Este capítulo presenta una guía conceptual para los gobiernos que deseen adoptar un enfoque integral, estratégico y coordinado de todos los órganos del gobierno para proteger y promover el espacio cívico. El primer paso (Reconocer) se centra en el reconocimiento del espacio cívico como una prioridad política. El segundo paso (Revisar) implica la realización de una evaluación nacional para determinar la situación de la protección del espacio cívico. El tercer paso (Responder) se concentra en dar respuesta a las necesidades, las oportunidades y las brechas identificadas en la fase de evaluación nacional. El cuarto paso (Monitorear regularmente) explora cómo realizar un seguimiento continuo de la protección del espacio cívico para comprender los retos, las brechas y las tendencias a lo largo del tiempo, utilizando indicadores a nivel nacional.
Guía práctica para responsables políticos sobre la protección y promoción del espacio cívico
Resumen
En los últimos años, la preocupación por el espacio cívico ha pasado a tener una creciente importancia en los debates políticos internacionales (OCDE, 2022[1]). Las investigaciones indican que, en un contexto de creciente autocratización en todo el mundo, las libertades civiles y la garantía de un ambiente propicio para la sociedad civil ya no pueden darse por sentados (OCDE, 2022[1]). Como se analizó en el capítulo 1, en el 2022, los miembros de la OCDE respondieron a estas preocupaciones con la inclusión de la protección del espacio cívico en el Pilar 2 de la Iniciativa para el refuerzo de la democracia sobre el aumento de la representación, la participación y la apertura en la vida pública, entre otras cuestiones políticas. El segundo Foro Mundial de la OCDE sobre el fomento de la confianza y el refuerzo de la democracia, que se celebró los días 21 y 22 de octubre de 2024, incluyó un balance de los progresos realizados en el plan de acción del Pilar 2, incluido el espacio cívico, desde 2022 (OCDE, 2024[2]). En 2018, el Comité de Ministros del Consejo de Europa introdujo una recomendación sobre la necesidad de reforzar la protección y la promoción del espacio de la sociedad civil en Europa, que contiene medidas para proteger y promover el espacio de la sociedad civil, en particular para los defensores de los derechos humanos y las organizaciones de la sociedad civil (Consejo de Europa, 2018[3]). A nivel de la Unión Europea (UE), también hubo importantes avances políticos recientes, ya que las tres instituciones principales, la Comisión, el Consejo y el Parlamento, reconocieron las presiones existentes sobre el espacio cívico (Recuadro 2.1).
2022
El informe anual de la Comisión Europea (en lo sucesivo “la Comisión”) sobre la aplicación de la Carta de la Unión Europea de los Derechos Fundamentales se centró en la importancia de un espacio cívico próspero, destacando la necesidad de aumentar el apoyo a la sociedad civil, junto con mejoras en su ambiente operativo.
El Parlamento Europeo creó una comisión de investigación sobre vigilancia para abordar cuestiones relacionadas con el presunto uso indebido de programas informáticos contra diversos objetivos, incluidas las organizaciones de la sociedad civil (OSC).
La Comisión presentó la Recomendación sobre la protección de periodistas y defensores de los derechos humanos que participan en la esfera pública frente a procedimientos judiciales manifiestamente infundados o abusivos («demandas estratégicas contra la participación pública» - SLAPPs), que contiene disposiciones para la introducción de salvaguardias contra las SLAPPs, la formación de funcionarios judiciales, la sensibilización, mecanismos de apoyo a las víctimas y la recopilación de datos, informes y monitoreo sobre el tema, así como la revisión de los marcos legales nacionales pertinentes, incluidos los relativos a la difamación.
2023
El Consejo Europeo adoptó conclusiones sobre la protección del espacio cívico, enfatizando la necesidad de proteger activamente a las OSC de amenazas, ataques, persecución y campañas de difamación.
Tras una iniciativa legislativa del Parlamento Europeo en 2022, la Comisión propuso un proyecto de Directiva de la UE sobre asociaciones transfronterizas europeas para simplificar sus actividades en la UE. El Parlamento Europeo aprobó la directiva en primera lectura en marzo de 2024.
La Comisión adoptó el Paquete de defensa de la democracia con el propósito de reforzar los sistemas democráticos de la UE. Este paquete incluye una Recomendación sobre la promoción del compromiso y la participación efectiva de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de elaboración de las políticas públicas, con medidas específicas para fomentar un espacio cívico seguro y propicio.
2024
En marzo, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron el Reglamento Europeo de Libertad de los Medios de Comunicación (European Media Act). Esta ley, que entrará plenamente en vigor 15 meses después de su adopción, aborda problemas fundamentales respecto a la libertad de los medios de comunicación como su concentración, la transparencia en cuanto a su titularidad, su financiamiento en el caso de que sean de servicio público y su vigilancia.
En abril, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron la Directiva de la UE para contrarrestar los litigios estratégicos contra la participación pública (SLAPPs por sus siglas en inglés). La Directiva introduce como salvaguardias la posibilidad de una desestimación anticipada, así como de solicitar al demandante que pague el costo estimado de los procedimientos. Esto se aplica a los procedimientos civiles en los que las partes no están domiciliadas en el mismo tribunal del país en el que se interpuso la demanda. La Directiva también permite a los tribunales imponer sanciones adicionales a los demandantes. Además, garantiza que los países de la UE denieguen el reconocimiento y la ejecución de sentencias de países terceros cuando sean infundadas o se basen en procedimientos abusivos.
En mayo, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron la Ley de Inteligencia Artificial de la UE (EU Artificial Intelligence Act). Esta Ley tiene el objetivo de salvaguardar las libertades civiles fundamentales y el estado de derecho al prohibir ciertas prácticas de inteligencia artificial (IA) (por ejemplo, cualquier sistema que explote las vulnerabilidades de un grupo específico de personas; que evalúe o clasifique a las personas basándose en su comportamiento social o en características conocidas o previstas y en el uso de sistemas de identificación biométrica “en tiempo real” en espacios públicos por las fuerzas de seguridad, a menos que se trate de circunstancias estrictamente limitadas). También introduce requisitos rigurosos para el uso de sistemas de IA considerados de “alto riesgo”.
Además, el Informe anual sobre el Estado de Derecho de la Comisión hace un seguimiento de la evolución del estado de derecho en todos los Estados miembros, también en lo que se refiere al marco propicio para la sociedad civil, con el fin de detectar los problemas en una fase temprana y evitar que surjan o se agraven. Desde 2022, el Informe también incluye recomendaciones concretas a los Estados miembros, también en lo que respecta a la sociedad civil.
Fuentes: Consejo Europeo (2023[4]), Conclusiones del Consejo sobre la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea; el papel del espacio cívico en la protección y la promoción de los derechos fundamentales en la UE, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6675-2023-INIT/en/pdf?utm_source=dsms-auto&utm_medium=email&utm_campaign=Fundamental+rights%3a+Council+approves+conclusions+on+the+role+of+the+civic+space; Parlamento Europeo (2022[5]), Resolución del Parlamento Europeo del 8 de marzo de 2022 sobre la reducción del espacio de acción de la sociedad civil en Europa, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0056_EN.html; Comisión Europea (2022[6]), Recomendación (UE) 2022/758 de la Comisión de 27 de abril de 2022 sobre la protección de periodistas y defensores de los derechos humanos que participan en la esfera pública frente a procedimientos judiciales manifiestamente infundados o abusivos («demandas estratégicas contra la participación pública», http://data.europa.eu/eli/reco/2022/758/oj; Comisión Europea (2023[7]), Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las asociaciones transfronterizas europeas, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023PC0516; Comisión Europea (2023[8]), Recomendación de la Comisión de 12.12.2023 sobre la promoción del compromiso y la participación efectiva de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de elaboración de políticas públicas, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=PI_COM:C(2023)8627; Comisión Europea (2022[9]), Un espacio cívico próspero para la defensa de los derechos fundamentales en la UE Informe anual de 2022 sobre la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022DC0716; Unión Europea (2024[10]), Directiva (UE) 2024/1069 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, relativa a la protección de las personas que se implican en la participación pública frente a pretensiones manifiestamente infundadas o acciones judiciales abusivas («demandas estratégicas contra la participación pública»), https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/1069/oj; Parlamento Europeo (2024[11]), Ley de Inteligencia Artificial, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0138_EN.html; Parlamento Europeo (2024[12]), Reglamento Europeo sobre la Libertad de los Medios de Comunicación, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0137_EN.pdf.
Cada vez se comprende mejor el papel clave que desempeña el espacio cívico para facilitar una gobernanza más receptiva, democrática e inclusiva. Al mismo tiempo, los responsables políticos aún no han adoptado un enfoque global, estratégico y coordinado para protegerlo. De hecho, en los países miembros de la OCDE que trabajan para proteger el espacio cívico, los esfuerzos suelen correr a cargo de diversas instituciones públicas o ministerios y a menudo están aislados y desarticulados entre sí. Asimismo, el respeto de las facetas del espacio cívico puede variar según el país, los sectores, los ministerios y otras instituciones públicas. En la práctica, esto significa que comúnmente existen diferencias de enfoque dentro de un país y que las acciones en el sector público pueden incluso ser contradictorias. Reconociendo esta realidad, así como el hecho de que la protección del espacio cívico puede considerarse una preocupación política emergente en los países miembros de la OCDE, el siguiente capítulo pretende ofrecer un marco conceptual para ayudar a los gobiernos que deseen adoptar un enfoque más estratégico reforzando la coordinación y el monitoreo.
La Figura 2.1 presenta una guía conceptual de cuatro pasos que los gobiernos pueden tener en cuenta y que vincula los numerosos ámbitos políticos, leyes e instituciones pertinentes, con vistas a un enfoque más institucionalizado y sistemático de la protección del espacio cívico. Para obtener los máximos beneficios, es importante que los pasos 2 a 4 se lleven a cabo en consulta y asociación con un conjunto inclusivo de partes interesadas no gubernamentales, incluyendo idealmente mecanismos institucionalizados para que la sociedad civil contribuya a las conclusiones, recomendaciones, estrategias y leyes (por ejemplo, como parte de los consejos consultivos o comités). Las aportaciones de la ciudadanía, a través de consultas públicas o asambleas ciudadanas, también pueden ser muy valiosas.
2.1.1. Paso 1. RECONOCER la protección y la promoción del espacio cívico como una prioridad política nacional
En línea con la Declaración de Luxemburgo, se anima a los gobiernos a reconocer la protección y la promoción del espacio cívico como una prioridad política nacional y un medio para reforzar la gobernanza democrática. La investigación de la OCDE muestra que, aunque los fundamentos legales para proteger el espacio cívico en los miembros de la OCDE son relativamente fuertes, existen retrocesos en ciertas áreas (OCDE, 2022[13]). Aproximadamente el 20% de los miembros de la OCDE han experimentado un retroceso en la última década en áreas relacionadas con la democracia liberal y las libertades civiles, mientras que todos los países encuestados se enfrentan a algunos desafíos en la protección del espacio cívico en la práctica (OCDE, 2022[13]).
El reconocimiento de la necesidad de proteger y promover las diversas dimensiones del espacio cívico de una forma sostenida y más allá de los ciclos electorales es un primer paso crucial para que los países generen resiliencia ante cualquier posible regresión democrática. Los centros de gobierno (a través de las oficinas del primer ministro o del presidente) pueden desempeñar un papel importante en la sensibilización sobre el concepto de espacio cívico, que sigue siendo abstracto para muchos y no tiene traducción en todos los idiomas. Esto puede contribuir a generar el liderazgo político necesario para aplicar un enfoque transversal, tanto horizontalmente entre los ministerios sectoriales competentes como de forma vertical entre los distintos niveles de gobierno.
Aunque múltiples ministerios pueden participar en iniciativas para proteger y promover el espacio cívico, la investigación indica que los miembros de la OCDE no cuentan con estrategias o marcos políticos específicos y que aporten una visión de conjunto. Sin embargo, los elementos de la protección del espacio cívico pueden ser, y están siendo, integrados a través de diferentes sectores y ministerios como parte de los marcos nacionales en una amplia gama de áreas de políticas públicas, como se ilustra en la Figura 2.2. Estas incluyen estrategias e iniciativas relativas al gobierno abierto, derechos humanos, sociedad civil, reformas en el sector público, digitalización y cooperación para el desarrollo. Los documentos de políticas públicas en áreas como el fortalecimiento de la democracia o los programas gubernamentales y las declaraciones de principio tienen la ventaja de proporcionar una perspectiva general para lograr un enfoque que atraviese verdaderamente todos los órganos de gobierno.
2.1.2. Paso 2. REVISAR en qué medida las políticas públicas, leyes e instituciones relevantes se ajustan a los objetivos y a los estándares internacionales
Un análisis detallado del estado actual puede ayudar a identificar las fortalezas, brechas, puntos ciegos y áreas que necesitan reformas, además de las nuevas necesidades legislativas y políticas. Puede realizarse un “chequeo” exhaustivo de la protección y la promoción del espacio cívico a intervalos regulares (por ejemplo, cada cinco años) para evaluar su estado e identificar y monitorear cualquier tendencia y preocupación emergente. Dicha evaluación puede ser llevada a cabo por la OCDE —el Observatorio del Espacio Cívico ha realizado detallados análisis y revisiones por países para los gobiernos de Finlandia, Brasil, Túnez, Rumanía y Portugal desde el 2020— o por los propios gobiernos.
Una evaluación nacional puede tener varios componentes:
Una revisión de las políticas públicas clave que afectan el espacio cívico. Esto puede incluir una evaluación respecto a si las estrategias sectoriales o temáticas relevantes (por ejemplo, la estrategia democrática, o la estrategia de promoción de la sociedad civil) son aptas para su finalidad, satisfacen las necesidades de los ciudadanos o de las OSC y cuentan con objetivos claros y con indicadores que respaldan su implementación.
Una revisión de las leyes clave que afectan el espacio cívico, incluida la cuestión de si se ajustan a su finalidad en un mundo de rápidos cambios tecnológicos, de si las restricciones legales o de otra índole sobre las libertades civiles están en línea con las directrices y normas internacionales y si existen consecuencias inesperadas o indirectas de los marcos legales existentes.
Un mapeo y una revisión de las instituciones clave que afectan o monitorean los elementos del espacio cívico para evaluar si cuentan con los recursos necesarios para cumplir sus mandatos, si estos satisfacen las necesidades nacionales y si operan en línea con los estándares internacionales, como los Principios de París para las instituciones nacionales de derechos humanos1. Los actores pueden incluir el centro de gobierno, los ministerios sectoriales, los organismos reguladores, las instituciones de vigilancia, las autoridades judiciales y las agencias encargadas de hacer cumplir la ley que, colectivamente, configuran el panorama en el que se protege y promueve el espacio cívico.
Una revisión de la implementación práctica de las políticas públicas y leyes relevantes. Los datos muestran que es aquí donde se encuentran la mayoría de los desafíos debido a la brecha entre la aplicación de jure y de facto de los marcos relevantes. Al colaborar con las partes interesadas como parte de una evaluación, los responsables políticos pueden comprender mejor la experiencia vivida por los diferentes grupos, incluida la eficacia y el impacto de las políticas públicas y leyes relevantes en la vida de los ciudadanos.
Comprender la amplitud de los marcos legales que afectan al espacio cívico
La protección del espacio cívico se sustenta en los marcos legales nacionales. Las disposiciones relevantes por lo general abordan una amplia gama de temas políticos y suelen estar integradas en una compleja red de recursos legales que incluyen constituciones, códigos civiles, códigos penales, legislación sobre diferentes aspectos del espacio cívico (por ejemplo, diferentes tipos de OSC, leyes que regulan el derecho de reunión), leyes fiscales y una variedad de regulaciones, decretos y decisiones judiciales.
Los marcos legales que tienen un impacto particular en la libertad de expresión incluyen disposiciones sobre difamación e incitación a la violencia o al discurso de odio que a menudo se abordan en los códigos penales o en la legislación sobre la no discriminación, mientras que otras leyes específicas abordan áreas como la moderación de contenidos en línea o las medidas anti-SLAPP. Las leyes sobre medios y comunicación regulan la creación, distribución y consumo de información a través de plataformas para garantizar prácticas responsables y justas. Las leyes de acceso a la información, que regulan el derecho a buscar, recibir e impartir información, también son clave, ya que se consideran un componente integral de la libertad de expresión.
Los marcos legales que afectan la libertad de asociación regulan el ciclo de vida de las OSC, las regulaciones fiscales, las actividades de las OSC, el acceso a los recursos financieros y las relaciones entre el estado y la sociedad civil. El ciclo de vida de las OSC, incluyendo la formación y el funcionamiento de sus diferentes tipos (por ejemplo, ONG, organizaciones benéficas, asociaciones, fundaciones), los procedimientos de registro, así como las reglas sobre su terminación y disolución, suelen encontrarse en las leyes de asociación o en los códigos civiles. La legislación sobre la declaración de utilidad pública y las leyes fiscales puede contener disposiciones relevantes sobre diferentes beneficios fiscales para el sector. Además, las leyes presupuestarias y las leyes sobre recaudación de fondos y de dinero pueden repercutir en el acceso de las OSC al financiamiento, mientras que las leyes sobre la lucha contra el terrorismo o el blanqueo de capitales destinadas a prevenir las actividades financieras ilícitas y las leyes bancarias pueden repercutir en el acceso al financiamiento extranjero.
Algunos miembros de la OCDE cuentan con leyes específicas que regulan la libertad de reunión pacífica, mientras que otros han incorporado regulaciones en marcos legales más amplios, como códigos penales, leyes de orden público o leyes policiales o de seguridad. Estos marcos legales suelen incluir disposiciones relativas a la notificación a las autoridades públicas, reglas de tráfico o tránsito público sobre el horario, el lugar y la forma de las reuniones públicas para evitar disturbios, así como sanciones relacionadas con la violencia o los daños a la propiedad que se produzcan durante las reuniones.
Además, los marcos constitucionales y otros marcos legales también incorporan disposiciones transversales que afectan el espacio cívico en cuestiones como la igualdad y la no discriminación. Estas son especialmente importantes para garantizar que todas las personas reciban el mismo trato por parte del estado y puedan contribuir a la formulación de políticas públicas en condiciones de igualdad con los demás. Las leyes o regulaciones de emergencia también pueden limitar las libertades civiles en tiempos de crisis, como desastres naturales, emergencias de salud pública o conflictos. Evaluar el impacto de cuestiones como la exclusión resultante de la discriminación y la menor protección de las libertades civiles durante las crisis puede ser parte integrante de una evaluación nacional.
Garantizar que las restricciones legales estén en línea con los estándares internacionales
Garantizar que las restricciones de las libertades civiles, ya sea en su formulación legal o en su implementación, estén en línea con los estándares internacionales es igualmente importante. Las directrices internacionales permiten restricciones sobre las libertades civiles en dos escenarios:
En caso de una emergencia pública oficialmente declarada que amenaza la vida de la nación, se tomarán las medidas que estrictamente requieran las exigencias de la situación. De acuerdo con las directrices internacionales, estas deberían tener una duración determinada, ejercerse con carácter temporal, incluir salvaguardias como cláusulas de caducidad y estar sujetas a una revisión independiente por parte del poder legislativo.
Cuando así lo disponga la ley y en la medida en que sea necesario para la protección de la seguridad nacional o del orden público y la seguridad, la salud o la moral pública, o para el respeto de los derechos o la reputación de otros (OCDE, 2022[13]). Además, las restricciones legales deberían estar previstas en las leyes o regulaciones y deberían ser precisas, necesarias, proporcionales y lo menos intrusivas posible.
La interpretación de los conceptos anteriores puede ser compleja y, en última instancia, puede ser decidida por los tribunales nacionales (o regionales), especialmente cuando sea necesario alcanzar un equilibrio entre ámbitos políticos y derechos contrapuestos. El equilibrio de los intereses en conflicto, como la seguridad nacional y la libertad de expresión, tiene en cuenta la importancia de ambas para la sociedad en general y puede llegar a la conclusión de la predominancia de una sobre otra o de las restricciones legítimas en diferentes contextos o situaciones. En casos relevantes, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha enfatizado repetidamente que la libertad de expresión “constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática y una de las condiciones básicas para su progreso y para la realización de cada individuo”2. Por lo tanto, se requiere que los estados miembros de la UE “justifiquen cualquier interferencia en cualquier tipo de expresión” (Bychawska-Siniarska, 2017[14]).
La Tabla 2.1 ofrece una visión general de un enfoque de buenas prácticas para las razones más comunes de restricción de las libertades civiles (OCDE, 2022[13]).
Fuente: Basado en los estándares internacionales y las directrices analizadas en OCDE (2022[13]), La Protección y la Promoción del Espacio Cívico: Fortalecer la alineación de estándares y lineamientos internacionales (The Protection and Promotion of Civic Space: Strengthening Alignment with International Standards and Guidance), https://doi.org/10.1787/d234e975-en.
Las evaluaciones del impacto regulatorio (regulatory impact assessments o RIA) ex ante y ex post son una herramienta crucial para informar a los responsables políticos sobre el impacto de las leyes, ayudándoles a ponderar sus costos, beneficios y contrapesos. Los Principios para las Mejores Prácticas de la OCDE en materia de Política Regulatoria resaltan la importancia de considerar las consecuencias y los costos no deseados acarreados por las diferentes políticas públicas y regulaciones que pueden afectar de manera desproporcionada a los segmentos vulnerables de la sociedad. Estos principios ofrecen directrices para diseñar y aplicar sistemas eficaces de RIA y abarcan temas como la garantía del compromiso y la aceptación, el establecimiento de una gobernanza adecuada para la RIA, mejorando la capacidad administrativa, empleando metodologías apropiadas y asegurando la evaluación y la mejora continua. El objetivo general es fomentar la transparencia, la rendición de cuentas y la inclusión en el proceso de toma de decisiones regulatorias (OCDE, 2020[15]).
Reconocer las consecuencias no deseadas de los marcos legales
Los marcos legales que abarcan temas como ciberseguridad, blanqueo de dinero, financiamiento del terrorismo, vigilancia y moderación de contenido en línea pueden tener consecuencias significativas para el espacio cívico. Las leyes contra el terrorismo y el blanqueo de dinero, por ejemplo, han tenido un impacto particularmente negativo en la sociedad civil en las últimas dos décadas, según el relator especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo (Ní Aoláin, 2019[16]). Aunque su finalidad es garantizar la seguridad, estas leyes también incluyen disposiciones que se han utilizado para reprimir actividades legítimas, la libertad de expresión y la presentación de informes en algunos países debido a definiciones de terrorismo excesivamente amplias o mal delimitadas. Esto ha conducido a mayores controles financieros sobre el sector de las OSC en algunos contextos, afectando con ello su acceso a servicios bancarios y su capacidad de operar, estigmatizando al mismo tiempo a todo el sector (OCDE, 2022[13]). Del mismo modo, las regulaciones sobre moderación de contenidos que obligan a las plataformas de redes sociales a filtrar, eliminar o bloquear contenidos ilícitos, como el discurso de odio, han sido criticadas por algunos a causa de su potencial para limitar la libertad de expresión. Esto puede ocurrir cuando los sistemas de moderación de contenidos eliminan contenidos legítimos junto con material ilegal. En ambas áreas, los gobiernos pueden tomar medidas para mitigar las consecuencias no deseadas o indirectas para garantizar un equilibrio entre distintas áreas de política o derechos, mediante la realización sistemática de RIA y la participación de actores no gubernamentales en el proceso (ver la Figura 2.3).
2.1.3. Paso 3. RESPONDER a las necesidades y brechas identificadas
Una vez que se dispone de una comprensión integral del estado actual del país, los gobiernos pueden utilizar los datos y la información recopilada para responder a las necesidades, brechas y desafíos identificados. Por ejemplo, una evaluación nacional puede indicar que la libertad de asociación se está viendo obstaculizada por requisitos administrativos desproporcionadamente intrincados para el registro u operación de las organizaciones de la sociedad civil, que los grupos de expertos y las OSC de control están teniendo dificultades para operar debido a que no pueden acceder al financiamiento o a que la libertad de reunión pacífica se está viendo obstruida por un marco legal o unas prácticas de control demasiado restrictivas. Responder puede incluir los siguientes pasos:
Identificar nuevas áreas de políticas públicas o leyes que requieran reformas
Abordar el retraso de las reformas previstas para adaptar los marcos legales más antiguos y las prácticas bien establecidas a los retos actuales o emergentes
Conciliar leyes contradictorias, como en el caso de las constituciones que reconocen las libertades civiles, que pueden verse socavadas por leyes secundarias, estatutos o regulaciones más restrictivas
Desarrollar nuevas legislaciones, regulaciones, políticas públicas, directrices e iniciativas en línea con las necesidades nacionales
Desarrollar políticas públicas y estrategias nacionales
Asignar responsabilidades a las instituciones relevantes
Responder a los desafíos de implementación (ver Paso 4. MONITOREAR REGULARMENTE la protección del espacio cívico).
Muchas áreas que presentan desafíos para la protección del espacio cívico requieren un cuidadoso equilibrio entre los distintos derechos por parte de los agentes estatales. El compromiso constante con la sociedad civil y los ciudadanos en general, combinado con un diálogo y una retroalimentación significativa, puede contribuir a reforzar la legitimidad de las iniciativas de relevancia. Los planes de acción de la Alianza para el Gobierno Abierto, que se elaboran en consulta con la sociedad civil en el marco de un enfoque multilateral, son una herramienta útil para desarrollar un consenso a nivel nacional, crear compromisos conjuntos y elevar los estándares3.
Garantizar un enfoque estratégico
Los objetivos gubernamentales de alto nivel como parte de una estrategia global o un marco político sobre la protección del espacio cívico (ver la Figura 2.2) pueden ayudar a crear la voluntad política y el impulso necesarios para las reformas, reforzados por el amplio respaldo de los altos dirigentes. Una vez establecidos los objetivos (por ejemplo, como parte del programa gubernamental que se compromete a reforzar el ambiente propicio para la sociedad civil o de una estrategia de refuerzo de la democracia que se compromete a reforzar el espacio cívico), la implementación puede integrarse más fácilmente en todos los ministerios y en el sector público. Esto es fundamental, ya que la práctica actual suele consistir en que los ministerios se comprometan con la sociedad civil y lleven a cabo iniciativas que repercutan en el espacio cívico de forma aislada y en ausencia de objetivos estratégicos. En la práctica, esto significa que algunos ministerios pueden estar financiando generosamente al sector de la sociedad civil, mientras que otros introducen restricciones como consecuencia directa o indirecta de sus acciones. Un marco político global que guía las iniciativas de forma holística puede ayudar a identificar y rectificar tales contradicciones. El Recuadro 2.2 proporciona un ejemplo de buenas prácticas de respuestas políticas estratégicas y coordinadas sobre el espacio cívico en dos países, Finlandia y Rumanía.
La creación de un grupo de trabajo interministerial en Finlandia
El Análisis del Espacio Cívico en Finlandia fue realizado por la OCDE en consulta con la sociedad civil finlandesa, incluyendo también una consulta pública. En respuesta a los resultados, Finlandia creó un grupo de trabajo interministerial para determinar qué recomendaciones debían aplicarse en los programas o proyectos existentes y cuáles requerían más trabajo o estudios adicionales. El grupo de trabajo está coordinado por el Ministerio de Finanzas y el gobierno tiene previsto realizar en el futuro otra autoevaluación sobre el progreso de las recomendaciones.
Una estrategia de gobierno abierto con un componente centrado en la participación de la sociedad civil en Rumanía
Tras la Revisión del Gobierno Abierto y la Revisión del Espacio Cívico en Rumanía, ambas realizadas por la OCDE y publicadas en 2023, el gobierno de Rumanía está desarrollando actualmente una Estrategia de Gobierno Abierto con un componente dedicado a mejorar la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones en todo el sector público. La estrategia se está desarrollando en consulta con un conjunto de OSC y otros actores no gubernamentales. Está vinculada a los objetivos del plan nacional de recuperación y resiliencia e incluirá acciones como actividades de formación para las OSC y la administración pública, la creación de un registro de monitoreo y el desarrollo de una plataforma de consulta electrónica.
Fuentes: OCDE (2021[20]), Civic Space Scan of Finland [Scan del espacio cívico en Finlandia], https://doi.org/10.1787/f9e971bd-en; OCDE (2023[21]), Open Government Review of Romania [Revisión del gobierno abierto en Rumanía], https://doi.org/10.1787/ff20b2d4-en; OCDE (2023[22]), Civic Space Review of Romania [Revisión del espacio cívico en Rumanía], https://doi.org/10.1787/f11191be-en.
Atribuir responsabilidades
Asimismo, como parte de una respuesta efectiva a una evaluación nacional, es crucial que se atribuyan responsabilidades a instituciones e individuos para garantizar una implementación, coordinación y vigilancia efectivas de las iniciativas relacionadas con el espacio cívico. Esto requiere una clara asignación de mandatos y responsabilidades entre las carteras ministeriales y los distintos niveles de gobierno. Los actores relevantes para el diseño, la implementación, el seguimiento y la supervisión de los marcos que afectan al espacio cívico son múltiples y potencialmente incluyen a las autoridades ejecutivas (por ejemplo, ministerios, órganos administrativos, organismos de recolección de datos), legislativas, judiciales y policiales en todos los niveles de gobierno (tanto nacionales como subnacionales), además de las instituciones de vigilancia independientes, entre otros. Los gobiernos pueden asegurar un enfoque integral diseñando una entidad institucional especializada, ministerio o agencia con responsabilidad global sobre aspectos del espacio cívico, como relaciones OSC-Estado (Tabla 2.2). Los centros de gobierno pueden desempeñar un papel importante, así como los puntos focales dentro de los ministerios sectoriales pueden ayudar a mejorar la coordinación.
Nota: Para instituciones públicas que tienen un papel por desempeñar en los no miembros de la OCDE como parte de la cooperación para el desarrollo, ver la Tabla 3.5.
1. Los centros de gobierno, ministerios y departamentos a cargo de la sociedad también pueden proveer financiamiento para el sector.
Fuente: basado en los resultados de la Encuesta de la OCDE sobre el gobierno abierto 2020 (OCDE, 2020[23]).
2.1.4. Paso 4. MONITOREAR REGULARMENTE la protección del espacio cívico
Evaluar cómo se protege y promueve el espacio cívico en la práctica requiere de un monitoreo integral y detallado de la implementación de las libertades civiles y de los elementos que conforman el ambiente propicio para las OSC. El monitoreo regular examina cómo se traducen los marcos legales existentes en realidades tangibles que influyen en la vida cotidiana de los ciudadanos y de las OSC. Reconociendo la importancia del monitoreo del espacio cívico, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha apelado a los Estados que desarrollen metodologías transparentes y taxonomías compartidas, involucren a los diferentes actores sociales y maximicen el acceso a la información pertinente para comprender las tendencias y amenazas al espacio cívico, y se basen en evaluaciones del espacio cívico para identificar señales de alerta temprana cuando la situación se deteriora (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2024[24]).
El monitoreo integral de la protección y la promoción del espacio cívico es una tarea compleja, entre otras cosas porque involucra potencialmente a muchos actores y áreas políticas y porque carece ampliamente de desarrollo entre los miembros de la OCDE. Sin embargo, es una herramienta esencial para comprender los desafíos emergentes, las brechas y los avances cuando se emprenden iniciativas.
Los indicadores a nivel nacional que supervisan los objetivos, los marcos políticos y las estrategias antes mencionados, combinados con datos que reflejan las diferentes realidades de la sociedad, son componentes esenciales de cualquier sistema de monitoreo. Esto puede facilitar una mayor comprensión del impacto de los marcos políticos y legales en los diferentes grupos de personas. Por ejemplo, los datos desglosados pueden ayudar a identificar qué grupos de la sociedad se ven más afectados por iniciativas, leyes o restricciones del espacio cívico (por ejemplo, minorías étnicas, mujeres, jóvenes) y qué instituciones son responsables (por ejemplo, oficinas de acceso a la información, policía, oficinas de gobierno locales).
Al mismo tiempo, la generación sistemática, la difusión y el uso de datos representativos y desglosados para informar y monitorear las decisiones, las leyes, las estrategias y los planes gubernamentales pertinentes para el espacio cívico y el sector de la sociedad civil pueden implicar la cooperación entre una serie de actores, incluidas las oficinas nacionales de estadística, los ministerios competentes, las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (INDH), las fuerzas de seguridad, los tribunales, las instituciones académicas, las partes interesadas no gubernamentales y las personas afectadas. La recopilación y publicación de dichos datos, incluso como datos abiertos, puede ayudar a medir y comprender las tendencias emergentes, mejorar la eficacia de las respuestas y sensibilizar sobre cualquier desafío.
Desarrollar indicadores para monitorear el espacio cívico
La Tabla 2.3 proporciona una lista no exhaustiva de los indicadores que pueden ayudar a los responsables políticos a monitorear las numerosas dimensiones de la protección del espacio cívico en los países miembros y no miembros de la OCDE, basándose en las conclusiones del informe global (OCDE, 2022[13]) (ver capítulo 1). Muchos se basan en datos administrativos y legales. Las INDH, otros mecanismos de vigilancia independientes, las oficinas estadísticas y los tribunales son fuentes clave de datos relevantes. Es fundamental que los datos relevantes estén desglosados, actualizados, sean de alta calidad y se publiquen con regularidad para que puedan monitorearse las tendencias. Los indicadores pueden también hacerse públicos. Por último, los países pueden aplicarlos a nivel nacional y en su cooperación para el desarrollo y otras áreas transfronterizas de participación e influencia.
Aprovechar los datos y análisis externos
Como complemento a los datos nacionales, existen otros datos y análisis cualitativos y cuantitativos, procedentes de los gobiernos, la OCDE, las organizaciones internacionales y la sociedad civil, que también pueden proporcionar una valiosa información a los gobiernos para ayudarles a monitorear y comprender el espacio cívico y las tendencias actuales de los sistemas democráticos. Los funcionarios de gobierno pueden:
Comisionar o emprender investigaciones o estudios de caso (“análisis integrales”) y evaluaciones para comprender el impacto de las intervenciones políticas, las leyes (nuevas o proyectos) y los planes de acción, además de las soluciones para los desafíos identificados.
Consultar índices y evaluaciones cualitativas realizadas por las OSC expertas, el mundo académico, grupos de expertos, instituciones de defensoría del pueblo e INDH sobre el estado de la implementación de las libertades civiles y otras leyes relevantes, como por ejemplo la libertad de expresión, de reunión pacífica, de asociación o la libertad de prensa.
Consultar medidas cuantitativas sobre gobernanza abierta o democracia, como el próximo Barómetro de Participación Ciudadana (BPC) de la OCDE, que medirá la práctica de la participación democrática a nivel nacional a través del estudio de los países miembros de la OCDE. Se entiende aquí la participación democrática de forma holística, abarcando múltiples formas en las que el público puede contribuir, dependiendo del acceso de los ciudadanos a la información gubernamental relevante y de la protección del espacio cívico.
Consultar publicaciones de la OCDE sobre protección del espacio cívico para obtener una perspectiva comparativa sobre los aspectos de protección y para comprender cómo son las buenas prácticas en áreas específicas. Los datos más recientes de la OCDE sobre la protección y la promoción del espacio cívico se publicaron en el 2022 e incluyen un enfoque de Europa y Latinoamérica, además de en los miembros de la OCDE en su conjunto (OCDE, 2022[13]). A principios de 2025 se publicará un conjunto de herramientas sobre la coordinación de la acción relativa al espacio cívico para apoyar la aplicación de las disposiciones sobre el espacio cívico que figuran en la Recomendación del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) sobre la habilitación de la sociedad civil en la cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria. Las publicaciones de seguimiento de la OCDE con nuevos datos y directrices estarán disponibles en 2025-26. Al consultar el trabajo de la OCDE sobre otras áreas políticas como gobernanza de datos, ética de datos,4 gobierno digital5 y diseño y provisión de servicios,6 los gobiernos también pueden ayudar a aprovechar las sinergias entre la protección del espacio cívico y estas áreas.
Es importante que los gobiernos colaboren con los agentes no gubernamentales a la hora de identificar tendencias y elegir nuevos parámetros de seguimiento, ya que las personas afectadas (como las OSC o los trabajadores de los medios de comunicación y académicos) suelen ser los primeros en ser conscientes de los nuevos retos. También es importante garantizar que los conocimientos empíricos se utilicen para promover el aprendizaje en todo el sector público, elevar los estándares y hacer que la formulación de políticas sea más receptiva, como en el caso de Portugal, que aprovechó su espacio cívico para emprender reformas de los servicios públicos (Recuadro 2.3).
En respuesta a las conclusiones preliminares de la Revisión del espacio cívico en Portugal: hacia unos servicios públicos centrados en las personas y basados en los derechos, en el que se constataba que los servicios públicos no eran accesibles a todos los miembros de la población, el Gobierno de Portugal encargó nuevas investigaciones que le ayudaran a identificar soluciones para relacionarse con diferentes grupos de ciudadanos utilizando tecnologías emergentes. Se ha previsto poner a prueba las posibles soluciones antes de aplicarlas a gran escala, como parte de un sistema de participación más amplio compuesto por prácticas complementarias que permitan al Gobierno comprender las necesidades reales de las personas y crear servicios públicos y políticas que respondan a ellas.
Este enfoque se alinea con los Principios de buenas prácticas para el diseño y la entrega de servicios en la era digital (OCDE, 2022[25]), y el trabajo general de la OCDE en el espacio cívico y el gobierno digital.
Fuente: OCDE (2023[26]), Civic Space Review of Portugal: Towards people-centred, rights-based public services [Revisión del espacio cívico en Portugal: hacia unos servicios públicos centrados en las personas y basados en los derechos], https://doi.org/10.1787/8241c5e3-en; OCDE (2022[25]), OECD Good Practice Principles for Public Service Design and Delivery in the Digital Age [Principios de buenas prácticas para el diseño y la entrega de servicios en la era digital], https://doi.org/10.1787/2ade500b-en.
Referencias
[14] Bychawska-Siniarska, D. (2017), Protecting the right to freedom of expression under the European Convention on Human Rights: A handbook for legal practitioners, Council of Europe, Strasbourg, https://rm.coe.int/handbook-freedom-of-expression-eng/1680732814.
[7] Comisión Europea (2023), Directive of the European Parliament and of the Council on European cross-border associations, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023PC0516.
[8] Comisión Europea (2023), Recomendación de la Comisión de 12.12.2023 sobre la promoción del compromiso y la participación efectiva de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de elaboración de políticas públicas, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=PI_COM:C(2023)8627.
[6] Comisión Europea (2022), Recomendación (UE) 2022/758 de la Comisión de 27 de abril de 2022 sobre la protección de periodistas y defensores de los derechos humanos que participan en la esfera pública frente a procedimientos judiciales manifiestamente infundados o abusivos, http://data.europa.eu/eli/reco/2022/758/oj.
[9] Comisión Europea (2022), REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022DC0716.
[19] Comisión Europea (2020), Open public consultation on the Digital Services Act, Comisión Europea, https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/summary-report-open-public-consultation-digital-services-act-package?cookies=disabled.
[3] Consejo de Europa (2018), Recommendation CM/Rec(2018)11 of the Committee of Ministers to member States on the need to strengthen the protection and promotion of civil society space in Europe, https://search.coe.int/cm?i=09000016808fd8b9.
[4] Consejo Europeo (2023), Council Conclusions on the application of the EU Charter of Fundamental Rights; The role of the civic space in protecting and promoting fundamental rights in the EU, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6675-2023-INIT/en/pdf?utm_source=dsms-auto&utm_medium=email&utm_campaign=Fundamental+rights%3a+Council+approves+conclusions+on+the+role+of+the+civic+space.
[18] Kaye, D. (2019), Promotion and protection of the right to freedom of opinion, United Nations, Geneva, https://digitallibrary.un.org/record/1643488?ln=en&v=pdf.
[16] Ní Aoláin, F. (2019), Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism. Impact of measures to address terrorism and violent extremism on civic space and the rights of civil society actors, https://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/40/52.
[2] OCDE (2024), OECD Reinforcing Democracy Initiative, OCDE, París, https://www.oecd.org/governance/reinforcing-democracy/.
[26] OCDE (2023), Civic Space Review of Portugal: Towards People-Centred, Rights-Based Public Services, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/8241c5e3-en.
[22] OCDE (2023), Civic Space Review of Romania, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/f11191be-en.
[21] OCDE (2023), Open Government Review of Romania, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/ff20b2d4-en.
[25] OCDE (2022), “OECD Good Practice Principles for Public Service Design and Delivery in the Digital Age”, OECD Public Governance Policy Papers, No. 23, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/2ade500b-en.
[1] OCDE (2022), OECD Guidelines for Citizen Participation Processes, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/f765caf6-en.
[13] OCDE (2022), The Protection and Promotion of Civic Space: Strengthening Alignment with International Standards and Guidance, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/d234e975-en.
[20] OCDE (2021), Civic Space Scan of Finland, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/f9e971bd-en.
[17] OCDE (2021), Webinar Briefing: The Impact of National and Global Security Measures on Civic Space, OCDE, París, https://web-archive.oecd.org/2021-10-07/612922-impact-national-and-global-security-measures-on-civic-space-summary-report.pdf.
[23] OCDE (2020), Encuesta de la OCDE sobre el gobierno abierto 2020, OCDE, París, https://www.oecd.org/gov/open-government/.
[15] OCDE (2020), Regulatory Impact Assessment, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/7a9638cb-en.
[28] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humano (2010), National Human Rights Institutions: History, Principles, Role and Responsibilities, https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/PTS-4Rev1-NHRI_en.pdf.
[24] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2024), Civil society space - A/HRC/57/31, https://www.ohchr.org/en/documents/thematic-reports/ahrc5731-civil-society-space.
[27] Open Government Partnership (s.f.), Civic Space, Open Government Partnership, https://www.opengovpartnership.org/policy-area/civic-space-and-enabling-environment/.
[12] Parlamento Europeo (2024), European Media Freedom Act, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0137_EN.pdf.
[11] Parlamento Europeo (2024), European Parliament legislative resolution of 13 March 2024 on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on laying down harmonised rules on Artificial Intelligence (Artificial Intelligence Act), https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0138_EN.html.
[5] Parlamento Europeo (2022), European Parliament resolution of 8 March 2022 on the shrinking space for civil society in Europe, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0056_EN.html.
[10] Unión Europea (2024), Directive (EU) 2024/1069 of the European Parliament and of the Council of 11 April 2024 on protecting persons who engage in public participation from manifestly unfounded claims or abusive court proceedings (‘SLAPPs’), https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/1069/oj.
← 1. Por ejemplo, los Principios de París establecen los estándares mínimos para las INHD para ser consideradas creíbles y operar de manera efectiva (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humano, 2010[28]).
← 2. Lingens v. Austria, 8 de julio de 1986; Şener v. Turquía, 18 de julio de 2000; Thoma v. Luxemburgo, 29 de marzo de 2001; Marônek v. Eslovaquia, 19 de abril de 2001; Dichand y otros v. Austria, 26 de febrero de 2002 (Bychawska-Siniarska, 2017[14]).
← 3. Para febrero de 2022, 46 miembros de la OGP han hecho 117 compromisos para proteger el espacio cívico a nivel nacional (Open Government Partnership, s.f.[27]).
← 4. Para más información ver: https://www.oecd.org/digital/digital-government/good-practice-principles-for-data-ethics-in-the-public-sector.htm.
← 5. Para más información ver: https://www.oecd.org/gov/digital-government/.