Las entidades fiscalizadoras superiores pueden contribuir a lograr mejoras sustanciales en la gestión pública. En Colombia, la Contraloría General de la República (CGR) ha implementado una nueva función de control preventivo y concomitante que identifica riesgos durante la ejecución de proyectos y presupuestos. Este informe revisa el estado de la reforma hasta este momento y destaca su potencial para fortalecer la administración pública y así mejorar el impacto y la relevancia del trabajo de la CGR. Aborda también consideraciones estratégicas y proporciona recomendaciones sobre cuestiones tales como mejorar la coordinación interna dentro de la CGR, promover cambios comportamentales, mejorar la coordinación con las unidades de control interno y utilizar datos y tecnologías innovadoras para la auditoría. El informe también señala la necesidad de una política de gestión fiscal sólida y de largo plazo en Colombia.
El Control Preventivo y Concomitante de la Entidad Fiscalizadora Superior de Colombia
Resumen
Resumen Ejecutivo
El papel de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) se ha expandido gradualmente más allá del control fiscal tradicional. En particular, las EFS pueden proporcionar evidencia crítica sobre lo que funciona y lo que no en la gobernanza pública y así informar y promover mejoras sustanciales en la gestión pública, al mismo tiempo respondiendo a la crisis de confianza por la que atraviesan muchos países y en contextos socioeconómicos cada vez más complejos.
En Colombia, una reforma constitucional aprobada en 2019 otorgó a la Contraloría General de la República (CGR) una función de control preventivo y concomitante que permite identificar riesgos y señales de alerta mientras se ejecutan proyectos y presupuestos. Con este nuevo mandato, la CGR puede tomar medidas en tiempo real y emitir “advertencias” y “alertas” a los gestores públicos que les permitan tomar acciones correctivas, abordar el fraude y la corrupción y así cumplir con las expectativas de la ciudadanía.
Asegurar la implementación efectiva de la función de control preventivo y concomitante es crucial para su éxito. Este informe revisa la reforma y los esfuerzos de la CGR. También, identifica oportunidades de mejora y explora el potencial para construir un sistema de control moderno y resistente que responda a los desafíos presentes y futuros.
El nuevo control preventivo es “excepcional”, no vinculante y permite gestionar los riesgos en tiempo real. Con la creación de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (DIARI), la CGR puede monitorear, a través del análisis de datos, asuntos tan importantes como el nivel de ejecución de los proyectos de infraestructura e intervenir de manera oportuna si se observan sobrecostos o retrasos (vigilancia en tiempo real). Por ejemplo, durante la emergencia de salud COVID-19, la CGR pudo monitorear los recursos en tiempo real comparando precios de mercado y calculando supuestos sobrecostos, permitiendo correcciones oportunas en la contratación pública.
Sin embargo, quedan desafíos y oportunidades. En particular, este estudio destaca lo siguiente:
Aún existen preocupaciones asociadas con los abusos del control previo en Colombia, eliminado por la reforma constitucional de 1991, y con el excesivo uso de “advertencias” durante la última década. Asimismo, falta una cultura de auditoría colaborativa y preventiva tanto en la CGR como en la administración pública. Esto dificulta aprovechar el nuevo control preventivo y socava su aceptación y empoderamiento.
Existe un alto grado de confusión entre los funcionarios públicos, tanto de la CGR como de la administración pública, en cuanto a la diferencia entre "alertas" y "advertencias" y su relación con el control preventivo y concomitante. Muchos funcionarios asocian el control preventivo solo con las alertas. Sin embargo, las principales regulaciones sobre control preventivo no se refieren a "alertas" y no está claro en qué etapa una alerta puede convertirse en advertencia.
La excesiva formalidad en la emisión de “advertencias” puede resultar contraproducente para un mecanismo que busca impulsar la transformación de la administración pública a través de la corrección oportuna de los problemas detectados. Además, las “advertencias” pueden ser comunicadas única y exclusivamente por el Contralor General. Esto podría, en el futuro, implicar un riesgo de un posible abuso de la nueva función, así como un riesgo para quien ejerza la función de Contralor General.
En Colombia no existe un sistema de información unificado, homogeneizado y abierto en el sector público. Esto implica que las entidades de control a menudo tienen sus propios sistemas de información aislados. La disponibilidad y la calidad de los datos pueden variar significativamente, lo que afecta su uso para análisis.
El control preventivo se centra actualmente en la detección oportuna de sobrecostos y proyectos de infraestructura sin terminar. Sin embargo, existe un gran potencial para hacer un mejor uso de la capacidad analítica de la DIARI para fortalecer la gestión de riesgos, los sistemas de control interno y los procesos de la administración pública en general.
Es necesario mejorar la coordinación entre las Unidades de Control Interno (UCI) y la CGR. En particular, existe preocupación por parte de la UCI por el alcance de su rol, las excesivas solicitudes de información por parte de la CGR, así como la retroalimentación sobre la información que brindan. Al mismo tiempo, existe la oportunidad de fortalecer y apoyar el trabajo de las UCI con la información generada por el control preventivo de la CGR.
Finalmente, hay una preocupación en varios sectores de la sociedad que expresaron temores respecto a la continuidad de este nuevo mandato en los cambios de administración, en particular considerando la ausencia de una política pública del control fiscal que genere una visión a largo plazo y que permita asegurar la continuidad institucional de estas nuevas formas de ejercer control fiscal.
Para abordar los desafíos identificados, el informe brinda una serie de recomendaciones concretas para fortalecer el uso del control preventivo y concomitante en Colombia:
Hacer uso de la nueva función de control preventivo y concomitante para generar sinergias con las entidades públicas y así superar las barreras de desconfianza generadas por las experiencias históricas con control previo.
Aclarar el uso diferenciado de criterios y la funcionalidad de “alertas” y “advertencias”, incluida la emisión de guías de auditoría que describen ampliamente las prácticas asociadas con el control preventivo.
Revisar el proceso de generación de advertencias para evitar una formalidad excesiva, tomando en consideración la necesidad de revisar el marco regulatorio vigente, así como los procesos y procedimientos internos para su implementación. En este mismo sentido, considerar incrementar los pesos y contrapesos asociados a la toma de decisión final de la función de advertencia.
Impulsar una estrategia que integre y apalanque el trabajo de la DIARI en relación al control preventivo y concomitante dentro de la CGR, incluyendo la implementación de modelos de calidad de datos.
Fortalecer la relación de la CGR con actores clave de control preventivo y concomitante como las UCI y promover una comunicación fluida que les permita utilizar el control preventivo y concomitante para identificar y gestionar riesgos dentro de la administración pública.
Impulsar una visión de largo plazo del control fiscal en Colombia que brinde una base sólida para la continuidad de iniciativas como el nuevo mecanismo de control preventivo y concomitante, y las reformas y modernizaciones institucionales impulsadas en los últimos años.
