Este capítulo proporciona directrices prácticas sobre cada una de las diez recomendaciones de alto nivel de la OCDE para la protección y promoción del espacio cívico. Incluye listas de verificación, figuras y tablas para ilustrar los pasos concretos que pueden dar los gobiernos, además de buenas prácticas de diferentes contextos nacionales.
Guía práctica para responsables políticos sobre la protección y promoción del espacio cívico
Resumen
La libertad de asociación garantiza el derecho de las personas a formar asociaciones, grupos, movimientos y OSC, afiliarse a ellos y participar en ellos, satisfaciendo así el deseo fundamental de las personas de defender sus intereses colectivos, y su protección es una obligación de los Estados en virtud del derecho internacional (Naciones Unidas, 1966[1]). Los instrumentos internacionales de derechos humanos sostienen que, en general, la libertad de asociación debe ejercerse sin discriminación entre los ciudadanos legalmente reconocidos y los no ciudadanos, incluidos los apátridas, los refugiados y los migrantes (OCDE, 2022[2]). En particular, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) contribuyen a la democracia defendiendo las necesidades de distintos grupos, aportando su experiencia política, supervisando las acciones del gobierno, contribuyendo a los debates públicos y prestando servicios clave. Su trabajo contribuye a la rendición de cuentas y garantiza la inclusión de diversas perspectivas en la formulación de políticas públicas, lo que finalmente conduce a democracias más sólidas y participativas. El ambiente en el que operan influye en su capacidad para desempeñar estas funciones con libertad y autonomía. Fomentando un ambiente jurídico y político propicio que salvaguarde la libertad de asociación y ofreciendo oportunidades concretas de colaboración con la sociedad civil y otros actores no gubernamentales, los gobiernos pueden adaptar mejor las políticas públicas, las leyes y los servicios a las necesidades de la sociedad. Para que las OSC operen de forma eficaz, es especialmente importante el marco legal, tanto de jure como de facto, que regule sus actividades. Las regulaciones predecibles y transparentes que se aplican equitativamente a todas las asociaciones y a todos los grupos son uno de los componentes más importantes de dicho ambiente. A continuación, se ofrecen directrices sobre los cinco pilares básicos de un ambiente propicio:
marcos políticos para apoyar al sector de las OSC
procedimientos de registro transparentes, accesibles y justos
financiamiento predecible, accesible y sostenible para las OSC
requisitos de divulgación para las OSC financiadas públicamente que sean sólidos, pero no demasiado complejos
datos sobre el financiamiento del sector de las OSC.
3.1.1. Promover un ambiente propicio a través de un marco político global
Un marco político global, como una estrategia nacional para fortalecer las OSC y la relación estado-OSC puede ofrecer diferentes beneficios. Cuando se desarrolla en colaboración, puede ofrecer una valiosa oportunidad para evaluar las condiciones en las que opera la sociedad civil, proporcionando una base empírica para la adopción de medidas e iniciativas políticas bien fundamentadas para reforzar un ambiente propicio para su actividad. Las estrategias nacionales permiten a los gobiernos definir los objetivos específicos y los resultados esperados de su colaboración con la sociedad civil, tanto como socios del gobierno como actores independientes por derecho propio. La participación de una gran variedad de OSC, incluidas las organizaciones que representan a grupos vulnerables, contribuye a garantizar que se refleje una diversidad de perspectivas. Dado que el entorno propicio para las OSC abarca diferentes carteras ministeriales, una estrategia nacional también facilita la planificación de políticas públicas en la administración, delimitando sus funciones, responsabilidades y prioridades. Esto ayuda a evitar solapamientos y brechas en el apoyo al sector. Como cualquier estrategia gubernamental, las estrategias efectivas de las OSC requieren recursos adecuados y un compromiso político de alto nivel, además de monitorear, evaluar y comparar su progreso en el tiempo. La Figura 3.1 presenta un resumen de las consideraciones generales a tener en cuenta al desarrollar una estrategia nacional para las OSC, señalando que los detalles, y en particular las áreas prioritarias de atención, se determinarán a nivel nacional.
Varios países miembros de la OCDE han introducido leyes y políticas públicas nacionales para fomentar un ambiente propicio para la sociedad civil, entre ellos Eslovenia y Estonia (ver Recuadro 3.1).
Marco legal y político para las OSC en Eslovenia
La Ley de Organizaciones No Gubernamentales de 2018 otorga el estatus de ONG a las organizaciones que funcionan a favor del interés público. La ley exige a los ministerios que creen un entorno propicio para que las ONG contribuyan a los objetivos sociales en una amplia gama de ámbitos políticos, desde el deporte y la cultura hasta la ecología y la atención sanitaria. Esto incluye el desarrollo de estrategias, planes de acción y medidas estandarizadas sobre consulta pública y garantiza la participación de las ONG en los procesos públicos de toma de decisiones. Además, los ministerios son responsables de elaborar informes sobre el desarrollo del sector, recopilar datos sobre su financiamiento y monitorear y evaluar la implementación de la ley. Adicionalmente, Eslovenia establece su visión para el sector de las ONG a través de su Estrategia Nacional para el Desarrollo del Sector no Gubernamental y del Voluntariado y cuenta con un Consejo para la Promoción del desarrollo del voluntariado y Organizaciones voluntarias y no gubernamentales, cuya función es de un órgano consultivo del gobierno de la República de Eslovenia.
Políticas públicas para la sociedad civil en Estonia
Como parte de la estrategia nacional Cohesive Estonia 2030, el programa Community Estonia 2024-2027 busca fortalecer la sociedad civil, mejorar la toma de decisiones a través de la implicación de las OSC y aumentar el compromiso de los ciudadanos con respecto al voluntariado a través del desarrollo y refuerzo de las comunidades locales. Incluye un marco de monitoreo y evaluación que cuenta con objetivos cuantificables a corto y largo plazo, junto con asignaciones presupuestarias por periodos de cuatro años. Diferentes ministerios supervisan las actividades del programa y elaboran informes anuales al Ministerio del Interior, quien se encarga de recabarlos y compartir públicamente un informe sobre el funcionamiento general de las políticas implementadas.
Fuentes: Gobierno de Eslovenia (2018[3]), Act on Non-Governmental Organizations (ZNOrg) [Ley sobre organizaciones no gubernamentales], https://www.gov.si/assets/ministrstva/MJU/SNVO/ENG/Act-On-Non-Governmental-Organisations-ZNOrg.docx; Gobierno de Eslovenia (s.f.[4]), Non-governmental organisations [Organizaciones no gubernamentales], https://www.gov.si/en/topics/non-governmental-organisations/#:~:text=The%20Non%2DGovernmental%20Organisations%20Act,association%20in%20the%20public%20interest.; Gobierno de Estonia (2023[5]), Community Estonia 2024-2027, https://www.fin.ee/sites/default/files/documents/2023-10/Kogukondlik%20Eesti%202024%E2%80%932027.pdf.
3.1.2. Garantizar procedimientos de registro transparentes, accesibles y justos para las OSC
Los procedimientos de registro transparentes, accesibles y justos para las OSC son un componente clave para un ambiente propicio. Según las orientaciones internacionales, las OSC deben poder existir y operar tanto como organismos no registrados como organizaciones registradas (OCDE, 2022[6]). En otras palabras, una buena práctica es que su registro sea voluntario. Al mismo tiempo, muchos países miembros de la OCDE (44%) exigen que las OSC se registren para operar (ver la Figura 3.2). Este es particularmente el caso cuando las OSC están buscando apoyo financiero gubernamental o un estatus particular que les ofrezca exoneraciones fiscales u otras ventajas (por ejemplo, para organizaciones de beneficio público). Para facilitar un proceso de registro sencillo, los gobiernos pueden simplificar los procedimientos reduciendo el número de agencias involucradas, idealmente como parte de un portal de registro único.
Nota: La frase “plazos cortos para su registro” se refiere a las duraciones específicas establecidas por la legislación para delimitar el periodo en el que las autoridades deben responder a una solicitud de registro.
Fuente: OCDE (2022[6]), La Protección y la Promoción del Espacio Cívico: Fortalecimiento de la alineación con las normas y directrices internacionales (The Protection and Promotion of Civic Space: Strengthening Alignment with International Standards and Guidance), https://doi.org/10.1787/d234e975-en.
Mediante el establecimiento de procedimientos de registro claros, transparentes y accesibles, los gobiernos pueden contribuir a proteger la libertad de asociación (Recuadro 3.2, Figura 3.3). Los procedimientos de registro en línea, los plazos breves para que las autoridades respondan a las solicitudes de registro, los costos bajos o nulos y las solicitudes de documentación claramente definidas pueden permitir que las OSC se registren de forma rápida, eficiente y eficaz. Para evitar imponerles una carga innecesaria, los gobiernos pueden considerar la posibilidad de reducir los trámites burocráticos excluyendo requisitos intrincados, en particular para las OSC más pequeñas. Ejemplos de ello son la extensa certificación notarial de documentos que no son necesarios para la verificación legal o los excesivos registros fiscales de los fundadores. Esto también incluye la eximición de los requerimientos relativos al número de personas necesarias para crear una OSC, con el objetivo de facilitar el establecimiento de asociaciones más pequeñas con tan solo dos miembros fundadores.
En Portugal, el programa Asociación en una hora (Associação na Hora) simplificó el proceso para que cualquier ciudadano o persona jurídica establezca una OSC. Esto permite constituir una OSC en una hora y en un solo lugar (oficina de registro civil, notaría u oficina ciudadana) (OCDE, 2023[7]). Las personas físicas requieren de un documento de identificación (tarjeta de ciudadanía, identificación, pasaporte o permiso de residencia) y de un número de identificación fiscal (NIF) para poder realizarlo, aunque las personas jurídicas requieren de otra documentación como los estatutos, una identificación de persona jurídica y las actas de elección y juramento de las representaciones legales, entre otros (Gobierno de Portugal, s.f.[8]). La creación de asociaciones estudiantiles es gratuita, mientras que las asociaciones juveniles y otros tipos de membresías tienen un costo (Gobierno de Portugal, s.f.[8]). Esta reforma fue bien recibida por las OSC por su facilidad y fue particularmente elogiada durante la pandemia por COVID-19, cuando las OSC estuvieron en primera línea apoyando la respuesta del gobierno.
Fuente: OCDE (2023[7]), Civic Space Review of Portugal: Towards People-Centred, Rights-Based Public Services [Revisión del espacio cívico en Portugal: hacia unos servicios públicos centrados en las personas y basados en los derechos], https://www.oecd.org/portugal/civic-space-review-of-portugal-8241c5e3-en.htm; Gobierno de Portugal (s.f.[8]), Create an association on the fly [Crear una asociación sobre la marcha], https://eportugal.gov.pt/servicos/criar-uma-associacao-na-hora.
En caso de infracciones en los procedimientos de registro, en las regulaciones o en las prácticas administrativas, las autoridades competentes pueden avisar oportunamente a las OSC brindándoles una amplia oportunidad para resolver la situación. De acuerdo con los estándares internacionales, es esencial disponer de un marco jurídico claro para el sector, con un número explícito y limitado de motivos justificables para denegar o revocar el registro. Hay motivos legítimos para restringir la libertad de asociación (como la seguridad nacional o la seguridad pública, el orden público, la protección de la salud o la moral públicas y los derechos y libertades de otros) pero deben interpretarse de forma restrictiva e igual para todos los solicitantes. Deben ser necesarias, esto es, que exista una razón clara y contundente para la restricción, y también proporcionales, lo que significa, que la restricción no debe superar lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido. Al proporcionar una retroalimentación clara, basada en las reglas a las OSC sobre el estado de sus solicitudes y las directrices relacionadas a todo el sector, las autoridades pueden generar confianza y ayudar a las organizaciones a seguir los procedimientos nacionales. También es fundamental la transparencia en relación con la denegación y revocación del registro, así como la existencia de mecanismos de apelación accesibles. Esto puede mejorarse publicando datos anuales sobre los registros, incluyendo las denegaciones y las revocaciones, para promover la certeza legal del sector.
Instituciones responsables del registro de las OSC
La responsabilidad para el registro de las OSC es una función importante y la elección de la institución que supervisa el proceso puede repercutir en la relación del estado con el sector. Las instituciones responsables del registro de las OSC varían de un país a otro e incluyen al Ministerio de Interior, al Ministerio de Justicia, a otros ministerios o agencias subordinadas a las entidades ejecutivas, a los tribunales y a otras entidades independientes. Es fundamental que la institución responsable sea transparente en su trabajo, tome decisiones de manera independiente, esté libre de interferencia política y aplique las reglas equitativamente a todas las OSC (Tabla 3.1). Además, también son fundamentales la capacidad y los recursos del personal para gestionar el proceso con eficacia y transparencia, incluida la comunicación proactiva con las OSC y la respuesta a las consultas.
Facilitar el trato equitativo de las OSC durante el proceso de registro
Es esencial garantizar un trato equitativo para las OSC en los procesos de registro, junto con las empresas y otras entidades legales. Dado que las empresas suelen tener más recursos e influencia que la sociedad civil, el establecimiento de condiciones equitativas ayuda a evitar la concentración indebida de poder. Esto puede ayudar a fomentar un marco de toma de decisiones más equilibrado e inclusivo en un país y evitar que un único sector obtenga una ventaja injusta que conduzca a una captación de las políticas públicas. Las medidas legislativas pueden tener como objetivo agilizar el proceso de registro de las OSC, garantizando que sea al menos tan claro y sencillo como el de las empresas. Esto significa evitar requisitos documentales adicionales y plazos de respuesta más largos por parte de las autoridades para las OSC, en comparación con las empresas.
3.1.3. Facilitar el financiamiento predecible, accesible, transparente y sostenible para las organizaciones de la sociedad civil
Un marco financiero favorable para las OSC es otro pilar clave de un ambiente propicio. Las directrices internacionales indican que las OSC deben ser libres de buscar y recibir recursos y financiamiento, incluido el apoyo gubernamental y las exenciones fiscales (OCDE, 2022[6]). Los procesos predecibles, transparentes y no discriminatorios para el financiamiento gubernamental son cruciales para el desarrollo del sector a largo plazo. Los criterios de selección claramente definidos y los mecanismos de rendición de cuentas transparentes pueden contribuir a facilitarlo. La transparencia y la rendición de cuentas en los mecanismos de financiamiento, tanto para las OSC como para las administraciones públicas, son cruciales para facilitar el financiamiento con recursos públicos. La adhesión a estos principios contribuye a generar confianza, reducir el riesgo de corrupción, mejorar la eficiencia y garantizar el cumplimiento de los estándares legales y reguladores.
Mediante la implementación de una combinación de apoyo a proyectos específicamente dirigidos para las actividades de las OSC, así como un financiamiento básico1, los gobiernos pueden contribuir a fortalecer el sector. Aunque el financiamiento a corto y medio plazo es importante, el financiamiento a largo plazo y el financiamiento básico ayudan a reforzar la sostenibilidad financiera, la seguridad y el desarrollo del personal, aumentan la flexibilidad de las OSC para gestionar y priorizar sus actividades, reducen los requisitos administrativos y facilitan una mayor creatividad e innovación para obtener mejores resultados políticos. Estos tipos de financiamiento no implican una redistribución de recursos, favoreciendo a ciertas organizaciones sobre otras. Más bien, son un respaldo a modalidades de financiamiento que mejoran la sostenibilidad general del sector, fomentando así una sociedad civil más robusta y resiliente.
La cooperación transversal dentro de la administración pública puede contribuir a garantizar la coherencia y la armonización de los estándares y procedimientos de financiamiento. A su vez, esto puede favorecer la seguridad y evitar la multiplicidad de procedimientos y requisitos de los distintos ministerios u otras entidades públicas que proporcionan financiamiento gubernamental. También es importante establecer estructuras de diálogo regulares entre las OSC y los socios financiadores, de modo que los solicitantes puedan hacer un seguimiento de sus solicitudes y recibir retroalimentación sobre las decisiones de asignación tomadas por las autoridades. La co-creación de programas de financiamiento, o al menos una consulta significativa sobre los objetivos de los programas, también es altamente beneficiosa para garantizar que las prioridades del gobierno estén alineadas con las de la sociedad civil.
Además de recibir recursos financieros de fuentes nacionales, las directrices internacionales enfatizan el derecho de las asociaciones para buscar financiamiento de otras fuentes, incluidas las internacionales, públicas y privadas, especialmente cuando los recursos nacionales son limitados. Sin embargo, como se discute en el Capítulo 1, los esfuerzos para combatir el blanqueo de capitales y el financiamiento del terrorismo, si bien son vitales para combatir los flujos financieros ilícitos, en algunos casos recientes han obstaculizado involuntariamente el acceso de las OSC a financiamiento extranjero (OCDE, 2021[9]). El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), un organismo intergubernamental que promueve medidas para contrarrestar el financiamiento del terrorismo con el fin de proteger el sistema financiero internacional de un uso indebido, ha enfatizado que los países deben evaluar caso por caso los riesgos de financiamiento del terrorismo relacionados con las OSC (GAFI, 2021[10]). Conforme con las directrices internacionales de la Comisión de Venecia2 y el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, toda restricción al financiamiento extranjero debe ser específica a una actividad, basada en una evaluación creíble de las amenazas reales y respaldada por pruebas sustanciales, en lugar de basarse en preocupaciones abstractas sobre todo el sector de las OSC. La imposición de mecanismos de transferencia financiera, como la distribución de fondos a través de fondos controlados por el gobierno o cuentas bancarias designadas, por ejemplo, puede afectar potencialmente a la capacidad operativa de las OSC. Para abordar preocupaciones de integridad sin restringir demasiado las actividades de las OSC, se recomienda a los gobiernos que desarrollen estrategias de mitigación de riesgos, acompañadas de un enfoque balanceado para financiar las OSC.
Por último, es importante garantizar que el apoyo gubernamental a la sociedad civil se extienda a toda una gama de actividades. Mientras que en muchos países se tiende a proporcionar financiamiento específico a las OSC que prestan servicios, el apoyo a las OSC que centran sus actividades en investigación, monitoreo, creación de redes, sensibilización o incidencia juega un papel independiente e importante. El apoyo financiero a las OSC que realizan actividades de investigación, monitoreo y defensa, por ejemplo, puede permitirles entablar un diálogo significativo con los responsables políticos, diversificando las voces que contribuyen a dar forma a los procesos democráticos. Un enfoque en la protección de los derechos humanos también puede complementar los esfuerzos del gobierno para el respeto e implementación de las leyes relevantes. La Figura 3.4 ofrece una visión general de las buenas prácticas para el financiamiento de las OSC por parte de los gobiernos.
El Recuadro 3.3 proporciona las buenas prácticas de Luxemburgo, Irlanda y Alemania.
Financiamiento de las OSC que protegen los derechos humanos en Luxemburgo
La ley de presupuesto de Luxemburgo de 2022 incorporó un flujo de financiamiento nuevo para las OSC que se centran en la defensa de los derechos humanos. Los proyectos pueden abarcar la defensa de los derechos, la formación, el apoyo a grupos vulnerables, la diseminación de buenas prácticas, el fomento de la colaboración entre las partes interesadas y el desarrollo de recursos educativos, entre otros. Esta línea presupuestaria se ha renovado para 2024.
Reconocimiento de los derechos humanos como fin benéfico en Irlanda
La Ley de Beneficencia de Irlanda fue modificada en 2023 e introduce “la promoción de los derechos humanos” como fin benéfico reconocido. La enmienda concede a las organizaciones de derechos humanos el estatus de organizaciones de beneficencia o caridad, lo que significa que pueden registrarse como tales y recibir financiamiento de fuentes que solo se proporcionan a este tipo de organizaciones.
Apoyo a las OSC que trabajan para fortalecer la democracia en Alemania
Desde 2015, el programa Vivir la democracia ("Demokratie leben") ha promovido el compromiso cívico y las estructuras de la sociedad civil para fomentar la democracia proporcionando apoyo financiero a numerosas asociaciones de toda Alemania comprometidas con una sociedad diversa, no violenta y democrática. Además, se crearon centros estatales para la promoción de la democracia en cada estado federal, con el fin de coordinar los esfuerzos para el fortalecimiento de la democracia y ofrecer servicios de asesoramiento para contrarrestar el extremismo y la intolerancia.
Apoyo a intermediarios para ampliar las capacidades de las OSC en los países de la UE
Lanzado en 2021, el programa de la UE Ciudadanos, Igualdad, Derechos y Valores (CERV) apoya las sociedades abiertas, basadas en los derechos, democráticas e inclusivas, incluyendo el fortalecimiento de la participación cívica y democrática. La convocatoria de intermediarios de la Comisión en el marco del CERV selecciona y apoya a un número limitado de intermediarios en los Estados miembros de la UE capaces de desarrollar las capacidades (tanto financieras como de otro tipo) de un gran número de OSC activas a nivel local, regional y/o nacional en los ámbitos cubiertos por el programa CERV, incluso proporcionándoles apoyo financiero.
Fuente: Ministerio de Justicia de Luxemburgo (2023[11]), Appel à projets 2023 - Promouvoir les droits humains [Convocatoria de propuestas 2023 – promoción de los derechos humanos], https://mj.gouvernement.lu/fr/support/appel-a-projets-2023.html; Gobierno de Irlanda (2023[12]), Charities (Amendment) Act 2024 [Ley de caridad (Enmienda) 98 de 2023], https://www.oireachtas.ie/en/bills/bill/2023/98/; Ministerio Federal de Familia, Tercera Edad, Mujer y Juventud (2024[13]), Infopapier Programm “Demokratie Leben” [Informe del programa “Vivir la democracia”], https://www.demokratie-leben.de/fileadmin/Demokratie-Leben/Downloads_Dokumente/Foerderung/Informationspapier_Bundesfoerderprogramm_Demokratie_leben_ab_2025.pdf; Comisión Europea (s.f.[14]), Citizens, Equality, Rights and Values programme overview, https://commission.europa.eu/funding-tenders/find-funding/eu-funding-programmes/citizens-equality-rights-and-values-programme/citizens-equality-rights-and-values-programme-overview_en.
3.1.4. Establecer requisitos robustos de divulgación para las OSC, pero que no resulten demasiado intricados
Es una práctica habitual que las OSC que reciben financiamiento de fuentes públicas, extranjeras e internacionales presenten informes financieros a las autoridades estatales, detallando sus ingresos y gastos. Además, se puede pedir a las OSC que reciben financiamiento del gobierno que sus cuentas sean auditadas por una entidad independiente y que divulguen o compartan públicamente sus registros financieros. Esto puede ayudar a promover la transparencia, la integridad y la rendición de cuentas dentro del sector, además de cumplir con las leyes fiscales. Existe un debate político en curso, y con poco consenso, sobre si las obligaciones de divulgación, además de los requisitos de información a las autoridades, deberían incluir todos los tipos de financiamiento que reciben las OSC. En este contexto, por ejemplo, la Comisión de Venecia ha recomendado que las obligaciones de divulgación pública para las asociaciones con estatus de utilidad pública no se extiendan a todos los fondos recibidos, como los procedentes de donantes privados (Comisión de Venecia, 2019[15]).
Se aconseja a los gobiernos que establezcan mecanismos robustos para que las OSC informen el uso de fondos públicos, mientras que adopten un enfoque proporcional para organizaciones de base u OSC pequeñas con recursos y capacidades limitadas. Esto contribuye a apoyarlas garantizando su legitimidad y buena gobernanza, al tiempo que se reconocen sus diferentes capacidades. Para evitar imponer una carga desproporcionada a las OSC más pequeñas, algunos países miembros de la OCDE están alineando los requisitos con el tamaño y la situación financiera de la organización, introduciendo mecanismos de divulgación simplificados. Adaptar los requisitos a la escala y naturaleza de una organización permite tanto a las grandes organizaciones profesionales como a las asociaciones voluntarias más pequeñas compilar y presentar informes de alta calidad sin perturbar significativamente sus operaciones. De este modo se reconoce que las OSC pequeñas suelen tener menos recursos y capacidad, y que unos requisitos burocráticos excesivos pueden obstaculizar su capacidad de funcionamiento (ver las buenas prácticas de Finlandia, Australia, el Reino Unido e Irlanda en el Recuadro 3.4).
Requisitos contables reducidos para las micro-asociaciones en Finlandia
Un decreto gubernamental sobre los requisitos contables para las micro-asociaciones en Finlandia pretende simplificar los requisitos de información para las asociaciones con ingresos totales que no superen los EUR 30 000, tanto en el ejercicio financiero en curso como en el inmediatamente anterior. Esto se aplica a las asociaciones que no realizan actividades empresariales. Las micro-asociaciones ya no están obligadas a llevar una contabilidad por partida doble, a menos que la institución que concede la subvención o financiamiento exija lo contrario. En su lugar, pueden contabilizar las transacciones en una sola cuenta. Además, pueden retener un registro de efectivo para pagos en efectivo de escaso valor (por debajo de EUR 300) y efectuar pequeños pagos en efectivo si llevan un registro detallado de dichas transacciones para cada año financiero.
Requisitos contables diferenciados para las organizaciones benéficas en función de sus ingresos en Australia
El gobierno de Australia ha introducido requisitos contables diferenciados para las organizaciones de beneficencia o caridad en varias leyes (la Ley de 2012 de la Comisión de Caridades de Australia y sin fines de lucro, la Ley de caridades de 2013), distinguiendo entre las organizaciones de beneficencia o caridad con ingresos anuales de hasta AUD 500 000 (organizaciones benéficas pequeñas), las que tienen ingresos anuales de 500 000 a AUD 3 000 000 (medianas) y las que tienen ingresos anuales superiores a AUD 3 000 000 (grandes). Las pequeñas organizaciones de beneficencia o caridad solo están obligadas a presentar una declaración de información anual con detalles operativos básicos, a diferencia de las medianas y grandes que tienen obligaciones de divulgación adicionales. Las pequeñas organizaciones de beneficencia o caridad tampoco están obligadas a realizar una auditoría externa de sus declaraciones informativas anuales, a diferencia de las grandes organizaciones de beneficencia o caridad.
Menores requisitos contables para las organizaciones de beneficencia o caridad en función de los ingresos y los activos totales en el Reino Unido
La Ley de Organizaciones Benéficas de 2011 (actualizada por la Ley de Organizaciones Benéficas de 2022) en el Reino Unido redujo las obligaciones de información para las organizaciones de beneficencia o caridad más pequeñas, incluidos los requisitos relacionados con los tipos de contabilidad y la evaluación externa. Las organizaciones de beneficencia o caridad con ingresos anuales inferiores a GBP 10 000 no tienen obligación de presentar un informe anual a la Comisión de Organizaciones Benéficas del Reino Unido y, en su lugar, la Comisión se pone en contacto con ellas para facilitarles la información necesaria. Las organizaciones de beneficencia o caridad con ingresos anuales de entre GBP 10 000 y 25 000 están obligadas a presentar un informe anual a la Comisión, hasta 10 meses después del cierre del ejercicio. Sin embargo, no se exige una revisión o auditoría independiente, a diferencia de lo que ocurre con las organizaciones de beneficencia o caridad de mayor tamaño.
Menores requisitos para las organizaciones de beneficencia o caridad en función de sus ingresos y número de empleados en Irlanda
Una enmienda de 2023 a la Ley de Organizaciones Benéficas incrementó el umbral para que las organizaciones benéficas puedan utilizar la contabilidad simplificada declarando gastos e ingresos, en lugar de los requisitos contables más complejos vigentes para las organizaciones benéficas de mayor tamaño. Los ingresos máximos para las organizaciones benéficas que cuentan con esta posibilidad se incrementaron de EUR 100 000 a EUR 250 000. Estas enmiendas se adoptaron a raíz de una recomendación del organismo regulador de las organizaciones benéficas de Irlanda.
Fuentes: Gobierno de Finlandia (2023[16]), Government decree on the accounting of micro-associations [Decreto gubernamental sobre la contabilidad de las micro-asociaciones], https://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2023/20230887; CPA Australia (2022[17]), Charities – a guide to financial reporting and assurance requirements [Organizaciones benéficas – una guía para la divulgación y requisitos de garantía], https://www.cpaaustralia.com.au/-/media/project/cpa/corporate/documents/tools-and-resources/audit-assurance/charities-guide-2022.pdf?rev=ebb8c4808db542a0ace9aebea22f8de7; Gobierno del Reino Unido (2023[18]), Charity reporting and accounting: the essentials November 2016 [Informes y contabilidad de las organizaciones benéficas: información esencial, noviembre 2016], https://www.gov.uk/government/publications/charity-reporting-and-accounting-the-essentials-november-2016-cc15d/charity-reporting-and-accounting-the-essentials-november-2016-cc15d--2; Gobierno de Irlanda (2023[12]), Charities (Amendment) Bill 98 of 2023 [Enmienda de la ley de caridades del 98 de 2023], https://www.oireachtas.ie/en/bills/bill/2023/98/.
Los requisitos de divulgación específicos dirigidos a contrarrestar el blanqueo de capitales y el financiamiento del terrorismo pueden servir como razones legítimas para imponer requisitos adicionales de divulgación a las OSC. Sin embargo, una vez más, las orientaciones establecen que esto debería ser específico para cada actividad y basarse en una evaluación del riesgo de las amenazas reales. Además, los gobiernos pueden considerar la posibilidad de hacer una distinción clara entre el financiamiento procedente de estados extranjeros y otras entidades (por ejemplo, organizaciones internacionales, fundaciones) basándose en un nivel de riesgo diferenciado. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha señalado que la recepción de financiación extranjera no debe, por sí misma, poner a las organizaciones de la sociedad civil bajo sospecha ni someterlas a requisitos de información excesivamente onerosos por el mero hecho de recibir financiación extranjera (CJEU, 2020[19]).
Adicionalmente, los esfuerzos para promover la transparencia en el sector de las OSC pueden complementarse con un énfasis en la transparencia y la rendición de cuentas en el sector público para garantizar la integridad en la asignación de los fondos públicos por parte de funcionarios (OCDE, 2017[20]). Los códigos de conducta, directrices éticas, marcos legales, formación relacionada, supervisión, recursos de apelación y sanciones para aquellos que violen las reglas pueden ayudar a evitar conflictos de interés, además de corrupción personal e institucionalizada. Los gobiernos también pueden introducir una gama de medidas y herramientas para promover la transparencia entre las OSC, incluyendo leyes que regulen transferencias públicas, portales para rastrear públicamente las asignaciones al sector, registros nacionales de beneficiarios de entidades legales y auditorías externas obligatorias para las OSC que reciben financiamiento gubernamental. La estandarización y publicación de datos desglosados y consolidados sobre el financiamiento proporcionado a las OSC (a nivel nacional y subnacional) en un formato de datos abiertos también puede mejorar significativamente la transparencia y la rendición de cuentas.
La Figura 3.5 introduce varias buenas prácticas sobre requisitos de divulgación para la sociedad civil, que promueven un equilibrio entre la transparencia y la rendición de cuentas, siendo al mismo tiempo sensibles a la capacidad, a veces limitada, de las OSC.
3.1.5. Fortalecer la recopilación de datos para respaldar al sector de las OSC
Los datos sobre el financiamiento del gobierno a las OSC y el acceso a la información sobre las fuentes de financiamiento y las oportunidades para el sector de las OSC pueden ayudar a aumentar la transparencia, la rendición de cuentas y la confianza, mientras que permiten que los gobiernos desarrollen un enfoque estratégico para respaldar al sector. Los países miembros de la OCDE tienen dificultades para recopilar datos financieros exhaustivos sobre el sector, en particular sobre las asignaciones de fondos públicos entre los distintos ministerios y niveles de gobierno. La ausencia de una visión general en la mayoría de los países, incluidos los que contribuyen generosamente al sector, dificulta el refuerzo de los sistemas, el seguimiento de las tendencias de financiamiento y el hecho de hacer que el financiamiento sea más estratégico e impactante. A través del establecimiento de un registro de OSC centralizado, idóneamente como parte de un portal único, los países pueden permitir que tanto las OSC como las autoridades accedan fácilmente a información exhaustiva en un solo lugar. Los registros de las OSC pueden incluir una amplia gama de datos que respalden el sector, incluidos los relativos a las OSC activas (por ejemplo por lugar, sector, tamaño), estadísticas de registro (por ejemplo, número de solicitudes, denegaciones, asociaciones revocadas) y oportunidades y asignaciones de financiamiento gubernamental (conforme a la Tabla 3.2). Esto puede ayudar a identificar sectores, lugares geográficos o tipos de OSC que estén enfrentando desafíos para acceder a fondos o a apoyo gubernamental. Establecer un registro centralizado necesita coordinación sustancial entre las agencias estatales pertinentes, incluyendo los ministerios que otorguen financiamiento gubernamental y autoridades fiscales, además de personal adecuado para mantener y actualizar el registro.
La libertad de expresión constituye uno de los fundamentos de las sociedades democráticas y los estados están obligados a respetar y garantizar este derecho. Engloba la libertad para buscar, recibir e impartir información e ideas de todo tipo (Naciones Unidas, 1966[1]). Facilita el debate abierto, la consideración de diversos intereses y perspectivas y la negociación y el compromiso necesarios para tomar decisiones políticas consensuadas (Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2011[21]; ECtHR, 1976[22]; Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1985[23]). Aunque muchas personas den por supuesto que en democracia la libertad de expresión está siempre garantizada, esta puede ser sujeto, incluso en sistemas democráticos, de restricciones legales. Como en el caso de la libertad de asociación (ver Recomendación 1: Promover un ambiente propicio para organizaciones de la sociedad civil que sea de ayuda en su contribución positiva para la sociedad), puede restringirse cuando se basa en la ley y cuando es necesario por respeto a los derechos o la reputación de los demás, para la protección de la seguridad nacional, el orden y la salud públicos o la moral, pero debe ser necesario y proporcionado. También puede prohibirse el fomento del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia. Los tribunales nacionales y regionales juegan un papel clave para determinar las limitaciones legítimas que abordan tensiones entre el derecho a la libertad de expresión y otros derechos (por ejemplo, los derechos a la privacidad, a la reunión pacífica, a la libertad religiosa) y ofrecer reparación por su incumplimiento3. A continuación, se facilita orientación sobre dos áreas clave interrelacionadas donde los datos muestran que la libertad de expresión podría protegerse mejor en los países miembros de la OCDE:
La penalización de la difamación
Litigios vejatorios (litigios estratégicos contra la participación pública - SLAPPs)
Ver la Recomendación 2: Proteger y facilitar la libertad de expresión sobre temas relativos al discurso de odio en línea, la Recomendación 4: Fomentar un ecosistema de información de interés público que proteja los medios independientes y que promueva el acceso a la información sobre el ecosistema de la información (por ejemplo, acceso a la información, libertad de prensa) y la Recomendación 5: Resguardar y proteger a los defensores de los derechos humanos en situación de riesgo, así como a los miembros de las OSC, activistas y trabajadores de los medios de comunicación sobre amenazas a la libertad de expresión relacionada con los defensores de los derechos humanos, los trabajadores de los medios de comunicación y otros grupos en riesgo.
3.2.1. Garantizar que las leyes de difamación protejan el interés público
Los marcos legales que regulan la libertad de expresión incluyen tratados internacionales y regionales, constituciones nacionales, leyes sobre información, comunicación, difamación, insultos, blasfemias, discurso de odio, información errónea y la desinformación, medios de comunicación, leyes de memoria4; códigos penales; códigos civiles, resoluciones de tribunales y legislación sobre moderación de contenido en línea, entre otras. Como se analizó en el Capítulo 2, la formulación vaga de leyes pertinentes al discurso de odio, y la información errónea y la desinformación puede tener consecuencias imprevistas que afecten a la libertad de expresión (ver la R). Cuando las disposiciones o definiciones pertinentes son excesivamente amplias, pueden impedir de manera desproporcionada la expresión en línea y presencial, abriendo inadvertidamente el camino a la censura o la autocensura.
Las leyes de difamación son un área clave que impacta la libertad de expresión en los países miembros de la OCDE. La difamación, definida como una declaración falsa hecha en cualquier medio y presentada como un hecho que causa daño o perjuicio al carácter de la persona de la que se trata, pretende encontrar un equilibrio entre la libertad de expresión y la protección de la reputación personal. Pero la imposición de sanciones penales en muchos países conlleva un riesgo de autocensura, sobre todo entre los trabajadores de los medios de comunicación y los activistas que temen a las consecuencias por denunciar (OCDE, 2022[6]). En vista de esto, los organismos de derechos humanos y los tribunales han convocado a los países a despenalizar la difamación y evitar las condenas de prisión (Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, 2007[24]; Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2011[25]), ya que ello contribuye a reducir el riesgo de que las leyes se utilicen para silenciar las críticas o las divulgaciones adversas.
Además de despenalizar la difamación, los países miembros de la OCDE pueden introducir disposiciones para proporcionar protección legal contra las demandas por difamación relacionadas con información considerada de interés público o como una cuestión de verdad. El reconocimiento de opiniones, en contraste con las declaraciones de hechos, también puede ser una defensa en los casos de difamación. El Reino Unido ofrece un ejemplo de buenas prácticas al respecto (Recuadro 3.5).
En el Reino Unido, la Ley de difamación del 2013 introdujo una defensa del “interés público” que permite a los tribunales desestimar demandas de difamación, si el contenido relevante es de interés público. La Ley enfatiza la importancia de la verdad, destacando que, aunque no todas las declaraciones demuestren ser verdad, la declaración debe ser “sustancialmente verdadera” para que se aplique esta defensa. También es una defensa si la declaración en cuestión es una opinión y si una “persona honesta” pudiera tener la misma opinión basándose en los hechos disponibles.
Fuentes: Gobierno del Reino Unido (2013[26]), Defamation Act 2013 [Ley de difamación del 2013], https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2013/26/section/4/enacted.
La Figure 3.6 resume cómo los responsables políticos pueden asegurar que las leyes de difamación eviten tener un impacto desproporcionado sobre la libertad de expresión.
3.2.2. Limitar el impacto de los litigios estratégicos contra la participación pública
La libertad de expresión de activistas, trabajadores de los medios de comunicación y miembros de las OSC se ve cada vez más amenazada por litigios vejatorios conocidos como SLAPPs (litigios estratégicos contra la participación pública), cuyo objetivo es silenciarlos. Estos litigios suelen ser iniciados por entidades del sector privado y actores estatales influyentes y sirven para acosar, intimidar y agotar financiera y psicológicamente a sus objetivos. Los SLAPPs suelen basarse en leyes de difamación, protección de datos y de propiedad intelectual. La amenaza de estos casos está empezando a ser reconocida como una preocupación para los gobiernos, debido a la amenaza a la libertad de expresión (ver Recuadro 3.6).
Los países miembros de la OCDE pueden establecer una serie de medidas para proteger tanto a los individuos como a las organizaciones de estos casos. Un buen punto de partida es una evaluación de la prevalencia de los SLAPPs en una jurisdicción, junto con la introducción de medidas legales de protección, como en Canadá y el Reino Unido (Recuadro 3.6). Una evaluación de las leyes pertinentes revela el grado en el que facilitan los SLAPPs, seguido de la introducción de una legislación nueva o enmendada para: permitir la desestimación temprana; establecer un límite sobre posibles daños en demandas por difamación y, como se discutió previamente, permitir una defensa de interés público. También puede ser beneficioso el asesoramiento legal gratuito o el apoyo a las víctimas de SLAPPs, junto con la formación de los miembros del poder judicial para reconocer estos casos.
Marcos legales en Canadá
En Canadá, tres provincias: Columbia Británica (2019), Ontario (2015) y Québec (2009) tienen leyes anti-SLAPP. Estas permiten desestimar un caso si la expresión en cuestión se considera del interés público. Por ejemplo, la “Ley de Protección de la Participación Pública” de Ontario ordena que los litigios que se dirigen a la libertad de expresión en temas de interés público sólo pueden proceder si hay probabilidades de éxito y no existe una defensa válida (Asamblea Legislativa de Ontario, 2015[27]). Los demandantes asumen la totalidad de los costos si el caso no supera esta prueba. En Quebec, las disposiciones del Código de Procedimiento Civil contrarrestan los SLAPPs permitiendo a los tribunales desestimar los procedimientos abusivos, trasladando la carga de la prueba al iniciador de la demanda y exigiendo a la parte iniciadora que cubra los costos y los daños sufridos por la otra parte (Gobierno de Québec, 2009[28]).
Consulta sobre pruebas de SLAPPs y reformas al Reino Unido
En marzo de 2022, la Oficina del primer ministro del Reino Unido lanzó una consulta pública en respuesta a los desafíos identificados que se presentaron al incrementar el uso de SLAPPs (Ministerio de Justicia del Reino Unido, 2022[29]). La consulta incluía preguntas sobre el impacto de los SLAPPs en las prácticas informativas de los periodistas; la necesidad de una definición legal y un nuevo derecho de participación pública; y hasta qué punto la defensa del interés público, en los casos de difamación, proporciona una defensa sólida. En su respuesta a la consulta, el Gobierno reconoció que los SLAPPs representan una forma perniciosa de litigio que pretende silenciar el debate (Ministerio de Justicia del Reino Unido, 2022[30]) y resaltó la necesidad de reformas legislativas que proporcionen una desestimación anticipada efectiva y un esquema de protección de costos que permita al poder judicial identificar las demandas no meritorias a la primera oportunidad. En 2023, se introdujeron una serie de enmiendas al respecto en el proyecto de ley sobre delitos económicos y transparencia empresarial, que establecieron una definición legal clara de lo que son los SLAPPs. Por otra parte, se incorporó la capacidad de desestimar ciertas reclamaciones desde sus etapas iniciales y de proteger al demandado del pago los costos del trámite. Estas medidas se aplican a todas las reclamaciones relacionadas con delitos económicos (como es el caso del fraude), pero también a aquellas que supongan una restricción del derecho de libertad de expresión y a casos de acoso, sufrimiento u otro tipo de daño o inconveniencia deliberados.
Fuentes: Asamblea Legislativa de Ontario (2015[27]), Protection of Public Participation Act [Ley de protección de la participación pública], https://www.ontario.ca/laws/statute/s15023; Gobierno de Québec (2009[28]), Code de Procédure Civile [Código Civil], https://www.legisquebec.gouv.qc.ca/fr/document/lc/C-25.01?&cible=; Ministerio de Justicia del Reino Unido (2022[30]), Strategic Lawsuits Against Public Participation: Government Response to the Call for Evidence [Litigios estratégicos contra la participación pública: respuesta del gobierno para presentar pruebas], https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/ 1093987/SLAPPs-call-for-evidence-response.pdf; Ministerio de Justicia del Reino Unido (2022[29]), Consultation Outcome: Strategic Lawsuits Against Public Participation (SLAPPs) [Resultado de la consulta: litigios estratégicos contra la participación pública (SLAPPs)], https://www.gov.uk/government/consultations/strategic-lawsuits-against-public-participation-slapps; House of the Commons Library (2024[31]), SLAPPs: Strategic litigation against public participation [SLAPPs: litigios estratégicos contra la participación pública], https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9962/CBP-9962.pdf; Gobierno del Reino Unido (2023[32]), Economic Crime and Corporate Transparency Act 2023 [Ley de 2023 sobre delitos económicos y transparencia empresarial], https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2023/56.
En un avance positivo, la Unión Europea introdujo una Recomendación y una Directiva destinadas a contrarrestar los SLAPPs con una serie de medidas específicas (ver capítulo 2, recuadro 2.1). Además, el Comité de ministros del Consejo de Europa aprobó en abril de 2024, una recomendación para contrarrestar el uso de SLAPPs, que proporciona un conjunto exhaustivo de directrices, salvaguardias y recursos para ser implementados por los estados y contrarrestar los SLAPPs. La recomendación incluye una serie de elementos que ayudan a identificar estos casos y requiere medidas para evitar y minimizar los efectos de estos litigios. Las recomendaciones específicas comprenden marcos legales nacionales; salvaguardias procesales para facultar a los tribunales y a los demandados a desechar los litigios abusivos de forma temprana y con facilidad; apoyo para los objetivos y las víctimas de los SLAPPs; educación, formación y medidas de sensibilización; y una coordinación nacional e internacional para prevenir SLAPPs transfronterizos (Consejo de Europa, 2024[33]).
La Figura 3.7 enumera seis pasos clave que los gobiernos pueden abordar para contrarrestar los SLAPPs.
La protección del espacio cívico en línea es una condición fundamental para que los ciudadanos y la sociedad civil puedan acceder a la información, operar libremente, participar en la vida pública y prosperar sin temor a intrusiones arbitrarias o ilegales. Al mismo tiempo, las personas se enfrentan a retos cuando buscan, reciben y difunden información e ideas a través de internet. Las violaciones a la privacidad y la difusión en línea de contenidos nocivos, engañosos e ilegales pueden disminuir la confianza en los gobiernos, socavando los principios democráticos en el proceso (OCDE, 2022[34]). Del mismo modo, los gobiernos se enfrentan a importantes retos a la hora de cumplir con su obligación de crear un entorno en el que las personas puedan ejercer sus derechos en línea. Si bien los estados son responsables de garantizar las libertades civiles dentro de su territorio, por ejemplo, el entorno digital abarca múltiples jurisdicciones, lo que puede dar lugar a requisitos regulatorios contradictorios para las plataformas en línea. Los Gobiernos Estatales también se enfrentan a las interpretaciones de los perfiles de los derechos establecidos en la era digital y responden a nuevos desafíos que interfieren con estos derechos, como la difusión de la información errónea y la desinformación. Además, a medida que los gobiernos desarrollan respuestas para combatir el contenido perjudicial e ilegal en línea, se enfrentan al desafío complejo de abordar tensiones entre los derechos (por ejemplo, libertad de expresión en línea y la necesidad de proteger a las personas de contenido discriminatorio) en un mundo cada vez más digital (OCDE, 2022[34]).
3.3.1. Responder al discurso de odio en línea
El discurso de odio en línea, que pretende silenciar, estigmatizar e intimidar, es un obstáculo para la participación cívica en línea (OCDE, 2022[6]). La libertad de expresión y la opinión pública pluralista se ven obstaculizadas cuando las personas se retiran del debate público y de los asuntos públicos por temor a la denigración o a los estereotipos y las discriminaciones raciales, de género y de otro tipo. En la era digital, las redes sociales y las plataformas de respuesta instantáneas pueden amplificar y difundir dicho contenido perjudicial, propagando más las tácticas de silenciamiento e intimidación (de Varennes, 2021[35]) El discurso de odio en línea varía desde llamadas de violencia, asesinato o violación hasta, en sus formas más extremas, incitación a atrocidades (genocidio, crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad), con un impacto desproporcionado sobre las minorías, mujeres, defensores de los derechos humanos, así como defensorías de migrantes y LGBTI (UN, s.f.[36]; de Varennes, 2021[35]; OCDE, a continuación[37]). Las personas (en especial las mujeres) que trabajan en la esfera pública como políticas, juezas, fiscales y figuras de los medios de comunicación también se ven especialmente afectadas (Jäske et al., 2021[38]).
Desarrollar un enfoque holístico para abordar el odio en línea
Los organismos de derechos humanos internacionales han enfatizado que la expresión de odio solo debería ser penalizada en los casos más serios y que los casos menos serios deberían ser tratados por medios distintos del derecho penal (CERD, 2013[39]; ECRI, 2015[40]; ECtHR, 2020[41]; ONU, 2013[42]; 2019[43]). En la práctica, esto significa que, aunque muchos contenidos de Internet pueden ofender, solo una pequeña parte es realmente ilegal. El discurso de odio puede constituir un delito penal y solo debería perseguirse cuando apele directamente a la violencia o a la discriminación, por ejemplo, contra un grupo concreto por sus características o condición personal, como la religión, la etnia, la nacionalidad, la raza, el color, la ascendencia, el sexo, la orientación sexual o cualquier otro motivo (Naciones Unidas, 1966[1]; ONU, 2019[43]; ACNUDH, 2022[44]). Dependiendo de los marcos legales nacionales, algunos ejemplos de contenidos en línea relacionados con el odio que pueden ser ilegales son los siguientes:
Mensajes que llamen a violencia racial o religiosa
Fotos, videos, música o texto que apele a la violencia
Foros en chats donde la gente anime a otros a cometer violencia
Investigaciones muestran que, si bien los marcos legales que rigen el discurso de odio están relativamente bien establecidos en los países miembros de la OCDE, los casos menos graves de expresiones de odio en línea son extremadamente frecuentes y, aunque perjudiciales e hirientes, a menudo no alcanzan el umbral legal del discurso de odio penalizado (OCDE, 2022[6]). Como parte de un enfoque holístico para hacer frente a las diferentes formas de odio en línea, ya sea que cumplan o no con los requisitos para la reparación legal, los gobiernos pueden considerar una amplia gama de medidas, en colaboración con las partes interesadas no gubernamentales:
sensibilización sobre el daño que el odio en línea causa a la sociedad
sensibilización sobre los marcos legales pertinentes, incluyendo sanciones legales y mecanismos de elaboración de informes para discurso de odio, por ejemplo, portales policiacos especializados
medidas educativas para contrarrestar la discriminación, el racismo y los prejuicios que sostienen el odio en línea
apoyo para víctimas, por ejemplo, apoyo de emergencia o el envío de las personas afectadas a las OSC
acceso a la justicia, incluyendo asistencia jurídica, para las víctimas
formación (por ejemplo, para la policía) para reconocer el discurso de odio, distinguiéndolo de otras formas de expresión y respondiendo a los casos notificados
directrices para las figuras públicas respecto a cómo responder al discurso de odio en línea
códigos de conducta para los funcionarios electos
los marcos regulatorios que regulen el discurso de odio ilegal, cuando no existan o deban modificarse, por ejemplo, para incluir una lista abierta de factores motivadores en lugar de una lista limitada que pueda no responder a las necesidades emergentes
paneles ciudadanos o procesos de deliberación similares para discutir la repercusión del odio en línea sobre la sociedad y las medidas para contrarrestarlo
que las plataformas del sector privado asuman la responsabilidad de eliminar este tipo de contenidos, cuando sean ilegales según la legislación nacional.
Como se indica en las Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales sobre Conducta Empresarial Responsable, las plataformas se enfrentan a varios desafíos en relación con posibles violaciones de los derechos humanos (OCDE, 2023[45]). Las Directrices destacan cuestiones como el riesgo de que las plataformas de redes sociales “exacerben la exposición de los grupos vulnerables al discurso de odio, incluso a través de contenidos inexactos o enmarcados de forma inadecuada”, “el riesgo de que los bots de IA influyan en las redes sociales con misinformación o puntos de vista y opiniones sesgadas”, y que las plataformas se utilicen para “publicar e incentivar daños en presencial” por ejemplo, crímenes de odio, violencia o actividad terrorista (OCDE, s.f.[46]).
A la fecha, varios países miembros de la OCDE han introducido regulaciones sobre moderación de contenido para las plataformas de redes sociales. Sin embargo, en los últimos años se ha prestado gran atención a la medida en que las plataformas deben ser responsables de supervisar, eliminar o bloquear los contenidos de los usuarios que no se ajusten a los requisitos legales. Hasta ahora, la legislación se ha centrado en gran medida en la moderación de contenidos (OCDE, 2020[47]) y en la autorregulación de plataformas, y ha respondido principalmente a presiones sociales y gubernamentales (OCDE, 2022[48]). Algunos planteamientos estrictos de los gobiernos han sido criticados por su potencial para limitar la libertad de expresión (OCDE, 2022[6]). El informe del 2022 Construyendo Confianza y Reforzando la Democracia. Preparando el terreno para la acción gubernamental enfatiza la necesidad de que las plataformas aclaren sus políticas de moderación de contenido y los términos de servicio, brinden directrices claras para los usuarios que violan con frecuencia dichos términos, garanticen mayor transparencia con respecto a la eliminación del contenido y publiquen informes y auditorías con regularidad (OCDE, 2022[48]). A este respecto, la OCDE ha venido publicando una serie de informes de evaluación comparativa de la transparencia sobre las políticas y procedimientos de los 50 principales servicios mundiales de intercambio de contenidos en línea relacionados con contenidos terroristas y extremistas violentos (TVEC, por sus siglas en inglés) y de explotación y abuso sexual infantil (CSEA, por sus siglas en inglés). Estos informes muestran que hay un importante margen de mejora en las definiciones específicas, la coherencia de la aplicación y la calidad de la información divulgada en los informes de transparencia (OCDE, 2022[49]; OCDE, 2023[50]).
Dentro de la UE, la Ley de Servicios Digitales (DSA, por sus siglas en inglés) ha introducido un marco legal para que las grandes plataformas en línea hagan frente a los contenidos ilegales en línea (ver Recuadro 3.7).
La Ley de Servicios Digitales de la Unión Europea (DSA), aplicable en todos los Estados miembros de la UE desde el 2023, facilita la denuncia de contenidos ilegales en línea, con el objetivo de reforzar la protección contra el acoso en línea y el intercambio de imágenes privadas no consentidas. Aunque la DSA no define lo que constituye contenido ilegal en línea, establece reglas en toda la UE para detectar, marcar y eliminar dicho contenido. Se requiere que las plataformas en línea muy grandes (VLOP, por sus siglas en inglés) con al menos 45 millones de usuarios implementen un marco de evaluación de riesgos en relación con problemas sistémicos como daños a grupos vulnerables y otros daños sociales emergentes y que aborden las medidas de mitigación de riesgos correspondientes que se originan del diseño y el uso de su servicio. La Ley faculta a los usuarios para señalar imágenes privadas no consentidas y otros contenidos ilícitos y establece un canal prioritario para que los denunciantes de confianza (entidades diseñadas como tal bajo la DSA, que han demostrado experiencia y competencia particular) denuncien contenidos ilícitos ante los que las plataformas tienen que reaccionar. También introduce medidas para garantizar que las redes sociales y las empresas tecnológicas moderen los contenidos ilegales e impidan su circulación. Los usuarios también tienen la posibilidad de impugnar las decisiones de retirada de contenidos de las plataformas a través de mecanismos de reclamación establecidos por la plataforma correspondiente, elegir un órgano extrajudicial de resolución de litigios o recurrir a los tribunales nacionales.
Fuentes: Comisión Europea (2023[51]), DSA: Making the online world safer [DSA: Por un mundo en línea más seguro], https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/safer-online; Comisión Europea (2024[52]), Digital Services Act Package [Paquete de la Ley de Servicios Digitales], https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/digital-services-act-package.
Sensibilización a través de los datos
Los datos sobre el tipo, la prevalencia, la frecuencia y las fuentes del discurso de odio en línea (diferenciadas de la categoría más amplia de crímenes de odio5) pueden ayudar a aclarar el problema. Las fuentes de datos para el discurso de odio en línea incluyen análisis publicados por plataformas de redes sociales, las OSC, el mundo académico, los institutos de investigación y los gobiernos (por ejemplo, la policía), basados en mecanismos de denuncia, encuestas y sondeos. Esas diversas fuentes son complementarias y pueden proporcionar información sobre la prevalencia del discurso de odio en Internet. A pesar de su amplia difusión, muchos casos de odio en línea no se denuncian debido a factores como el miedo a las represalias, la falta de confianza en los mecanismos de denuncia y la normalización de este tipo de comportamientos. Hacer frente a la falta de denuncias es crucial para desarrollar estrategias eficaces de lucha contra el discurso de odio en línea y promover un entorno en línea más seguro para todos los usuarios.
Las autoridades pueden emplear diferentes enfoques para mejorar la recopilación de datos para contrarrestar el discurso de odio en línea, incluyendo:
Financiar o facilitar el análisis de contenido de plataformas en línea para categorizar y cuantificar los casos de discurso de odio.
Financiar o facilitar la colaboración con las plataformas de redes sociales para acceder a datos anónimos sobre incidentes de incitación al odio denunciados.
Comprometerse con el público, en particular con las comunidades afectadas para explicar las leyes pertinentes y fomentar la denuncia de casos de discurso de odio en línea a través de divulgación y plataformas específicas con el objetivo de mejorar los esfuerzos de recopilación de datos.
Cooperar con las OSC que hayan establecido mecanismos de denuncia o queja.
Los datos y análisis que se publican con frecuencia son cruciales para evaluar adecuadamente las tendencias en curso y aumentar la sensibilización, también en relación con las verdaderas causas, con los autores, con las víctimas y con las respuestas eficaces a las plataformas que amplifican el odio.
Además, los datos y la información que ilustran las vías entre la denuncia, el registro policial y el enjuiciamiento de los casos de discurso de odio también pueden ayudar a las autoridades y a los legisladores a comprender el alcance del problema; desarrollar estrategias e iniciativas para contrarrestarlo; y responder mejor a las necesidades de las víctimas, incluso facilitando el acceso a la justicia.
En el Recuadro 3.8 se detallan algunas prácticas innovadoras de lucha contra el discurso de odio, tanto en línea como en presencial, de Lituania, Eslovenia y Alemania.
Grupo de trabajo interministerial para contrarrestar el discurso de odio en Lituania
En el 2020, se creó un grupo de trabajo interinstitucional para sensibilizar, promover el diálogo y mejorar las capacidades de las fuerzas de seguridad y de las OSC para manejar el discurso de odio (FRA, 2021[53]). El grupo comprende siete autoridades públicas, incluyendo al Ministerio del Interior, a la fiscalía general, a la policía, al Inspector de Ética Periodística, al Defensor del pueblo para igualdad de oportunidades, así como a 11 OSC.
Grupo de trabajo dentro de la Fiscalía Estatal Suprema en Eslovenia
En 2018 se creó un grupo de trabajo dentro de la Fiscalía Estatal Suprema para brindar formación a los fiscales sobre el manejo del discurso de odio y armonizar prácticas para su enjuiciamiento (ECRI, 2021[54]). La formación pone el foco en los criterios del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) para las acusaciones, las aproximaciones adoptadas por el mismo TEDH y la aplicación de una ley de delitos leves para declaraciones cercanas al umbral penal.
Día contra el discurso de odio en línea en Alemania
Desde el 2016, la Oficina Federal de Investigación Criminal alemana, en colaboración con los estados federales, realiza un día de acción anual contra el discurso de odio en línea. En una fecha confidencial, se toman medidas coordinadas contra individuos sospechosos para sensibilizar al público. En el 2020, se amplió a nivel europeo, coordinado por primera vez por la Europol (Oficina Federal de Investigacíon Criminal de Alemania, 2022[55]).
Fuentes: FRA (2021[53]), Promising Practice: Working Group to promote an effective response to hate crime and hate speech in Lithuania [Práctica prometedora: grupo de trabajo para promover una respuesta efectiva ante el crimen de odio y el discurso de odio en Lituania], https://fra.europa.eu/en/promising-practices/working-group-promote-effective-response-hate-crime-and-hate-speech-lithuania; ECRI (2021[54]), ECRI Conclusions on the Implementation of the Recommendations in Respect of Slovenia Subject to Interim Follow-up [Conclusiones de la ECRI sobre la implementación de las recomendaciones respecto al tema de Eslovenia sujeto a seguimiento interno], https://rm.coe.int/ecri-conclusions-on-the-implementation-of-the-recommendations-in-respe/1680a59af2; Oficina Federal de Investigación Criminal alemana (2022[55]), Nationwide day of action against hate postings [Día de acción nacional contra discurso de odio], https://www.bka.de/DE/Presse/Listenseite_Pressemitteilungen/2022/Presse2022/221130_Hasspostings.html.
3.3.2. Promover la resiliencia a la información errónea y la desinformación
Fomentar la resiliencia ante el impacto de la información errónea y la desinformación es otro componente central del espacio cívico protegido. La información errónea y la desinformación pueden socavar la voluntad y la capacidad del público de participar constructivamente en el debate democrático, convenciendo a las personas de creer en contenidos incorrectos que pueden demonizar a los oponentes políticos, reforzar la polarización o distorsionar los debates políticos, e inhibir el acceso a información y datos oportunos, pertinentes y precisos. La preocupación por los riesgos que plantea la información falsa es máxima debido al rápido aumento de la difusión de contenidos falsos o engañosos en línea. La aparición de plataformas de redes sociales que permiten que prácticamente cualquiera se convierta instantáneamente en una fuente de información (incluida la desinformación) ha amplificado el problema. Incluso más allá de responder a las amenazas planteadas por la información falsa y engañosa, es clave que los gobiernos piensen en cómo construir la integridad de la información, es decir, cómo apoyar a los ecosistemas de información que crean las condiciones para que la información precisa se difunda, y que permitan a los ciudadanos tomar decisiones informadas y participar en un diálogo cívico constructivo. Al igual que en la lucha contra el discurso de odio, la dimensión del reto implica que es crucial que las iniciativas se desarrollen en colaboración con agentes no gubernamentales, incluidos los ciudadanos, como fuentes y consumidores de desinformación.
Un marco político que incluya a todo el gobierno y a toda la sociedad para fortalecer la integridad de información y contrarrestar la desinformación
Por medio del OECD DISMIS Resource Hub (en español, centro de recursos DISMIS de la OCDE) la OCDE está analizando una amplia gama de respuestas de gobernanza ante la difusión de desinformación (OCDE, 2024[56]). El marco ofrece una visión global de las acciones gubernamentales y se centra en tres pilares:
1. Aumentar la transparencia, la rendición de cuentas y la pluralidad de las fuentes de información, que explora cómo los gobiernos pueden mejorar la transparencia de las plataformas de redes sociales y en línea, promover medios de comunicación y mercados de información pluralistas, independientes y competitivos y contrarrestar los riesgos específicos en el ecosistema de información (ver Recomendación 4: Fomentar un ecosistema de información de interés público que proteja los medios independientes y que promueva el acceso a la información).
2. Promover la resiliencia social a la desinformación, lo que incluye fortalecer la alfabetización mediática y digital, reforzar la comunicación gubernamental para la información clave, fortalecer la participación pública y construir una comprensión del ecosistema de la información a través de la investigación.
3. Actualizar las medidas de gobernanza y la arquitectura institucional para mantener la integridad del espacio de información, en particular en relación con la coordinación gubernamental y la orientación estratégica, el desarrollo de capacidades en la administración pública y el desarrollo continuo de una gobernanza reguladora ágil para la integridad de la información. (OCDE, 2024[56]) (ver la Figura 3.8).
Los gobiernos pueden adoptar muchas otras medidas (Figura 3.9), como:
Desarrollar y evaluar respuestas reguladoras dirigidas a incrementar la transparencia de las plataformas en línea.
Fortalecer la participación con plataformas en línea para combatir la información errónea y la desinformación.
Facilitar la comprensión del papel de los algoritmos para difundir contenido.
Fomentar ambientes de negocios más responsables.
Financiar o facilitar la investigación sobre las fuentes y los patrocinadores de estos contenidos.
Fomentar la transparencia relativa a la titularidad real y divulgar las entidades que patrocinan contenido.
También pueden implementar medidas que aborden a los impulsores estructurales y económicos que influyen en la propagación de la información errónea y la desinformación fortaleciendo al sector de los medios de comunicación; alentando la diversidad y la independencia editorial y garantizando la provisión de noticias de alta calidad y fiables, incluso por parte de las emisoras públicas, como parte de un ecosistema de información de interés público sano (ver Recomendación 4: Fomentar un ecosistema de información de interés público que proteja los medios independientes y que promueva el acceso a la información). Además, los gobiernos pueden respaldar información y esfuerzos de alfabetización digital y medios en todos los niveles del sistema educativo para equipar a niños y adultos con las habilidades necesarias para diferenciar entre información exacta y falsa o engañosa (OCDE, 2021[57]). La Figura 3.9 proporciona una visión general de las medidas políticas pertinentes que apoyan el espacio cívico.
En la UE, el Reglamento sobre la transparencia y la orientación de la publicidad política ha introducido normas para contrarrestar la manipulación informativa y la injerencia extranjera en las elecciones, los referendos y el proceso legislativo (Recuadro 3.9).
El Reglamento de la UE sobre la transparencia y la orientación de la publicidad política, que incluye normas de transparencia y obligaciones de diligencia debida para el suministro de publicidad política y servicios conexos, tiene por objeto contrarrestar la manipulación de la información y la injerencia extranjera en las elecciones, los referendos y los procesos legislativos de la UE y sus Estados miembros. Las disposiciones exigen que los anuncios políticos estén disponibles con una etiqueta de transparencia y un aviso de transparencia fácilmente recuperable. La publicidad política en línea sólo está permitida en condiciones estrictas, y las normas prohíben la elaboración de perfiles basados en determinados datos personales, como el origen racial o étnico y las opiniones políticas.
Source: Unión Europea (2024[58]), Regulation (EU) 2024/900 of the European Parliament and of the Council of 13 March 2024 on the transparency and targeting of political advertising, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/900/oj.
Respuestas de comunicación gubernamentales a la información errónea y la desinformación
Al otorgar respuestas de comunicación gubernamental efectivas que proporcionen información exacta y oportuna, que sea de interés público y que responda a las preocupaciones de los ciudadanos, los gobiernos pueden desempeñar un papel clave en la creación de resiliencia social a la información errónea y la desinformación. Para que las respuestas sean eficaces, es fundamental que exista confianza. Los ciudadanos necesitan confiar en que las instituciones públicas proporcionen información objetiva. Asimismo, un flujo continuo de información basada en pruebas puede ayudar a generar confianza, llenar vacíos de datos y fortalecer la relación entre los ciudadanos y el estado. Los gobiernos pueden utilizar diversas herramientas, incluidas las redes sociales, para promover información fidedigna a través de los canales oficiales, interactuar activamente con los usuarios y responder a las consultas.
En las democracias, en las que se anima a los ciudadanos a cuestionar la información y en las que a veces se acusa a los propios gobiernos de proporcionar desinformación, no resulta una tarea sencilla (Pilichowski, 2023[59]). El riesgo de politización de la función de comunicación del gobierno es otro reto a tener en cuenta ya que puede obstaculizar el desempeño efectivo de esta función, como se observó durante la pandemia de COVID-19, por ejemplo (WPP & Kantar Public, 2023[60]).
Basándose en las prácticas emergentes pertinentes para contrarrestar la información errónea y la desinformación, los Principios de buenas prácticas en materia de comunicación pública para ayudar a contrarrestar la información errónea y la desinformación de la OCDE (OCDE, 2023[61]) ayudan a definir los factores que fortalecen la contribución de comunicación del gobierno para combatir este fenómeno (Recuadro 3.10).
Institucionalización: los gobiernos podrían consolidar las intervenciones en enfoques coherentes guiados por políticas públicas, estándares y directrices oficiales de comunicación y datos. Las oficinas de comunicación pública y un enfoque intergubernamental coordinado a nivel nacional y subnacional son fundamentales.
Impulsado por el interés público: la comunicación pública debería luchar por ser independiente de politización con medidas específicas para garantizar una clara auditoría, imparcialidad, rendición de cuentas y objetividad.
Protección contra la obsolescencia y profesionalización: las instituciones públicas podrían invertir en investigación y utilizar la capacidad de previsión estratégica para anticiparse a la evolución de la tecnología y los ecosistemas de información.
Transparencia: la transparencia, incluida la relativa a suposiciones e incertidumbres, puede reducir las posibilidades de que se arraiguen rumores y falsedades, así como permitir el escrutinio público de la información oficial.
Puntualidad: las instituciones públicas podrían desarrollar mecanismos para actuar con prontitud, identificando y respondiendo a las narrativas emergentes y reconociendo la velocidad a la que puede viajar la información falsa.
Prevención: la prevención requiere que los gobiernos identifiquen, monitoreen y rastreen el contenido problemático y sus fuentes; cubran las brechas de información para reducir las especulaciones y los rumores; anticipen tácticas y riesgos de desinformación e identifiquen acciones como “pre-bunking” (inoculación ideológica contra la desinformación) o desacreditación.
Basarse en pruebas: las intervenciones de los gobiernos deberían basarse en datos fiables y fidedignos, pruebas y perspectivas de comportamiento que reconozcan las narrativas emergentes y mejoren las prácticas.
Inclusión: la información oficial debería diseñarse y diversificarse para llegar a todos los grupos de la sociedad, con mensajes adaptados a diferentes públicos (por ejemplo, respeto a las diferencias culturales y lingüísticas y la atención a grupos poco representados o separados).
Colaboración de toda la sociedad: los esfuerzos del gobierno podrían ser integrados en un enfoque global en colaboración con las partes interesadas, incluidos los medios de comunicación, el sector privado, la sociedad civil, el mundo académico y los ciudadanos.
Fuente: OCDE (2023[61]), “Good practice principles for public communication responses to mis- and disinformation” [Principios de buenas prácticas en materia de comunicación pública para ayudar a contrarrestar la información errónea y la desinformación], https://doi.org/10.1787/6d141b44-en.
Los ecosistemas de información que reconocen la información como un bien público son un componente crucial del espacio cívico protegido y fundamental para las democracias. El acceso a la información y a los medios de comunicación libres e independientes permite a los ciudadanos y a las partes interesadas recopilar información sobre debates políticos y acción pública, formar opiniones, ofrecer información y experiencia, participar en el proceso de toma de decisiones y monitorear y escrutar las actividades del gobierno. Un sistema de medios de comunicación independientes que funcione bien también se asocia con menores niveles de corrupción y funciona como la primera línea de defensa contra el retroceso democrático y la autocratización, procesos que comienzan a socavar la libertad de los medios y la viabilidad financiera (OCDE, 2023[62]). En los países miembros de la OCDE, los estándares de libertad de los medios de comunicación son relativamente buenos en comparación con el resto del mundo, pero se han deteriorado en los últimos años y se consideran “problemáticos” o “malos” en una cuarta parte de los países (OCDE, 2022[6]). Los gobiernos pueden adoptar una amplia gama de medidas para apoyar y sostener los medios de interés público y un ecosistema de información saludable,6 reconociendo la gran variedad de actores implicados. Entre ellos se encuentran los trabajadores del sector público responsables del acceso a la información y al libre acceso de datos, los trabajadores de los medios de comunicación, los ciudadanos, las OSC (por ejemplo, verificadores de hechos, monitores de medios de comunicación, proveedores de medios de comunicación sin fines de lucro, expertos), las plataformas que distribuyen contenido en línea y vigilan a los funcionarios. A continuación, se ofrece orientación sobre dos componentes clave de un ecosistema de información de interés público que los gobiernos pueden apoyar:
Promover el acceso a la información y a los datos oficiales
Proteger medios de comunicación libres, independientes y pluralistas.
3.4.1. Promover el acceso a la información y a los datos como un bien público
El acceso a información y datos oportunos, precisos, actualizados y de alta calidad de los organismos públicos, incluidos los datos gubernamentales abiertos (Open Government Data o OGD por sus siglas en inglés), favorece una ciudadanía informada y activa que puede participar en un debate público constructivo. Definido como “el acceso de las partes interesadas y el uso de información pública y datos relativos a todo el proceso de toma de decisiones públicas, incluyendo políticas públicas, iniciativas, salarios, agendas de reuniones y minutas, asignaciones presupuestarias y gasto”, la información pública incluye cualquier registro retenido por un organismo público, independientemente de la forma en la que se almacene la información, su fuente y su fecha de producción (OCDE, s.f.[63]). Al mismo tiempo, cuando se publican de forma proactiva y en formatos abiertos y digitales, los datos gubernamentales abiertos pueden ayudar a la sociedad a supervisar la actividad gubernamental y el progreso de las políticas públicas.
El acceso a la información ha sido reconocido como un derecho fundamental y se ha consolidado en muchas constituciones de todo el mundo. Las legislaciones especializadas hacen que este derecho sea operativo en muchos contextos. Según la Clasificación del Derecho Mundial a la Información, estas leyes se han introducido en 134 países (Centro para la Ley y la Democracia, s.f.[64]) incluyendo 37 países miembros de la OCDE. La Figura 3.10 describe algunos de los elementos más comunes de estas leyes, incluidas disposiciones específicas sobre la necesidad de publicar datos gubernamentales abiertos como respuesta a la digitalización de la sociedad, la economía y el sector público (OCDE, 2018[65]).
Las disposiciones legales pertinentes incluyen procedimientos de solicitud, como opciones de anonimato, medios de presentación, las posibles tasas, cronogramas, excepciones y exenciones y recursos de apelación en caso de denegación de la solicitud. También suelen abarcar tanto la divulgación proactiva como la reactiva. En la práctica, esto significa que más allá de un mínimo de divulgación obligatoria, a menudo se exige a los organismos públicos que compartan voluntariamente información que pueda ser de interés para los ciudadanos y las OSC. La implementación efectiva de estas leyes requiere formación y capacitación en toda la administración pública. Además de la propia ley, varios países proporcionan directrices prácticas tanto a los funcionarios públicos sobre su aplicación como a los ciudadanos y las partes interesadas sobre cómo ejercer su derecho a solicitar y recibir información que pueda ser de utilidad a este respecto (ver Recuadro 3.11).
Directrices del Defensor del Pueblo civil en Noruega
La Ley de Acceso a la Información de Noruega, inicialmente promulgada en 1970 y actualizada en 2006, proporciona una guía de información práctica para la administración pública. El Defensor del Pueblo civil supervisa la aplicación de la ley, maneja casos de infracciones y ha creado guías tanto para funcionarios como para solicitantes con el fin de mejorar su implementación.
Sitio web específico del Consejo del Tesoro de la Secretaría de Canadá
El Consejo del Tesoro de la Secretaría de Canadá dispone de un sitio web para facilitar el acceso a la información. Brinda asistencia a los ciudadanos, a las partes interesadas y a los funcionarios para realizar o localizar solicitudes. La página ofrece herramientas políticas, informes y recursos, incluyendo un manual y mejores prácticas para tratar las solicitudes.
Fuentes: Ombudsman Civil de Noruega (2022[66]), The Access Guide [Defensor del pueblo de Noruega. Guía de acceso], https://www.sivilombudet.no/innsynsguiden/; OCDE (2022[67]), “Towards good practice principles for government transparency in the use of recovery funds” [Hacia principios de buenas prácticas para la transparencia gubernamental en el uso de fondos de recuperación], https://doi.org/10.1787/0d0f2c90-en; Consejo del Tesoro de la Secretaría de Canadá (s.f.[68]), Access to Information and Privacy [Acceso a la información y privacidad], https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/access-information-privacy/access-information/information-about-programs-information-holdings/sources-federal-government-employee-information.html.
A pesar del progreso, para seguir avanzando es necesario pasar de una transparencia pasiva (que se limita a poner a disposición información y datos) a una transparencia selectiva (que tiene en cuenta cómo podrían utilizar la información y los datos los ciudadanos y las partes interesadas y con qué fines) respaldada por un compromiso activo con la sociedad civil. Por ejemplo, los resultados de la edición de 2023 del Índice de Datos Abiertos, Útiles y Reutilizables (en inglés, OURdata) muestran que "la falta de compromiso sistemático con los usuarios potenciales de los datos y las partes interesadas externas sigue siendo un obstáculo que impide a los países de la OCDE aprovechar plenamente los beneficios de los datos gubernamentales abiertos" (OCDE, 2023[69]). Fomentar un espacio cívico más dinámico requiere que los gobiernos asuman un papel más activo en los ecosistemas cívicos, acercando la información y los datos a la sociedad civil y promoviendo su reutilización.
Mejorar la accesibilidad e inclusividad en el acceso a la información
Todas las personas, independientemente de sus características personales como la edad, el sexo, la orientación sexual, las creencias religiosas, la situación jurídica y las afiliaciones políticas, así como las instituciones y organizaciones, ya sean gubernamentales o no gubernamentales, de la sociedad civil, el mundo académico, los medios de comunicación o el sector privado, deben tener derecho a acceder a la información. Sin embargo, en la práctica, son muchos los obstáculos que pueden dificultar a determinados grupos el ejercicio de este derecho, por lo que los gobiernos pueden esforzarse en reducirlos de varias maneras. Muchos países están abriendo camino en el fomento de la inclusividad y la accesibilidad (Recuadro 3.12), mediante la adopción de las siguientes medidas:
Uso de un lenguaje sencillo: un lenguaje sencillo, claro y conciso que evite la jerga y la terminología técnica es crucial para garantizar que los ciudadanos con bajos niveles de alfabetización o sin conocimientos avanzados del idioma del país en el que viven puedan acceder a los servicios.
Divulgación en lenguas indígenas y minoritarias: garantizar que las orientaciones sobre el acceso a la información estén disponibles en las lenguas indígenas y minoritarias más comunes de cada país es fundamental para fomentar el ejercicio de este derecho.
Mejora de la accesibilidad para las personas con discapacidades: ejemplos de medidas relevantes incluyen diseñar sitios web con las Directrices de Accesibilidad para el Contenido Web. Estas abarcan una amplia gama de discapacidades, incluyendo visuales, auditivas, físicas, de lenguaje, cognitivas, de aprendizaje y neurológicas. También ofrecen directrices para hacer los contenidos más accesibles a los usuarios de más edad.
Garantías de anonimato: proteger la identidad de aquellos que intentan acceder a la información es esencial en contextos en los que el espacio cívico se encuentra restringido. El anonimato puede reducir el riesgo de denegaciones arbitrarias, así como el establecimiento de perfiles, de sesgos o represalias por parte de los funcionarios que responden a las solicitudes.
Minimización de costos: las altas tasas pueden disuadir a los ciudadanos económicamente desfavorecidos de presentar solicitudes o de hacerlas imposibles para ellos. Incluso si presentar una solicitud es gratis, pueden surgir costos adicionales (relacionados con la realización de fotocopias o de los envíos por correo) para obtener la información. En este caso, la ayuda a las personas con recursos limitados es vital y las tasas deben ser transparentes, mínimas, aplicarse por igual a todas las personas, coherentes en todo el sector público y cubrir únicamente los costos, sin generar beneficios.
El Recuadro 3.12 examina las prácticas prometedoras de Colombia y Nueva Zelanda.
Mejorar la accesibilidad para las personas con discapacidad y los grupos indígenas en Colombia
La Fiscalía General en Colombia ha introducido herramientas para que los funcionarios garanticen una información pública más accesible. Las iniciativas incluyen videos en lenguaje de signos explicando la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, la traducción de la ley en braille y macrotipos para aquellas personas con problemas visuales, así como la traducción de la información a seis lenguas indígenas para atender a los dos millones de ciudadanos indígenas del país.
Compromisos de accesibilidad de la red en Nueva Zelanda
El gobierno de Nueva Zelanda promueve la accesibilidad en la red para todas las personas, en especial individuos con necesidades especiales. Las recomendaciones incluyen utilizar texto alternativo para imágenes1, ofrecer descripciones detalladas para elementos visuales, proporcionar capturas y transcripciones para videos, utilizar elementos HTML2, asegurar un contraste de color adecuado y habilitar la navegación solo con el teclado 3.
1. El texto alternativo o alt text es una representación basada en el texto de contenido que no es texto (por ejemplo, imágenes o videos) de tal forma que las personas con discapacidades visuales o cognitivas puedan acceder y comprender el contenido.
2. Los elementos HTML ayudan al lector de la pantalla a navegar mejor e interactuar con la plantilla de un sitio o página web.
3. La navegación solo con teclado garantiza que los usuarios puedan participar con el contenido web solo con el teclado, sin depender del ratón u otros dispositivos.
Fuentes: OCDE (2022[6]), The Protection and Promotion of Civic Space. Strengthening Alignment with International Standards and Guidance [La protección y promoción del espacio cívico: Fortalecimiento de la alineación con las normas y directrices internacionales], https://doi.org/10.1787/d234e975-en; Gobierno de Nueva Zelanda (s.f.[70]), Accessibility [Accesibilidad], https://www.digital.govt.nz/standards-and-guidance/design-and-ux/accessibility/.
Garantizar una coordinación y supervisión eficaces
Un organismo de coordinación y supervisión para el acceso a la información, con un mandato claramente definido, recursos sostenidos y un nivel adecuado de independencia y capacidad de ejecución, es esencial para su implementación. La mayoría de los países cuentan con un órgano de supervisión específico para el acceso a la información, que puede adoptar la forma de una comisión de información, una agencia o un defensor del pueblo con un mandato específico relacionado con el acceso a la información, un ombudsman con un mandato más amplio, o una autoridad del gobierno central. Además, muchos países miembros de la OCDE cuentan con disposiciones legales para que una oficina o funcionario(s) actúen como puntos focales. La independencia y la capacidad de ejecución de la ley de estos organismos es crucial. Algunos carecen de las capacidades necesarias para monitorear y sancionar el incumplimiento o no cuentan con los recursos (humanos y financieros) o la independencia adecuados para cumplir eficazmente su mandato (OCDE, 2022[6]). Además, los órganos de supervisión a menudo sólo tienen competencia para emitir dictámenes o recomendaciones, dejando que la entidad pública decida si cumple o no. Esto puede dar lugar a una aplicación deficiente de las leyes pertinentes.
La Figura 3.11 ilustra algunas de las responsabilidades comunes de los organismos de supervisión. Éstas van desde asesorar a las instituciones públicas sobre sus obligaciones legales hasta monitorear el cumplimiento de las leyes pertinentes, gestionar los recursos de apelación, tramitar las quejas, iniciar investigaciones sobre posibles violaciones de los derechos y capacitar a los funcionarios públicos.
3.4.2. Proteger a los medios de comunicación libres, independientes y pluralistas
La libertad y el pluralismo de los medios de comunicación son fundamentales para el funcionamiento de las sociedades democráticas, ya que contribuyen a garantizar la disponibilidad y accesibilidad de una serie de informaciones y puntos de vista, a partir de los cuales las personas pueden formar y expresar sus opiniones e intercambiar información e ideas (Consejo de Europa, 2011[71]). Por otra parte, las restricciones en el entorno de los medios de comunicación, incluidas la concentración, la captura y los monopolios de los medios de comunicación, pueden obstaculizar un debate equilibrado y plural sobre asuntos de interés público y promover opiniones unilaterales que pueden encender la polarización, además de impedir la transparencia y la rendición de cuentas. La Figura 3.12 proporciona una visión general de las salvaguardias legales clave que ayudan a proteger la libertad de los medios de comunicación incluyendo los límites de concentración en el sector de los medios de comunicación, la protección para las fuentes periodísticas e independencia editorial, obligaciones de transparencia sobre la titularidad de los medios de comunicación y las asignaciones de ingresos publicitarios y garantías de financiamiento estable para emisoras de difusión pública.
Las cuestiones relacionadas con la protección de la libertad de expresión y los SLAPPs se abordan en la Recomendación 2: Proteger y facilitar la libertad de expresión y el derecho a acceder a documentos y datos públicos en la Recomendación 4: Fomentar un ecosistema de información de interés público que proteja los medios independientes y que promueva el acceso a la información. La protección física de los trabajadores de los medios de comunicación se trata por separado en la Recomendación 5: Resguardar y proteger a los defensores de los derechos humanos en situación de riesgo, así como a los miembros de las OSC, activistas y trabajadores de los medios de comunicación.
Prevenir la concentración y promover el pluralismo de los medios de comunicación
El pluralismo de los medios de comunicación es clave para el funcionamiento de las sociedades democráticas, ya que garantiza la disponibilidad de una pluralidad de puntos de vista y permite a los ciudadanos formar opiniones propias. Un entorno mediático pluralista, con estructuras de propiedad de los medios de comunicación transparentes, permite también a los medios de comunicación desempeñar su papel fundamental como organismos de control del poder ejecutivo (Consejo de Europa, 2018[72]). Por el contrario, una elevada concentración de los medios de comunicación, a menudo impulsada por poderosos agentes del mercado, supone un riesgo para la diversidad de las fuentes de información (Centro para el Pluralismo y la Libertad de los Medios de Comunicación, 2022[73]), obstaculizando la libertad de expresión y el debate público informado (Consejo de Europa, 2009[74]). Esto incrementa también el riesgo de captación de los medios de comunicación. Esto se refiere a individuos o grupos que ejercen un control significativo sobre las organizaciones de medios de comunicación de una manera que influye en su contenido y cobertura, lo que plantea una amenaza a la independencia editorial (Nelson, 2017[75]). Las leyes nacionales sobre la titularidad de los medios de comunicación, con criterios para evaluar los niveles de concentración y titularidad, pueden ayudar a mitigar esto. A nivel de la UE, la Ley Europea de Libertad de los Medios establece un marco común para los servicios de los medios de comunicación, pretende proteger a los periodistas y a los proveedores de medios de comunicación de la interferencia política, garantiza la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación y obliga a los Estados miembros de la UE a supervisar las fusiones de proveedores de medios que puedan perjudicar el pluralismo. Tales fusiones pueden ser aprobadas si los medios de comunicación brindan pruebas de que estas no impactarán negativamente las diversas perspectivas ni la independencia editorial. Estas medidas complementan el Reglamento de fusiones de la UE, que establece un umbral de cuota de mercado combinada del 15%-25% para las empresas del mismo mercado (Comisión Europea, 2013[76]). En Latinoamérica, varios países han introducido regulaciones para fomentar la diversidad de los medios de comunicación, incluyendo prohibiciones constitucionales de monopolios y la concentración extrema y límites a las licencias individuales de los medios de comunicación (Unesco, 2017[77]).
La titularidad de los medios de comunicación transparente es crucial para un panorama mediático independiente. Para lograr esto, es clave que las autoridades nacionales mantengan un registro público actualizado de la titularidad, incluyendo la titularidad real, de los medios de comunicación (ver Recuadro 3.13). La Ley de Libertad de los Medios de Comunicación europea establece un estándar para la información que los medios deben revelar públicamente a su audiencia, incluidos los posibles conflictos de intereses, y exige también sistemas transparentes de medición de la audiencia (Parlamento Europeo, 2024[78]).
Regulación de la concentración de medios de comunicación en Noruega
Para frenar la concentración de los medios de comunicación, Noruega ha impuesto límites sobre su titularidad a través de la Ley sobre la de Propiedad de los Medios de comunicación. Esta ley restringe a cualquier grupo mediático de poseer más de un tercio de las acciones en un medio nacional tradicional (por ejemplo, TV, periódicos, radio). Se aplican restricciones similares a la titularidad de los medios de comunicación locales. La Autoridad de Competencia de Noruega vigila la evaluación y cualquier intervención necesaria.
Transparencia en la titularidad de los medios de comunicación en Austria
La Ley de Medios de Comunicación, enmendada en 2011, obliga a los medios de comunicación a hacer públicos sus titulares directos e indirectos, incluidos todos los accionistas. Los titulares reales deben ser identificables como personas físicas, no como empresas. Esta información se publica en el sitio web del medio de comunicación o en otros documentos accesibles y se actualiza anualmente. La Autoridad de Comunicaciones de Austria tiene la labor de mantener un registro en línea actualizado de los titulares de los medios de comunicación.
Nota: Originalmente la Ley de Propiedad de los Medios de Comunicación estableció el umbral para la titularidad del grupo de medios de comunicación en el 40% de las acciones. Esto se enmendó en 2005.
Fuentes: Gobierno de Noruega (2005[79]), Ley de Propiedad de los Medios de Comunicación (Guidelines for Intervention Pursuant to the Media Ownership Act), https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/kkd/medier/guidelines_media_ownership_act_nov_2005.pdf; Gobierno de Austria (2011[80]), Gesamte Rechtsvorschrift für Mediengesetz [Ley de Medios de Comunicación], https://www.ris.bka.gv.at/geltendefassung.wxe?abfrage=bundesnormen&gesetzesnummer=10000719.
La sostenibilidad económica del sector de medios de comunicación impacta profundamente la independencia, la concentración y el pluralismo de los mismos. En los últimos años se ha producido un cambio significativo de los medios impresos a los digitales, junto con una baja rentabilidad del sector. La pandemia de COVID-19 exacerbó estas tendencias, afectando principalmente a los medios de comunicación más pequeños, lo que generó una lucha por la supervivencia en muchos contextos. Esto puede resultar en la falta de noticias a nivel local, disminuyendo el debate público y la participación cívica. Los medios de comunicación locales son también fundamentales para exigir responsabilidades a las autoridades locales y regionales, en su calidad de órganos de control (Consejo de Europa, 2023[81]). Ante este panorama, los gobiernos pueden proporcionar apoyo financiero al sector de los medios de comunicación de diferentes maneras (Figura 3.13) como parte de la protección de los medios de interés público y del ecosistema de la información. El financiamiento estable y predecible de los servicios públicos de radiodifusión, basado en evaluaciones independientes de los costos operativos, puede ayudar a sostenerlos, junto con recortes fiscales específicos (por ejemplo, una reducción en el impuesto a sociedades) para los medios de comunicación de servicio público o de interés público, financiamiento específico y transparente para los medios de comunicación locales de interés público, ya sean públicos o privados, e ingresos publicitarios transparentes para los medios de comunicación públicos y privados para difundir información de interés público, por ejemplo, información sanitaria durante la COVID-19.
En muchos países miembros de la OCDE no existen directrices sobre la asignación equitativa y transparente de la publicidad (Comisión Europea, 2022[82]), con el riesgo asociado de que los gobiernos favorezcan a los medios de comunicación que ofrecen opiniones más favorables al gobierno que otros. Al reconocer esto, la Ley de Libertad de los Medios de Comunicación europea requiere que los Estados miembros de la UE establezcan procedimientos transparentes, objetivos, proporcionales y no discriminatorios para la asignación de la publicidad estatal que puedan servir como un modelo para otras regiones (Parlamento Europeo, 2024[78]). Además, se exigirá a las autoridades que lleven un registro público en el que se detallen los nombres legales de los proveedores de medios de comunicación, la cantidad gastada por medio y los servicios publicitarios que se hayan prestado.
Además de lo anterior, los gobiernos pueden asegurarse de que los proveedores de medios de comunicación tomen medidas positivas para promover un panorama mediático más plural, considerando lo siguiente:
Cuotas legales para promover la diversidad, por ejemplo, asignar un porcentaje de la cobertura a intereses locales o regionales, a las opiniones de las minorías y a diferentes grupos sociales.
Monitoreo legalmente obligatorio de la diversidad de cobertura utilizando métricas como género, raza/etnicidad, discapacidad, religión, edad, orientación sexual e interés de minorías, por ejemplo, para garantizar una cobertura representativa.
Monitoreo legalmente obligatorio de la diversidad en las prácticas de contratación para garantizar que los trabajadores de los medios de comunicación sean representativos de una población más amplia.
El Recuadro 3.14 describe las buenas prácticas de Alemania, Noruega y Estonia para garantizar una cobertura mediática diversa.
Alcanzar a las a las comunidades minoritarias de Alemania
Deutsche Welle, una emisora pública alemana, tiene canales en diferentes idiomas, incluyendo el persa y el árabe. Este último canal se inauguró en 2015, durante un periodo en el que Alemania acogió a más de un millón de refugiados, para mantener informadas a las comunidades minoritarias de Alemania sobre las noticias que les afectaban directamente. Entre otros contenidos, el canal también ofrece cursos de alemán para hablantes árabes.
Financiamiento destinado a la cobertura de las noticias de comunidades indígenas en Noruega
La Ley de Apoyo a los Medios de Comunicación apoya activamente a los medios de comunicación que cubren los asuntos de interés públicos de los Sami. Más concretamente, se ofrece ayuda a los canales que tienen a la población Sami como su principal audiencia, por lo que publican en lengua Sami o cubren asuntos de especial interés para la comunidad Sami.
Emisión en ruso para combatir la desinformación en Estonia
En 2015, la emisora pública de Estonia lanzó un canal en ruso con el fin de informar a la minoría rusa del país sobre la actualidad en el país, así como sobre asuntos internacionales. Tras la invasión de Ucrania por Rusia en 2022, el gobierno de Estonia aumentó el financiamiento del canal en ruso para combatir la desinformación.
Fuentes: Deutsche Welle (2015[83]), DW's new Arabic channel [El nuevo canal en árabe de DW], https://www.dw.com/en/dw-launches-arabic-language-tv-channel-for-europe/a-18915281; Gobierno de Noruega (2021[84]), The Media Support Act [Ley de Apoyo a los Medios], https://lovdata.no/dokument/NLE/lov/2020-12-18-153; Freedom House (2023[85]), Special Report 2023 [Informe especial de 2023], https://freedomhouse.org/report/2023/reviving-news-media-embattled-europe/case-studies/how-public-service-media-estonia-and-germany-are-bridging.
Protección de las fuentes periodísticas
Los trabajadores de los medios de comunicación solo pueden desempeñar su función social como proveedores de información, como contribuyentes a los debates sociales, como intermediarios entre los ciudadanos y el estado y como vigilantes públicos si el entorno mediático en el que trabajan es plenamente independiente y sus condiciones de trabajo les permiten informar libremente y sin miedo. Un elemento crucial para crear un entorno propicio es garantizar que puedan proteger sus fuentes (Parlamento Europeo, 2024[78]). Las directrices internacionales enfatizan que cualquier interferencia con la protección de las fuentes, como búsqueda de lugares de trabajo o domicilios, incautaciones de material periodístico u órdenes de revelación, deben adecuarse a los principios de necesidad y proporcionalidad y solo aplican cuando ya no existe alternativa de revelación y cuando el tema sea de interés público (Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2012[86]). Sin tales salvaguardias, las fuentes pueden mostrarse reacias a ayudar a la prensa, obstaculizando el flujo de información. El Recuadro 3.15 muestra las buenas prácticas de los Países Bajos y Canadá para proteger a los trabajadores de los medios de comunicación y a sus fuentes de injerencias indebidas.
La Ley de Protección de Fuentes en los Países Bajos
Desde el 2018, la Ley de Protección de Fuentes ha proporcionado mayor protección para la confidencialidad de las fuentes de los periodistas, incluso si estas fuentes no exigen explícitamente confidencialidad (Federación Europea de Periodistas, 2018[87]). La ley ofrece una consideración preliminar por parte de un juez antes de que la policía pueda acceder a los datos de una fuente y es solo para prevenir un delito grave. De este modo, la policía ya no puede utilizar sus propios recursos para identificar las fuentes de los periodistas. La ley va acompañada de una serie de instrucciones para los fiscales y las fuerzas del orden.
La Ley de Protección de Fuentes Periodísticas en Canadá
La Ley de Protección de Fuentes Periodísticas del 2017 en Canadá proporciona salvaguardias para los periodistas con respecto a la divulgación de información (Parlamento de Canadá, 2017[88]). Esta ley aplica a una amplia gama de individuos que participan en las actividades periodísticas. Describe explícitamente los tipos de fuentes que están protegidas y permite a los periodistas negarse a revelar información que pueda identificar a una fuente.
Fuentes: Federación Europea de Periodistas (2018[87]), Netherlands: New ‘Source Protection Act’ finally enters into force [Países Bajos: la nueva “Ley de Protección de Fuentes” finalmente entra en vigor], https://europeanjournalists.org/blog/2018/10/04/netherlands-new-source-protection-act-finally-enters-into-force; Parlamento de Canadá (2017[88]), Journalistic Sources Protection Act [Ley de Protección de Fuentes Periodísticas], https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/annualstatutes/2017_22/FullText.html.
Los gobiernos pueden adoptar medidas legales y prácticas para proteger a los trabajadores de los medios de comunicación, así como a sus fuentes de injerencias indebidas. Estas incluyen:
Protección legal explícita para las fuentes periodísticas, que se extienda a cualquier tipo de periodismo y a través de todas las plataformas, servicios y medios (y garantizando que las excepciones están estrechamente definidas, estrictamente reguladas por la ley, necesarias y proporcionales).
Garantizar que los trabajadores de los medios de comunicación estén protegidos de la supervisión ilegal (ver Recomendación 7: Respetar la privacidad y garantizar la protección de datos personales, para evitar intrusiones arbitrarias e interferencias en la vida cívica).
Garantizar que las fuerzas del orden y los miembros del poder judicial reciban formación sobre los principios de la protección de las fuentes periodísticas.
Instigar un proceso judicial transparente e independiente, con un recurso de apelación para investigar los casos en que las fuentes se vean amenazadas.
Proteger el ecosistema de la información en la era de la Inteligencia Artificial
Tecnologías como la inteligencia artificial (IA) ofrecen nuevas oportunidades para que los medios de comunicación y los ciudadanos compartan y reciban información. Sin embargo, las herramientas impulsadas por la IA pueden afectar al ecosistema de la información de varias formas y la IA generativa, en particular, plantea retos a la autenticidad de los contenidos de los medios de comunicación en todas sus formas, ya sean escritas, sonoras o visuales, así como a la confianza de las personas en el espacio de la información en general (OCDE, 2024[56]). Como lo resaltó la OCDE, los responsables políticos en todo el mundo están luchando con las implicaciones de la IA, dado que las compañías tecnológicas del sector privado dirigen su desarrollo (Lorenz, Perset and Berryhill, 2023[89]). Numerosos actores, desde la sociedad civil hasta los propios medios de comunicación, expresan su preocupación al respecto. Un informe reciente destaca que "las repercusiones sociales, políticas y económicas generalizadas podrían incluir la desinformación sobre cuestiones científicas clave, la perpetuación de los estereotipos y la discriminación, la distorsión del discurso público, la creación y difusión de teorías conspirativas y otro tipo de desinformación, la influencia en las elecciones, la distorsión de los mercados e incluso la incitación a la violencia" (Lorenz, Perset and Berryhill, 2023[89]).
Las herramientas de IA ya se están utilizando para censurar contenidos, distribuir noticias en función de las preferencias pronosticadas de determinados grupos e impulsar contenidos sensacionalistas para aumentar la participación de los usuarios y los ingresos, todo lo cual contribuye a crear “cámaras de resonancia” más polarizadas en las redes sociales y otras plataformas en línea (OSCE, 2020[90]). Los desafíos relativos a la información errónea y la desinformación se han profundizado con la aparición de “noticias falsas” y otras formas de videos e imágenes falsas y engañosas (Lecheler and Weikmann, 2023[91]) aunque las investigaciones centradas en la audiencia han revelado que tanto los lectores como los expertos lingüísticos son a menudo incapaces de discernir entre los contenidos generados por IA y los generados por humanos (Clerwall, 2014[92]; Casal and Kessler, 2023[93]; Lorenz, Perset and Berryhill, 2023[89]). La OCDE ha documentado que la IA generativa puede utilizarse para "crear una gran cantidad de perfiles falsos realistas en plataformas en línea, animar redes de cuentas falsas o bots y superar las capacidades de detección creadas recientemente por gobiernos, plataformas u otras partes interesadas para identificar comportamientos no auténticos coordinados en las plataformas" (OCDE, 2024[56]). De hecho, la cuestión de la procedencia de la información en línea, es decir, la rastreabilidad del origen, el proceso creativo y la historia de contenido, se ha vuelto cada vez más importante para asegurar la integridad y credibilidad de la información, especialmente en los casos en donde el contenido es una mezcla de un texto generado por IA (sintético) y de una autoría humana (auténtico).
Si no se implementa a través de un enfoque basado en la confianza, la IA puede exacerbar los desafíos existentes para el ecosistema de información en la era digital (OCDE, 2024[56]). La Recomendación de la OCDE sobre Inteligencia Artificial exige que los actores que crean o utilizan la IA “fomenten una comprensión general de los sistemas de IA7” y “respeten el estado de derecho, los derechos humanos, los valores democráticos y centrados en el ser humano durante todo el ciclo de vida del sistema de IA”. También establece que "cuando sea técnicamente factible, deben existir mecanismos para reforzar la integridad de la información, garantizando al mismo tiempo el respeto de la libertad de expresión" (OCDE, 2024[94]). La reciente ola de herramientas de IA (incluyendo Chat GPT y sus competidores) ha avanzado a un ritmo que supera por mucho la regulación gubernamental en este ámbito (Centro de Noticias, Tecnología e Innovación, 2024[95]). Los gobiernos, las compañías tecnológicas, las plataformas en línea y los medios de comunicación, tienen un importante papel que desempeñar en el fomento de la regulación y la supervisión de los sistemas de IA. Los pocos enfoques que existen en la actualidad varían desde la regulación directa, las directrices y las guías, hasta la autorregulación por parte de la industria (Centro de Noticias, Tecnología e Innovación, 2024[95]) con algunas empresas, como Microsoft y Meta, comprometiéndose a colocar filigranas en los contenidos generados por IA (The Verge, 2024[96]; The Verge, 2023[97]). La OCDE ha señalado que los riesgos podrían "exigir soluciones a una escala mayor y más sistémica" (Lorenz, Perset and Berryhill, 2023[89]), alentando a los gobiernos a “incrementar la transparencia y responsabilidad, incluso, cuando sea pertinente, mediante esfuerzos regulatorios de actores relevantes para comprender mejor y mitigar los impactos potenciales y reales de las herramientas de IA generadoras” (OCDE, 2024[56]). Restringir el uso de noticias falsas en algunos contextos específicos y bien definidos también podría ayudar a mitigar la amenaza que suponen los contenidos falsos y engañosos para los ecosistemas de la información (OCDE, 2024[56]). Un enfoque de la regulación y la supervisión basado en los derechos humanos exigiría que los gobiernos y los órganos de supervisión actuaran para identificar, evaluar y mitigar los riesgos que plantean estas tecnologías que evolucionan rápidamente y de forma continua (ver Salvaguardar organismos de supervisión independientes para monitorear, identificar y abordar restricciones a la libertad de los medios de comunicación a continuación).
Los conocimientos adquiridos sugieren que pueden adoptarse medidas concretas para proteger los ecosistemas informativos y la libertad de prensa en la era de la IA. Reporteros sin Fronteras y 16 organizaciones asociadas publicaron en 2023 la Carta de París sobre la IA y el Periodismo, que hace hincapié en la necesidad de "determinar un conjunto de principios éticos fundamentales para proteger la integridad de las noticias y la información en la era de la IA" (Reporteros Sin Fronteras, 2023[98]). Los principios estipulan que la intervención y la responsabilidad humanas son cruciales para las decisiones editoriales, que debe quedar clara la diferencia entre contenidos auténticos y sintéticos y piden que se invite a los medios de comunicación a participar en los debates sobre la gobernanza de la IA a escala nacional y mundial (Reporteros Sin Fronteras, 2023[98]). Entre las principales peticiones de la sociedad civil sobre las medidas que podrían adoptar las empresas de IA figuran las siguientes:
Un sistema de certificación adaptado a los contenidos generados por IA, similar al sistema de certificación de Comercio Justo
Un etiquetado transparente, fácilmente identificable del contenido en línea que distinga entre el contenido auténtico y el artificial (por ejemplo, marcas de agua, marcadores de procedencia de datos)
Estándares de transparencia sobre los programas de formación utilizados por las empresas de inteligencia artificial y la integración de las aportaciones y los valores humanos en el proceso de formación
Garantías que permitan a las personas identificar de forma rutinaria cuándo están interactuando con actores artificiales o sistemas que implementan este tipo de contenidos (por ejemplo, chatbots o asistentes virtuales)
Análisis sistemático de los sistemas de IA para identificar y gestionar las fallas y las vulnerabilidades (en inglés “red-teaming”)
Evaluaciones de impacto y riesgos para identificar, mitigar y evitar posibles sesgos, inexactitudes y declaraciones falsas de los contenidos generados por IA
Regulaciones para imponer límites a las empresas de IA y obligarlas a establecer y cumplir ciertos estándares (Forum por la Información y la Democracia, 2024[99]).
Salvaguardar organismos de supervisión independientes para monitorear, identificar y abordar restricciones a la libertad de los medios de comunicación
Las autoridades regulatorias de los medios de comunicación independientes nacionales desempeñan un papel importante para garantizar un panorama plural e independiente en los medios de comunicación, así como vigilar la regulación del sector audiovisual. Estas autoridades abordan varios aspectos de la regulación de los medios de comunicación, incluyendo aquellos relacionados con la pluralidad, la titularidad de los medios de comunicación, la transparencia, la protección de menores, la diversidad cultural y la lucha contra el discurso de odio. Otorgan también licencias de emisión, manejan quejas del público, monitorean el cumplimiento de los programas con obligaciones legales y adoptan códigos de práctica. Suelen estar facultados para emitir advertencias, imponer multas o revocar licencias en caso de incumplimiento. Garantizar su independencia, tanto en la ley como en la práctica, es crucial para que funcionen eficazmente, sin interferencias de intereses políticos o comerciales.
Los organismos de supervisión de la IA también podrían ser actores esenciales a nivel nacional para examinar en qué medida los sistemas y herramientas de IA están amplificando los retos existentes en el espacio de la información, orientar y hacer cumplir la regulación, analizar las tendencias actuales y prever y ayudar a mitigar los riesgos futuros. Estos organismos también podrían dirigir procesos inclusivos y participativos en los que intervengan investigadores, organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación, académicos, agentes del sector público y otras partes interesadas para determinar las reglas y los criterios aplicables a los contenidos generados por la IA y a su difusión.
Los defensores de los derechos humanos9 (en lo sucesivo “defensores”), los miembros de las OSC, los activistas y los trabajadores de los medios de comunicación desempeñan un papel esencial a la hora de señalar cuestiones críticas a la atención de los responsables políticos y del público. Esto incluye generar información y análisis basados en pruebas, abogar por los derechos de los distintos grupos, vigilar y documentar los abusos y violaciones donde existan, y hacer que los responsables políticos rindan cuentas. Aunque esto les suele generar satisfacción y reconocimiento, también puede exponerlos a perjuicios que van desde la estigmatización y el acoso público hasta ataques violentos y asesinatos. Crear y mantener un ambiente seguro para los defensores exige que los gobiernos adopten medidas especiales de protección (OCDE, 2022[6]). Si bien estos grupos se ven más afectados por la violencia física sólo en unos cuantos países miembros de la OCDE10, el acoso, la intimidación y las agresiones verbales son una preocupación creciente en muchos de ellos, y cada vez hay más consenso sobre la necesidad de que todos los países hagan más para contrarrestar la intimidación y las amenazas para protegerlos, incluso cuando se ven obligados a huir o se exilian a otros países.
A nivel de la UE, por ejemplo, desde 2016 las Directrices sobre los Defensores de los Derechos Humanos han solicitado a las misiones de la UE que aborden la situación de los defensores en los informes de los países donde estén acreditados, señalando en particular la existencia de amenazas o ataques contra ellos (Unión Europea, 2016[100]). La UE también brinda apoyo a través de un instrumento financiero y opera el mecanismo ProtectDefenders.eu, que ofrece reubicación, monitoreo, formación y apoyo financiero (Comisión Europea, 2022[101]). Recientemente, la Recomendación de la Comisión Europea del 2023 sobre promover el compromiso y la participación efectiva de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de formulación de políticas públicas, instó a los Estados miembros a tomar medidas para proteger a las OSC en territorio nacional de "amenazas, criminalización, intimidación, acoso, así como ataques y otras formas de actos criminales, tanto presencialmente como en línea” (Comisión Europea, 2023[102]). Algunos de los países miembros de la OCDE han desarrollado iniciativas y programas en respuesta a las amenazas (OCDE, 2022[6]) pero, en general, existen más oportunidades para que los miembros de la OCDE ofrezcan una mayor protección tanto dentro de sus jurisdicciones como en el extranjero. A continuación, se ofrecen orientaciones al respecto:
Garantizar la existencia de marcos legales y políticos integrales, así como de mecanismos de protección, en el territorio nacional.
Recopilar datos para monitorear la intimidación, las amenazas, los ataques y los asesinatos.
Proporcionar mecanismos de protección a personas en situación de riesgo en todo el mundo.
(Ver también la Recomendación 10: Proteger el espacio cívico tanto a nivel nacional como en los países no miembros en el marco de un enfoque político coherente sobre el apoyo a las OSC en países socios).
3.5.1. Garantizar marcos legales y políticos integrales, así como mecanismos de protección, acordes con las necesidades nacionales
Los centros de gobierno pueden desempeñar un papel importante a la hora de reconocer y admitir públicamente el papel importante que desempeñan en la sociedad los defensores, las OSC, los activistas y los trabajadores de los medios de comunicación, marcando así la pauta para que las instituciones y los funcionarios públicos adopten un enfoque de tolerancia cero ante cualquier forma de intimidación, amenaza, ataque o asesinato. Este reconocimiento puede contribuir a un discurso público positivo sobre su papel en la sociedad y puede llevarse a cabo utilizando diversos canales y mecanismos, como conferencias o foros internacionales, declaraciones públicas, premios, programas de financiamiento gubernamental y otras formas de compromiso directo.
En la mayoría de los países miembros de la OCDE, los defensores, los miembros de las OSC y los trabajadores de los medios de comunicación están protegidos por el estado de derecho y las instituciones asociadas. La legislación específica y los programas de respuesta sólo existen en una minoría de los países miembros de Latinoamérica y en función de necesidades o amenazas particulares. Diversos desafíos en lo que respecta a estos y otros países, como la falta de recursos, los territorios remotos, la ausencia del estado de derecho, las regulaciones burocráticas, las percepciones públicas negativas, la inestabilidad política y la impunidad, pueden impedir que estos mecanismos proporcionen una protección adecuada y oportuna (OCDE, 2022[6]).
Un marco político de protección global (en línea con las necesidades nacionales) requiere de un esfuerzo coordinado a través de una diversa gama de agencias gubernamentales. También requiere la identificación de las numerosas instituciones que desempeñan un papel en la protección de las personas en situación de riesgo. Entre ellas se encuentran los centros de gobierno, los ministerios de interior, los ministerios de bienestar social o asuntos sociales, las unidades policiales y las fuerzas de seguridad especializadas, el sistema de justicia penal, los mecanismos de supervisión y los comunicadores gubernamentales, los cuales desempeñan un papel en la creación de sistemas de protección coordinados, integrados y efectivos.11 Los puntos focales para coordinar esfuerzos y fomentar la colaboración entre agencias, junto con la formación especializada brindada a los funcionarios para reconocer las amenazas que estos grupos enfrentan, puede ser de gran ayuda.
Los marcos legales integrales también son fundamentales. El Servicio Internacional de Derechos Humanos, en consulta con más de 500 defensores de todas las regiones del mundo y 28 expertos de alto nivel, elaboró en 2016 una Ley Modelo para la Protección de los Defensores de los Derechos Humanos, que puede servir de guía para los países que deseen desarrollar un marco específico para las personas en situación de riesgo (Servicio Internacional para los Derechos Humanos, 2016[103]). Las definiciones inclusivas que reconocen el alcance de las personas que pueden necesitar protección, son una parte clave de cualquier marco de este tipo. Además, los gobiernos pueden publicar directrices en un lenguaje accesible para que las personas conozcan los recursos que tienen a su disposición (Recuadro 3.16).
La Ley modelo proporciona una guía técnica sobre cómo implementar la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Defensores de los Derechos Humanos (Human Rights Defenders o HRD, por sus siglas en inglés) a nivel nacional. Contiene disposiciones legales detalladas y precisas relativas a:
Los derechos de los HRD y la responsabilidad de defender los derechos
Las obligaciones de los estados y las autoridades de protegerlos y permitir el trabajo de los defensores y prevenir, investigar y remediar las violaciones contra ellos
El establecimiento de un mecanismo para proteger los HRD.
En los anexos detallados se proponen disposiciones modelo sobre la operación efectiva de un mecanismo de protección y procesos y principios para garantizar que se desarrollen, interpreten y apliquen otras leyes de acuerdo con la Ley modelo. Además de proporcionar directrices y herramientas legales y técnicas, la Ley modelo también destaca los principales elementos necesarios para crear un ambiente seguro y propicio para los HRD:
Un marco favorable legal, institucional y administrativo
Medidas contra la impunidad y acceso a la justicia en caso de violaciones contra los defensores
Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (INDH) fuertes, independientes y efectivas
Políticas públicas y mecanismos de protección eficaces, incluido el apoyo público a la labor de los defensores
Atención especial a los riesgos y desafíos a los que se enfrentan los defensores y quienes trabajan en los derechos de las mujeres y en los temas de género
Respeto y apoyo de los actores no estatales al trabajo de los defensores
Acceso seguro y abierto a las Naciones Unidas y a los organismos internacionales de derechos humanos.
Nota: Esto se puede adaptar para abordar las necesidades de una variedad de personas en riesgo, en línea con las necesidades nacionales.
Fuente: Servicio Internacional para los Derechos Humanos (2016[103]), Model Law for the Recognition and Protection of Human Rights Defenders [Ley modelo para el reconocimiento y la protección de los defensores de los derechos humanos], https://ishr.ch/defenders-toolbox/resources/model-law.
Los mecanismos de protección eficaces incluyen mecanismos de denuncia funcionales, accesibles y eficientes para las personas amenazadas o agredidas. Pueden tratarse de estructuras específicas a las que las personas puedan dirigirse o de mecanismos de denuncia más generales y ya existentes, establecidos por las autoridades encargadas de ejecutar la ley o las INDH. Especialmente en contextos de alto riesgo, un sistema de protección de advertencia anticipada con líneas directas de emergencia y servicios de asistencia fácilmente accesibles puede ayudar a anticipar y mitigar las amenazas. Los mecanismos de protección incluyen medidas de protección físicas y apoyo psicológico en caso de amenazas, pero también la provisión de necesidades de emergencia, incluyendo vivienda, apoyo financiero, atención sanitaria y asistencia jurídica, junto con el acceso a redes de apoyo sólidas, como el apoyo psicológico. La eficacia de un sistema de protección requiere la cooperación entre las autoridades encargadas de la seguridad, el poder judicial, las autoridades a nivel local, regional y nacional, las INDH, los organismos de igualdad y las OSC que desempeñan un papel en el monitoreo de amenazas de los grupos en riesgo. Es crucial que el sistema de justicia penal sea capaz de introducir medidas de rendición de cuentas a través de investigaciones y enjuiciamientos expeditos e imparciales. La formación de la policía y el poder judicial también es esencial para mejorar su capacidad de investigar y enjuiciar eficazmente los casos de amenazas y violencia selectivas, garantizando así un marco global y fiable para salvaguardar a las personas en situación de riesgo.
La participación de las personas y de los grupos afectados en la formulación de las políticas, la legislación y los mecanismos de protección pertinentes contribuye a garantizar que se tengan en cuenta los conocimientos de primera mano sobre los desafíos, las preocupaciones y las necesidades, y que las políticas públicas se basen en la experiencia del mundo real. Es fundamental informar a las personas implicadas de los servicios de protección y apoyo disponibles. También son importantes las evaluaciones independientes del impacto de los programas de protección, en consulta con las personas afectadas, para valorar su eficacia. Al evaluar qué partes de un programa funcionan y cuáles no, las autoridades competentes están en mejores condiciones de experimentar e innovar para responder a las necesidades, mejorando así la programación a lo largo del tiempo.
Recopilar datos para monitorear intimidaciones, amenazas, ataques y asesinatos
El monitoreo periódico de intimidaciones, amenazas, ataques y asesinatos facilitado por una recopilación eficaz de datos desempeña un papel crucial para salvaguardar los derechos de las personas en riesgo. Disponer de un sistema de monitoreo sólido facilita lo siguiente:
identificar patrones y tendencias
la alerta temprana y las respuestas a retos específicos o emergentes (por ejemplo, amenazas en una zona geográfica concreta, contra un grupo de personas en particular)
Sirve de base empírica para reformas o programas legales
Sirve de base empírica para exigir responsabilidades a los autores
evaluar el impacto de iniciativas de prevención y respuesta
Los datos sobre amenazas y ataques pueden recopilarse en las bases de datos nacionales ya existentes (por ejemplo, estadísticas de crímenes, base de datos de justicia penal) o como parte de un registro especializado, dependiendo de las necesidades nacionales. Para cubrir cualquier brecha de datos, los gobiernos y las oficinas de estadística nacionales pueden considerar asociarse con actores no gubernamentales que monitorean amenazas, ataques y asesinatos, como las OSC y los institutos de investigación. Las INDH pueden desempeñar un papel crucial, ya que a menudo sirven como mecanismos de denuncia, permitiendo a las personas señalar incidentes de acoso, amenazas o ataques. Los informes que documentan casos de discurso de odio y SLAPPs también son componentes fundamentales de análisis de amenazas, intimidación y ataques.
Un enfoque centrado en la coordinación y en la recopilación de datos que considere conjuntamente las series de datos puede ayudar a las autoridades pertinentes a diagnosticar los retos y a comprender las tendencias. En Dinamarca, las instituciones públicas están trabajando para mejorar la recopilación de datos sobre defensores amenazados, por ejemplo, uniendo datos de fuentes oficiales y no oficiales (Recuadro 3.17). El desglose de datos (por sexo y género, afiliación, área de trabajo, característica protegida y lugar, entre otros) ayuda a identificar a los grupos de riesgo12. La publicación sistemática de datos actualizados, exhaustivos, estandarizados, anonimizados y desglosados a nivel nacional, incluso como datos abiertos, también es una forma de sensibilizar, de monitorear la efectividad de los programas de protección, de fomentar la voluntad política necesaria para abordar los desafíos relacionados y de incrementar la transparencia y la rendición de cuentas para amenazas y ataques. Es esencial que cualquier base de datos (y la elaboración de informes asociada) se desarrolle considerando cuidadosamente la seguridad y la privacidad de los individuos en riesgo (ver Recomendación 7: Respetar la privacidad y garantizar la protección de datos personales, para evitar intrusiones arbitrarias e interferencias en la vida cívica). Incluir a los propios grupos de riesgo en el diseño y la aplicación de los registros nacionales también puede aumentar la eficacia y la pertinencia.
El Instituto Danés de Derechos Humanos (Instituto Danés de los Derechos Humanos, 2022[104]) independiente financiado por el estado es el cocreador de la iniciativa Inclusive SDG Data Partnerships. La iniciativa tiene el objetivo de generar datos oficiales sobre los defensores de derechos humanos a nivel mundial a través de alianzas en varios países. Las asociaciones comprenden oficinas de estadísticas nacionales, OSC e INDH e identifican los datos que faltan sobre cuestiones y grupos específicos y planifican cómo cubrir estos vacíos. Por ejemplo, en algunos países, los datos oficiales son inexistentes o no están desglosados por grupo amenazado (por ejemplo, indígenas, mujeres, personas LGBTI, activistas ambientales) o enfoque temático.
Fuente: Instituto Danés de los Derechos Humanos (2022[104]), Bringing human rights defenders into official statistics [Llevar los defensores de los derechos humanos a las estadísticas oficiales], https://www.humanrights.dk/result/bringing-human-rights-defenders-official-statistics.
La Tabla 3.3 resume las medidas clave que los países miembros de la OCDE y otros países pueden considerar para proteger a las personas en situación de riesgo que operan a nivel nacional, centrándose en:
El reconocimiento de su papel clave en la sociedad
Los marcos legales y políticos
Los mecanismos de protección
El monitoreo, el análisis y la evaluación de intimidaciones, amenazas, ataques y asesinatos
La participación en la formulación de políticas públicas relacionadas e iniciativas de protección.
Reconociendo las amenazas particulares a las que se enfrentan los periodistas y los trabajadores de los medios de comunicación, varios países han tomado medidas positivas para proteger su papel vital a través de estrategias, directrices, políticas públicas e iniciativas específicas (Artículo 19, 2023[105]) Ejemplos de ello incluyen un foro de diversas partes interesadas sobre la seguridad de los periodistas en Grecia, un centro de coordinación sobre actos de intimidación contra periodistas en Italia y una línea directa para informar sobre agresiones contra periodistas y trabajadores de los medios de comunicación en Bélgica (Artículo 19, 2023[105]). El Recuadro 3.18 ilustra tres buenas prácticas sobre medidas específicas de los países miembros de la OCDE.
Planes de acción nacionales en el Reino Unido y Lituania
En el 2021, el Reino Unido adoptó un plan de acción para proteger a los periodistas debido a las crecientes denuncias de abuso, amenazas y ataques contra ellos (Gobierno del Reino Unido, 2021[106]). Su objetivo es reducir este tipo de incidentes y exigir responsabilidades de los autores. Las medidas incluyen sensibilizar, brindar formación a la policía y a los periodistas, aumentando la respuesta del sistema de justicia penal y dando apoyo a las víctimas para mejorar su seguridad. En Lituania, se adoptó un plan de acción integral para salvaguardar a los periodistas en el 2023. Entre las medidas adoptadas figuran sesiones de formación especializada para fiscales, policías y jueces, con el fin de hacer frente con eficacia a las amenazas contra los periodistas. Además, las sesiones de formación específicas y las consultas entre las fuerzas de seguridad y las asociaciones de periodistas tienen como objetivo prevenir amenazas y agresiones durante reuniones y manifestaciones públicas. Así mismo, se está trabajando en el desarrollo de un mecanismo para documentar y recopilar datos sobre diversas formas de ataques contra periodistas, ya sean físicos o en línea (Artículo 19, 2023[105]).
Iniciativa de seguridad de prensa en los Países Bajos
En el 2019, el gobierno estableció la iniciativa PersVeilig (Seguridad de Prensa) para proporcionar un paquete integral de medidas y actuar como plataforma de enlace para involucrar a las agencias encargadas de cumplir la ley y a las organizaciones de medios de comunicación para abordar adecuadamente las amenazas a la seguridad de los periodistas. Entre sus responsabilidades figuran la investigación y el seguimiento, la formación, el apoyo a los periodistas que sufren violencia y abusos, y la mejora de la seguridad de los periodistas en línea y presencial (Gobierno de los Países Bajos, s.f.[107]). Las actividades incluyen una línea telefónica directa para que los periodistas puedan denunciar amenazas físicas, verbales, sexuales y de otro tipo, y un ‘Stop Conversation’ en la que la policía puede visitar el domicilio de cualquier persona que acose a periodistas en línea para hablar con ellos, en los casos en que no se haya alcanzado el umbral de responsabilidad penal.
Fuente: Gobierno del Reino Unido (2021[106]), Government publishes first ever national action plan to protect journalists [El gobierno publica el primer plan de acción nacional para proteger a periodistas], https://www.gov.uk/government/news/government-publishes-first-ever-national-action-plan-to-protect-journalists; Gobierno de los Países Bajos (s.f.[107]), Persveilig, https://www.persveilig.nl/about-us.
3.5.2. Proteger a los defensores de los derechos humanos en todo el mundo
Los países miembros de la OCDE protegen a las personas en situación de riesgo en su territorio nacional, además de a las personas que huyen a sus territorios desde otras jurisdicciones a través de programas de asilo y protección especial. La formación de los funcionarios encargados de los visados y de los guardias fronterizos de la policía sobre las necesidades de protección y las obligaciones legales, junto con el descanso y el alivio para las personas que son reubicadas a corto plazo, pueden ser una salvación para las personas afectadas. El acceso a apoyo legal, banca, educación, vivienda, asistencia sanitaria, apoyo psicológico, permisos de trabajo y reubicación familiar también es fundamental.
Varios países miembros de la OCDE también han introducido directrices, políticas públicas o programas explícitos para ayudar a proteger a los defensores de los derechos humanos en los países socios. Estos esfuerzos pueden complementar las medidas aplicadas por los gobiernos de estos países. El Recuadro 3.19 destaca tres esfuerzos individuales.
Directrices para brindar apoyo a los defensores de los derechos humanos mundialmente desde Canadá
El gobierno canadiense, en colaboración con la sociedad civil, ha desarrollado Voces en riesgo: Directrices de Canadá para apoyar a los defensores de los derechos humanos (Asuntos Exteriores Canadá, 2019[108]). Con el objetivo de aumentar la protección de los defensores a nivel mundial, las directrices ofrecen asesoría práctica para los funcionarios de las misiones canadienses (tanto en las oficinas centrales como en el exterior), mientras reconocen que no existe un enfoque que se adapte a toda situación.
Apoyo para los defensores de los derechos humanos a nivel mundial desde los Países Bajos
Los Países Bajos ofrecen ayuda financiera a los defensores de los derechos humanos a nivel mundial a través de su Fondo de Derechos Humanos. La iniciativa de Ciudad Refugio otorga a los defensores en riesgo un refugio seguro por tres meses, permitiéndoles trabajar y recibir formación. Además, cada año, el Ministerio de Relaciones Exteriores ofrece el premio del Tulipán de los Derechos Humanos a un defensor de los derechos humanos o a una organización de derechos humanos para apoyar su trabajo. El ganador recibe EUR 100 000 para continuar y extender sus esfuerzos (Gobierno de los Países Bajos, s.f.[109]).
Apoyo para los defensores ambientales en la cooperación para el desarrollo desde los Estados Unidos
La Estrategia Climática de la Agencia de EE. UU. para el Desarrollo Internacional (USAID) del 2022-2030 protege y apoya a los defensores ambientales enfatizando la colaboración con los pueblos indígenas y las comunidades locales para una toma de decisiones más inclusiva en las acciones climáticas (USAID, 2022[110]). La USAID también trabaja con gobiernos nacionales, regionales y locales para fortalecer los programas de protección, abogar por los derechos de los defensores ambientales, manejar la impunidad y defender el estado de derecho (Landlinks, 2023[111]).
Fuentes: Gobierno de Canadá (2019[108]), Voices at Risk: Canada’s Guidelines on Supporting Human Rights Defenders [Voces en riesgo: Directrices de Canadá para apoyar a los defensores de los derechos humanos], https://www.international.gc.ca/world-monde/issues_development-enjeux_developpement/human_rights-droits_homme/rights_defenders_guide_defenseurs_droits.aspx?lang=eng#a1; Gobierno de los Países Bajos (s.f.[109]), Supporting human rights defenders [Apoyando a los defensores de los derechos humanos], https://www.government.nl/topics/human-rights/human-rights-worldwide/supporting-human-rights-defenders; Landlinks (2023[111]), Environmental Defenders are Under Threat: Here’s what USAID Can Do to Help [Los defensores ambientalistas están bajo amenaza: lo que la USAID puede hacer para ayudarlos], https://www.land-links.org/2023/01/environmental-defenders-are-under-threat-heres-what-usaid-can-do-to-help/; USAID (s.f.[112]), Localization [Localización], https://www.usaid.gov/localization; USAID (2022[110]), Climate Strategy 2022-2030 [Estrategia climática del 2022-2030], https://www.usaid.gov/sites/default/files/2022-11/USAID-Climate-Strategy-2022-2030.pdf.
La Figura 3.14 enumera las medidas que los países miembros de la OCDE, incluido el personal de las embajadas, pueden considerar en los países socios. Entre las iniciativas comunes se encuentran donaciones de asistencia financiera para programas de protección, posibilidades de reubicación y esfuerzos diplomáticos públicos, incluyendo reuniones con los defensores nacionales.
El derecho a reunirse pacíficamente es un requisito para una sociedad abierta y democrática y su protección es una obligación de los Estados según el derecho internacional (Naciones Unidas, 1966[1]). Incluye el derecho a celebrar reuniones, sentadas (sit-ins), huelgas, mítines, eventos y protestas (Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2020[113]; OSCE/ODIHR/Comisión de Venecia, 2020[114]). Los países miembros de la OCDE encuestados permiten y facilitan este derecho y los ciudadanos lo ejercen como un medio clave para desarrollar intereses comunes y expresar opiniones sobre formulación de políticas públicas, gasto público, asuntos sociales y temas de política exterior. Las protestas pacíficas ofrecen un medio para llamar la atención pública sobre cuestiones importantes, creando así vías para una formulación de políticas más inclusivas y desarrollando procesos e instituciones democráticas más fuertes. Sin embargo, en un contexto de crisis internacionales y de polarización en una amplia gama de temas, las protestas en masa y los movimientos sociales, junto con un declive democrático en algunos miembros de la OCDE, hacen que el marco en el que se facilita este derecho sea cada vez más complejo. Entre enero de 2019 y diciembre de 2023, hubo 26 grandes protestas de más de 100 000 personas en 12 estados miembros de la OCDE, la mayoría en Francia y España, seguidos de Polonia y los Estados Unidos (Fondo Carnegie para la Paz Internacional, 2024[115]). A continuación, se ofrecen orientaciones sobre las formas concretas en que los gobiernos pueden proteger y facilitar la libertad de reunión pacífica, como un componente clave de la vida democrática, a través de:
Marcos legales específicos
Facilitación del derecho en la práctica:
Aumentar la transparencia y la confianza a través de portales de información
Establecer mecanismos de diálogo entre las fuerzas de seguridad y los organizadores de las asambleas
Crear procedimientos operativos para las fuerzas de seguridad
Garantizar la seguridad de los trabajadores de los medios de comunicación durante las manifestaciones
Responder proporcionalmente a la perturbación de la vida cotidiana, el tráfico y la desobediencia civil.
3.6.1. Fortalecer la libertad de reunión pacífica mediante marcos legales específicos
Como complemento del derecho a la libertad de reunión garantizado por la mayoría de las constituciones de los países miembros de la OCDE, las leyes de reunión específicas permiten a los gobiernos elaborar los procedimientos y mecanismos pertinentes, además de aclarar las obligaciones de las autoridades, la policía y los organizadores de reuniones (Figura 3.15). Estas leyes pueden servir como guía para una toma de decisiones consistente y estandarizada, reduciendo así la probabilidad de que se utilicen poderes discrecionales. Proporcionan seguridad y claridad legal al ofrecer a los ciudadanos un conocimiento exhaustivo de su derecho de reunión, incluidas las restricciones, y de las protecciones otorgadas a los participantes en las reuniones. También pueden enmarcar el ejercicio de este derecho de manera positiva, fomentando así una mayor confianza entre los ciudadanos y el Estado.
Fuente: OCDE (2022[2]), The Protection and Promotion of Civic Space: Strengthening Alignment with International Standards and Guidance [La Protección y la Promoción del Espacio Cívico: Fortalecer la alineación de estándares y lineamientos internacionales].
Una revisión de las leyes nacionales de reunión de los países miembros de la OCDE muestra una serie de buenas prácticas. Algunas enfatizan explícitamente el deber del Estado de facilitar reuniones pacíficas y de proporcionar apoyo organizacional, así como también la responsabilidad de los cuerpos de seguridad para garantizar la seguridad y protección. Delimitar las respectivas responsabilidades de los cuerpos de seguridad y de los organizadores de las asambleas para mantener el orden y la seguridad públicas ayuda a establecer la claridad y la rendición de cuentas. Los procedimientos de notificación para las reuniones son una forma común en la que los países facilitan este derecho.
Procedimientos de notificación para las reuniones pacificas
En la mayoría de los países miembros de la OCDE se exige la notificación previa por parte de los organizadores para que las autoridades estatales puedan facilitar las reuniones pacíficas, por ejemplo, despejando las calles o proporcionando seguridad. Notificar a las autoridades no implica la necesidad de solicitar autorización, sino que funciona como una herramienta de apoyo a las autoridades para coordinar los eventos, reducir las perturbaciones, salvaguardar otros derechos concurrentes y permitir a las personas tomar medidas en los casos en que un evento pueda impedir su libertad de movimiento. El periodo de notificación necesario difiere de un país a otro. En la práctica, puede buscarse un equilibrio, garantizando que el periodo de notificación sea lo suficientemente largo como para que las autoridades puedan prepararse para el acontecimiento, pero no tanto como para poner en peligro el derecho de hacer imposible la organización de la reunión. Un medio apropiado para encontrar el equilibrio necesario es establecer diferentes periodos de notificación dependiendo de las características específicas de cada reunión, como el número esperado de participantes, el lugar y la hora, o la perturbación anticipada del tráfico y el orden público. Estos periodos de notificación diferenciados han sido introducidos por varios países miembros de la OCDE. Las reuniones espontáneas, realizadas en reacción a eventos como anuncios o decisiones gubernamentales, también son reconocidas en los marcos legales de algunos de los países miembros de la OCDE, con ajustes correspondientes para tiempos de notificación y procedimientos. A la luz de las obligaciones legales, puede ejercerse cierto grado de tolerancia en los casos en que las reuniones se celebren sin notificación previa a las autoridades. Este enfoque puede evitar la criminalización de las reuniones no notificadas, como sugieren los estándares internacionales (OCDE, 2022[6]).
Los marcos legales pueden definir plazos específicos para que las autoridades estatales respondan a las notificaciones y exigir a las autoridades que proporcionen razones detalladas en caso de denegación, además de ofrecer vías de apelación a los organizadores de reuniones. Para agilizar y simplificar los procedimientos, las autoridades pueden garantizar que los organizadores tengan que informar a una única autoridad estatal en lugar de tener que dirigirse a múltiples entidades. También pueden establecer reglas que especifiquen que las decisiones relativas a las denegaciones en lugares específicos deben tomarse caso por caso, evitando así las prohibiciones generales, en consonancia con las directrices internacionales (OCDE, 2022[6]).
Varias leyes internacionales mencionan la importancia de asegurar el manejo no discriminatorio de las reuniones de tal forma que las notificaciones anticipadas, o solicitudes, según proceda, para celebrar una reunión sean manejadas de manera justa, transparente y con igualdad. Además, las leyes pueden enfatizar que el tema de una reunión no puede servir como motivo de denegación, alineándose así con los estándares internacionales que subrayan la importancia de evitar restricciones basándose en el contenido o el mensaje que busca transmitir una reunión. La Figura 3.16 proporciona un resumen de las buenas prácticas que pueden ayudar a proteger la libertad de reuniones pacíficas.
3.6.2. Facilitar el derecho a las reuniones pacíficas en la práctica
Al igual que ocurre con otras libertades civiles analizadas en las Recomendaciones 1 y 2, en la práctica, las restricciones a las reuniones pacíficas a escala nacional se basan principalmente en la seguridad pública, el orden público, la seguridad nacional y la salud y la moral públicas, en consonancia con los estándares internacionales. Sin embargo, estas se interpretan de muchas formas dependiendo del contexto. Las interpretaciones de lo que constituye una amenaza a la seguridad o a la moral públicas, por ejemplo, puede variar considerablemente basándose en el contenido histórico y social y puede también cambiar con el tiempo en respuesta a los acontecimientos (por ejemplo, amenazas o ataques terroristas, el incremento de movimientos sociales). Los tribunales nacionales desempeñan un papel clave en la defensa del derecho cuando las autoridades introducen restricciones.
A la hora de facilitar reuniones pacíficas, el estado debe comprometerse significativamente con la administración, la provisión de seguridad y la formación de las fuerzas de seguridad. Aunque los organizadores pueden ayudar a las autoridades estatales, las directrices internacionales atribuyen la responsabilidad general de la seguridad pública, además de los costos asociados, a las autoridades públicas (OCDE, 2022[6]). El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la libertad de reunión y asociación proporciona orientación a los gobiernos sobre diversos temas clave (OCDE, 2022[6]) reconociendo la complejidad de la toma de decisiones en esta materia.
Los brotes de violencia durante las reuniones son un riesgo, y unas fuerzas del orden altamente capacitadas son clave para garantizar su desarrollo pacífico. Cuando se cometen actos de violencia, los marcos legales exhaustivos, los procedimientos operativos y el diálogo entre las fuerzas de seguridad y los organizadores de la reunión pueden ayudar a garantizar que las respuestas sean proporcionales, necesarias y en línea con los estándares internacionales, centrándose principalmente en la protección del derecho a las reuniones pacíficas y de sus participantes. Esta puede ser una tarea complicada cuando los grupos de protestantes buscan dañar la propiedad y causar disturbios a servicios, espacios y propiedad pública y requiere un enfoque diferenciado hacia participantes violentos y no violentos. Al reconocer que no siempre existe una línea divisoria clara entre las reuniones que son pacíficas y las que no lo son, las directrices internacionales establecen que debe existir "una presunción a favor de considerar que las reuniones son pacíficas" (Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2020[116]) para que lo que pueden ser actos aislados de violencia no se atribuyan a los organizadores o al derecho de reunión en su conjunto. Puede exigirse la dispersión de las reuniones, pero sólo en raras circunstancias, precedida de advertencias claras y llevándose a cabo de manera imparcial, sin dirigirse contra grupos o individuos específicos (OCDE, 2022[6]).
Aumentar la transparencia y la confianza a través de portales de información
Los portales en línea que explican las reglas, las obligaciones y los derechos de los ciudadanos, así como de los organizadores de reuniones, las administraciones y las fuerzas del orden antes, durante y después de las reuniones pueden contribuir a garantizar la claridad y la transparencia. Un formato accesible y un lenguaje sencillo y apropiado (por ejemplo, incluyendo las lenguas minoritarias) pueden ayudar a facilitar la comprensión. Los Estados pueden fomentar la transparencia y la confianza publicando datos sobre las reuniones facilitadas (por ejemplo, el punto de salida, la ruta, el tema, la fecha), incluyendo las notificaciones o solicitudes denegadas y las justificaciones correspondientes. Más aún, el monitoreo y la publicación de cualquier lesión sufrida por la policía o los participantes durante las reuniones también puede ayudar a fortalecer la transparencia y la responsabilidad, así como el acceso a la reparación. Un ejemplo de ello es el de la Autoridad Independiente de la Conducta Policial (IPCA, por sus siglas en inglés) en Nueva Zelanda, que reúne y publica datos sobre denuncias relativas a la conducta policial en general y publica revisiones de la actuación policial en diferentes protestas, incluidas las lesiones de policías y manifestantes. Un informe del 2023 sobre la actuación policial en una protesta que llevó a la ocupación del Parlamento en febrero y marzo de 2022 recogió la violencia dirigida hacia y ejercida por la policía (Autoridad Independiente de la Conducta Policial (IPCA), 2023[117]).
Establecer mecanismos de diálogo entre los cuerpos de seguridad y los organizadores de las reuniones
El diálogo facilitado entre la policía y los organizadores de reuniones presenta una oportunidad para evaluar de forma colectiva las diferentes situaciones, forjar acuerdos concretos y mitigar riesgos, incluyendo las posibles escaladas violentas, antes de un acontecimiento. Establecer estructuras de comunicación durante la fase preparatoria de una manifestación puede reducir significativamente la probabilidad de malentendidos y fomentar la elaboración de propuestas para abordar posibles áreas de conflicto. Al iniciar el diálogo antes de un evento, pueden establecerse los canales de comunicación entre los organizadores y el comando de policía, garantizando así una respuesta más coordinada y rápida ante posibles escaladas durante el evento (Recuadro 3.20). En aras de una responsabilidad compartida, como en el caso de Suecia, un diálogo caracterizado por el respeto mutuo, la empatía, la franqueza y la honestidad puede producir resultados positivos para todas las partes (Recuadro 3.20).
Procedimientos operativos para los cuerpos de seguridad sobre la facilitación de las reuniones pacíficas
Los procedimientos operativos y los protocolos para los cuerpos de seguridad proporcionan orientación para garantizar que las respuestas a cualquier acto de violencia que se produzca estén en consonancia con los estándares internacionales y que la fuerza se utilice únicamente como último recurso. Esto ayuda a evitar respuestas desproporcionadas o unilaterales. La difusión pública de estas medidas y la formación adecuada los cuerpos de seguridad son esenciales, junto con mecanismos independientes de denuncia y reparación accesibles para abordar cualquier daño a la propiedad o el uso desproporcionado o excesivo de la fuerza por parte del personal de seguridad. La rendición de cuentas puede mejorarse garantizando que los cuerpos de seguridad cuenten con la suficiente formación para manejar multitudes, sea identificable, utilice tácticas de desescalada y aísle a personas que representen una amenaza inminente para la seguridad de las personas o propiedades. El Recuadro 3.20 ilustra igualmente casos de buenas prácticas al respecto en Colombia y en Suecia.
Policía del Diálogo en Suecia
La Policía del Diálogo en Suecia (Gobierno Supremo de Suecia, 2019[118]) está especialmente entrenada para vigilar a grandes multitudes durante concentraciones y protestas. Su propósito es mantener el orden y la seguridad de los participantes, incluso actuando como enlace entre los organizadores y la policía común antes y durante los eventos. Los agentes de la policía del diálogo reciben formación especial y cooperan con otros actores, como servicios sociales, asociaciones de padres, proveedores de transporte público y empresas locales que pudieran verse afectadas por las manifestaciones.
Procedimientos operativos para reuniones públicas en Colombia
Tras una resolución del Tribunal Supremo del 2020 sobre el uso de la violencia policíaca durante las reuniones pacíficas, el gobierno de Colombia publicó el Estatuto de reacción, uso y verificación de la fuerza legítima del Estado y protección del derecho a la protesta pacífica en 2021. El protocolo regula el uso de la fuerza durante las manifestaciones pacíficas y otorga directrices a las autoridades para dar prioridad al diálogo y la mediación, además de proteger los derechos de los grupos vulnerables y de los periodistas que cubren las protestas. La policía tiene instrucciones de utilizar acciones preventivas; planificar y organizar sus intervenciones; y evitar situaciones que pongan en peligro la vida, la propiedad y la integridad personal de las personas que participan en las reuniones. El estatuto también hace hincapié en la necesidad de diferenciar el uso de la fuerza para manifestantes pacíficos y violentos.
Fuentes: Gobierno Supremo de Suecia (2019[118]), Dialogue pólice: the work of the police [Policía del diálogo: el trabajo de la policía], https://polisen.se/om-polisen/polisens-arbete/dialogpolisen; Corte de Colombia (2020[119]), Resolución de la Corte Suprema STC7641-2020 (Supreme Court Resolution STC7641-2020), https://www.cortesuprema.gov.co/corte/wp-content/uploads/relatorias/tutelas/B%20OCT2020/STC7641-2020.doc; Gobierno de Colombia (2021[120]), Resolución 003 de 2020 – Estatuto de reacción, uso y verificación de la fuerza legítima del Estado y protección del derecho a la protesta pacífica (Resolution 003 of 2020 – Statute of Reaction, Use and Verification of Legitimate State Force and Protection of the Right to Peaceful Protest), https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=154406.
Las sesiones de evaluación posteriores a las manifestaciones también pueden contribuir a fomentar la confianza entre la policía y los organizadores, permitiendo a todas las partes implicadas reflexionar sobre lo ocurrido, compartir puntos de vista e identificar áreas susceptibles de mejora. En el Reino Unido, en las directrices publicadas para los organizadores de actos públicos, la policía metropolitana aconseja que los organizadores, los delegados y los agentes de seguridad intercambien información para recabar datos útiles tanto para la policía como para los organizadores y para mejorar la planificación y la gestión de los eventos públicos (Policía Metropolitana del Reino Unido, n.d.[121]). En los Estados Unidos, los Servicios de Policía Orientados en la Comunidad en el Departamento de Justicia sugieren revisiones posteriores a las manifestaciones en las que los miembros de la comunidad, los cuerpos de seguridad y otras partes interesadas mantengan un debate y establezcan procesos para incorporar su aprendizaje a la formación y a los procedimientos policiales para futuras protestas (Instituto Nacional de Vigilancia de los Estados Unidos y Oficina de Servicios Policiales Orientados hacia la Comunidad, 2022[122]).
Reconocer las protestas como una forma de participación ciudadana también es relevante para que el discurso sobre la participación ciudadana sea más amplio. Abordar las causas de las protestas y comprometerse con los manifestantes tiene el potencial de fomentar un diálogo constructivo entre los ciudadanos y los gobiernos y de canalizar la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones siempre que existan los canales institucionales adecuados. En este aspecto, la creación de mecanismos institucionales para hacer un balance de las demandas de los ciudadanos adquiere importancia, con ejemplos de buenas prácticas en los países de la OCDE, como en Costa Rica, donde los gobiernos responden a protestas y se anticipan a ellas estableciendo canales de diálogo a través de los cuales se identifican y abordan las demandas ciudadanas (Recuadro 3.21).
En mayo del 2022, el gobierno de Costa Rica estableció un mecanismo para atender de manera constructiva las demandas ciudadanas expresadas a través de las manifestaciones. Esta iniciativa se caracteriza por canales de diálogo directos entre las instituciones públicas y los ciudadanos antes, durante y después de las manifestaciones. Además de facilitar la comunicación directa para abordar las preocupaciones de los ciudadanos, el mecanismo también ayuda a mitigar el riesgo de una escalada violenta durante las protestas.
En la práctica, cuando se produce una manifestación, los representantes del gobierno participan de forma proactiva acudiendo al lugar de la manifestación e iniciando un diálogo abierto con los manifestantes como primera línea de respuesta a las protestas. También de forma preventiva, antes de que se produzcan las manifestaciones, una vez identificados los liderazgos relevantes, los representantes del gobierno central debaten las preocupaciones existentes con la población en diversas zonas del país. Los acuerdos de seguimiento y la coordinación interinstitucional ayudan a abordar las diversas demandas de la población.
Fuente: OCDE (2024[123]), Seminario Web de la OCDE: Protección y promoción del espacio cívico: Buenas prácticas en América Latina (OECD Web Seminar: Protecting and Promoting Civic Space: Good Practices in Latin America), https://www.youtube.com/watch?v=AOO6qTnASqc.
Garantizar la seguridad de los trabajadores de los medios de comunicación durante las manifestaciones
Los trabajadores de los medios de comunicación desempeñan un papel fundamental como testigos de las reuniones y protestas y, en ocasiones, pueden ser objeto de acoso, violencia y arresto (UNESCO, 2020[124]). Según Reporteros Sin Fronteras, los trabajadores de los medios de comunicación corren el riesgo de ser objeto de ataques de los cuerpos de seguridad como de los participantes (Reporteros Sin Fronteras, 2023[125]). Reconociendo esto, muchos países, incluyendo Alemania, Italia, República Eslovaca y Suecia han abordado medidas positivas para proteger a los periodistas durante las asambleas (Reporteros Sin Fronteras, 2023[125]). Además, Francia hace especial hincapié en la protección de los periodistas durante las reuniones a través de su Esquema nacional de mantenimiento del orden (Schéma national du maintien de l'ordre) de 2021 (Gobierno de Francia, 2021[126]). A través de este sistema se asigna a un funcionario dedicado a este fin en todos los actos públicos importantes, así como un canal de intercambio específico para proporcionar información en tiempo real y resolver cualquier dificultad. El esquema especifica que los periodistas pueden moverse libremente entre los dispositivos de seguridad (por ejemplo, barreras y rejas), portar equipo de protección y situarse detrás de los cuerpos de seguridad si es necesario (Gobierno de Francia, 2021[126]). Un comité de enlace mensual también se introdujo en el 2022 como un canal entre las autoridades y los representantes de los periodistas y las organizaciones de medios de comunicación (Gobierno de Francia, 2021[126]). En Austria, la policía despliega agentes de contacto con los medios de comunicación durante las manifestaciones para proteger a los periodistas (Ministerio Federal del Interior de Austria, 2021[127]). Funcionan como un contacto directo para los representantes de los medios de comunicación que se sienten amenazados o atacados o que desean informar un incidente sospechoso. Asimismo, estos agentes se encargan de denunciar las violaciones penales o administrativas de los derechos de los periodistas.
Responder proporcionalmente a la desobediencia civil
La desobediencia civil ha experimentado un auge en los últimos años, dirigida por activistas que utilizan acciones de gran repercusión como bloquear espacios públicos, interrumpir eventos o aglutinarse junto a obras de arte para llamar la atención sobre cuestiones específicas y defender reformas. Aunque no existe una definición universal de desobediencia civil, se entiende como un acto de violación de la ley deliberada para promover un objetivo de interés público, realizado en público y con carácter no violento (UN Special Rapporteur on Environmental Defenders, 2024[128]). Estas acciones sirven a menudo como una forma de desacuerdo, desatando un animado debate público sobre la legitimidad de las perturbaciones como forma de protesta (Recuadro 3.22). En la práctica, los tribunales nacionales tienen que decidir cómo interpretar las leyes pertinentes y los aspectos que en ocasiones resultan difusos entre la desobediencia civil, la proporcionalidad y el interés público.
Debido a la creciente urgencia de la crisis climática, los defensores ambientales, que las Naciones Unidas definen como “individuos y grupos que, en su capacidad personal o profesional y de manera pacífica, luchan por proteger y promover los derechos humanos relativos al medio ambiente, incluyendo el agua, el aire, la tierra, la flora y la fauna” han estado al frente de las protestas en los últimos años (UNEP, s.f.[129]).
Salvo raras excepciones, aunque perturbadoras, estas protestas son pacíficas y no violentas (Consejo de Europa, 2023[130]). En tales casos, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas aconseja cautela a la hora de responder a ellas, señalando que las campañas pacíficas de desobediencia civil colectiva o de acción directa están protegidas por el derecho internacional en virtud de los derechos a la libertad de expresión y a la libertad de reunión pacífica (Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2020[116]). También recomienda que "la mera acción de agredir con empujones o la interrupción de la circulación de vehículos o peatones o de las actividades cotidianas no equivalen a ‘violencia’". El Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación subraya la necesidad de reconocer y permitir la desobediencia civil y las campañas no violentas de acción directa para promover la justicia climática, dado el importante interés público que implican (Relator Especial sobre el derecho a la libertad de reunión pacífica y de asociación, 2021[131]). El Tribunal Europeo de Derechos Humanos también ha advertido que, aunque los Estados pueden procesar a los manifestantes que hayan participado en actividades violentas, las sanciones impuestas deberían ser proporcionales (Tribunal Europeo de Derechos Humanos, 2022[132]).
Fuentes: UNEP (s.f.[129]), Who are environmental defenders? [¿Quiénes son los defensores ambientales?], https://www.unep.org/explore-topics/environmental-rights-and-governance/what-we-do/advancing-environmental-rights/who; Escuela de derecho de la Universidad de Columbia (s.f.[133]), Global Climate Change Litigation [Litigios sobre cambio climático en el mundo], https://climatecasechart.com/non-us-climate-change-litigation/; Consejo de Europa (2023[130]), Crackdowns on peaceful environmental protests should stop and give way to more social dialogue [Las campañas ofensivas contra protestas ambientales pacíficas deben parar y dar paso al diálogo más social], https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/crackdowns-on-peaceful-environmental-protests-should-stop-and-give-way-to-more-social-dialogue; Reuters (2022[134]), At COP27, protesters within U.N. venue demand climate finance [En la COP27, los manifestantes exigen financiación para el clima en la sede de la ONU], https://www.reuters.com/business/cop/cop27-protesters-within-un-venue-demand-climate-finance-2022-11-09/; Comité de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (2020[116]), General comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly [Comentario General No. 37 sobre el derecho humano a la reunión pacífica], https://ukraine.un.org/sites/default/files/2021-07/GC37%20ENG.pdf; Tribunal Europeo de Derechos Humanos (2022[132]), Guide on Case-Law - Mass protests [Guía sobre jurisprudencia – Protestas en masa], https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/Guide_Mass_protests_ENG.
A pesar del anterior reconocimiento de la desobediencia civil como un ejercicio legítimo, existe una tendencia de los gobiernos de reprimir y penalizar a quienes la ejercen, especialmente a los defensores ambientales. El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre Defensores ambientales identifica cuatro ámbitos en los que esta tendencia es visible: en el discurso político y mediático, en la legislación y las políticas públicas, por parte de las fuerzas de seguridad y los tribunales nacionales (UN Special Rapporteur on Environmental Defenders, 2024[128]). Las menciones al ecoterrorismo o la descripción de la desobediencia civil como una amenaza para la democracia son habituales en los países miembros de la OCDE y afectan negativamente a la percepción pública de los manifestantes. La desobediencia civil ambiental suele incluirse como “extremismo” en las listas de amenazas terroristas en la legislación nacional. Según el Relator Especial, en los países de la UE se han observado múltiples casos de acoso a manifestantes pacíficos que practican la desobediencia civil, como multas injustificadas, controles de identidad excesivos, detenciones indiscriminadas (para protestantes y periodistas), detenciones preventivas por delitos menores, brutalidad policial y condenas desproporcionadas durante las protestas (UN Special Rapporteur on Environmental Defenders, 2024[128]). En este contexto, los países miembros de la OCDE pueden tratar de garantizar que las respuestas a la desobediencia civil sean proporcionadas, evitando restricciones y respuestas de las fuerzas de seguridad excesivas.
La Figura 3.17 resume las medidas clave que pueden adoptar los países para facilitar la libertad de reunión pacífica antes, durante y después de los acontecimientos.
3.7.1. Proteger la privacidad y los datos personales como componentes clave de un espacio cívico vibrante
El derecho a la intimidad es un requisito fundamental para un espacio cívico sólido, ya que contribuye a crear las condiciones para que las personas se informen, expresen y organicen, ya sea como individuos o como parte de organizaciones, sin interferencias indebidas ni temor a repercusiones (OCDE, 2022[6]). Abarca la integridad física y psicológica de la persona y el derecho a no ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, abarcando múltiples aspectos de su identidad física y social (UNGA, 1948[135]; Naciones Unidas, 1966[1]). El derecho a la intimidad establece límites a la capacidad del Estado para intervenir en la vida de los ciudadanos y las OSC, creando un espacio protegido en el que puedan desarrollar libremente actividades lícitas sin un escrutinio indebido. Los estándares internacionales reconocen ciertas limitaciones a este derecho. Las autoridades pueden interferir legítimamente en él para proteger una serie de ámbitos políticos, como la seguridad nacional, la seguridad pública, la economía, la salud o la moral y los derechos de otras personas, o para prevenir desórdenes o delitos, siempre que las acciones sean legales, necesarias y proporcionadas. Sin embargo, como en otros ámbitos tratados en la Guía, las interpretaciones de los parámetros de dichas limitaciones pueden variar y los tribunales desempeñan un papel crucial en la defensa del derecho a la intimidad y en la reparación de las violaciones cometidas por los agentes públicos. Uno de los aspectos más debatidos del derecho es la intersección entre la privacidad, los datos personales y los intereses de seguridad del Estado, incluida la vigilancia, especialmente en el contexto del rápido desarrollo de las nuevas tecnologías y las restricciones del espacio cívico en algunos contextos. De hecho, el derecho a la privacidad ha cambiado con el tiempo en una relación simbiótica con los avances tecnológicos (OCDE, a continuación[37]). A continuación, se ofrecen directrices sobre cuatro áreas clave que ayudan a proteger el derecho a la privacidad como un componente básico del espacio cívico protegido:
Salvaguardar contra el uso creciente de la tecnología de vigilancia.
Mitigar los riesgos asociados con la recopilación, la retención y el uso de datos personales.
Fortalecer la supervisión independiente para proteger la privacidad.
Facultar a los individuos para que controlen sus datos.
3.7.2. Salvaguardar contra el uso creciente de la tecnología de vigilancia
En años recientes, las OSC, los expertos y los organismos de derechos han expresado en repetidas ocasiones sus preocupaciones sobre el alcance del Estado y el sector privado en la vida privada y sus riesgos asociados (Hare, 2022[136]; ONU, 2020[137]; OCDE, 2022[6]).13 Como tal, la vigilancia indebida viola el derecho a la intimidad, además de afectar al ejercicio de otras libertades civiles como las libertades de expresión, asociación y reunión pacífica. Puede tener un efecto negativo en la expresión de la opinión pública, por ejemplo, cuando los individuos o las OSC se abstienen de llevar a cabo conductas lícitas (por ejemplo, hacer una declaración o asistir a una protesta) porque temen ser identificados como un grupo u otro. Las pruebas del uso de software espía contra trabajadores de los medios de comunicación, figuras públicas y la sociedad civil han crecido en los últimos años (UN Human Rights Council, 2023[138]), con varios casos de gran repercusión relacionados con sofisticados programas informáticos como Pegasus y Predator (Parlamento Europeo, 2023[139]; FRA, 2023[140]).
En el 2023, el Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa informó que existían numerosas pruebas que demostraban que estas formas de software espía se habían exportado y utilizado ilegalmente con fines de vigilancia y no de seguridad pública, por lo que se habían iniciado investigaciones en muchos países europeos (Consejo de Europa, 2023[141]). Además, ese mismo año, un comité especial del Parlamento Europeo llegó a la conclusión de que la UE necesitaba una mayor regulación del sector tras encontrar pruebas de uso ilegítimo en dos Estados miembros de la UE. Tras la investigación, una recomendación del Parlamento Europeo de 2023 al Consejo y a la Comisión afirmaba que existía una clara necesidad de establecer estándares comunes en la UE en este ámbito, basados en el derecho internacional (Parlamento Europeo, 2023[142]). Paralelamente, los Relatores Especiales de las Naciones Unidas han convocado consistentemente a una moratoria mundial sobre la exportación y la venta de dicha tecnología, hasta que se establezcan marcos legales y regulatorios sólidos (UN OHCHR, 2021[143]). En este contexto, las evaluaciones periódicas independientes basadas en los derechos humanos del uso de la tecnología de vigilancia para garantizar que los posibles costos para la sociedad (por ejemplo, intrusión, falta de confianza, violaciones de privacidad) no superen los posibles beneficios, pueden ayudar a incrementar la rendición de cuentas.
La preocupación por la vigilancia, la protección de datos y la privacidad refleja una creciente demanda de prácticas éticas que complementen la regulación de la protección de datos y la privacidad, así como un interés cada vez mayor por garantizar que los datos y la tecnología se utilicen de tal forma que respeten el interés público y ofrezcan resultados fiables a los ciudadanos (OCDE, 2021[144]). Según el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, las nuevas tecnologías, incluida la tecnología biométrica, de vigilancia y de drones, se están utilizando indebidamente en todo el mundo para restringir y violar los derechos humanos (UN Human Rights Council, 2023[138]). También ha reconocido el papel del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para regular y legitimar el uso de estas nuevas tecnologías a través de resoluciones como la Resolución 2396 (2017) del Consejo de Seguridad (2017) (UN Security Council, 2017[145]), la cual requiere que los países desarrollen sistemas para recopilar datos biométricos en contextos contra el terrorismo, creando un mandato mundial para el uso de dicha tecnología.
El uso de tecnología de vigilancia durante las protestas públicas es motivo de especial preocupación para la protección del espacio cívico, debido principalmente a los problemas de privacidad y a los riesgos asociados al uso indebido de los datos (ver el Recuadro 3.23). Los tipos comunes de vigilancia utilizada durante las protestas incluyen drones policiacos, tecnologías de reconocimiento facial, datos y extracción de la “nube” de celulares confiscados, monitoreo de medios sociales y los “IMSI catchers” para identificar a los participantes en una protesta a través de sus números de celular (Privacy International, 2021[146]).14 En particular, la tecnología de reconocimiento facial biométrico puede impactar desproporcionadamente a aquellas personas con tonos de piel más oscuros, quienes, debido a la falta de diversidad en la formación algorítmica y a los sesgos sistémicos incluidos en la tecnología, corren el riesgo de sufrir mayores tasas de identificación errónea y una mayor probabilidad de falsos positivos (UN Human Rights Council, 2022[147]; Amnistía Internacional, 2023[148]). Además, se puede utilizar tecnología de reconocimiento de la marcha (GRT, por sus siglas en inglés) para analizar la forma de un individuo y sus formas únicas de caminar o correr para identificarle (Privacy International, 2021[146]).
Las tecnologías de identificación biométrica, como el reconocimiento facial, identificación de huellas dactilares y el escaneo de iris capturan rasgos físicos y conductuales con fines de identificación, particularmente en el contexto de la seguridad nacional y la lucha contra el terrorismo. La tecnología automatizada (o semiautomatizada) de reconocimiento facial puede aplicarse en tiempo real o con carácter retroactivo para identificar a personas en secuencias de vídeo en espacios públicos, obtenidas como grabaciones de CCTV o desde drones. El uso de la biometría para vigilar protestas supone un riesgo especial para el derecho a la privacidad y para las libertades de expresión, reunión pacífica y asociación, de acuerdo con el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la lucha contra el terrorismo y los derechos humanos (UN Human Rights Council, 2023[138]).
La amenaza del uso de tecnología de vigilancia para identificar a manifestantes puede ser suficiente para disuadir a las personas de participar en protestas públicas y expresar sus opiniones, dependiendo del contexto (ECNL, 2022[149]). Adicionalmente, existe la preocupación de que la creciente aceptación de la tecnología de reconocimiento facial para fines tales como la banca en línea, el acceso a teléfonos inteligentes y las funciones de aplicaciones móviles, esté contribuyendo a su normalización en los espacios públicos, donde no es posible optar por no utilizarla (Dauvergne, 2022[150]).
Aunque el uso de dicha tecnología ha crecido a rápida velocidad en áreas como vigilancia, aeropuertos, escuelas, bancos, lugares de trabajo y transporte público (Bischoff, 2022[151]), las regulaciones son prácticamente inexistentes, salvo en unos cuantos países, como Bélgica y Luxemburgo, que introdujeron reglas estrictas o prohibieron por completo la tecnología en ciertos espacios públicos (Bischoff, 2022[151]; Reuters, 2022[152]). En el 2021, Italia emitió una moratoria a nivel nacional sobre los sistemas de vigilancia en video que utilizan tecnologías de reconocimiento facial, a falta de una ley sobre el tema (Autoridad de Protección de Datos de Italia (DPA), 2022[153]). La prohibición se aplicaba a cualquier uso por parte de organismos públicos tanto a nivel nacional como subnacional (por ejemplo, municipios) así como a espacios públicos como escuelas, lugares de trabajo y transporte público. La moratoria estaba en vigor hasta diciembre de 2023 (Derechos Digitales Europeos (EDRi), 2021[154]).
Nota: Comparitech es un sitio web pro-consumidor (comparitech.com) que proporciona información, investigación, revisiones y herramientas para promover la seguridad cibernética y la privacidad en línea.
Fuentes: ECNL (2022[149]), CT AND TECH: MAPPING THE IMPACT OF BIOMETRIC SURVEILLANCE AND SOCIAL MEDIA PLATFORMS ON CIVIC SPACE [CT y tecnología: mapeo del impacto de la vigilancia biométrica y las plataformas de redes sociales sobre el espacio cívico], https://ecnl.org/publications/ct-and-tech-mapping-impact-biometric-surveillance-and-social-media-platforms-civic; Dauvergne (2022[150]), Identified, Tracked, and Profiled. The Politics of Resisting Facial Recognition Technology [Identificados, rastreados y perfilados. La política de resistencia a la tecnología de reconocimiento facial], https://www.elgaronline.com/monobook-oa/book/9781803925899/9781803925899.xml; Bischoff (2022[151]), Facial recognition technology (FRT): Which countries use it? 100 analyzed [Tecnología de reconocimiento facial (TRF): ¿qué países la utiilzan? 100 analizados], https://www.comparitech.com/blog/vpn-privacy/facial-recognition-statistics/; Parlamento Europeo (2021[155]), Resolución del Parlamento Europeo, del 6 de octubre de 2021, sobre la inteligencia artificial en el derecho penal y su utilización por las autoridades policiales y judiciales en asuntos penales (Artificial intelligence in criminal law and its use by the police and judicial authorities in criminal matters), https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0405_EN.html.
En mayo de 2024, el Parlamento y el Consejo Europeo adoptaron la Ley de IA de la UE. La regulación pretende salvaguardar “los derechos fundamentales, la democracia [y] el estado de derecho” prohibiendo ciertas aplicaciones de la inteligencia artificial (IA), incluyendo sistemas de identificación biométrica que utilizan características sensibles (por ejemplo, creencias políticas, religiosas y filosóficas, orientación sexual, raza); extrayendo imágenes de Internet o CCTV para crear bases de datos de reconocimiento facial y cualquier uso de IA que pudiera explotar las vulnerabilidades de grupos ya vulnerables (como jóvenes, personas de la tercera edad, personas con discapacidades) (Consejo Europeo, 2024[156]).
3.7.3. Mitigar riesgos asociados con la recopilación, la retención y el uso de datos personales
El rápido auge de las tecnologías basadas en datos ha incrementado el riesgo de violaciones de la protección de datos, que influyen tanto en los individuos como en las OSC en su comportamiento en línea y en presencial. Estas violaciones pueden ser el resultado de accidentes o robos, piratería maliciosa y acceso no autorizado o divulgación por parte de agentes estatales y no estatales por igual. También existen riesgos asociados a que los datos obtenidos en un entorno se utilicen para otros fines, o para fines desconocidos, si no están regulados y en función de los aspectos técnicos del conjunto de datos (Dauvergne, 2022[150]).
Los organismos públicos a menudo necesitan recopilar y procesar datos personales para el suministro y el acceso a servicios (por ejemplo, para servicios sanitarios, educativos o fiscales, así como para investigaciones penales o propósitos de identificación), revelando detalles sobre la esfera privada de los individuos, como la asociación a organizaciones, participación en protestas, afiliaciones religiosas o sociales, orientación sexual y estado de salud. La encuesta más reciente de la OCDE sobre los impulsores de confianza en las instituciones públicas (OCDE, 2022[157]; OECD, 2024[158]) encontró que, en promedio, la mitad (52%) de la población en 30 países encuestados confiaba en que sus gobiernos utilizaran sus datos personales “por razones legítimas”. Los gobiernos están trabajando para lograr un equilibrio entre el acceso a la información pública y la protección de datos personales, lo que puede implicar la retención de cierta información para salvaguardar la privacidad (OCDE, 2022[159]). En este sentido, las Directrices de la OCDE sobre privacidad proporcionan una guía sobre cómo proteger el derecho a la privacidad al recopilar, procesar y compartir datos personales (Recuadro 3.24). Además, en diciembre de 2022, los países de la OCDE y la Unión Europea adoptaron la Declaración sobre Acceso del gobierno a datos personales en manos de entidades del sector privado. Este es el primer acuerdo intergubernamental sobre enfoques comunes para salvaguardar la privacidad y otros derechos humanos y libertades al acceder a datos personales para la seguridad nacional y con propósitos de ejecución de la ley (OCDE, 2022[160]).
La recomendación de la OCDE en relación con la Guía que Regula la Protección de la Privacidad y los Flujos Transfronterizos de Datos Personales (las Guías de Privacidad de la OCDE), adoptada en 1980 y revisada en 2013, promueve la libre circulación mundial de información con orientaciones sobre cómo proteger los derechos individuales al recopilar, procesar y compartir datos personales (OCDE, 2013[161]). Estos principios son los siguientes:
1. Limitación en la recopilación: la recopilación de datos personales debe obtenerse por medios legales y justos y, cuando corresponda, con el conocimiento o el consentimiento del sujeto de datos.
2. Calidad de datos: los datos personales deben ser relevantes para este propósito propuesto y exactos, completos y actualizados, según sea necesario.
3. Especificación del propósito: los propósitos previstos deben especificarse en la etapa de recopilación de datos y su uso posterior debe limitarse a aquellos especificados o compatibles con la intención original.
4. Limitación del uso: no se deben revelar los datos personales, ni poner a disposición ni utilizarse para otros propósitos sin el consentimiento del interesado o bajo la autoridad de la ley.
5. Salvaguardias de seguridad: los datos personales deben protegerse con salvaguardias de protección razonables contra riesgos como la pérdida, el acceso no autorizado, la destrucción, el uso, modificación o revelación.
6. Apertura: debe existir una política general de apertura sobre los desarrollos, las prácticas y las políticas de datos personales. Los medios para acceder a la información sobre datos personales deben estar fácilmente disponibles.
7. Participación individual: los individuos deben tener el derecho de obtener la confirmación sobre si un controlador de datos retiene sus datos; disponer de los datos que les conciernen de forma oportuna, razonable y comprensible a un costo justo; a que se les dé una razón si se deniega una solicitud y a poder impugnar la denegación; a impugnar los datos que les conciernen y, si tienen éxito, a que se borren, rectifiquen, completen o modifiquen los datos.
8. Responsabilidad: El responsable del tratamiento de datos debe ser responsable del cumplimiento de las medidas que dan efecto a los principios antes enunciados.
La OCDE sigue proporcionando directrices sobre la Guía de Privacidad, como con el Capítulo de Rendición de cuentas de la Guía de Implementación, publicada en 2023 (OCDE, 2023[162]).
Fuente: OCDE (2013[161]), Recomendación de la OCDE en relación con la Guía que Regula la Protección de la Privacidad y los Flujos Transfronterizos de Datos Personales (Recommendation of the Council concerning Guidelines Governing the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data), https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0188.
Dada la enorme cantidad de datos personales recopilados por los actores públicos y privados, los marcos legales integrales que rigen la protección de datos personales ayudan a establecer los estándares mínimos para todos los actores que recopilan y gestionan datos personales. La protección de datos personales puede garantizarse efectivamente a través de la legislación nacional deliberada junto con mecanismos de supervisión institucionales, como las agencias de protección de datos y las oficinas del defensor del pueblo, para proteger los derechos individuales (Recuadro 3.25). También es esencial vigilar el cumplimiento de las leyes pertinentes, realizar evaluaciones de impacto y garantizar mecanismos de supervisión eficaces.
Muchos países en el mundo han fortalecido sus marcos legales para incrementar la protección de datos en los últimos años (OCDE, 2023[163]), incluyendo Israel (Gobierno de Israel, 2017[164]), Chile (Gobierno de Chile, 2018[165]), Líbano (Gobierno de Líbano, 2018[166]), Ucrania (Gobierno de Ucrania, 2020[167]), Brasil (Gobierno de Brasil, 2018[168]), Corea (Gobierno de Corea, 2020[169]), Uruguay (Government of Uruguay, 2020[170]), Japón (Gobierno de Japón, 2021[171]) y Argentina (Consejo de Europa, 2023[172]).
Dentro de la UE, instrumentos recientes se han vuelto pioneros en lo concerniente a las regulaciones relacionadas con los datos personales. Estos incluyen: la Directiva de la UE relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por parte de las autoridades competentes para fines de prevención, investigación, detección o enjuiciamiento de infracciones penales o de ejecución de sanciones penales y a la libre circulación de estos datos del 2016; el Reglamento General de Protección de Datos (GDPR, por sus siglas en inglés) del 2016; la Directiva europea sobre datos abiertos y la reutilización de información del sector público del 2019; y la Ley de gobernanza de datos europea del 2022.
La Directiva europea sobre procesamiento de datos personales en la ejecución de la ley del 2016 forma parte de una reforma de protección de datos europea garantizando la protección de datos personales de individuos involucrados en procedimientos criminales, ya sea que sean testigos, víctimas o sospechosos (Unión Europea, 2016[173]). La Directiva establece un marco para salvaguardar el derecho de los individuos a la “protección de sus datos personales mientras garantiza un alto nivel de seguridad pública” y armoniza la protección de datos personales por medio de las fuerzas de seguridad en los Estados miembros de la UE y los países del Espacio de Schengen.
El GDPR se introdujo para otorgar a los individuos el control de sus datos personales y simplificar el ambiente regulador para los negocios internacionales (OCDE, 2023[163]). Estableció un estándar de regulación exhaustiva en esta área (Banco Mundial, s.f.[174]) que ha inspirado las legislaciones de otros países. Un aspecto crucial del GDPR es que incorpora “la protección de datos por proyecto”, lo que significa que las características de privacidad de los datos deben integrarse en los proyectos en una fase temprana, teniendo en cuenta también las tecnologías que mejoran la privacidad (OCDE, 2023[175]). Además, existen reglas estrictas sobre lo que constituye el consentimiento del interesado, incluyendo el derecho a acceder a datos, la rectificación, la eliminación y el procesamiento restringido. También requiere que las autoridades públicas aborden una Evaluación de impacto en la protección de datos antes de procesar datos, en especial cuando se utilizan nuevas tecnologías de forma que presente un alto riesgo de violar los derechos individuales (Artículo 3).
Además de proporcionar los principios clave para recopilar y almacenar datos personales, el GDPR requiere que todos los Estados miembros de la UE establezcan una autoridad supervisora independiente para monitorear la aplicación de la legislación pertinente (Unión Europea, 2016[176]). Requiere el nombramiento de los funcionarios de protección de datos en las organizaciones y las empresas que recolectan, almacenan y procesan datos personales. También regula la transferencia de datos personales a terceros países u organizaciones internacionales que no estén sujetas a las reglas del GDPR u otras regulaciones de alcance similar, permitiendo la transferencia de datos solo si la organización o empresa receptora puede proporcionar las garantías adecuadas.
Fuentes: OCDE (2023[163]), General Data Protection Regulation [Reglamento General de Protección de Datos], https://stip.oecd.org/stip/interactive-dashboards/policy-initiatives/2021%2Fdata%2FpolicyInitiatives%2F26736; Banco Mundial (s.f.[174]), Data protection and privacy laws [Leyes de protección de datos y privacidad], https://id4d.worldbank.org/guide/data-protection-and-privacy-laws; Unión Europea (2016[176]), Reglamento (UE) 2016/679 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, y que deroga la Directiva 95/46/EC (Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32016R0679; Unión Europea (2016[173]), Directiva (UE) 2016/680 del Parlamento Europeo y del Consejo del 27 de abril de 2016 relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por parte de las autoridades competentes para fines de prevención, investigación, detección o enjuiciamiento de infracciones penales o de ejecución de sanciones penales, y a la libre circulación de dichos datos (Directive (EU) 2016/680 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data by competent authorities for the purposes of the prevention, investigation, detection or prosecution of criminal offences or the execution of criminal penalties, and on the free movement of such data, and repealing Council Framework Decision 2008/977/JHA), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02016L0680-20160504.
3.7.4. Reforzar la supervisión independiente para proteger la privacidad
Las autoridades de protección de datos accesibles y bien dotadas de recursos son fundamentales para proteger la privacidad y los datos personales en la era digital. La revisión del 2013 de la Guía de la OCDE de privacidad hizo explícita la necesidad de establecer autoridades que garanticen que las leyes de privacidad se aplican y supervisan de manera efectiva. La Figura 3.18 describe algunas de las principales responsabilidades de estas autoridades, que van desde el monitoreo y la promoción de la protección de datos a nivel nacional, hasta la prestación de asesoría, la recepción de denuncias, la realización de intervenciones y la imposición de multas y la transferencia de asuntos a los tribunales nacionales.
Es esencial fomentar la confianza de los ciudadanos en las políticas públicas y prácticas gubernamentales en la era digital. Los gobiernos y las autoridades independientes de protección de datos pueden ayudar a fomentar la confianza promoviendo la transparencia y comunicando eficazmente sobre la protección de datos, incluso a través de portales accesibles. Las autoridades de protección de datos pueden proporcionar directrices adaptadas, accesibles y actualizadas para los individuos y las organizaciones implicadas en el procesamiento de datos personales y atender las reclamaciones de forma oportuna y transparente. De igual forma, las oficinas del defensor del pueblo independientes cuyo mandato es atender las quejas contra la policía, pueden reparar los daños en caso de quejas relacionadas con la vigilancia o el uso indebido de datos por parte de los organismos encargados de la seguridad.
El establecimiento de asesorías para ministerios u organismos gubernamentales sobre cuestiones relacionadas con la privacidad que incluyan a actores no gubernamentales expertos (por ejemplo, el mundo académico, las OSC, los expertos, las INDH) también puede ayudar a los gobiernos a generar confianza, mantenerse informados sobre las preocupaciones de los ciudadanos y aprovechar la experiencia no gubernamental. Varios países miembros de la OCDE recurren a las consultas públicas para escuchar a los ciudadanos, promover la formulación de políticas públicas más inclusivas y llegar a un consenso sobre cuestiones controvertidas relacionadas con la privacidad (Recuadro 3.26). Algunos de ellos reconocen explícitamente que las minorías o los grupos vulnerables pueden tener preocupaciones particulares en materia de privacidad en una sociedad.
Consulta sobre el uso de tecnologías biométricas en Nueva Zelanda
En el 2022, la Oficina del Comisionado de Privacidad de Nueva Zelanda lanzó una consulta sobre la “Regulación de privacidad sobre biometría en Aotearoa, Nueva Zelanda”. La convocatoria de propuestas destacó que las tecnologías biométricas pueden tener mayores beneficios, como la conveniencia, la eficiencia y la protección, pero también riesgos significativos, como la vigilancia, el establecimiento de perfiles, la falta de transparencia, así como sesgo y discriminación (Comisionado de Privacidad de Nueva Zelanda, 2022[177]). Las conclusiones servirán de base a las reglas para ayudar a las organizaciones a innovar y beneficiarse de las tecnologías emergentes, protegiendo al mismo tiempo a las personas de cualquier daño.
Atención a las preocupaciones de las minorías en una consulta sobre la Ley de Privacidad en Canadá
En 2020-21, el Ministerio de Justicia de Canadá celebró una consulta sobre la actualización de la Ley de Privacidad de Canadá (Gobierno de Canadá, 2022[178]). Las propuestas recibidas se publicaron en el sitio web. El informe resultante incluye las perspectivas de las Primeras Naciones, los Inuit y Métis, reconociendo que estas minorías tienen preocupaciones distintas en materia de privacidad.
Consulta sobre las Directrices de salvaguardia sobre la privacidad de datos de los consumidores en Australia
En el 2022, la Oficina del Comisionado de Información de Australia solicitó la opinión del público sobre las actualizaciones de las Directrices de salvaguardia sobre la privacidad de datos de los consumidores (Oficina del Comisionado de Información de Australia, 2022[179]). Publicó las directrices revisadas con actualizaciones marcadas y con control de cambios para asegurar la transparencia a las enmiendas (Oficina del Comisionado de Información de Australia, 2022[180]).
Fuentes: Comisionado de Privacidad de Nueva Zelanda (2022[177]), Public input sought to inform privacy rules for biometrics [Opinión pública buscada para brindar información sobre las reglas de privacidad para la biometría], https://www.privacy.org.nz/publications/statements-media-releases/public-input-sought-to-inform-privacy-rules-for-biometrics; Gobierno de Canadá (2022[178]), Modernizing Canada’s Privacy Act – Engaging with Canadians [Modernización de la ley de privacidad de Canadá: compromiso con los canadienses], https://www.justice.gc.ca/eng/csj-sjc/pa-lprp/dp-dd/index.html; Oficina del Comisionado de Información de Australia (2022[180]; 2022[179]), Consultation on draft updates to the CDR Privacy Safeguard Guidelines [Consulta sobre las actualizaciones en borrador a las directrices de salvaguardia sobre la privacidad de CDR], https://www.oaic.gov.au/engage-with-us/consultations/consultation-on-draft-updates-to-the-cdr-privacy-safeguard-guidelines; Oficina del Comisionado de Información de Australia (2022[180]), Draft updates to the CDR Privacy Safeguard Guidelines [Actualizaciones en borrador a las directrices de salvaguardia sobre la privacidad de CDR], https://www.oaic.gov.au/engage-with-us/consultations/consultation-on-draft-updates-to-the-cdr-privacy-safeguard-guidelines/draft-updates-to-the-cdr-privacy-safeguard-guidelines.
3.7.5. Facultar el control de los individuos sobre sus datos
En la práctica, muchos gobiernos y organismos públicos están trabajando para desarrollar herramientas que permitan a las personas aumentar el control sobre sus datos, dar su consentimiento para el tratamiento de datos y estar informadas y conscientes del tratamiento de sus datos y para qué fin. La OCDE desarrolló los Principios de buenas prácticas para la ética de datos en el sector público (OCDE, 2021[144]) como medio para avanzar en el acceso confiable, el intercambio y el uso de datos (incluyendo datos personales) por parte de los organismos públicos y brindar asesoría hacia un enfoque impulsado por los valores que se centre en la apertura, la integridad y la rendición de cuentas, entre otros aspectos (ver Recuadro 3.28). En este sentido, los Principios de buenas prácticas recomiendan a los gobiernos que desarrollen herramientas como la identidad digital y mecanismos de autenticación, para permitir a las personas acceder a la información sobre el tratamiento de sus datos de forma segura y adecuada. El Recuadro 3.27 ofrece ejemplos de buenas prácticas que permiten a los ciudadanos controlar sus datos.
Aprobar el uso de datos personales para servicios en Letonia
En Letonia, los ciudadanos tienen derecho de aprobar el uso de sus datos personales para servicios y autenticación en la plataforma de servicio estatal oficial ‘Latvija.lv’, que proporciona servicios electrónicos y autenticación unificada para otras plataformas de servicios.
Monitorear el acceso a datos personales y comerciales en Portugal
El administrador de Acceso Público de Portugal faculta a los ciudadanos y a los negocios para que monitoreen el acceso a sus datos personales y comerciales, incluyendo la creación, visualización y gestión de autorizaciones de acceso. Además, en el Portal de Salud Nacional, los ciudadanos pueden elegir qué profesionales y entidades pueden tener acceso a sus registros médicos personales y con qué fin.
Rastrear el uso de datos personales en Estonia
Los ciudadanos de Estonia pueden comprobar el uso que hacen de sus datos personales los organismos del sector público gracias a un rastreador de datos utilizando su identificación electrónica (eID) en el portal nacional eesti.ee. El rastreador de datos otorga visibilidad a los ciudadanos estonianos para saber quién accede a sus datos personales y por qué motivos. A partir de 2023, esta iniciativa se ha ampliado para incluir dieciséis agencias gubernamentales, incluyendo el registro poblacional; el Fondo de Aseguramiento Sanitario; el Fondo del Seguro de Desempleo de Estonia; y el Consejo de Seguros Sociales, entre otros.
Fuente: OCDE (a continuación[181]), Implementation Guidance of the OECD Good Practice Principles for Data Ethics in the Public Sector [Guía de implementación de la OCDE, principios de buenas prácticas para la ética de datos en el sector público].
Herramientas como los sistemas de identidad digital pueden ayudar a los individuos a acceder a servicios y a obtener un mayor control sobre el tratamiento y el uso de sus datos. Al mismo tiempo, estas herramientas también funcionan como plataformas para procesar datos personales. El Recuadro 3.28 resume las características clave de la Recomendación de la OCDE sobre Gobernanza de la Identidad Digital.
La Recomendación de la OCDE sobre Gobernanza de la Identidad Digital (OCDE, 2023[182]) se centra en proteger la privacidad y priorizar la protección para garantizar la confianza en los sistemas de identidad digital de la siguiente manera:
Priorizar la protección al diseñar los sistemas de identidad digital confiables y cumplir con los requisitos pertinentes, alineándose con los “Niveles de seguridad” definidos y un enfoque basado en riesgos, para proteger a los usuarios, a los proveedores de servicios y a las sociedades, incluyendo el robo de identidad o alteración.
Gestionar el control de usuarios, la privacidad y la protección de datos como principios fundamentales de los sistemas de identidad digital y promover enfoques de privacidad por diseño y privacidad por defecto que incluyan el consentimiento informado, la integridad, la confidencialidad, la divulgación selectiva, la especificación de la finalidad y las limitaciones en la recopilación y uso de datos personales.
Prevenir la acumulación de conjuntos de datos entre los servicios o la retención de rastros innecesarios de datos personales cuando los usuarios utilicen soluciones de identidad digital para acceder a diferentes servicios.
Aplicar las obligaciones de rendición de cuentas en virtud de la legislación vigente en materia de protección de datos y privacidad.
Establecer disposiciones sólidas para garantizar que cualquier atributo y credencial compartida a través de una solución de identidad digital sea exacto, completo, actualizado y pertinente.
Identificar cómo dar cabida y proteger de forma segura a los niños y a los grupos vulnerables y minoritarios en el diseño y el uso de los sistemas de identidad digital.
Considerar el establecimiento de mecanismos legalmente reconocidos, según se considere necesario, para que los usuarios autoricen la representación o delegación de una forma que sea visible, gestionable y rastreable para el usuario.
Promover el uso de estándares abiertos y software de código abierto en el diseño del sistema de identidad digital y otras acciones relevantes para mitigar los riesgos para los usuarios, los proveedores de servicios y las sociedades asociadas con dependencia en un solo proveedor de hardware o software.
Fuente: OCDE (2023[182]), Recommendation of the Council on the Governance of Digital Identity [Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Gobernanza de la Identidad Digital], https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0491.
La democracia se refuerza cuando todos los miembros de la sociedad pueden ejercer las libertades civiles y utilizar el espacio cívico, tanto en línea como en presencial, en igualdad de condiciones que los demás. La discriminación o la exclusión, por el contrario, socavan la confianza de los ciudadanos y su capacidad y voluntad de comprometerse con las instituciones del Estado si se sienten poco valorados, excluidos, desprotegidos o amenazados. Todas las formas de discriminación ―ya sea un trato no equitativo no deseado, microagresiones, o formas más extremas de trato diferenciado, acoso o ataques verbales y físicos― pueden limitar la capacidad de las personas para expresarse libremente, reunirse e influir en la toma de decisiones públicas, además de afectar a otra serie de derechos. A pesar de que todos los países miembros de la OCDE cuentan con leyes contra la discriminación, las prácticas profundamente arraigadas pueden conducir a niveles de desigualdad, desventajas acumuladas y discriminación estructural e intersectorial15 en la práctica. Esto suele afectar a categorías similares de personas en diferentes sociedades (Figura 3.19). A su vez, esto socava la base de las sociedades democráticas, ya que la igualdad y la no discriminación son precondiciones esenciales para una toma de decisiones más inclusiva, sensible y representativa. A continuación, se ofrecen orientaciones sobre cómo reducir las prácticas discriminatorias que obstaculizan la participación igualitaria en la vida pública:
Asegurar marcos legales exhaustivos.
Apoyar organismos de igualdad específicos.
Consolidar la recopilación de datos para contrarrestar la discriminación.
Combatir los crímenes de odio como una forma extrema de discriminación.
3.8.1. Garantizar marcos legales integrales contra la discriminación
Los gobiernos pueden ayudar a fomentar la inclusión, la diversidad y la igualdad de participación adoptando leyes sólidas contra la discriminación. Los fuertes marcos legales para contrarrestar la discriminación desempeñan un papel crucial para cuestionar los estereotipos y sensibilizar sobre los desafíos que afrontan los grupos vulnerables. En general, existe una tendencia en los países miembros de la OCDE de hacer que la legislación contra la discriminación sea más exhaustiva y de reconocer a los diferentes grupos afectados (OCDE, 2022[6]). Por ejemplo, en las dos últimas décadas, muchos países han introducido reformas legislativas para proteger a las personas LGBTI, pero la discriminación dirigida a este grupo sigue persistiendo tanto en las legislaciones como en la práctica. De igual forma, las mujeres, las minorías, las personas con discapacidades y otros grupos pueden enfrentarse a prácticas discriminatorias.
Los marcos reguladores que engloban medidas afirmativas, leyes de paridad, determinación del objetivo, cuotas, penalizaciones por incumplimiento y directrices para los empleados del sector público desempeñan un papel crucial para fomentar la diversidad, mitigar las prácticas discriminatorias y aumentar la representación en la toma de decisiones. Los países miembros de la OCDE pueden ayudar a identificar y eliminar los efectos discriminatorios de las leyes, las políticas públicas y las prácticas revisando periódicamente la legislación vigente en materia de no discriminación y haciendo de la no discriminación y la igualdad un componente integral de las evaluaciones de impacto regulatorio. Esto es particularmente importante dado que el uso indebido de las tecnologías digitales y del entorno digital puede afectar de manera desproporcionada a personas y grupos vulnerables, exacerbando las desigualdades existentes y dando lugar a nuevas formas de discriminación, lo que puede exigir la adaptación de los marcos legales existentes a los desafíos emergentes como la IA (OCDE, 2022[34]; OCDE, a continuación[37]).
3.8.2. Apoyar a organismos dedicados a la igualdad
Los organismos dedicados a la igualdad ofrecen una vía especializada y accesible para abordar casos de discriminación tanto en el sector público como en la sociedad en general. Aunque se pueden enfocar en sectores o problemas específicos, su meta general es garantizar que todos, independientemente de sus antecedentes o características, tengan igualdad de oportunidades y estén protegidos contra la discriminación. Esto puede conllevar a un trato diferenciado (por ejemplo, al acceder a un servicio, reclutamiento, acoso basado en el género) fundamentado en una característica determinante como el sexo, la edad, la pertenencia a una minoría, la religión o el color de piel. En las últimas décadas se ha producido un aumento mundial de la creación de estos organismos independientes dedicados a la igualdad. En función de sus respectivos mandatos, se comprometen con la sensibilización, ofrecen apoyo a las víctimas de discriminación, realizan encuestas independientes, publican informes, recopilan datos para respaldar el desarrollo de políticas públicas e identifican patrones de discriminación y proporcionan recomendaciones a los organismos públicos sobre temas relacionados a la discriminación.
También pueden recibir denuncias, proporcionar servicios legales (como asesoría, consejería, investigación de casos, negociación de conciliación, influencias en la legislación) y representar a individuos o a grupos que se enfrentan a casos de discriminación. Cuando proceda, pueden emplear procedimientos de conciliación y llevar casos de discriminación ante los tribunales nacionales. Un apoyo financiero adecuado y delimitado para estos organismos independientes contribuye a garantizar que puedan cumplir sus mandatos. Otra buena práctica complementaria es la asistencia jurídica a los ciudadanos que sufren discriminación por parte de organismos públicos.
3.8.3. Fortalecer la recopilación de datos para contrarrestar la discriminación
Además de adoptar leyes exhaustivas y establecer organismos de igualdad, los datos estandarizados, fiables y desglosados (por ejemplo, por edad, sexo y género, discapacidad o etnia16) pueden aportar información, apoyar la toma de decisiones basada en pruebas y ayudar en la sensibilización sobre el impacto de las prácticas discriminatorias. Cuando los organismos públicos documentan claramente las disparidades, resulta más fácil abordar las cuestiones relacionadas mediante la educación, las políticas específicas y la asignación de recursos.
Un enfoque ético e inclusivo de la forma en que los organismos públicos generan, recopilan, comparten y utilizan los datos para garantizar que las entradas y salidas de datos sean representativas de la sociedad en general puede ayudar a contrarrestar la exclusión. Este enfoque también se aplica a los datos utilizados para informar a los sistemas de IA, con el fin de garantizar que los resultados de estos sistemas son representativos. En el sector público, crece la preocupación sobre cómo afecta la IA a los derechos individuales y al acceso a los servicios, ya que los algoritmos de IA pueden transferir sesgos del mundo analógico al mundo digital a través de los datos que utilizan (OCDE, 2022[6]). Una de las principales preocupaciones en torno a su uso en el sector público es el riesgo de discriminación, que puede surgir cuando los sistemas de aprendizaje automático se alimentan con datos que solo consideran y reflejan ciertos grupos demográficos o que reproducen prejuicios contra otros. El Recuadro 3.29 brinda una visión general de los Principios de buenas prácticas para la ética de datos en el sector público de la OCDE, que enfatizan la necesidad de que los datos sean aptos para su fin y representativos.
Al desarrollar enfoques éticos para la generación, el acceso, el intercambio y el uso de datos en el sector público, los Principios de buenas prácticas de la OCDE indican que los gobiernos, los organismos públicos y los funcionarios deben:
Reconocer que los errores humanos o los datos incompletos pueden tener un impacto negativo en los datos de entrada que fundamentan las políticas públicas y los servicios de diseño y distribución y en los datos de salida que las políticas y los servicios producen. Esto puede dar lugar a resultados no deseados, como decisiones discriminatorias o una visión parcial de los problemas.
Garantizar que los datos son adecuados para su finalidad, representativos de los fenómenos correspondientes y democráticos en términos de la legitimidad y del impacto de la utilización propuesta. Trabajar en aspectos de la calidad de los datos como la integridad, la exhaustividad, la consistencia y la precisión pueden ayudar a garantizar la integridad de los datos y maximizar su valor para el objetivo o el problema que pretenden resolver.
Monitorear y controlar la calidad, la pertinencia y la imparcialidad de las entradas de datos (incluyendo los conjuntos de datos a gran escala) definiendo y desplegando reglas y prácticas de gestión de datos (por ejemplo, documentación y validación de datos) y creando una secuencia de pruebas para habilitar evaluaciones de fiabilidad de datos y examinar su procedencia.
Fuente: OCDE (2021[144]), “Good Practice Principles for Data Ethics in the Public Sector” [Principios de buenas prácticas para la ética de datos en el sector público], https://doi.org/10.1787/caa35b76-en.
Recopilación de datos sobre diversidad
A pesar de que cada vez se presta más atención a la discriminación y de que se reconoce la necesidad de una toma de decisiones más inclusiva, en muchos países los marcos legales no permiten que el Estado recopile datos sobre diversidad debido a la sensibilidad que suscita el posible uso indebido y la perpetuación de los desequilibrios de poder, especialmente en el caso de los grupos históricamente vulnerables. Adicionalmente, algunos países prohíben la recopilación de cualquier dato sobre identidades colectivas, con el objetivo de lograr la igualdad haciendo invisibles las identidades. Cabe destacar que las propias comunidades minoritarias pueden oponerse a la recopilación de datos debido a usos indebidos en el pasado (Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2018[183]).
Al mismo tiempo, los datos exhaustivos y desglosados que abarcan todo el espectro de la diversidad en una población pueden ayudar a formular estrategias e iniciativas de impacto y proporcionar servicios dirigidos a mitigar las desigualdades y la discriminación prevalecientes (Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2018[183]). En los países miembros de la OCDE, los datos a menudo se recopilan con fines administrativos o estadísticos generales (por ejemplo, censos de población y vivienda o encuestas nacionales) en lugar de para la acción política relacionada con la igualdad. Aunque cada vez se reconoce más que estos datos pueden poner de manifiesto casos de discriminación, algunos países han ampliado el alcance de los esfuerzos nacionales de recopilación de datos para incluir explícitamente la etnia, la raza y la identidad indígena, respetando al mismo tiempo los derechos fundamentales y la privacidad de las personas (ver Recuadro 3.30). En general, en los países que permiten la recopilación de datos sobre diversidad, hay margen para recopilar más y mejores datos para evaluar el bienestar de los grupos minoritarios y fundamentar el diseño de políticas públicas más eficaces y receptivas. Para desarrollar esta agenda, resulta útil que los actores clave, como oficinas de estadística nacional, organismos de igualdad, INDH, medios de comunicación y sociedad civil, participen con expertos en datos de alto nivel, incluyendo partes interesadas dentro del Parlamento y el gobierno.
Datos de la Encuesta de la Fuerza Laboral sobre etnias en el Reino Unido
En la Encuesta de Fuerza Laboral (LFS, por sus siglas en inglés) trimestral, el Reino Unido recopila datos tanto sobre el origen étnico como sobre la situación laboral, que abarcan el empleo, el desempleo y la inactividad. La LFS para el segundo trimestre del 2024 mostró que la tasa de desempleo de las minorías étnicas era más del doble que la de las personas de origen étnico blanco. Además, los datos permiten desgloses adicionales por edad y sexo, proporcionando información sobre la desigualdad interseccional y el desarrollo de medidas políticas específicas para abordar las disparidades.
Sistema nacional de monitoreo de la discriminación en Finlandia
En colaboración con los representantes de ministerios clave, las autoridades, las ONG y las instituciones de investigación, el sistema nacional de monitoreo de la discriminación en Finlandia recopila, analiza y difunde datos sobre discriminación. Las estadísticas se clasifican en cinco áreas indicadoras: actitudes, experiencias y observaciones de discriminación, informes de discriminación y sentencias, crimen de odio y discurso de odio, y promoción de la no discriminación. También fomenta la colaboración y propone medidas políticas para promover la no discriminación.
Consultas con minorías étnicas y comunidades indígenas en Colombia
Durante el censo del 2018, la oficina estadística nacional de Colombia llevó a cabo amplias consultas con las minorías étnicas y las comunidades indígenas. El énfasis principal se centró en perfeccionar la redacción de las preguntas del censo y las categorías de respuesta disponibles para garantizar que las minorías étnicas y las comunidades indígenas pudieran autoidentificarse con precisión.
Recopilación de datos sobre experiencias de discriminación en Irlanda
Irlanda publica datos oficiales sobre las experiencias y las percepciones de discriminación, con nueve áreas reconocidas (incluyendo estatus familiar, orientación sexual, religión, edad y pertenencia a los Nómadas Irlandeses) y una décima categoría que consiste en ser beneficiario de la asistencia de vivienda para personas que buscan alojamiento.
Fuentes: Biblioteca de la Cámara de los Comunes (2024), Desempleo por grupo étnico, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN06385/SN06385.pdf; Gobierno de Irlanda (2022[184]), Experiences and Perceptions of Discrimination in Ireland [Experiencias y percepciones de discriminación en Irlanda], https://www.gov.ie/pdf/?file=https://assets.gov.ie/219979/ff3348bc-ff10-4970-880f-ccd5294e43c6.pdf#page=null; DANE (2020[185]), Guía para la Inclusión del Enfoque Diferencial e Interseccional (Guidelines for the Inclusion of the Differential and Intersectional Approach), https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/genero/guia-inclusion-enfoque-difencias-intersecciones-produccion-estadistica-SEN.pdf; Sistema nacional de monitoreo de la discriminación de Finlandia (s.f.[186]), Discrimination Data [Datos sobre discriminación], https://yhdenvertaisuus.fi/en/dataondiscrimination.fi.
Para identificar y cubrir las brechas de datos, y para evitar la duplicación de costos y esfuerzos de recopilación de datos, estos actores pueden mapear y cruzar las fuentes de datos ya existentes (Comisión Europea, 2021[187]). Este proceso puede incluir datos del censo, encuestas nacionales y registros administrativos de organismos gubernamentales. Los expertos independientes o las instituciones de investigación también pueden disponer de datos valiosos a través de sus investigaciones y actividades. Asimismo, las oficinas estadísticas, los organismos de igualdad u otras agencias nacionales pertinentes pueden colaborar con las OSC con conocimientos especializados y experiencia en el trabajo directo con comunidades especialmente afectadas por la discriminación y la exclusión. Esto puede ayudar a garantizar que los métodos de recopilación de datos proporcionen información sobre los retos específicos a los que se enfrentan estos grupos. Involucrar a estas comunidades en el desarrollo de encuestas y categorías de respuestas también puede ayudar a obtener resultados más inclusivos y a captar con precisión las diversas identidades. Debido al papel de confianza que desempeñan las OSC dentro de las comunidades, también pueden fomentar la participación en las actividades de recopilación de datos.
Por último, los estándares nacionales sobre estadísticas de la diversidad pueden proporcionar un marco estructurado, comparable y coherente para que las oficinas nacionales de estadística y otras agencias gubernamentales recopilen y analicen datos y garanticen la uniformidad en las metodologías de recopilación de datos, facilitando comparaciones precisas entre periodos de tiempo. Las organizaciones y agendas internacionales, como los Objetivos de desarrollo sostenible en el Grupo de alto nivel de las Naciones Unidas para la Modernización de las estadísticas oficiales pueden desempeñar un papel fundamental en la estipulación de estándares y la mejora de la recopilación de datos nacionales sobre estadísticas de diversidad (UNECE, s.f.[188]). Al alinear los esfuerzos nacionales con estos marcos más amplios, los defensores pueden aprovechar el impulso internacional para estimular el progreso. Al ofrecer directrices claras sobre procesos, definiciones y clasificaciones, los estándares nacionales pueden ayudar a mejorar la calidad y fiabilidad de los datos sobre diversidad. También pueden proporcionar a los responsables políticos una base coherente para la toma de decisiones y para las intervenciones específicas. Ver la Figura 3.20 para una visión general sobre la mejora de la recopilación de datos sobre diversidad a nivel nacional.
Nota: La figura solo es aplicable en los países miembros de la OCDE donde la recopilación de los datos sobre diversidad está permitida por la ley.
3.8.4. Contrarrestar los crímenes de odio como una forma extrema de discriminación
En su forma más extrema, la discriminación puede conducir a crímenes de odio, definidos como crímenes que son motivados, o que se perciben como motivados, por la hostilidad o el prejuicio (por ejemplo, basándose en la etnia, la religión, el color de piel, la orientación sexual u otra característica descriptiva). Similar al discurso de odio en línea (abordado en la Recomendación 3: Proteger el espacio cívico en línea, combatiendo también el discurso de odio, la información errónea y la desinformación), esta categoría más amplia de delitos, que abarca una serie de comportamientos que incluyen agresiones, daños criminales, incendios provocados y homicidios, actúa como un obstáculo para la igualdad de participación en la vida pública. Las OSC y los defensores de los derechos humanos, especialmente los que trabajan en ámbitos cada vez más controvertidos, como los derechos de las personas LGBTI, la migración y la protección del medio ambiente, también se enfrentan a retos cada vez mayores, como las agresiones físicas contra personas y bienes (OCDE, 2022[2]). En este sentido, es importante que los delitos cometidos contra las OSC y los defensores de los derechos humanos se condenen públicamente y se registren, investiguen y enjuicien adecuadamente, incluso en virtud de las disposiciones aplicables en materia de delitos motivados por el odio, cuando proceda.
Las instituciones públicas desempeñan un papel importante a la hora de educar al público sobre los delitos de odio para liderar iniciativas de prevención y respuesta. La Tabla 3.4 proporciona una visión general de las medidas clave que pueden considerar los agentes encargados de la seguridad, los agentes de supervisión (por ejemplo, INDH e instituciones defensoras del pueblo) y los ministerios u otros organismos públicos. Estas pueden ir desde la creación de un grupo de trabajo, la redacción de directrices para las fuerzas de seguridad sobre el reconocimiento de los delitos motivados por el odio y la elaboración de investigaciones pertinentes para aumentar la concienciación, para la persecución de los delitos y la participación en la sensibilización. El liderazgo político que reconoce el daño específico causado por los delitos de odio a la cohesión social, en particular, es importante para la sensibilización. Además, pueden ser útiles la formación profesional y las actividades de capacitación de los cuerpos de seguridad, incluida la orientación sobre prácticas de investigación y el registro de los delitos, apoyadas por directrices o procedimientos operativos oficiales. Los mecanismos de supervisión independientes desempeñan un papel especialmente importante a la hora de ofrecer vías para las denuncias.
La colaboración con la sociedad civil que apoya a las comunidades afectadas es útil para las instituciones que trabajan en la lucha contra los delitos motivados por el odio, incluso para facilitar sistemas de derivación conjunta. Las OSC pueden ser socios importantes para las autoridades nacionales para brindar apoyo a víctimas y una fuente de datos e información crítica sobre la prevalencia y el impacto de los crímenes de odio.
Para garantizar que las víctimas de crímenes de odio tengan acceso a la justicia y puedan notificarlo a la policía, es fundamental que los representantes del sistema judicial cuenten con la formación necesaria para ofrecer remedios legales, como órdenes de restricción o medidas de protección, para ayudar a las víctimas a sentirse seguras y reconocer y documentar dichos crímenes. Varios países miembros de la OCDE como España, Dinamarca y Finlandia han introducido medidas para reforzar sus respuestas a estos delitos mediante protocolos y directrices, el acercamiento a las comunidades especialmente afectadas, una mejor identificación de los delitos y una mayor recopilación de datos (Recuadro 3.31).
Protocolo específico para los agentes de policía en España
El Protocolo de Actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para los Delitos de Odio del 2020 (Ministerio del Interior de España, 2020[189]) fue elaborado por diferentes partes interesadas, incluyendo el Ministerio del Interior, la Policía, la Guardia Civil, el Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia, la Secretaría General de Inmigración y Emigración, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y las OSC que brindan apoyo a las víctimas. Las directrices tienen el objetivo de ayudar a la identificación y enjuiciamiento de los crímenes de odio. Esta normativa fue revisada y ampliada en 2023 (Ministerio del Interior de España, 2023[190]). Igualmente, en abril de 2022 el Ministerio del Interior publicó su II Plan de Acción de lucha contra los delitos de odio (2022-2024) (Ministerio del Interior de España, 2022[191]). En él se incluyen las líneas de acción, objetivos y medidas a desarrollar para combatir este tipo de delitos.
Llegar a las comunidades afectadas en Dinamarca
Para hacer frente a la falta de denuncias de discursos de odio, la policía en Dinamarca realiza actividades de difusión, entre ellas, reuniones informativas y diálogos con las comunidades minoritarias, para motivar a más víctimas a denunciar este tipo de incidentes (Policía Nacional Danesa, 2023[192]).;
Identificar crímenes de odio en Finlandia
En Finlandia, los investigadores de la Poliisiammattikorkeakoulu (escuela superior de policía) en cooperación con el Ministerio del Interior, el Consejo Nacional de Policía, el Ministerio de Justicia, la Guardia Fronteriza, el Servicio de Inteligencia de Seguridad finlandés y el Instituto Europeo para la Prevención y Control del Crimen, investigan informes de la base de datos de la policía para identificar posibles crímenes de odio. Los resultados se documentan en informes anuales (Rauta, 2022[193]).
Fuentes: Ministerio del Interior de España (2020[189]), Protocolo de Actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para los Delitos de Odio (Action Protocol on Hate Crimes), https://www.policia.es/miscelanea/participacion_ciudadana/normativa/Protocolo_actuacion_delitos_odio_07-2020.pdf; Ministerio del Interior de España (2023[190]), Protocolo de Actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para los Delitos de Odio (Law Enforcement Action Protocol on Hate Crimes (Law Enforcement Action Protocol on Hate Crimes), https://www.interior.gob.es/opencms/pdf/servicios-al-ciudadano/Delitos-de-odio/descargas/PROTOCOLO-DE-ACTUACION-DE-LAS-FUERZAS-Y-CUERPOS-DE-SEGURIDAD-PARA-LOS-DELITOS-DE-ODIO-Y-CONDUCTAS-QUE-VULNERAN-LAS-NORMAS-LEGALES-SOBRE-DISCRIMINACION.pdf; Ministerio del Interior de España (2022[191]), II Plan de Acción de lucha contra los delitos de odio (II Action Plan to Combat Hate Crimes), https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/resumenes/Documents/2022/120422_II_Plan_Accion_contra_delitos_odio.pdf; Policía Nacional de Dinamarca (2023[192]), Hadforbrydelser i 2021: Rigspolitiets årsrapport vedrørende hadforbrydelser [Informe anual de la Rigspolitiets relativo a los derechos de los trabajadores], https://politi.dk/-/media/mediefiler/landsdaekkende-dokumenter/statistikker/hadforbrydelser/hadforbrydelser-2021.pdf; Rauta (2022[193]), Hate Crimes Reported to the Police in Finland 2021 [Crímenes de odio informados a la policía de Finlandia en 2021], https://www.theseus.fi/bitstream/handle/10024/780352/Polamk_Katsauksia_27.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
El Capítulo 2 propone un enfoque para que los países protejan y promuevan sistemáticamente el espacio cívico. El marco conceptual de cuatro pasos se centra en la necesidad de reconocer la protección y la promoción del espacio cívico como una prioridad política nacional; revisar hasta qué punto las políticas públicas, leyes e instituciones pertinentes son adecuadas para su propósito y están en consonancia con los estándares internacionales; responder a las necesidades y a las brechas identificadas y llevar a cabo monitoreos con regularidad. Esto crea un entorno en el que se dan las condiciones previas para que la toma de decisiones públicas sea más abierta, transparente, participativa y responsable. Además de tomar las medidas anteriores, la Recomendación 9: Proteger y promover el espacio cívico de forma sistemática como un facilitador de la participación de los ciudadanos y de las partes interesadas en la toma de decisiones públicas para fomentar una gobernanza más abierta, transparente y responsable proporciona una orientación adicional sobre cómo los países pueden incorporar los derechos y las prácticas de participación en una serie de marcos legales e institucionales para complementar y reforzar los procesos y los sistemas democráticos tradicionales como las elecciones. Proporciona orientación sobre:
Promover el uso de procesos participativos y deliberativos.
Consagrar el derecho a la participación en los marcos legales y regulatorios.
Crear marcos institucionales para la participación.
Incluir procesos deliberativos en la toma de decisiones.
3.9.1. Promover procesos participativos y deliberativos
En línea con la Recomendación de la OCDE del Consejo sobre Gobierno Abierto (OCDE, 2017[194]), la participación cubre todas las formas en las que los ciudadanos y las partes interesadas17 pueden participar en el ciclo político y en el diseño y la prestación de servicios. Involucrar a los ciudadanos y a las partes interesadas es igualmente importante, pero su participación no debe tratarse de la misma manera, ya que los ciudadanos necesitan métodos de participación diseñados para proporcionarles el tiempo, la información, los recursos y los incentivos necesarios para comprometerse, mientras que las partes interesadas (cualquier parte interesada o afectada, como instituciones y organizaciones) tienen un umbral de participación más bajo, recursos específicos y un interés claro en participar (OCDE, 2022[195]). La Recomendación reconoce tres niveles de participación:
Información: un nivel inicial de participación caracterizado por una relación unilateral en la que el gobierno produce y entrega información a la ciudadanía y a las partes interesadas.
Consulta: un nivel más avanzado de participación que conlleva una relación bilateral en la cual la ciudadanía y las partes interesadas brindan retroalimentación al gobierno y viceversa.
Participación activa: cuando a la ciudadanía y a las partes interesadas se les da la oportunidad y los recursos necesarios (por ejemplo, información, datos y herramientas digitales) para colaborar durante todas las fases del ciclo de políticas públicas y en el diseño y prestación del servicio.
Para facilitar este tipo de participación, es crucial que los responsables políticos tengan en cuenta las siguientes cuestiones clave: quién tiene derecho de participar (por ejemplo, ciudadanos, representantes de OSC especializadas o expertos, sindicatos, otras partes interesadas) en el ciclo de toma de decisiones; cuándo deben las autoridades públicas implicar a los participantes en el ciclo de toma de decisiones (por ejemplo, etapas temprana, media, tardía); y cómo pueden participar en la práctica.18 Los mecanismos de participación más habituales son los siguientes:
Mecanismos establecidos por la agenda ciudadana como peticiones e iniciativas ciudadanas que permiten al público (sujeto a un número requerido de firmas) incluir un tema particular en la agenda gubernamental o legislativa de la autoridad. Las constituciones y las leyes pueden incluir el derecho de los ciudadanos a fijar la agenda, las condiciones para ejercer este derecho y sus efectos en la toma de decisiones (ya sea vinculantes o de consulta).
El derecho a la iniciativa legislativa puede otorgar a los ciudadanos el derecho a proponer nuevas legislaciones. Sin embargo, las disposiciones pertinentes tienden a requerir la aprobación formal de los representantes electos (parlamento) o el apoyo del gobierno. Las constituciones y las leyes pueden establecer las condiciones para que los ciudadanos ejerzan este derecho y determinan los trámites necesarios.
Los procesos de referéndum otorgan al electorado el derecho a votar a favor o en contra de un tema o legislación propuesta y los resultados pueden ser vinculantes, dependiendo de la legislación. Las constituciones y las leyes pueden definir si, y en qué casos, un referéndum es obligatorio y las circunstancias en las que pueden iniciarse. Algunas constituciones permiten que las minorías en una legislatura demanden un referéndum.
Mecanismos de participación y deliberación institucionalizados y ad hoc como consejos consultivos, consejos o asambleas ciudadanas, tanto si funcionan de forma puntual como si lo hacen de forma regular y continua.
Mecanismos consultivos que permiten a los ciudadanos expresar sus opiniones sobre un tema, asunto o propuesta legislativa específica a instancias de una autoridad. Las constituciones y leyes pueden incluir referencias a consultas obligatorias en casos concretos (por ejemplo, sobre proyectos de infraestructura mayores) y establecer las condiciones en las que deben organizarse dichas consultas.
Los países pueden promover la adopción y el uso de estos mecanismos creando un ambiente favorable para incluir a los ciudadanos y a las partes interesadas, específicamente (1) adoptando marcos legales e institucionales que permitan a las autoridades el uso de mecanismos participativos, (2) invirtiendo en capacidades y habilidades internas y (3) apoyando la experimentación en innovación democrática (por ejemplo, la participación y los procesos deliberativos mejorados digitalmente).
3.9.2. Consagrar el derecho a la participación en los marcos legales y regulatorios
Las constituciones y las leyes pueden contribuir a consolidar e institucionalizar la participación en la toma de decisiones. Pueden incluir referencias a los mecanismos para la participación democrática y establecen las reglas para las interacciones con las instituciones representativas como el parlamento (ver Recuadro 3.32).
Protección constitucional del derecho a participar en Brasil
La Constitución de 1988 de Brasil incorporó a la legislación una serie de mecanismos participativos, como los consejos y las conferencias nacionales, para garantizar la participación de los ciudadanos y las partes interesadas en la toma de decisiones públicas. Los artículos 10, 194, 198, 204 y 216 definen los derechos de los ciudadanos y las partes interesadas para participar en la formulación de políticas sectoriales. Más recientemente, a través de una enmienda en 2020, el artículo 193 establece que el Estado garantiza la participación social en la formulación, el monitoreo, la supervisión y la evaluación de las políticas sociales.
Ley sobre Comisiones Deliberantes y Sorteos Cívicos en Bélgica
La ley belga 2944/001 (2022) establece la base legal para la organización de procesos representativos y deliberativos, en particular, las comisiones deliberativas organizadas por la Cámara de Representantes. Estas comisiones reúnen un grupo seleccionado al azar de ciudadanos y representantes electos para deliberar y desarrollar recomendaciones comunes sobre temas específicos. La legislación establece los requisitos y los procedimientos para organizar sorteos cívicos, incluidas las condiciones de uso del registro nacional para facilitar la selección aleatoria de ciudadanos.
Ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública en Chile
La Ley 20500 de Chile establece las definiciones y los mecanismos para formar asociaciones y define la función de las OSC en la elaboración de políticas públicas. La ley define conceptos como “organización de interés público” y detalla sus características administrativas, derechos y obligaciones. La ley también crea un Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de Interés Público destinado a financiar los proyectos o programas nacionales y regionales o los programas que involucren a estas organizaciones.
Fuentes: OCDE (2022[196]), Open Government Review of Brazil [Revisión de Gobierno Abierto de Brasil], https://doi.org/10.1787/3f9009d4-en; Cámara de Representantes de Bélgica (2022[197]), Law Proposal: Establishing the Principles for Randomly Selected Citizens in the Deliberative Commissions and Citizen Panels [Propuesta de ley: establecer los principios para los ciudadanos seleccionados de forma aleatoria en las comisiones deliberativas y los paneles ciudadanos], https://www.lachambre.be/FLWB/PDF/55/2944/55K2944001.pdf; Librería del Congreso Nacional de Chile (2011[198]), Ley 20500 (Law 20500), https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1023143.
Las constituciones y las leyes en los países miembros de la OCDE suelen incluir mecanismos de democracia representativa y directa (por ejemplo, elecciones y procesos de referéndum). En algunos casos, describen el uso de mecanismos consultivos (como consultas públicas y solicitudes para comentarios) pero son comparativamente menos los que prevén explícitamente formas deliberativas de participación democrática (por ejemplo, asambleas ciudadanas). Aunque es importante consagrar el derecho a participar en los asuntos públicos y el mandato de un proceso participativo en una regulación o legislación, en algunos casos, la experimentación puede ser benéfica para analizar nuevos enfoques para evaluar lo que funciona mejor en un determinado contexto o para un tema político en particular.
Ante todo, una participación significativa de los ciudadanos y de las partes interesadas en los asuntos públicos requiere un cambio de comportamiento y de mentalidad en la administración pública. Esto incluye cambios en los valores, habilidades, creencias, normas de comportamiento y expectativas tanto a nivel individual como institucional, basados en la comprensión del valor y los beneficios de los procesos participativos. Esta comprensión puede ayudar a cambiar las prácticas de ejercicios teóricos a un enfoque transformador de la gobernanza democrática. Sin embargo, esto requiere que las instituciones aprendan nuevas habilidades y adopten nuevos procesos y estándares que integren el gobierno abierto y las prácticas participativas como la nueva normalidad (OCDE, 2023[199]). También se requieren ciudadanos comprometidos con las capacidades, la agencia y la información para una contribución significativa. La OCDE ha elaborado una serie de recursos para apoyar a los países a construir una mayor cultura de participación (Recuadro 3.34).
También es fundamentalmente especialmente importante garantizar la transparencia y el acceso equitativo entre las partes interesadas que influyen en la formulación de políticas públicas para que se fortalezcan los procesos democráticos a través de la participación y la deliberación y que no se vean socavados por influencias indebidas, conflictos de interés o prácticas de corrupción.
3.9.3. Crear marcos institucionales de participación
Como complemento al establecimiento de una base legal sólida para la participación, los países pueden institucionalizar los mecanismos y procesos participativos integrándolos en su arquitectura institucional. Por ejemplo, estableciendo una oficina especializada con un mandato claro para fomentar la participación, los gobiernos pueden dirigir, coordinar y respaldar las iniciativas participativas en todo el sector público. Esto puede ayudar a armonizar las prácticas, proporcionar apoyo técnico estandarizado a los funcionarios públicos y, en última instancia, fortalecer las relaciones entre el gobierno, los ciudadanos y la sociedad civil, además de monitorear y evaluar diferentes iniciativas para garantizar el aprendizaje y la mejora en toda la administración pública. Para garantizar la implementación efectiva del marco legal y político, estas unidades centralizadas pueden contar con el apoyo de puntos focales dentro de los ministerios competentes y a un nivel local. También es fundamental que los funcionarios cuenten con el presupuesto, la formación, el conocimiento técnico, la orientación, el tiempo y el respaldo político necesarios para poner en marcha mecanismos de participación eficaces. La Figura 3.21 ofrece una visión general de las posibles funciones de dichas oficinas e instituciones, entre otras, como proveedores de formación y orientación, como fuentes de datos y aprendizaje, como interlocutores clave con la sociedad civil para aprovechar su experiencia y como coordinadores de las actividades de participación en todo el gobierno.
Los arreglos institucionales no son universales y pueden variar dependiendo del contexto de cada país. El Recuadro 3.33 expone tres ejemplos de países miembros de la OCDE.
Departamento de Servicios Públicos en Colombia
El Departamento de Servicios Públicos vigila los esfuerzos del Gobierno para involucrar a los ciudadanos en los procesos de políticas públicas. Su mandato incluye promover enfoques participativos entre los actores de servicios públicos y de la administración pública. Los ministerios sectoriales tienen la labor de implementar un itinerario de participación ciudadana institucional y de coordinarse con el Departamento de Servicios Públicos para asegurar la consistencia.
Dirección Interministerial para la Transformación Pública en Francia
La agenda de participación ciudadana es coordinada por la Dirección Interministerial para la Transformación Pública (DITP) y su Centro de Participación Ciudadana. El Centro proporciona apoyo técnico sobre la participación ciudadana y de las partes interesadas a todas las instituciones públicas y gestiona un portal de participación de todo el gobierno.
Oficina de Consulta Pública en Montreal, Canadá
La ciudad de Montreal estableció la Oficina de Consulta Pública como un organismo independiente para llevar a cabo las consultas públicas iniciadas por el consejo municipal o el comité ejecutivo de la ciudad. La oficina también tiene la obligación de proponer reglas para garantizar que los mecanismos de consulta sean transparentes y eficaces.
Centro de Competencia sobre Democracia Participativa y Deliberativa, Comisión Europea
El Centro de Competencia sobre Democracia Participativa y Deliberativa (CC-DEMOS) es la entidad institucional de la Comisión Europea destinada a fortalecer la participación democrática en los países de la Unión Europea. Proporciona apoyo, experiencia y recursos para fomentar los procesos participativos y deliberativos, garantizando que los ciudadanos y las partes interesadas puedan contribuir activamente a la elaboración de políticas.
Fuentes: Ministerio del Interior de Colombia (2023[200]) (2022[201]), Política de Participación Ciudadana (Citizen Participation Policy), https://www.mincit.gov.co/participa/politica-de-participacion-ciudadana; Ministerio de Transformación y Servicios Públicos de Francia (s.f.[202]), Le Centre interministériel de la participation citoyenne [Centro interministerial de participación ciudadana], https://www.modernisation.gouv.fr/associer-les-citoyens/le-centre-interministeriel-de-la-participation-citoyenne; Oficina de Consulta Pública de Montreal (s.f.[203]), Office de consultation publique de Montréal [Oficina de Consulta Pública de Montreal], https://ocpm.qc.ca/fr; Comisión Europea (s.f.[204]), Centro de Competencia sobre Democracia Participativa y Deliberativa, https://knowledge4policy.ec.europa.eu/participatory-democracy/about_en.
3.9.4. Integrar procesos deliberativos en la toma de decisiones
Los países miembros de la OCDE reconocen cada vez más el valor de institucionalizar los procesos de participación en la toma de decisiones, incluidos los procesos deliberativos. Cada vez son más comunes las asambleas ciudadanas, las convenciones ciudadanas o pequeñas reuniones públicas que reúnen a grupos de personas ampliamente representativos para aprender juntos, enfrentarse a la complejidad, escucharse unos a otros y encontrar un terreno común. Estas asambleas son especialmente adecuadas para resolver cuestiones de políticas públicas complejas relacionadas con las concesiones mutuas (como por ejemplo las relativas al presupuesto), los dilemas éticos (como la eutanasia o el aborto) o las planeaciones a largo plazo (por ejemplo, la resiliencia climática).
Institucionalizar un proceso deliberativo significa ir más allá de los procesos puntuales y crear mecanismos permanentes. Integrar los procesos deliberativos en las instituciones representativas existentes, como los parlamentos o los consejos locales, puede ayudar a reducir las fricciones entre la democracia representativa y la deliberativa, apoyando el avance hacia un enfoque sistémico o continuo de la toma de decisiones democrática que combine diferentes formas de participación para complementar los procesos electorales (OCDE, 2021[205]). Existen diferentes formas para integrar la deliberación representativa en la toma de decisiones públicas, como lo muestran los Ocho modelos de la OCDE. Por ejemplo, se puede vincular la deliberación con los comités parlamentarios, como en Bélgica, o brindar a los ciudadanos el derecho a exigir un proceso deliberativo, como en el caso de Austria. Los casos recopilados por la OCDE (2023[206]) se multiplicaron del 2020 al 2023 de 22 a 41, la mayoría de los cuales se implementan a nivel local o regional. En Francia, la Asamblea Ciudadana de París (100 miembros) deliberó sobre cómo apoyar a las personas sin hogar y, en Portugal, el Consejo Ciudadano de Lisboa (50 miembros) deliberó en 2023 sobre cómo hacer de Lisboa una ciudad de 15 minutos.
El Recuadro 3.34 proporciona una visión general de los recursos claves de la OCDE.
Las Directrices de la OCDE sobre Procesos de Participación Ciudadana (OCDE, 2022[195]) tienen por objeto apoyar la aplicación de las disposiciones 8 y 9 de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Gobierno Abierto. Están dirigidas a cualquier persona u organización interesada en diseñar, planificar y poner en marcha un proceso participativo. Las directrices guían al lector a través de diez pasos para diseñar, planificar y aplicar un proceso y detallan ocho métodos diferentes que pueden utilizarse para implicar a los ciudadanos en la formulación de políticas públicas, ilustrados con ejemplos de buenas prácticas.
La Caja de herramientas de democracia deliberativa de la OCDE (OCDE, s.f.[207]) resume todas las publicaciones de la OCDE en torno al tema de deliberación en la toma de decisiones públicas. Incluye el informe de referencia Catching the Deliberative Wave (OCDE, 2020[208]), los Principios de Buenas Prácticas para Procesos Deliberativos para la Toma de Decisiones Públicas de la OCDE (Chwalisz, 2020[209]), las Guías de Evaluación para Procesos Deliberativos Representativos (OCDE, 2021[210]) y un documento normativo sobre Ocho formas de institucionalizar la democracia deliberativa (OCDE, 2021[205]). El objetivo de este conjunto de recursos es acompañar a los responsables políticos en la aplicación, evaluación e integración de procesos deliberativos representativos en la toma de decisiones públicas.
Fuentes: OCDE (2022[195]), OECD Guidelines for Citizen Participation Processes [Directrices de la OCDE sobre Procesos de Participación Ciudadana], https://doi.org/10.1787/f765caf6-en; OCDE (s.f.[207]), Innovative public participation [Participación pública innovadora], https://www.oecd.org/governance/innovative-citizen-participation; OCDE (2020[208]), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave [Participación ciudadana innovadora y nuevas instituciones democráticas: La ola deliberativa], https://doi.org/10.1787/339306da-en; Chwalisz (2020[209]), “Good practice principles for deliberative processes for public decision making” [Principios de buenas prácticas para procesos deliberativos para la toma de decisiones públicas], https://doi.org/10.1787/b40aab2a-en; OCDE (2021[210]), Evaluation Guidelines for Representative Deliberative Processes [Guías de Evaluación para Procesos Deliberativos Representativos], https://doi.org/10.1787/10ccbfcb-en; OCDE (2021[205]), “Eight ways to institutionalise deliberative democracy” [Ocho formas de institucionalizar la democracia deliberativa], https://doi.org/10.1787/4fcf1da5-en.
La última recomendación de esta guía, la Recomendación 10: Proteger el espacio cívico tanto a nivel nacional como en los países no miembros en el marco de un enfoque político coherente, examina las acciones que los países miembros de la OCDE pueden tomar como parte de la cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria, además de la política exterior, comercial y climática, como parte de la garantía de un enfoque político coherente para la protección del espacio cívico.19 Tener un enfoque coherente significa ser consciente del impacto que las políticas nacionales pueden tener en los países socios y requiere un compromiso y liderazgo político sostenido y de alto nivel para lograrlo. Una visión estratégica a largo plazo incluida en una política o estrategia sobre el fortalecimiento de la sociedad civil en los países socios puede ayudar a desarrollar este compromiso. Dicha política pública o estrategia puede articular los objetivos asociados, incluyendo el fortalecimiento de la titularidad local, así como medidas de implementación específicas, como establecer mecanismos para la supervisión, el monitoreo y la evaluación. La integración de esta visión en políticas de cooperación para el desarrollo, además de aquellas que regulan la política exterior, comercial y climática, puede garantizar la alineación y la coherencia (OCDE, 2021[211]). Es importante que cualquier estrategia de este tipo se desarrolle, comunique y aplique en colaboración con las partes interesadas pertinentes, especialmente con la sociedad civil. A continuación, se proporcionan las directrices sobre estos temas:
Coordinación de todo el gobierno para proteger el espacio cívico a nivel nacional.
Coordinación para proteger el espacio cívico a nivel internacional.
Apoyo a las organizaciones de sociedad civil en los países socios.
Apoyo al principio de no causar daño en los países socios.
Varios estándares de la OCDE son particularmente pertinentes para los países miembros de la OCDE, incluyendo los 32 países miembros del Comité de Ayuda para el Desarrollo (en lo sucesivo “Recomendación del CAD”). Estos incluyen la Recomendación del Consejo sobre la coherencia de las políticas para el desarrollo sostenible de la OCDE (OCDE, 2019[212])20 y la Recomendación del CAD sobre La habilitación de la sociedad civil en la cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria (OCDE, 2021[211]). Las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales sobre Conducta Empresarial Responsable también son pertinentes (OCDE, 2023[45]). El Recuadro 3.35 brinda un ejemplo de una estrategia nacional que considera tanto dimensiones nacionales como internacionales de protección de espacio cívico.
La estrategia del Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia para la sociedad civil y participación ciudadana 2023-2027 se benefició de un amplio proceso de consulta con los ministerios pertinentes, los agentes de la sociedad civil y otros socios. En ella se reconoce que, en un contexto de reducción del espacio cívico, Francia debe sensibilizar a sus socios bilaterales y entablar un diálogo multilateral para mantener un ambiente propicio para la sociedad civil en los países socios, consolidando al mismo tiempo el ambiente en Francia. Para lograr esto, el ministerio promoverá marcos legales que capaciten a la sociedad civil, protejan el espacio cívico y faciliten la implementación de las actividades realizadas por los actores de la sociedad civil.
Fuente: Ministerio para Europa y Asuntos Exteriores de Francia (2023[213]), Document d’orientation stratégique société civile et engagement citoyen 2023-2027 [Documento de dirección estratégica para la sociedad civil y la participación ciudadana 2023-2027], https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/2023_dos_socie_te_civile-17-03-23_cle856ac4.pdf.
3.10.1. Coordinar a todo el gobierno para proteger el espacio cívico a nivel nacional
Al igual que ocurre con la protección del espacio cívico en el territorio nacional, para garantizar la coherencia de las políticas de protección del espacio cívico en los países socios es necesaria la coordinación de todo el gobierno a través de instituciones clave. Estas incluyen ministerios de asuntos exteriores, agencias para el desarrollo, cuerpos diplomáticos (embajadas, consulados, etc.) así como ministerios sectoriales y agencias que trabajan a nivel nacional en áreas políticas que afectan el espacio cívico en los países socios, como la inversión del sector privado, el comercio, la migración y la seguridad, entre otros (Tabla 3.5 y Recuadro 3.36). Un manual de la OCDE que se publicará próximamente, titulado Co-ordinating action to protect civic space [acción de coordinación para proteger el espacio cívico] orientará a los países miembros del CAD y a otros donantes oficiales sobre la coordinación interna en aras de la coherencia política, así como sobre la coordinación entre donantes y con instituciones internacionales y regionales para proteger y promover el espacio cívico de forma más eficaz. Contar con un organismo o mecanismo de coordinación específico con un mandato claro puede ayudar a los gobiernos a coordinarse entre entidades gubernamentales y organismos públicos, así como con los actores de la sociedad civil y el sector privado.
1. La denominación “personas en situación de riesgo” cubre los grupos que se abordan en la Recomendación 5: Resguardar y proteger a los defensores de los derechos humanos en situación de riesgo, así como a los miembros de las OSC, activistas y trabajadores de los medios de comunicación, por ejemplo, defensores, miembros de OSC, activistas y trabajadores de los medios de comunicación. Esta lista es no exhaustiva.
En el marco de la creación de la Política de Desarrollo Sustentable de Islandia, la Oficina del primer ministro está dirigiendo el establecimiento de una nueva plataforma de cooperación (Islandia Sostenible) para conectar mejor los compromisos internacionales de Islandia con sus metas nacionales. La plataforma, que trabajará para medir los progresos realizados en la consecución de las metas de los SDG, incluye a representantes de todos los ministerios islandeses y de la Asociación de Municipios de Islandia. Como parte de la Política de Desarrollo Sostenible, también podría introducirse un mecanismo para examinar sistemáticamente la legislación y las políticas públicas en busca de efectos transfronterizos, similar al actual sistema de examen en materia de género y medio ambiente.
Fuente: Gobierno de Islandia (s.f.[214]), Sustainable Iceland [Islandia Sustentable], https://www.government.is/topics/sustainable-iceland/.
3.10.2. Coordinar para proteger el espacio cívico a nivel internacional
La coordinación en materia de protección del espacio cívico es esencial entre los países miembros de la OCDE y del CAD, además de los organismos internacionales y regionales. En la práctica, la coordinación implica buscar un entendimiento común de los estándares y las directrices del espacio cívico, comunicar prácticas y actividades pertinentes y mejorar el acceso a la información y su intercambio, con una visión hacia acciones más coherentes, proactivas y preventivas (OCDE, 2021[211]). Ampliar la base empírica de lo que funciona también puede ayudar a los miembros a elaborar guías, estándares y otros recursos para mejorar la coherencia mediante el aprendizaje entre pares. El Recuadro 3.37 brinda ejemplos de esfuerzos de coordinación internacional recientes para proteger el espacio cívico.
Equipo Europa para la Democracia
Catorce estados miembros de la Unión Europea se unieron a la Iniciativa Equipo Europa para promover la democracia global y los derechos humanos. Equipo Europa para la Democracia (TED, por sus siglas en inglés) busca lograr una respuesta europea coordinada de apoyo a la democracia, centrada en la participación y el espacio cívico, con la Red TED facilitando el intercambio de información y el diálogo estratégico. A nivel de los países socios, TED está creando una base de datos de expertos para brindar asistencia a las delegaciones de la UE para desarrollar acciones conjuntas.
El Marco de Acción Conjunta
Lanzado en marzo de 2023 como una iniciativa conjunta por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la libertad de reunión pacífica y de asociación y otros organismos regionales, incluyendo a la Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático y Latinoamérica, el Marco para Acción Conjunta es una iniciativa destinada a fortalecer la colaboración y la acción conjunta entre los organismos regionales para promover y proteger el espacio cívico.
La Declaración de Principios Interamericanos sobre el funcionamiento de las OSC
La Declaración de Principios Interamericanos sobre Creación, Funcionamiento, Financiamiento y Disolución de Entidades Civiles sin Fines de Lucro, adoptada por el Comité Jurídico Interamericano en marzo de 2023 incluye 12 principios sobre la regulación de las OSC. Estos fueron desarrollados por el Comité Jurídico Interamericano y el Centro Internacional para la Ley del Sector No Lucrativo a través de un proceso de consulta participativo con más de 100 expertos de Latinoamérica y el Caribe.
La Estrategia de Alianza para el Gobierno Abierto 2023-2028
Proteger y expandir el espacio cívico es la tercera meta estratégica en la estrategia de Alianza para el Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés) 2023-2028. La OGP reconoce las preocupantes tendencias en las libertades civiles y la sociedad civil y pretende incrementar los compromisos nacionales en esta área. La estrategia se centra en la agilidad y la respuesta a oportunidades políticas, conectando la protección del espacio cívico con la justicia, la política anticorrupción y climática y promoviendo la colaboración entre el gobierno y la sociedad civil.
Protección del espacio cívico como elemento central de los compromisos de las Naciones Unidas
La participación pública y el espacio cívico son pilares fundamentales del Llamamiento a la Acción por los Derechos Humanos 2020 del Secretario General. El documento advierte contra las restricciones a las libertades como libertad de expresión, de reunión y destaca las crecientes amenazas a los trabajadores y defensores de los medios de comunicación. El Secretario General se comprometió a promover la participación de la sociedad civil, especialmente de las organizaciones juveniles y de defensa de los derechos de la mujer. El llamamiento a la acción resalta la importancia de medios independientes y pluralistas para la democracia y la rendición de cuentas. Adicionalmente, los organismos de las Naciones Unidas, como la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y los Relatores Especiales de las Naciones Unidas, se centran en cuestiones relacionadas con el espacio cívico.
Fuentes: Unión Europea (2022[215]), Team Europe Democracy Initiative - TED [Iniciativa Equipo Europa para la Democracia – TED], https://capacity4dev.europa.eu/projects/team-europe-democracy-ted; Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la libertad de reunión pacífica y asociación (2023[216]), Framework for Joint Action: Strengthening cooperation between international and regional human rights mechanisms for the realisation of the rights to freedom of peaceful assembly and of association [Marco para Acción Conjunta: Fortalecer la cooperación entre los mecanismos de derechos humanos internacionales y regionales para la realización de los derechos hacia la libertad de reunión pacífica y de asociación], https://freeassemblyandassociation.net/wp-content/uploads/2023/03/Joint-Action-for-FoAA-Framework.pdf; INCL (2023[217]), IAJC Adopts Principles on the Operation of Civil Society Organizations [El IAJC adopta los principios sobre la operación de organizaciones de la sociedad civil], https://www.icnl.org/post/report/iajc-adopts-principles-on-the-operation-of-civil-society-organizations; Alianza de Gobierno Abierto (2023[218]), OGP’s 2023-2028 Strategy [Estrategia de 2023-2028], https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2023/04/OGP-Strategy-2023-2028.pdf; ONU (2020[219]), The highest aspiration, a call to action for human rights [La aspiración más alta, una llamada a la acción por los derechos humanos], https://www.un.org/sg/sites/www.un.org.sg/files/atoms/files/The_Highest_Asperation_A_Call_To_Action_For_Human_Right_English.pdf.
3.10.3. Apoyar a las organizaciones de la sociedad civil de los países en desarrollo
En línea con la Recomendación del CAD, un enfoque coherente para proteger y promover el espacio cívico implica apoyar y fortalecer a la sociedad civil de los países en desarrollo. Esto permite que los actores de la sociedad civil defiendan el espacio cívico por sí mismos y que tengan relaciones de responsabilidad más sólidas en los países socios para ofrecer un contrapeso a las posibles restricciones del espacio cívico (OCDE, 2021[211]). Los países miembros de la OCDE pueden considerar qué medios son los más apropiados según el contexto para hacerlo, por ejemplo, localizando el apoyo y reconociendo, respetando y fortaleciendo el liderazgo, la responsabilidad y la capacidad de los actores de la sociedad civil de los países socios en la cooperación al desarrollo; la acción humanitaria; y la investigación, la promoción y otros ámbitos (OCDE, 2017[220]). [Ver también Recomendación 5: Resguardar y proteger a los defensores de los derechos humanos en situación de riesgo, así como a los miembros de las OSC, activistas y trabajadores de los medios de comunicación sobre apoyar a los defensores y a otras personas en situación de riesgo en todo el mundo].
Como se indica en la Recomendación 1: Promover un ambiente propicio para organizaciones de la sociedad civil que sea de ayuda en su contribución positiva para la sociedad, un medio fundamental para localizar el apoyo a la sociedad civil consiste en proporcionar un apoyo más directo, flexible y predecible a largo plazo, incluyendo el apoyo central y/o basado en programas (OCDE, 2021[211]). Al aumentar el apoyo a los actores locales de la sociedad civil, en contraposición a las OSC internacionales o las OSC con sede en los países donantes, se puede fortalecer la responsabilidad, la capacidad y la participación locales, junto con la rendición de cuentas a las personas afectadas (Kipfer-Didavi and Bitong, 2019[221]). La selección de los canales de financiamiento influye en el nivel y en la calidad del financiamiento recibido por la sociedad civil del país (ver Recuadro 3.38). Existen dos formas de proporcionar financiamiento:
Directo, es decir, el proveedor de ayuda financia a la sociedad civil local.
Indirecto, es decir, el proveedor de ayuda financia a intermediarios, incluyendo OSC internacionales, que financian a la sociedad civil local.
En particular, la elección entre modalidades de financiación directa para contribuciones básicas y programas iniciados por las OSC o indirecta a través de las OSC para ejecutar proyectos iniciados por los donantes (como el financiamiento asignado) tiene implicaciones en la forma en la que la sociedad civil del país socio utiliza los fondos y en el grado de titularidad local. Los kits de herramientas de la OCDE sobre Financiamiento de la sociedad civil en países socios (OCDE, 2023[222]) y sobre Shifting power within partnerships [Cambiando el poder entre las asociaciones] (pendiente de publicación) ofrecen directrices detalladas al respecto. El Recuadro 3.38 proporciona ejemplos de buenas prácticas de financiamiento directo para la sociedad civil en países socios de los Países Bajos y Suecia.
El Fondo del Espacio Cívico en los Países Bajos
A través del Fondo del Espacio Cívico, las embajadas holandesas proveen financiamiento directo que da prioridad al fortalecimiento de la capacidad de presión e incidencia política de la sociedad civil del país socio. El fondo pretende crear una sociedad civil fuerte, independiente, vibrante y diversa en los países socios.
Subvenciones de financiamiento directo de las embajadas suecas
Muchas de las embajadas suecas ofrecen financiamiento directo, plurianual, flexible y basado en la confianza a los actores de la sociedad civil de los países socios, incluyendo apoyo básico, para programas o proyectos. Las subvenciones varían de tamaño y la colaboración es gestionada de la misma forma que las asociaciones con las OSC suecas o internacionales. Los socios se eligen de acuerdo con su capacidad, pertinencia y legitimidad.
Fuentes: Gobierno de los Países Bajos (2021[223]), Call for proposals: Civic Space Fund in Indonesia [Convocatoria de propuestas: fondo para el espacio cívico en Indonesia], https://concoursn.com/call-for-proposals-civic-space-fund-in-indonesia/; SIDA (2023[224]), Support to civil society organisations [Apoyo para las organizaciones de sociedad civil], https://www.sida.se/en/for-partners/civil-society-organisations.
Otra forma de prestar apoyo es entablar un diálogo con los países socios sobre el valor de una sociedad civil inclusiva e independiente y la necesidad de proteger y promover el espacio cívico. Como se indica en el informe de 2020 de Miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo y la Sociedad Civil, algunos países miembros del CAD llegan incluso a condicionar su ayuda entre los gobiernos con los compromisos y acciones de los gobiernos de los países socios para proporcionar un entorno propicio para la sociedad civil (OCDE, 2020[225]). El diálogo puede tener lugar de forma bilateral o en colaboración, por ejemplo, con otros miembros de la OCDE u organismos multilaterales. Un ejemplo es el Marco de Diálogo entre el CAD y las OSC aprobado por el CAD en 2018, que estableció una estructura para influenciar y ser influenciado, proporcionando un espacio para la consulta con las OSC antes de que se tomen decisiones clave y facilitando el intercambio oportuno de información relevante (OCDE, 2018[226]). Muchas otras formas de crear y fomentar un entorno propicio para las OSC analizadas en la Recomendación 1: Promover un ambiente propicio para organizaciones de la sociedad civil que sea de ayuda en su contribución positiva para la sociedad son igualmente aplicables a su trabajo en y con los países socios.
3.10.4. Apoyar el principio de no causar daño en los países socios
El principio de no causar daño no sólo es importante en el territorio nacional, sino que también es un aspecto clave de la coherencia política, ya que reconoce que el apoyo de los proveedores a la sociedad civil puede conducir inadvertidamente a una reacción contra la sociedad civil y a restricciones del espacio cívico. Por ejemplo, la forma en la que los proveedores de ayuda apoyan a los actores de la sociedad civil puede en muchas ocasiones desviarse de las metas y de los enfoques de los actores de la sociedad civil local, reforzando con ello las relaciones de responsabilidad para ayudar a los proveedores en vez de ayudar a las partes interesadas en los países socios, que a su vez puede ser utilizado por gobiernos como una excusa para restringir el espacio cívico (OCDE, 2021[227]). Para evitar causar daño, es necesario comprender el contexto del país socio y el panorama de la sociedad civil, así como considerar las posibles consecuencias no deseadas de apoyar políticas públicas u organizaciones específicas (OCDE, 2023[222]). También es crucial alinear el apoyo a la sociedad civil con objetivos más amplios de cooperación al desarrollo y a la política exterior. El análisis regular de la economía política de un país socio y las evaluaciones de necesidades pueden ayudar a los proveedores en este sentido.
3.10.5. Enfoque temático: Conducta empresarial responsable
Garantizar la coherencia política puede ser una tarea compleja, en parte porque la protección del espacio cívico tiene muchas dimensiones. Un paso necesario hacia una mayor coherencia política de todo el gobierno es incorporar la protección del espacio cívico a ámbitos políticos como la inversión en el sector privado y el cambio climático. Por ejemplo, los negocios desempeñan un papel clave en la configuración del compromiso con la sociedad civil debido a sus amplias repercusiones sociales, económicas y medioambientales. Esta es la razón por la cual fomentar una conducta empresarial responsable a nivel nacional e internacional, en consonancia con los Principios de Kampala para una participación del sector privado eficaz en la cooperación del desarrollo, incluyendo en áreas como la extracción de recursos e inversión en infraestructura es clave para no causar daño (OCDE, 2017[228]; OCDE, 2023[229]) (GPEDC, 2019[230]; 2023[231]) (Recuadro 3.39).
Las Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales sobre Conducta Empresarial Responsable refuerzan los esfuerzos privados y públicos para definir y aplicar una conducta empresarial responsable, haciendo hincapié en la contribución al desarrollo sostenible, el respeto de los derechos humanos de las personas afectadas por sus actividades, la garantía de transparencia en las actividades de los grupos de presión, la abstención de prácticas discriminatorias y muchos otros aspectos (OCDE, 2023[229]). Además, la Directiva de la UE sobre la debida diligencia de sustentabilidad corporativa alienta a los negocios a integrar los derechos humanos (incluyendo los derechos laborales) y las consideraciones ambientales en las operaciones y en la gobernanza cooperativa de las empresas (Comisión Europea, 2022[232]). En este contexto, es importante identificar las oportunidades y, al mismo tiempo, gestionar los riesgos y las compensaciones. Por ejemplo, se puede exigir a las empresas estatales y no estatales que analicen el impacto de sus actividades en el espacio cívico o la sociedad civil de los países socios. El Recuadro 3.39 ofrece ejemplos nacionales de conducta empresarial responsable.
Criterios de evaluación de la conducta empresarial responsable en Canadá
A través de Asuntos Globales Canadá, el gobierno de Canadá aplica criterios de evaluación de conducta empresarial responsable cuando las entidades privadas solicitan financiamiento. Asuntos Globales Canadá comparte aplicaciones de financiamiento con especialistas ambientales, de igualdad de género y gobernanza. Los criterios de evaluación incluyen la identificación de riesgos y estrategias de mitigación en temas como la de "no causar daño" en lo que respecta a los derechos humanos.
Marco legal de la conducta empresarial responsable en Noruega
Los marcos legales de Noruega que regulan las conductas comerciales responsables incluyen una Ley de Procuración Pública y una Regulación sobre Procuración Pública, que enfatizan la protección y la promoción del medio ambiente, los derechos humanos, las personas con discapacidades, los derechos laborales y la integridad de las autoridades del Estado, condados y municipios y organismos de leyes públicas en dichos procesos. La Agencia para la Administración Pública y Financiera ha desarrollado un procedimiento de análisis denominado la “lista de alto riesgo” para sus procesos de contratación pública y gestión de contratos, que identifica sectores de alto riesgo para la protección de los derechos humanos, como la construcción, el transporte y el mobiliario, ofreciendo herramientas y una orientación detallada. El fondo Global de Pensiones de Noruega también es el fondo soberano de inversión más grande creado para gestionar la riqueza producida por los ingresos petroleros noruegos. Aunque se intenta maximizar la rentabilidad del fondo, existen reglas éticas para todas las inversiones. Cualquier inversión en empresas que produzcan determinados tipos de armas y tabaco, así como las empresas mineras y los productores de energía que generen energía marrón son ilegales. Además, las empresas que violen los derechos humanos causen daño ambiental severo o hayan sido encontrado culpables de crímenes financieros también pueden ser excluidos sobre una base individual.
Fuente: Gobierno de Canadá (2023[233]), Responsible Business Conduct Abroad: Canada’s Strategy for the Future [Conducta comercial responsable en el extranjero: estrategia de Canadá para el futuro], https://www.international.gc.ca/trade-commerce/rbc-cre/strategy-2022-strategie.aspx?lang=eng; Gobierno de Noruega (2023[234]), Public Procurement and Human Rights [Procuración pública y derechos humanos], https://anskaffelser.no/en/english/public-procurement-and-human-rights#:~:text=The%20Norwegian%20Procurement%20Act%20(%C2%A7,of%20violation%20of%20such%20rights; Consejo sobre Ética, Fondo Global de Pensiones del Gobierno (2022[235]), Guidelines for Observation and Exclusion of companies from the Government Pension Fund Global (GPFG) [Guías para la observación y exclusión de compañías del Fondo Global de Pensiones del Gobierno], https://www.regjeringen.no/contentassets/9d68c55c272c41e99f0bf45d24397d8c/2022.09.05_gpfg_guidelines_observation_exclusion.pdf.
3.10.6. Enfoque temático: Acción contra el cambio climático
Otra área temática importante con implicaciones significativas para los debates sobre la coherencia de las políticas públicas es el cambio climático. Los actores de la sociedad civil desempeñan varios papeles de acción climática (ver Recomendación 5: Resguardar y proteger a los defensores de los derechos humanos en situación de riesgo, así como a los miembros de las OSC, activistas y trabajadores de los medios de comunicación sobre temas de protección), como abogar por objetivos climáticos más ambiciosos y exigir responsabilidades a los gobiernos, realizar investigaciones y análisis para fundamentar la elaboración de políticas públicas y trabajar en primera línea en las zonas afectadas por el clima. Por lo tanto, es esencial contar con un enfoque político coherente para proteger a los defensores y a los actores de la sociedad civil, tanto dentro como fuera del país. Para facilitar esto, los gobiernos pueden coordinar sus acciones para alinear las políticas nacionales con los estándares internacionales y regionales sobre cambio climático y la protección de los defensores y de los actores de la sociedad civil que luchan por la justicia climática. Las necesidades específicas del contexto para la adaptación y la resiliencia climáticas también exigen que los gobiernos financien enfoques que propicien respuestas dirigidas localmente por las OSC, en lugar de una acción climática dirigida desde arriba. Del mismo modo, pueden animar a las empresas a que actúen con la diligencia debida para evaluar los riesgos para los derechos humanos, entablen consultas significativas con las comunidades locales y la sociedad civil, y utilicen su influencia con los gobiernos para prevenir o abordar cualquier impacto negativo de sus operaciones empresariales. El Recuadro 3.40 proporciona ejemplos de iniciativas para coordinar respuestas a la crisis climática.
Iniciativa de Alianza por el Clima en Canadá
La Iniciativa de Alianza por el Clima pretende “financiar proyectos de la sociedad civil, de los pueblos indígenas y de otras organizaciones en Canadá que apoyen la adaptación al cambio climático en el África Subsahariana y en otras partes del mundo”. Para dicho fin, el gobierno canadiense realizó un extenso proceso de consulta con socios de Canadá y del mundo, incluyendo las OSC nacionales e internacionales, así como los Pueblos Indígenas.
Declaración del CAD sobre la alineación de la cooperación para el desarrollo con los objetivos de cambio climático
Como parte del compromiso del CAD para ejecutar las SDG y el Acuerdo de París (un tratado internacional legalmente vinculante sobre cambio climático), se emitió una declaración para maximizar el papel de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) para apoyar a los países socios a cambiar políticas públicas, regulaciones y leyes para ayudar a la mitigación y adaptación al cambio climático. En dicho documento, los miembros del CAD se comprometieron a alinear la AOD con las metas del Acuerdo de París, reconociendo que “los impactos climáticos y ambientales deben considerarse en todo gasto de AOD, incluso en sectores no asociados tradicionalmente con el clima y el medio ambiente”.
El Acuerdo de Escazú y la Convención de Aarhus
La Convención de Aarhus (UNECE, 2001[236]) y el Acuerdo de Escazú (UN ECLAC, 2021[237]) – ambos centrados en el acceso a la información, la participación pública y la justicia en asuntos ambientales en Europa y Latinoamérica y el Caribe, respectivamente, se establecieron para facultar a los ciudadanos y las OSC en temas ambientales. Ambos instrumentos legalmente vinculantes también incluyen la obligación de las partes adheridas de garantizar un entorno seguro y propicio para los defensores de los derechos humanos, entre otras cosas reconociendo, protegiendo y promoviendo sus derechos en consonancia con las obligaciones internacionales. Los acuerdos exigen a las partes adheridas que cooperen para garantizar el cumplimiento de todas las obligaciones.
Nota: Hasta septiembre de 2024, el Acuerdo de Escazú se ha ratificado en los siguientes países: Antigua y Barbuda, Argentina, Belice, Bolivia, Chile, Dominica, Ecuador, Granada, Guyana, México, Nicaragua, Panamá, San Vicente y las Granadinas, Saint Kitts & Nevis, Santa Lucía y Uruguay. Hasta septiembre de 2024, la Convención de Aarhus tenía 47 partes – 46 estados y la Unión Europea.
Fuentes: Gobierno de Canadá (s.f.[238]), Partnering for Climate [Alianza por el Clima], https://www.international.gc.ca/world-monde/funding-financement/partnering-climate-partenariats-climat.aspx?lang=eng; OCDE (2021[239]), OECD Development Assistance Committee commits to align development co-operation with the goals of the Paris Agreement [Declaración del CAD de la OCDE sobre un nuevo enfoque para adaptar la cooperación para el desarrollo a los objetivos del Acuerdo de París sobre el cambio climático], https://www.oecd.org/dac/development-assistance-committee/dac-declaration-climate-change-cop26.pdf; UNECE (2001[236]), The Aarhus Convention [La Convención de Aarhus], https://aarhus.osce.org/about/aarhus-convention; UN ECLAC (2021[237]), Escazú Agreement [Acuerdo de Escazú], https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/7e888972-80c1-48ba-9d92-7712d6e6f1ab/content.
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[110] USAID (2022), Climate Strategy 2022-2030, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), https://www.usaid.gov/sites/default/files/2022-11/USAID-Climate-Strategy-2022-2030.pdf.
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[60] WPP & Kantar Public (2023), The Leaders’ Report: the evolving future of government communication, https://govtpracticewpp.com/report/the-leaders-report-the-evolving-future-of-government-communication/.
← 1. El financiamiento central es una modalidad de financiamiento dirigida a apoyar los gastos organizacionales de las OSC que no pueden asignarse a proyectos específicos, incluidos los gastos administrativos, los gastos de infraestructura, el desarrollo de la capacidad institucional, las reuniones de la junta directiva, los gastos de auditoría y otros gastos recurrentes.
← 2. La Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, mejor conocida como Comisión de Venecia, es el órgano consultivo de asuntos constitucionales del Consejo de Europa. Cuenta con 61 estados miembros.
← 3. Los principales criterios utilizados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos para evaluar los casos son la legalidad de una interferencia, la legitimidad del objetivo perseguido por la interferencia y “la necesidad de la interferencia en una sociedad democrática” (Tribunal Europeo de Derechos Humanos, 2022[249]).
← 4. Las leyes de memoria buscan “enaltecer las interpretaciones de acontecimientos históricos aprobadas por el Estado y promover determinadas narrativas sobre el pasado, prohibiendo, por ejemplo, la propagación de ideologías totalitarias o penalizando expresiones que nieguen, minimicen groseramente, aprueben o justifiquen actos constitutivos de genocidio o crímenes contra la humanidad, tal como los define el derecho internacional" (Consejo de Europa, 2018[246]).
← 5. Es importante diferenciar entre el discurso de odio y la categoría mucho más amplia de crímenes de odio en las leyes relevantes. Los crímenes de odio son crímenes como agresión, incendios provocados u homicidios que son motivados por odio o prejuicios hacia personas o grupos específicos. Para evitar la confusión, los crímenes de odio y el discurso de odio pueden tratarse en legislaciones separadas y se pueden recopilar datos sobre ambos fenómenos. Ver también Recomendación 8: Combatir la discriminación, exclusión y marginalización que afectan desproporcionadamente a ciertos grupos y dificulta la participación equitativa en la vida pública.
← 6. “Ecosistema de información” se entiende como el espacio donde los ciudadanos, periodistas e instituciones (gubernamentales, cívicas y privadas) crean, difunden y se involucran, a través de la información, marcos gubernamentales y entre sí (OCDE, 2023[61]).
← 7. Un sistema de IA es un sistema automatizado, con objetivos explícitos o implícitos, que infiere, a partir de los datos de entrada que recibe, cómo generar resultados tales como predicciones, contenidos, recomendaciones o decisiones que pueden influir en entornos físicos o virtuales. Los distintos sistemas de IA varían en sus niveles de autonomía y adaptabilidad tras su despliegue (OECD.AI, 2023[244]). La OCDE también ha publicado un Marco para la clasificación de sistemas de IA con el fin de ayudar a los responsables políticos, reguladores, legisladores y otros a caracterizar los sistemas desplegados en los contextos específicos (OCDE, 2022[245]).
← 8. La redacción original de esta recomendación fue “Salvaguardar y proteger a los defensores de derechos humanos, periodistas, informantes y otros grupos en situación de riesgo.” Esta se ampliado a efectos de esta guía.
← 9. A efectos de esta publicación, los defensores de derechos humanos se definen como personas que, individualmente o en asociación con otros, actúan para promover o proteger los derechos humanos de forma pacífica. Participan en varias áreas temáticas como libertades civiles, libertad de discriminación, derechos ambientales y de tierras, educación, vivienda, propiedad o atención sanitaria. También pueden defender los derechos de determinadas categorías de personas, a menudo grupos vulnerables, como mujeres, niños, refugiados y personas desplazadas internamente, comunidades indígenas, personas LGBTI, personas con discapacidades u otras minorías. A efectos de esta publicación, los defensores ambientales se incluyen bajo el término general de defensores de derechos humanos. Las Naciones Unidas definen a los defensores del medioambiente como "personas y grupos que, a título personal o profesional y de forma pacífica, se esfuerzan por proteger y promover los derechos humanos relacionados con el medio ambiente, incluidos el agua, el aire, la tierra, la flora y la fauna", que han estado en primera línea en los últimos años (UNEP, s.f.[129]).
← 10. Los países miembros de la OCDE en Latinoamérica son los más afectados por la violencia contra los defensores de derechos humanos (DDH), con 232 asesinatos en 2022 (representando el 58% de un total de 401 DDH a nivel mundial), según Front Line Defenders (Front Line Defenders, 2023[241]). Front Line Defenders también han observado “un panorama más peligroso para los defensores” en el contexto de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania (Front Line Defenders, 2023[241]) así como “riesgos serios para la vida y la seguridad” y “mayor violencia y acoso” hacia los defensores de derechos humanos en la Autoridad Palestina en 2023, en medio del conflicto en curso de la región (Front Line Defenders, 2023[243]). La Federación Internacional de Periodistas descubrió que 120 periodistas y trabajadores de los medios de comunicación fueron asesinados en todo el mundo en 2023, incluidos tres en Ucrania y 82 en el territorio de la Autoridad Palestina (Federación Internacional de Periodistas, 2023[250]).
← 11. Una gran variedad de ámbitos políticos es relevante, incluyendo la protección de los derechos humanos, la justicia penal, la migración, los refugiados y los solicitantes de asilo, el sector de seguridad, las políticas extranjeras y la responsabilidad social corporativa y la rendición de cuentas.
← 12. Los datos se recopilarán de acuerdo con la legislación nacional pertinente.
← 13. En la UE, algunas OSC tienen la impresión de estar siendo vigiladas por las fuerzas de seguridad. En una reciente consulta llevada a cabo por la Agencia de los Derechos Fundamentales de la UE (FRA por sus siglas en inglés), el 21% de 301 OSC manifestaron su preocupación por la sospecha de vigilancia (N=301) (FRA, 2023[242]).
← 14. Un “IMSI cátcher” puede localizar y rastrear todos los teléfonos móviles conectados a una red telefónica en sus proximidades (Privacy International, 2021[240]; Privacy International, 2021[146]).
← 15. La discriminación interseccional se presenta cuando dos o más motivos de identidad operan simultáneamente e interactúan de manera inseparable, produciendo formas de discriminación distintas y específicas. A diferencia de la discriminación múltiple, en la que diferentes motivos de discriminación actúan por separado, la discriminación interseccional implica que estos motivos actúan conjuntamente, creando experiencias únicas y agravadas de desventaja y desigualdad (Consejo de Europa, s.f.[248]); (Comisión Europea, 2016[247]).
← 16. Los datos se recopilarán de acuerdo con la legislación nacional pertinente.
← 17. El término “parte interesada” se refiere a cualquier parte, institución u organización interesada o afectada, incluida la sociedad civil, el mundo académico, los medios de comunicación o el sector privado, como componente esencial de la elaboración democrática de políticas.
← 18. Las Directrices de la OCDE sobre Procesos de Participación Ciudadana ofrecen orientaciones detalladas sobre estas cuestiones cruciales (OCDE, 2022[195]).
← 19. La redacción original de esta Recomendación hace referencia a la cooperación para el desarrollo (OCDE, 2022[6]). Para los propósitos de esta Guía, se ha extendido para incluir cualquier actividad en los países socios, incluyendo la cooperación para el desarrollo.
← 20. La necesidad general de que los gobiernos mejoren la coherencia política se reconoce en el Objetivo 17.14 de las Metas de Desarrollo Sostenible (SDG por sus siglas en inglés).