Este capítulo analiza las políticas y prácticas peruanas de ordenación pesquera, y cómo se integran los datos científicos en la formulación de políticas. Perú evalúa 30 poblaciones de peces, la gran mayoría de las cuales (el 97 %) se encuentran por encima de los límites de la sostenibilidad biológica y en niveles que permiten maximizar la productividad (el 73 %), unas cifras muy superiores a los promedios de la OCDE (un 64 % de poblaciones saludables y un 32 % de poblaciones productivas). La anchoveta (la especie de mayor relevancia del país) se gestiona a través de un sistema avanzado y adaptable que combina seguimiento ecológico casi en tiempo real, vedas dinámicas, límites de capturas totales permisibles y cuotas individuales por embarcación. Perú también cuenta con pesquerías en pequeña escala y artesanales amplias y complejas, donde aplica una ordenación con fundamento científico, con evaluaciones periódicas de las poblaciones como base de los límites de capturas totales permisibles a fin de velar por que las poblaciones se mantengan en el rendimiento máximo sostenible. Sin embargo, sigue habiendo dificultades a la hora de gestionar las pesquerías artesanales y en pequeña escala, como la construcción informal de embarcaciones, el escaso seguimiento y los amplios derechos de pesca artesanal, que contribuyen a la sobrecapacidad y a una posible sobreexplotación de determinadas pesquerías.
Políticas para el futuro de la pesca y la acuicultura en Perú
Resumen
Perú evalúa 30 poblaciones de peces, la gran mayoría de las cuales (el 97 %) se encuentran por encima de los límites de la sostenibilidad biológica y en niveles que permiten maximizar la productividad (el 73 %), unas cifras muy superiores a los promedios de la OCDE (un 64 % de poblaciones saludables y un 32 % de poblaciones productivas). Además, las cinco especies principales en términos de volumen, que representan en conjunto el 91,5 % del volumen de los desembarques, son sostenibles y se encuentran en niveles que permiten maximizar la productividad.
De las 30 poblaciones evaluadas, 9 se consideran lo suficientemente importantes desde el punto de vista económico para contar con planes de ordenación pesquera. De las 21 poblaciones que no están contempladas en los ROP, 7 no cumplen las metas de productividad.
La anchoveta peruana, la principal especie capturada por la flota peruana (dado que representa el 77 % del volumen), se gestiona mayoritariamente mediante un sistema sofisticado y adaptable con fundamento científico, el cual permite a las autoridades responder con rapidez a la variabilidad a corto plazo de la biomasa de las poblaciones y, en casos extremos, suspender por completo la pesca. Desde 2009, la ordenación de la anchoveta también integra un sistema de cuotas individuales por embarcación, lo que ha aumentado la eficiencia económica de la pesquería.
Perú dispone de pesquerías en pequeña escala y artesanales amplias y complejas. El sector artesanal explota una amplia gama de especies de gran relevancia a nivel comercial y, en algunos casos, como en el del calamar gigante, dichas especias son un factor de exportación importante.
En general, Perú aplica una ordenación con fundamento científico a su sector en pequeña escala y artesanal, con evaluaciones periódicas de las poblaciones como base de los límites de capturas totales permisibles a fin de velar por que las poblaciones se mantengan en el rendimiento máximo sostenible. Pese a ello, las licencias de pesca artesanal otorgan a los pescadores el derecho a capturar todas las especies situadas hasta a 5 millas náuticas de la costa (excepto aquellas contempladas por los Reglamento de Ordenamiento Pesquero o protegidas por algún otro medio), lo que significa que muchas de estas especies están sin gestionar y, por lo tanto, podría tener lugar una sobreexplotación no controlada en algunos casos.
El sector artesanal se caracteriza por un grado considerable de informalidad (p. ej., los pescadores que operan sin un derecho de pesca válido) y sobrecapacidad, debido a la construcción informal e ilegal de embarcaciones pesqueras. Dado que estas embarcaciones no se recogen en los registros oficiales de PRODUCE, no están sujetas a la misma supervisión que los pescadores legítimos, lo que da lugar a una competencia desleal y a unas oportunidades reducidas que socavan la sostenibilidad social y económica del sector.
Recomendaciones
Ampliar las inversiones en evaluaciones de las poblaciones y reunión de datos de la pesca artesanal, en particular ampliando los esfuerzos a especies que no estén contempladas en estos momentos en los planes de ordenación pesquera y, cuando sea necesario, poner en práctica nuevos planes de ordenación para subsanar las deficiencias de reglamentación y garantizar que dichas especies no estén sobreexplotadas.
Mejorar la ordenación del sector artesanal al abordar la sobrecapacidad y la informalidad a través de las siguientes medidas:
Continuar y mejorar los procesos de formalización de los pescadores informales para garantizar que todos los pescadores artesanales en activo estén registrados en PRODUCE y tengan derecho a pescar. En particular, promover los beneficios de la formalización (p. ej., acceso a apoyo gubernamental, educación y capacitación, y mejora de la seguridad a bordo) puede ayudar a incentivar a los pescadores a decantarse por ella.
De manera paralela, ampliar las iniciativas destinadas a atajar la construcción y alteración ilegales de buques pesqueros en astilleros informales, en colaboración con los ministerios y las instituciones de aplicación de la ley pertinentes.
Poner en práctica medidas que velen por que las iniciativas de reducción de la sobrecapacidad no tengan efectos socioeconómicos negativos en los pescadores afectados.
Perú es uno de los productores de la pesca de captura más importantes del mundo (véase el capítulo 1) y, como tal, posee un sistema de ordenación pesquera complejo y bien desarrollado. En líneas generales, existe un sistema de ordenación de dos niveles para la pesca en Perú: uno para la ordenación de la flota industrial centrada en la anchoveta y otro para la ordenación de la flota en pequeña escala y artesanal, dirigida fundamentalmente a otras especies en las zonas cercanas a la costa. Esta división es comprensible dadas las grandes diferencias que existen entre la naturaleza de la pesca de la anchoveta y todas las demás pesquerías peruanas. El presente capítulo analiza esta división y trata sobre la ordenación tanto de la pesquería de la anchoveta como de otras pesquerías, tras estudiar el estado de las poblaciones de peces en Perú.
3.1.1. En líneas generales, los recursos pesqueros de Perú están sanos y son productivos
Perú evalúa 30 poblaciones de peces, la gran mayoría de las cuales (el 97 %) se encuentra por encima de los límites de la sostenibilidad biológica y en niveles que permiten maximizar la productividad (el 73 %) (Gráfico 3.1.), unas cifras muy superiores a los promedios de la OCDE (un 64 % de poblaciones saludables y un 32 % de poblaciones productivas). Además, las cinco especies principales en términos de volumen, que representan el 91,5 % del volumen de los desembarques, se encuentran en niveles que permiten maximizar la productividad1. Por lo tanto, la gran mayoría de la producción de la pesca marítima en Perú proviene de poblaciones sanas y productivas y, en general, los recursos pesqueros del país se encuentran en unas condiciones más favorables que los evaluados por los miembros de la OCDE.
De estas 30 poblaciones evaluadas, 9 se consideran lo suficientemente importantes desde el punto de vista comercial para contemplarse en los ROP (véase el presente documento más adelante para obtener información adicional) y cuentan con metas de ordenación fijas. Todas esas poblaciones están sanas y se encuentran en niveles que permiten maximizar la productividad (p. ej., MSY). De las 21 poblaciones que no están contempladas en ningún ROP, 7 no cumplen las metas de productividad, y su biomasa se encuentra por debajo de los niveles que permitirían su captura al MSY.
3.1.2. La mayoría de las poblaciones se encuentran plenamente explotadas, lo que limita el margen de crecimiento de la producción
En Perú, el IMARPE suele realizar evaluaciones de las poblaciones de peces todos los años. Estas determinan el estado de explotación de las poblaciones en función de la actividad pesquera (captura por unidad de esfuerzo y captura total por flota), los indicadores de la eficacia biológica (biomasa y biomasa de población reproductora) y la variabilidad ambiental. Las pesquerías se pueden clasificar en seis categorías diferentes: no explotada, infraexplotada, plenamente explotada y sobreexplotada, además de en recuperación y no reglamentada. La categoría determina la estrategia de ordenación que se aplicará en líneas generales. La mayor parte (el 76 %) de las poblaciones de peces evaluadas se clasifican como plenamente explotadas (cuadro 3.1).
Nota: BMSY: biomasa correspondiente al rendimiento máximo sostenible; FMSY: mortalidad por pesca correspondiente al máximo rendimiento sostenible.
Cuando una población está plenamente explotada, Perú prohíbe aumentar el esfuerzo. Por consiguiente, cualquier capacidad nueva en las flotas pesqueras industriales y en pequeña escala debe sustituir a la capacidad actual que se esté retirando. Son embargo, la flota artesanal, donde existe un control débil del crecimiento de la capacidad, captura de manera intensa varias de las especies plenamente explotadas (véase la sección 3.3 para obtener más información). Por lo tanto, es posible que algunas de esas especies estén cerca de la sobreexplotación y que la flota artesanal no esté equilibrada con las oportunidades de pesca. Esto exige una supervisión más sólida y políticas activas que desalienten la construcción y modernización de embarcaciones. Es crucial destacar que el calamar gigante está plenamente explotado y, al mismo tiempo, es la pesquería más importante del sector artesanal. Es probable que cualquier sobreexplotación de esta población tenga grandes consecuencias negativas para los pescadores artesanales.
La pesca de la anchoveta constituye una de las pesquerías monoespecíficas más grandes del mundo en términos de volumen y es de suma importancia para el sector en Perú. La anchoveta es un pez pelágico pequeño (con una longitud media de 12 cm) endémico del ecosistema de la corriente de Humbolt septentrional. Estos peces crecen rápidamente, alcanzan la madurez sexual a los tres años y se alimentan fundamentalmente de zooplancton. Su población es altamente sensible a los aspectos ambientales que afectan a la disponibilidad de alimentos y a las condiciones de crecimiento. Por lo tanto, su población es altamente variable y se ve fuertemente afectada por el fenómeno ENOS. En los años con fuertes episodios de ENOS, la producción de la pesquería puede disminuir hasta un 30 %. Debido a esta sensibilidad, la pesquería también es especialmente vulnerable al cambio climático.
Existen dos poblaciones distintas de anchoveta, las cuales se gestionan por separado. La población norcentral, que es la responsable de la gran mayoría (~90 %) de los desembarques, y la población meridional, compartida con Chile2. La población norcentral es considerablemente mayor, con una biomasa de entre 6 y 11 Mt. La biomasa de la población meridional ha fluctuado entre 250 000 y 2 Mt en los últimos años. La pesca industrial en gran escala lleva dedicándose a las poblaciones de anchoveta peruana desde la década de 1950. En 1971, los desembarques alcanzaron su punto máximo: 13 Mt. Sin embargo, después la población colapsó para recuperarse a finales de la década de 1990.
Actualmente, la pesca se produce en dos segmentos distintos: la pesca industrial, que tiene lugar a entre 5 y 15 millas náuticas de la costa, y la pesca artesanal, que opera hasta a 5 millas náuticas de la costa. Está permitida la pesca artesanal de la anchoveta para consumo humano directo, mientras que la flota industrial solo puede pescar para consumo humano indirecto, lo que significa que los peces se destinan a la producción de harina y aceite de pescado.
3.2.1. Se hace uso de un seguimiento casi en tiempo real y de vedas temporales dinámicas por zonas para gestionar la población de anchoveta, que reviste la máxima relevancia
La ordenación de la población norcentral se basa en dos principios básicos: en primer lugar, la biomasa de la población debe permanecer por encima de las 5 Mt; en segundo lugar, la tasa de explotación debe mantenerse por debajo de un 0,353. En principio, la temporada de pesca de la población norcentral comprende de abril a junio y de noviembre a enero, con vedas durante las principales estaciones de desove. Sin embargo, debido a la sensibilidad de la población tanto a la presión de la pesca como a las variables ambientales, es necesario un sistema de ordenación adaptable que responda a los cambios en la abundancia de bancos de pesca, su ubicación y otras características clave a medida que se produzcan a fin de evitar la sobreexplotación. Por ejemplo, los peces en fase juvenil tienden a distribuirse más cerca de la costa que los adultos, pero, durante los episodios de calentamiento, el solapamiento en su distribución aumenta, lo que plantea riesgos de que los peces en fase juvenil sean capturados por accidente (Bahri et al., 2021[1]).
Para abordar este problema, Perú ha implantado un sistema de seguimiento casi en tiempo real que se emplea para fundamentar las decisiones en torno a los tamaños de las CTP y las vedas dinámicas y espaciales de la temporada de pesca. Este sistema incluye datos de diferentes fuentes, por ejemplo, sondeos hidroacústicos llevados a cabo por el IMARPE, estudios de investigación realizados regularmente en el mar, datos obtenidos por teledetección y otros datos procedentes directamente de los pescadores. Dichos datos se utilizan para estimar el tamaño, la estructura, la aptitud para la reproducción y la productividad de la población de anchoveta, lo que, a su vez, sienta las bases para las decisiones ligadas a la temporada de pesca y el tamaño de las CTP. El IMARPE también lleva a cabo un análisis de escenarios ambientales para probar y entender cómo las condiciones futuras (favorables, neutras o desfavorables) afectarán a los supuestos de los modelos, y prever qué medidas de ordenación pueden ser necesarias en cada caso para la temporada siguiente.
Una vez declarada la temporada, se llevan a cabo dos semanas de pesca exploratoria antes de la apertura oficial, para que el IMARPE evalúe la precisión de los resultados del modelo en el que se hayan basado las decisiones de ordenación. Durante esta fase exploratoria, se pueden realizar ajustes en la temporada de pesca y, en circunstancias extremas, se puede cancelar la temporada. En junio de 2023, se canceló la temporada de pesca al detectarse una proporción más elevada de lo previsto de peces en fase juvenil durante la fase de pesca exploratoria. Además del seguimiento periódico, el IMARPE también puede llevar a cabo estudios especiales si las condiciones ambientales son anómalas y es probable que afecten a la población de maneras impredecibles. Por último, los datos de los observadores a bordo, los lugares de desembarque y los sistemas de seguimiento de las embarcaciones se pueden utilizar para aplicar vedas espaciales dinámicas si se detecta un exceso de peces juveniles en una zona determinada.
Los sistemas desarrollados para gestionar la población norcentral de anchoveta son poco habituales por varios motivos: en primer lugar, se emplea un horizonte temporal corto para las proyecciones de los modelos (por lo general, menos de 6 meses); en segundo lugar, los sistemas se basan en la integración de observaciones casi en tiempo real en las decisiones de gestión; y en tercer lugar, el análisis de escenarios ambientales se usa para entender la sensibilidad de las decisiones a las condiciones subyacentes (Bahri et al., 2021[1]). Estas características hacen posible un sistema dinámico y adaptable ideal para gestionar esta población, lo que se denomina enfoque de gestión dinámica de los océanos (Maxwell et al., 2015[2]). Además, se considera que esta clase de sistema de gestión funciona adecuadamente bajo el cambio climático, ya que permite la adaptación a largo plazo y la respuesta a corto plazo a fenómenos meteorológicos extremos.
Gestionar la población norcentral de anchoveta de esta forma, no obstante, requiere una gran cantidad de recursos y es viable solo debido al tamaño y la importancia comercial de las poblaciones. Probablemente no sea posible aplicar este tipo de gestión a otras poblaciones de menor importancia comercial y, de hecho, la población meridional, de menor envergadura, no se gestiona del mismo modo. Por el contrario, la población meridional se gestiona a través de un enfoque de evaluación y basado en las CTP más tradicional, lo cual resulta comprensible dada su producción y, por consiguiente, su importancia para el sector, considerablemente menores.
3.2.2. Los límites de capturas totales permisibles y las cuotas individuales por embarcación limitan la pesca a niveles sostenibles y aumentan la eficiencia económica de la pesquería
Las poblaciones de anchoveta peruana han sido objeto de límites de CTP desde que se aprobó la Ley General de Pesca (Government of Peru, 1992[3]) en 1992. La Ley también incluyó un tope de 200 000 m3 de capacidad de bodega de las embarcaciones y la prohibición de introducir nuevas capacidades en la flota sin retirar capacidades existentes. Las CTP se fijan en función de las evaluaciones de las poblaciones que lleva a cabo el IMARPE. La biomasa de la anchoveta es altamente sensible a las condiciones climáticas y, por lo tanto, la CTP puede variar de manera considerable de un año a otro y, en particular, en los años de ENOS (gráfico 3.2). Si bien el IMARPE proporciona evidencias científicas para establecer el límite de CTP, es PRODUCE quien fija el límite en sí, habida cuenta tanto de las evidencias científicas como del contexto socioeconómico de la pesquería. El proceso de fijar las CTP por lo general funciona de manera eficaz; sin embargo, en 2019, hubo cierto grado de controversias respecto al modo en que se tomaban las decisiones, lo que dio lugar a una revisión de las estructuras de gobernanza del IMARPE (véase el capítulo 2).
Nota: *Datos disponibles a fecha de mayo de 2025
Fuente: Ministerio de la Producción (PRODUCE).
Desde 2009, la CTP se ha subdividido a su vez entre las cuotas individuales por embarcación (Decreto núm. 1084). Se utilizan dos ecuaciones para asignar las cuotas iniciales a los buques: una de ellas cubre la flota industrial con casco de acero; la segunda cubre la flota con casco de madera en pequeña escala, denominada «flota vikinga». La fórmula para la flota con casco de acero asigna cuotas en función de los desembarques históricos y la capacidad del casco, mientras que la fórmula de la flota con casco de madera solo tiene en cuenta los desembarques históricos (Tveteras, Paredes and Peña-Torres, 2011[4]). Las asignaciones se realizan de manera independiente para las dos temporadas de pesca en las poblaciones norcentral y meridional. Por último, tres parámetros clave determinan cómo se pueden utilizar las cuotas:
1. una embarcación puede perder su cuota asignada si no la cumple una vez cada dos años o si no captura al menos el 20 % de la cuota durante cuatro años consecutivos;
2. no se permite acumular la parte que no se utilice de la cuota en una temporada para la siguiente;
3. cada cuota se renovará cada diez años.
En teoría, las cuotas individuales transferibles permiten la asignación eficiente de capacidad y esfuerzo dentro de la pesquería y han demostrado que conducen a la reducción de las emisiones (Kristofersson, Gunnlaugsson and Valtysson, 2021[5]), la consolidación de la flota (Hoshino et al., 2020[6]; Merayo et al., 2018[7]) y el aumento de la sostenibilidad ambiental y la rentabilidad (Costello, Gaines and Lynham, 2008[8]). Las cuotas individuales por embarcación que se utilizan para gestionar la anchoveta peruana difieren de las cuotas individuales transferibles porque solo tienen una transferibilidad limitada entre buques. El derecho a pescar la cuota se asigna a la embarcación con carácter permanente y solo se puede transferir por medio de la venta del buque. Sin embargo, la asignación de la cuota anual se puede transferir entre embarcaciones del mismo propietario (Tveteras, Paredes and Peña-Torres, 2011[4]) o entre buques que formen parte de una «asociación». También existe la opción de alquilar la cuota asignada a una embarcación de un propietario diferente durante un máximo de tres años.
Cabe destacar que la flota con casco de acero pertenece mayormente a empresas de integración vertical que operan varios buques, lo que les permite optimizar la utilización de su capacidad dentro de sus flotas. Así, desde la introducción de las cuotas individuales por embarcación, se produjo la consolidación de la flota en las pesquerías. Por ejemplo, la cantidad de embarcaciones activas en la flota con casco de acero de la pesquería norcentral disminuyó un 40 % (128 buques) entre 2009 y 2013, mientras que el tamaño de las embarcaciones aumentó (Kroetz et al., 2019[9]). La incorporación de las cuotas individuales también ha permitido optimizar el esfuerzo de la pesquería, lo que dio lugar a un aumento de la cantidad de días activos y una prolongación de la temporada de la anchoveta inmediatamente después de su introducción (Kroetz et al., 2019[9]; Tveteras, Paredes and Peña-Torres, 2011[4]).
La consolidación de la flota también ha venido acompañada de la correspondiente mejora de las condiciones económicas de los pescadores de anchoveta, con aumentos de la rentabilidad para los pescadores y los procesos posteriores de la cadena. Para los pescadores, ha habido subidas significativas de los precios por tonelada, que van desde el 37 % hasta el 200 %, dependiendo de la metodología que se utilice para calcularlas (Natividad, 2015[10]; Kroetz et al., 2019[9]). En el caso de los procesadores, la proporción de producción de harina de pescado de calidad alta y muy alta aumento un 7 % y un 5 % respectivamente (en detrimento de la calidad estándar, que disminuyó un 12 %) (Kroetz et al., 2019[9]). Las razones de estas subidas de precio no están muy claras, pero podrían estar relacionadas con el aumento de la calidad de los desembarques de pescado gracias al cambio de las prácticas pesqueras (p. ej., la bajada de intensidad de la pesca y las mejores condiciones de transporte y almacenamiento), el incremento del poder de negociación de los titulares de las cuotas durante las negociaciones de los precios con los procesadores y la mejora del tiempo de procesamiento debido a la prolongación de la temporada de pesca y el carácter más predecible de la oferta de pescado (Tveteras, Paredes and Peña-Torres, 2011[4]). Sin embargo, el precio de la harina de pescado también es sensible a los mercados internacionales, de modo que al menos algunos de los cambios en el precio del pescado tras la introducción de las cuotas individuales por embarcación no guardan relación con la política peruana de ordenación pesquera.
Pese a los avances positivos, el hecho de que las cuotas en sí solo sean parcialmente transferibles probablemente limita la medida en que el sistema puede optimizar la pesquería. La introducción de una mayor transferibilidad en los sistemas puede conducir a mayores beneficios en términos de eficiencia económica, optimización de la capacidad de la flota, reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y sostenibilidad ambiental (para consultar una revisión de los efectos de la introducción de las cuotas individuales transferibles, véase Hoshino et al. (2020[6])). No obstante, es importante que los administradores de pesquerías logren un equilibrio entre la eficiencia de la ordenación, por una parte, y los objetivos socioeconómicos del sector, por otra. Por lo tanto, aunque una mayor transferibilidad tendría repercusiones positivas en algunos aspectos de la pesca, no está tan claro si ayudaría o no a Perú a conseguir sus objetivos en materia de políticas.
Asimismo, existen algunas esferas en las que disponer de más información resultaría beneficioso para los administradores de pesquerías. Por ejemplo, algunos de los efectos socioeconómicos generales del sistema son difusos, como el modo en que ha cambiado la naturaleza del empleo tanto en la flota pesquera como en la industria del procesamiento. Mejorar la comprensión de estos efectos socioeconómicos más amplios y de lo que implican para las comunidades costeras en general ayudaría a los responsables de la formulación de políticas que tratan de mejorar la sostenibilidad social y económica del sector.
3.3.1. Perú pone en práctica una ordenación pesquera con fundamento científico para muchas de las principales poblaciones de peces que se explotan a nivel comercial
La ordenación de los recursos pesqueros distintos de la anchoveta en Perú trata de mantener las poblaciones en unos niveles que permitan maximizar la producción dentro de los límites de la sostenibilidad, es decir, el MSY. En general, la pesca se gestiona mediante una combinación de controles de los insumos y los productos, los cuales los fija PRODUCE a través de los ROP. Actualmente, existen 13 ROP activos,
8 de los cuales se centran en determinadas especies comerciales: atún y especies afines, y anchoveta para el consumo humano directo, jurel, caballa, merluza peruana, anguila serpiente punteada, calamar gigante, dorado y bacalao de profundidad.
Los cinco ROP restantes están diseñados de manera espacial o engloban la pesca de múltiples especies: peces de la Amazonía peruana, región de Tumbes, cuenca del lago Titicaca, macroalgas e invertebrados marinos bentónicos.
Los ROP se utilizan para definir una amplia cantidad de variables de ordenación, como los puntos de referencia biológicos, los límites de CTP, los detalles de las vedas espaciales y temporales, y las capturas incidentales máximas (p. ej., captura de peces en fase juvenil). Además, también definen los indicadores de los ecosistemas de cada pesquería que fundamentan el enfoque de precaución para la ordenación adoptado por Perú. Estos indicadores por lo general incluyen un porcentaje de tolerancia máximo de capturas accesorias para otras especies comerciales y no comerciales en las pesquerías que usan artes de pesca no selectivas como redes y palangres, y reglamentaciones sobre la captura de especies protegidas como tortugas y aves y mamíferos marinos (recuadro 3.1). Si se supera el porcentaje de tolerancia (capturas incidentales y accesorias), PRODUCE aplicará medidas reglamentarias, como vedas temporales o totales de la pesquería (Cuadro 3.2).
Nota: BMSY: biomasa correspondiente al rendimiento máximo sostenible; CTP: capturas totales permisibles; LT: longitud total.
Los principales instrumentos utilizados para gestionar el esfuerzo de pesca en Perú son las CTP o las cuotas individuales de captura (en la pesca del jurel). PRODUCE fija las CTP para la siguiente temporada de pesca, teniendo en cuenta la recomendación del IMARPE basada en su evaluación anual de la población. Las CTP pueden dividirse a su vez dentro de cada pesquería por segmento de flota (p. ej., artesanal y en pequeña escala) y arte de pesca. En consecuencia, para cada temporada de pesca, PRODUCE publica la asignación de CTP por segmento de flota. Por ejemplo, en 2024, en la pesca del jurel, la flota artesanal con red de cerco quedó limitada a 188 toneladas en 12 viajes de pesca al mes, mientras que la flota de palangre quedó limitada a 60 kg por viaje de pesca diario con un máximo de 30 al mes (Decreto Supremo núm. 396-2024-PRODUCE). El IMARPE controla el cumplimiento de la cuota de cada segmento pesquero y las temporadas de pesca quedan vedadas una vez que se ha capturado el 90 % de la cuota.
De las 29 poblaciones que el IMARPE evalúa de manera periódica, el 76 % (22 poblaciones) se clasifican como plenamente explotadas (véase el presente documento más arriba para obtener más información) y no se permite ningún aumento del esfuerzo de pesca. En los casos en que la evaluación de la población indica que el recurso está sano (~MSY), el IMARPE recomienda límites de CTP sostenibles (YMSY o FMSY)4 a PRODUCE. Sin embargo, cuando el recurso está por debajo del MSY (es decir, sobreexplotado o en recuperación), la recomendación del IMARPE consiste en establecer un régimen de capturas basado en principios de precaución, en el que la CTP se define a partir de criterios de pesca más conservadores, como 2/3YMSY o F0,1.
Una vez fijadas las CTP, se utilizan distintas modalidades para garantizar su cumplimiento de forma eficaz. En particular, Perú ha puesto en marcha sistemas de cogestión para las poblaciones de invertebrados bentónicos (Decreto Supremo núm. 018-2021-PRODUCE), que son explotadas exclusivamente por pescadores artesanales. En consecuencia, los grupos comunitarios trabajan con el IMARPE y PRODUCE para crear y poner en práctica planes de gestión. Bajo este régimen, las comunidades que explotan esta pesquería están obligadas a crear un plan de extracción de recursos bentónicos, donde determinan, entre otras cosas, las tasas de explotación en función de los límites establecidos en las leyes y los reglamentos pesqueros (es decir, BMSY). Los planes de extracción dan lugar a la creación de zonas exclusivas de reserva pesquera, que impiden a los pescadores artesanales que no forman parte del grupo comunitario capturar invertebrados bentónicos. Estas zonas funcionan de forma similar a los derechos territoriales de uso de la pesca. Sin embargo, no excluyen otras pesquerías, como la de especies de peces comerciales.
La captura de especies no objetivo, o capturas accesorias, supone un reto para la ordenación pesquera a nivel mundial, ya que puede afectar negativamente a los ecosistemas marinos y tener repercusiones económicas para los pescadores (Pérez Roda et al., 2019[11]). En Perú, las capturas accesorias se regulan a través de los Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP) de cada pesquería, los cuales establecen los límites para las capturas accesorias de cada embarcación (tanto de pabellón nacional como extranjero). Los límites para cada embarcación varían en función de la población de peces y figuran en los permisos de pesca de los buques. Los límites de capturas accesorias se determinan para cada población de peces independiente mediante la publicación del ROP de dicha población (promulgado mediante resolución ministerial). Por ejemplo, el límite de capturas accesorias en la pesca de la anchoveta está limitado al 5 % de la descarga total.
No existe una evaluación global de las capturas accesorias en las pesquerías peruanas. Sin embargo, en el contexto de las investigaciones sobre determinadas técnicas de pesca, zonas geográficas, poblaciones o pesquerías, o especies, se han evaluado los datos sobre las capturas accesorias. En particular, Alfaro-Shigueto et al. (2018[12]) estudiaron la captura accesoria de tortugas marinas en el sureste del Pacífico y estimaron las capturas incidentales anuales totales de Perú en 5 828 tortugas en 2018, con una tasa de mortalidad del 50,8 %. Bouchon, Limache y Ulloa (2018[13]) estimaron que las capturas accesorias de calamar gigante en la pesca con red de cerco de la anchoveta, el jurel y el jurel chileno alcanzaron las 6 247 toneladas aproximadamente entre 2000 y 2015, habiéndose registrado mayores capturas accesorias en la región centro-norte que en la región sur. Varios estudios han examinado también las capturas accesorias en la pesca de dorado, tiburón, langostino y atún. Ayala y Sánchez-Scaglioni (2014[14]) midieron las capturas accesorias en la pesca de dorado y tiburón con palangre, y descubrieron que se registraron capturas accesorias de tortugas en el 26 % de los casos (con una proporción de 0,21 tortugas/1 000 anzuelos), siendo la tortuga verde (Chelonia mydas agassizii; el 65,6 %) y la tortuga boba (Caretta caretta; el 21,9 %) las capturadas con mayor frecuencia. Un estudio diferente sobre las capturas accesorias en la pesca con palangre y redes de deriva estimó que, entre 2005 y 2011, unas 5 000 aves al año sufrieron impactos (Mangel, 2012[15]).
En la pesca de la anchoveta, los estudios han evaluado la repercusión de la pesca industrial con redes de cerco. En cuanto a los valores globales de capturas accesorias, Torrejón Magallanes (2014[16]) estimó que dichas capturas en la pesca industrial con redes de cerco en el centro-norte peruano ascendieron en promedio a 44 823 toneladas anuales entre 2005 y 2011. Saldarriaga Mendoza (2015[17]) estimó que las capturas accesorias en dicha pesca afectaron a más de 35 especies (2003-2011), incluidos peces, moluscos y crustáceos, aunque la caballa representó el mayor volumen de capturas accesorias durante el período. Otro estudio diferente realizado entre 2017 y 2021 reveló que las capturas accesorias en la pesca industrial de la anchoveta en el norte afectaron a 21 especies distintas, y el lobo marino común (Otaria flavescens), la pardela sombría (Ardenna grisea) y el cormorán guanay (Phalacrocorax bouganvilli) representaron el 95 % de las capturas (IFOP, 2022[18]).
Tratamiento de las capturas accesorias
Los problemas de las capturas accesorias no son exclusivos de Perú, ya que se estima que, entre 2010 y 2014, un promedio anual del 11 % de las capturas mundiales se clasificaron como capturas accesorias (Pérez Roda et al., 2019[11]). Además, se calcula que, en todo el mundo, al menos 20 millones de ejemplares de especies en peligro, amenazadas o protegidas interactúan cada año con los pescadores (1 millón de aves marinas, 8,5 millones de tortugas, 225 000 serpientes marinas, 650 000 mamíferos marinos y 10 millones de tiburones) (Pérez Roda et al., 2019[11]). Las intervenciones destinadas a hacer frente a las capturas accesorias incluyen la veda temporal y espacial, la utilización de las capturas accesorias, las cuotas de capturas accesorias y las artes de pesca más selectivas; Perú ya hace uso de muchas de estas intervenciones en varias pesquerías. Hacer que las vedas temporales y espaciales sean más dinámicas y respondan a los flujos de datos en tiempo real y a los modelos ecológicos (de forma similar a los sistemas existentes para gestionar la anchoveta) puede ayudar a hacer frente a las capturas accesorias, al tiempo que se reducen los efectos para los pescadores (Hazen et al., 2018[19]). Sin embargo, en el caso de las pesquerías que utilizan artes no específicas (por ejemplo, las redes de enmalle, aún muy extendidas en la pesca artesanal peruana), unas soluciones más innovadoras, como dispositivos disuasorios acústicos o luminosos, podrían reducir las capturas accesorias de especies amenazadas como las tortugas o los cetáceos (Mangel et al., 2013[20]; Bielli et al., 2020[21]).
3.3.2. Las deficiencias normativas en torno a la pesca artesanal podrían socavar la gestión de algunas especies
Perú aplica una gestión con fundamento científico para la mayoría de las principales especies de peces comerciales, con especial atención a los peces de aleta y al calamar gigante. Son unas prioridades comprensibles, dados los recursos limitados y los costos (capital humano, financiero y técnico) que conlleva la realización de evaluaciones periódicas de las poblaciones. Sin embargo, aunque el IMARPE evalúa de forma periódica 13 ROP y 30 poblaciones (que abarcan 28 especies), en los últimos años se han identificado 207 especies diferentes en los desembarques marinos y 127 en la pesca continental. Esto significa que un número considerable de las especies explotadas (que, en conjunto, suponen una contribución relativamente modesta a los desembarques) no están sujetas a medidas de gestión con fundamento científico ni al seguimiento del estado de las poblaciones de peces.
Cabe destacar que las licencias de pesca artesanal conceden al segmento de la flota artesanal el derecho exclusivo a pescar todas las especies existentes en un radio de 5 millas náuticas de la costa, con excepción de las especies cubiertas por los ROP y las que cuentan con algún otro tipo de protección. Por consiguiente, al menos en teoría, algunas de estas especies podrían estar sobreexplotadas y los regímenes de ordenación pesquera no son capaces de dar una respuesta. En realidad, el IMARPE y PRODUCE sí reúnen datos sobre los desembarques de todas las especies procedentes de la pesca artesanal, los cuales se pueden utilizar al menos para comprender de forma básica los efectos de la pesca en las poblaciones, incluso a falta de una evaluación más exhaustiva. No obstante, la complejidad y la envergadura del sector artesanal, junto con la escasez de recursos, dificultan la reunión oportuna de datos sobre todas las especies. Por último, en algunos casos, esta falta de reglamentación, combinada con las deficiencias en la supervisión de la capacidad de la flota artesanal (véase el presente documento más adelante), ha dado lugar a una sobrecapitalización de la flota, con consecuencias ambientales y económicas negativas que también podrían extenderse a otras pesquerías.
3.3.3. La sobrecapacidad y la informalidad en la flota artesanal están muy extendidos debido a la escasa aplicación de la ley y a los astilleros ilegales
Perú cuenta con un amplio y complicado sector pesquero artesanal. Equilibrar la capacidad de la flota con las posibilidades de pesca es uno de los principales retos a los que se enfrentan los responsables de la formulación de políticas, sobre todo teniendo en cuenta que la gran mayoría de los recursos pesqueros de Perú están plenamente explotados (véase el presente documento más arriba). En general, la gestión del esfuerzo de pesca artesanal se basa en el control de la expedición de permisos de pesca. Una vez que el buque está en posesión de los carnés de pesca necesarios, de un sistema de conservación a bordo y de un certificado sanitario (es decir, para evitar las malas prácticas de manipulación tras la captura), las autoridades portuarias también le concederán permiso para navegar.
Sin embargo, la reglamentación no ha resultado eficaz a la hora de controlar el aumento de la capacidad de la flota, de modo que la flota pesquera artesanal en Perú ha crecido durante muchos decenios, y gran parte de ese crecimiento se ha producido al margen de la supervisión gubernamental (De la Puente et al., 2020[22]; Sueiro and De la Puente, 2015[23]; IMARPE, 2024[24]). Según las estimaciones de una encuesta estructural sobre la pesquería artesanal marina (ENEPA IV), en 2022 operaban en Perú 23 138 embarcaciones de pesca artesanal, casi 5 000 (27 %) embarcaciones más de las que están registradas oficialmente. Además, la encuesta reveló que la flota pesquera había aumentado un 29 % desde la encuesta anterior, de 2015, cuando se estimaba que había 17 920 embarcaciones artesanales. Esto supuso un aumento del 130 % desde 2004, cuando la flota total se estimaba en 9 667 buques. La encuesta también reveló un aumento del 112 % en la capacidad de la flota (medida como capacidad de almacenamiento en bodega)5 entre 2015 y 2022 (IMARPE, 2024[24]). Cabe señalar que muchos buques nuevos se construyeron en astilleros ilegales y no estaban inscritos en el Registro Único de Embarcaciones Pesqueras, a pesar de las numerosas iniciativas de formalización de PRODUCE. El aumento extraoficial del tamaño de la flota puede relacionarse con la proliferación de astilleros clandestinos, que construyen, modifican o reconvierten de manera ilegal embarcaciones artesanales.
Como respuesta, en 2012 se prohibió la construcción de nuevas embarcaciones en pequeña escala (Decreto Supremo 005-2012 y Decreto Supremo 006-2015)6. Desde 2018, a la prohibición de construir nuevos buques se suman nuevas sanciones, las cuales facultan a las autoridades gubernamentales a intervenir y confiscar los buques construidos de forma ilegal en astilleros clandestinos7, así como a juzgar la construcción y modificación ilegales de embarcaciones pesqueras como delito contra los recursos naturales8. Igualmente, en 2018 se aprobó una nueva normativa9 que faculta al Estado para incautarse de bienes y recursos vinculados de cualquier forma a actividades ilícitas o derivados de estas. Esta nueva normativa hace referencia explícita a las infracciones en el ámbito de la pesca, de modo que permite a las autoridades gubernamentales confiscar recursos pescados ilegalmente y bienes como buques pesqueros.
En teoría, estas medidas deberían haber impedido un crecimiento significativo de la flota, pero esta siguió aumentando (SPDA, 2023[25]; IMARPE, 2024[24]). La debilidad de las medidas de SCV, en particular por parte de los gobiernos regionales, y la tendencia a los vacíos legales del sistema de sanciones y multas no resultaron realmente disuasivos, por lo que la producción o la mejora ilegales de los buques pesqueros continuó (Mendo et al., 2023[26]).
El desarrollo descontrolado de la flota de pesca artesanal ha causado una sobrecapitalización en algunas zonas, dando lugar a una ineficiencia económica y a una reducción de la rentabilidad del sector, lo que puede afectar al bienestar de los propios pescadores (PRODUCE, 2024[27]). Además, la existencia de una flota informal significativa puede minar la ordenación pesquera y las evaluaciones de las poblaciones, ya que implica que el esfuerzo de pesca real puede ser mayor del registrado. Esto no solo ejerce presión sobre los recursos, sino que también socava las hipótesis en las que se basa la evaluación de las poblaciones y la ordenación con fundamento científico. Dado que estas embarcaciones no se recogen en los registros oficiales de PRODUCE, no están sujetas a la misma supervisión que los pescadores legítimos, lo que da lugar a una competencia desleal y a unas oportunidades reducidas que socavan la sostenibilidad social y económica del sector.
Hay poca información sobre el número y la ubicación de esos astilleros clandestinos, y los datos oficiales de los astilleros legales son de 2012. Se necesita una labor coordinada de todas las instituciones pertinentes (también de PRODUCE) para actualizar el censo nacional de astilleros, que es el primer paso para comprender mejor la situación y encontrar posibles vías para abordar el problema. Por último, para que los sistemas de ordenación sigan siendo eficaces, es necesario proseguir con los esfuerzos de formalización e intensificarlos con el fin de garantizar que todos los pescadores activos estén registrados ante las autoridades competentes.
3.3.4. Pesca continental
El marco reglamentario de las actividades pesqueras en aguas continentales está contenido en la Ley General de Pesca y en la Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, y se desarrolla a través del Reglamento de Ordenamiento Pesquero de la Amazonía Peruana y del Reglamento de Ordenamiento Pesquero y Acuícola para la Cuenca del Lago Titicaca. Al igual que en el caso de las actividades pesqueras en aguas marinas, las competencias de aplicación y cumplimiento se reparten entre el Gobierno nacional (PRODUCE) y los gobiernos regionales. El ROP del río Amazonas fue aprobado mediante el Decreto Supremo 015-2009 en abril de 2009 y crea un marco general para el uso sostenible de los recursos acuáticos y para las actividades pesqueras en la cuenca amazónica peruana. El ROP define medidas de gestión de los insumos y productos, como las temporadas de pesca, las tallas mínimas y las artes y los métodos de pesca permitidos y prohibidos, entre otros aspectos. También define el marco para la investigación científica y la reunión de datos en la cuenca.
El Reglamento de Ordenamiento Pesquero y Acuícola para la Cuenca del Lago Titicaca se adoptó mediante el Decreto Supremo 023 de 2008. Es uno de los principales instrumentos de ordenación de la pesca continental y una herramienta integral que busca el equilibrio entre la conservación de la diversidad biológica acuática, la reglamentación de las actividades pesqueras y el fomento de la acuicultura sostenible en la zona del lago. El ROP establece la puesta en práctica de medidas de cooperación con las autoridades bolivianas, dado el carácter compartido de esta cuenca, para promover el uso racional de los recursos pesqueros transfronterizos y brindar asistencia a las comunidades. Estos ROP se elaboraron hace más de 15 años y no se han revisado ni actualizado. En estos momentos, se está actualizando el ROP de la Amazonía Peruana en consulta con las comunidades indígenas de la cuenca.
La falta de información científica sobre el estado de las principales pesquerías continentales es uno de los obstáculos más importantes para su ordenación sostenible (Duponchelle et al., 2021[28]; Paredes et al., 2024[29]). Las estimaciones indican que, en algunas zonas, la sobrepesca ya ha afectado al nivel de capturas y a la variedad de especies capturadas (por ejemplo, se han reducido las capturas de especies longevas y han aumentado las de especies poco longevas) (FAO, 2023[30]; Heilpern et al., 2022[31]). A esto se suman las deficiencias de SCV de la pesca interior y una falta de coordinación con las autoridades de los países vecinos, en particular con Brasil, Colombia y Ecuador, en la Amazonía, sobre todo para la gestión y la evaluación científica en aras de la conservación de las especies migratorias de la cuenca (Duponchelle et al., 2021[28]). Esto ha causado una mayor presión pesquera y una disminución de las capturas, lo que afecta a las especies migratorias.
La pesca continental en Perú se enfrenta a muchos retos adicionales, como las repercusiones de la deforestación, en particular en la región amazónica; la expansión de la frontera agrícola; y los efectos de la minería ilegal. Todos estos fenómenos afectan negativamente a las especies migratorias, degradan el ecosistema y reducen la disponibilidad de agua (FAO, 2023[30]), lo que causa una disminución de la producción pesquera total de las cuencas fluviales. Además, en otras regiones, como la zona del lago Titicaca, la sobrepesca se ve agravada por problemas graves como la introducción de especies foráneas para la acuicultura, como el pejerrey o la trucha arcoíris, que tienen repercusiones negativas en el ecosistema local (Sueiro and De la Puente, 2015[23]).
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← 1. Anchoveta, calamar gigante, jurel chileno, caballa del Pacífico y bonito del Pacífico oriental.
← 2. La población norcentral se encuentra entre los 2° S y los 16° S, mientras que la población meridional se define como los peces al sur de los 16° S.
← 3. La tasa de explotación es la mortalidad por causa de la explotación expresada como una proporción de la mortalidad debida a causas naturales cuando la población no se explota (p. ej., biomasa virgen).
← 4. YMSY hace referencia al nivel de capturas correspondiente al rendimiento máximo sostenible; es diferente de FMSY, que hace referencia a toda la mortalidad de la población e incluirá los efectos de procesos naturales como la depredación.
← 5. Además de la eslora y el arqueo bruto de las embarcaciones, Perú también mide la capacidad total de su bodega. Las embarcaciones artesanales se caracterizan por tener hasta 32,6 m3 de capacidad de bodega, hasta 15 metros de eslora total y 6,48 de arqueo bruto (Government of Peru, 2001[32]).
← 6. PRODUCE suspendió la construcción de nuevas embarcaciones cuya capacidad de casco superara los 10 m3 en 2006 (Decreto Supremo 020-2006; Decreto Supremo 018-2008; Decreto Supremo 015-2010). El alcance de esta prohibición se amplió a las embarcaciones de entre 5 m3 y 10 m3 en 2010 (Decreto Supremo 018-2010) y, finalmente, en 2012, se prohibió la construcción de cualquier embarcación artesanal nueva, independientemente de su tamaño (Decreto Supremo 005-2012 y Decreto Supremo 006-2015). En 2025, esta prohibición seguía vigente.
← 7. Decreto Legislativo núm. 1393 (2018).
← 8. Ley 31622 de 2022 y Ley 31982 de 2024.
← 9. Decreto Legislativo 1373.