Robert Grundke
OECD‑Wirtschaftsberichte: Deutschland 2025
Abstract
Bereits vor der Pandemie und der Energiekrise hatte sich das Wirtschaftswachstum unter dem Einfluss der schwachen Unternehmensdynamik und des geringen Produktivitätswachstums verlangsamt. Der hohe Verwaltungsaufwand und die regulatorischen Wettbewerbshemmnisse haben den Markteintritt und das Wachstum innovativer Unternehmen behindert und den Wettbewerbsdruck auf die etablierten Akteure verringert, Innovationen hervorzubringen, in neue Technologien zu investieren und ihre Produktivität zu steigern. Die Industrie- und Arbeitsmarktpolitik begünstigt generell die etablierten Unternehmen und erschwert die Reallokation von Ressourcen an junge und innovative Unternehmen, was die Allokationseffizienz beeinträchtigt und den Strukturwandel verlangsamt hat. Um die Unternehmensdynamik und das Produktivitätswachstum wieder anzukurbeln, ist es von entscheidender Bedeutung, den Bürokratieaufwand zu verringern und Regulierung und Politik wettbewerbsfreundlicher zu gestalten. Dazu müssen die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung beschleunigt und die Verwaltungsverfahren und Regelungen ebenenübergreifend vereinheitlicht und vereinfacht werden. Eine Lockerung der Berufszulassungsanforderungen würde dazu beitragen, die Marktzutrittsschranken für Unternehmen zu senken. Eine Stärkung der Befugnisse des Kartellamts, wettbewerbshemmende Regelungen anzufechten, und eine bessere Corporate Governance in öffentlichen Unternehmen, insbesondere auf lokaler Ebene, sind ebenfalls erforderlich.
Bereits vor der Pandemie und der Energiekrise hatte sich das Wirtschaftswachstum in Deutschland stärker verlangsamt als in anderen OECD-Ländern (Kapitel 1). Die Verlangsamung des Potenzialwachstums ist auf eine schwache Investitionstätigkeit, eine schrumpfende Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter und ein rückläufiges Produktivitätswachstum zurückzuführen (Abbildung 2.1). Da die Erwerbsbevölkerung infolge der raschen Alterung der Bevölkerung weiter schrumpfen wird und die Energiepreise voraussichtlich über dem Vorkrisenniveau verharren und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen des Verarbeitenden Gewerbes belasten werden, ist es für die Sicherung des hohen Lebensstandards entscheidend, Investitionen und Produktivitätswachstum zu fördern.
Beiträge zum Wachstum des Produktionspotenzials pro Kopf, in Prozentpunkten
Quelle: OECD Economic Outlook (Datenbank).
Seit Mitte der 2010er Jahre ist der Rückgang des Arbeitsproduktivitätswachstums zunehmend durch das sinkende Wachstum der Gesamtfaktorproduktivität bedingt, die den technischen Fortschritt, die Kompetenzen von Arbeitskräften und Führungskräften sowie die Effizienz der Kapital- und Arbeitskräfteallokation innerhalb und zwischen den Wirtschaftssektoren erfasst (Abbildung 2.1). Jüngste Erkenntnisse zeigen, dass im Verarbeitenden Gewerbe Ressourcen vermehrt in Unternehmen mit niedrigerer Produktivität gebunden sind, was das Wachstum produktiverer und innovativerer Unternehmen hemmt und das durchschnittliche Produktivitätswachstum verringert (SVR, 2023[1]). Der Anstieg der Beschäftigung im Dienstleistungssektor hat ebenfalls zu einem Rückgang des durchschnittlichen Produktivitätswachstums beigetragen, da das Beschäftigungswachstum in Sektoren mit geringerer durchschnittlicher Produktivität, wie z. B. im öffentlichen Dienst und im Gesundheits- und Sozialwesen, am stärksten war (SVR, 2019[2]). Auch innerhalb der Unternehmen hat das Produktivitätswachstum darunter gelitten, dass der Einsatz von digitalen Technologien und Innovationen schwach ausgeprägt ist (wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020 erörtert).
Der Rückgang der Allokationseffizienz und des Produktivitätswachstums auf Unternehmensebene hängt mit den bestehenden Marktzugangs- und Wachstumshemmnissen für Unternehmen zusammen. Wenn etablierte Unternehmen von neuen Marktteilnehmern nicht so stark unter Druck gesetzt werden, haben sie geringere Anreize, innovativ tätig zu sein, ihre Managementfähigkeiten zu verbessern, in neue Technologien zu investieren und ihre Produktivität zu steigern, insbesondere in Hochtechnologiesektoren (Bloom und Van Reenen, 2007[3]; Bloom, Draca und Van Reenen, 2015[4]; Aghion et al., 2009[5]). Außerdem hat sich gezeigt, dass der Markteintritt von Jungunternehmen die Innovationstätigkeit, den Strukturwandel und das Produktivitätswachstum deutlich mit fördert (Dent et al., 2016[6]; Gourio, Messer und Siemer, 2016[7]). In Deutschland ist die Zahl der Markteintritte von Unternehmen mit mindestens zwei Beschäftigten oder Eigentümer*innen gegenüber einer Vergleichsgruppe von Ländern sowohl im Verarbeitenden Gewerbe als auch im Dienstleistungssektor seit 2008 gesunken (Abbildung 2.2). Zudem war das Wachstum der Unternehmen nach Markteintritt deutlich geringer als in den Vergleichsländern, und dies gilt für nahezu alle Wirtschaftssektoren. Dies deutet auf erhebliche Hindernisse für den Marktzutritt und das Wachstum von Unternehmen hin, wie z. B. Verwaltungsaufwand, regulatorische Wettbewerbshemmnisse, Marktmacht und wettbewerbswidrige Praktiken etablierter Akteure oder ein schlechter Zugang zu Finanzierungen für Neugründungen (Calvino, Criscuolo und Verlhac, 2020[8]). Die rasche Alterung der Bevölkerung hat ebenfalls zu geringeren unternehmerischen Tätigkeiten und Markteintrittsraten beigetragen, kann das schwache Wachstum der Unternehmen nach Markteintritt jedoch nicht erklären.
Anmerkung: Teil A veranschaulicht die Markteintrittsraten (in Prozent), berechnet als Zahl der in den Markt eintretenden Unternehmen geteilt durch die Gesamtzahl der aktiven Einheiten im selben Zeitraum (d. h. etablierte und eintretende Unternehmen), mit Fokus auf Arbeitgeberunternehmen, d. h. Unternehmen mit mindestens zwei Beschäftigten oder Eigentümer*innen. Teil B zeigt das Wachstum der überlebenden Jungunternehmen nach Markteintritt, berechnet als die Gesamtbeschäftigung aller überlebenden Jungunternehmen drei Jahre nach Markteintritt, geteilt durch die Gesamtbeschäftigung dieser Unternehmen zum Zeitpunkt ihres Markteintritts, mit Fokus auf Arbeitgeberunternehmen. Markteintritt ist definiert als das erste Jahr der Tätigkeit mit positiver Beschäftigung. Die Zahlen können aufgrund von Unterschieden in den Datenquellen und der Methodik von den amtlichen Statistiken abweichen. Die Vergleichsgruppe umfasst einen ungewichteten Durchschnitt der Daten aus folgenden Ländern: Finnland, Frankreich, Italien, Portugal, Slowenien, Spanien und Vereinigtes Königreich (für die Daten bis 2022 vorliegen).
Quelle: OECD DynEmp (v3_2) (Datenbank).
Niedrige und rückläufige Marktaustrittsraten sowie eine sinkende Arbeitsplatzreallokation unter etablierten Unternehmen deuten zudem darauf hin, dass sich die Beschäftigung zunehmend in größeren und älteren etablierten Unternehmen konzentriert (Abbildung 2.3, Abbildung 2.4). Dies hat wahrscheinlich zum Rückgang der Allokationseffizienz und des durchschnittlichen Produktivitätswachstums beigetragen, da die Ressourcen in weniger produktiven etablierten Unternehmen gebunden waren, und nicht zur Verfügung standen, um das Wachstum jüngerer und produktiverer Unternehmen anzukurbeln (Hsieh und Klenow, 2009[9]; Adalet McGowan, Andrews und Millot, 2017[10]). Darüber hinaus kann die rückläufige Reallokation von Arbeitsplätzen auch eine unzureichende Wissensverbreitung in der Wirtschaft mit sich bringen. Dies hat dazu geführt, dass viele Unternehmen digitale Technologien nur in geringem Maße einsetzen und wenig innovativ tätig sind und das durchschnittliche Produktivitätswachstum zurückgegangen ist (Akcigit und Ates, 2021[11]; Andrews, Criscuolo und Gal, 2016[12]). Die niedrige und rückläufige Zahl an Marktaustritten und Arbeitsplatzreallokationen hängt wahrscheinlich sowohl mit der Arbeitsmarktpolitik und -regulierung zusammen, die etablierte Unternehmen begünstigt und die Arbeitsplatzmobilität beeinträchtigt, als auch mit der zunehmenden Marktmacht der etablierten Unternehmen (Calvino, Criscuolo und Verlhac, 2020[8]; SVR, 2019[2]).
Anmerkung: Teil A veranschaulicht die Marktaustrittsraten (in Prozent), berechnet als Zahl der aus dem Markt ausscheidenden Unternehmen geteilt durch die Gesamtzahl der aktiven Einheiten im vorangegangenen Zeitraum (d. h. etablierte und ausscheidende Unternehmen), mit Fokus auf Arbeitgeberunternehmen, d. h. Unternehmen mit mindestens zwei Beschäftigten oder Eigentümer*innen. Marktaustritt ist definiert als das letzte Jahr der Tätigkeit mit positiver Beschäftigung. Teil B zeigt die Arbeitsplatzreallokationsraten der etablierten Unternehmen (in Prozent), berechnet als die Summe der neu geschaffenen und der abgebauten Stellen in aktiven Unternehmen mit positiver Beschäftigung, mit Fokus auf Arbeitgeberunternehmen und unter Ausklammerung von Unternehmenszu- und -abgängen. Die Zahlen können aufgrund von Unterschieden in den Datenquellen und der Methodik von den amtlichen Statistiken abweichen. Die Vergleichsgruppe umfasst einen ungewichteten Durchschnitt der Daten aus folgenden Ländern: Finnland, Frankreich, Italien, Portugal, Slowenien, Spanien und Vereinigtes Königreich (für die Daten bis 2022 vorliegen).
Quelle: OECD DynEmp (v3_2) (Datenbank).
Die schwache Investitionstätigkeit war ein weiterer Faktor für den Rückgang der Arbeitsproduktivität und des Wachstums des Pro-Kopf-BIP, insbesondere Anfang der 2010er Jahre (Abbildung 2.1). Dies hängt z. T. mit den seit den 2000er Jahren schwachen öffentlichen Investitionen zusammen, insbesondere auf lokaler Ebene, die durch unzureichende Kapazitäten für die Infrastrukturplanung und finanzielle Schwierigkeiten in vielen Kommunen sowie durch komplexe und langwierige Planungs- und Genehmigungsverfahren bedingt waren (vgl. Kapitel 1 und 4 sowie OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023). Die schwachen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen haben sich aufgrund von Spillover-Effekten auch negativ auf die privaten Investitionen ausgewirkt. So hat beispielsweise das Fehlen einer hochwertigen digitalen Konnektivität die Anreize für Unternehmen verringert, in digitale Technologien zu investieren (Kapitel 4). Private Investitionen wurden zudem auch durch andere Faktoren behindert, die sich ebenfalls negativ auf die Unternehmensdynamik und die Innovationstätigkeit auswirkten, wie z. B. der hohe Verwaltungsaufwand oder regulatorische Hemmnisse für den Marktzutritt und das Wachstum von Unternehmen. Wie im letzten OECD-Wirtschaftsbericht über Deutschland erörtert, haben Unternehmen und private Haushalte einen erheblichen Teil ihrer Ersparnisse im Ausland und nicht in der heimischen Wirtschaft angelegt, was zu einem Rekordüberschuss in der Leistungsbilanz beigetragen hat.
Anmerkung: Teil A veranschaulicht den Anteil der Beschäftigung in jungen kleinen und mittelständigen Unternehmen (KMU) an der Gesamtbeschäftigung. Junge KMU sind definiert als Unternehmen mit weniger als 250 Beschäftigten und einem Alter von unter 6 Jahren, mit Fokus auf Arbeitgeberunternehmen, d. h. Unternehmen mit mindestens 2 Beschäftigten oder Eigentümer*innen. Teil B zeigt die durchschnittliche Größe etablierter Unternehmen, berechnet als Gesamtbeschäftigung geteilt durch die Zahl der aktiven Unternehmen mit positiver Beschäftigung, mit Fokus auf Arbeitgeberunternehmen und unter Ausklammerung von Unternehmenszu- und -abgängen. Die Zahlen können aufgrund von Unterschieden in den Datenquellen und der Methodik von den amtlichen Statistiken abweichen. Die Vergleichsgruppe umfasst einen ungewichteten Durchschnitt der Daten aus folgenden Ländern: Finnland, Frankreich, Italien, Portugal, Slowenien, Spanien und Vereinigtes Königreich (für die Daten bis 2022 vorliegen).
Quelle: OECD DynEmp (v3_2) (Datenbank).
Überbordende Bürokratie kann die Gründung und das Wachstum neuer Unternehmen behindern und die wirtschaftliche Dynamik und den Wettbewerb beeinträchtigen. Denn für junge und kleinere Unternehmen ist es schwieriger als für große etablierte Anbieter, die Fixkosten zu stemmen, die ihnen durch regulatorische Anforderungen und Verwaltungsprozesse entstehen, beispielsweise im Zusammenhang mit der Einhaltung von Steuervorschriften, Umweltauflagen oder Planungs- und Genehmigungsverfahren für Investitionen. Außerdem können Regulierung und der damit verbundene Erfüllungsaufwand den Marktzutritt und das Wachstum neuer Unternehmen unmittelbar behindern, etwa durch bürokratische Anforderungen bei der Unternehmensgründung, oder den Wettbewerb hemmen, wenn beispielsweise technische Standards, das Ausschreibungsdesign oder Subventionen bestimmte Unternehmen im Wettbewerb begünstigen (Calligaris et al., 2024[13]).
2.2.1. Die Reduzierung des Verwaltungsaufwands fortsetzen
Gemäß dem Bürokratiekostenindex des Statistischen Bundesamts, der die Bürokratiekosten für die Wirtschaft aus Informationspflichten erfasst, hat sich der Verwaltungsaufwand für Unternehmen seit 2020 verringert (Abbildung 2.5, Teil A). Dies ist auf verschiedene Maßnahmen zur Vereinfachung der Fakturierung und Rechnungslegung zurückzuführen, wie z. B. die Einführung der E-Rechnung im Geschäftsverkehr zwischen Unternehmen, die Anhebung der Schwellenwerte für Berichtspflichten und die Digitalisierung von Verwaltungsleistungen (NKR, 2024[14]). Der Bürokratiekostenindex erfasst jedoch keine anderweitigen bürokratiebezogenen Aufwände, wie etwa die Kosten aufgrund langwieriger bürokratischer Verfahren für die Erteilung von Lizenzen und Genehmigungen, die auch von den Kapazitäten der Verwaltung abhängen. Ein anderer Index, der die umfassenderen Folgekosten rechtlicher Regelungen misst, hat sich in den letzten Jahren deutlich erhöht (Abbildung 2.5, Teil B). Dieser als Erfüllungsaufwand bezeichnete Index bildet die Grundlage für die „One in, one out“-Regel, wonach der Saldo aus Be- und Entlastungen für die Wirtschaft durch neue Bundesgesetze zum Ende der jeweiligen Legislaturperiode ausgewogen oder negativ sein muss. Trotz steigenden Erfüllungsaufwands in den letzten Jahren verstieß die Bundesregierung jedoch nicht gegen die „One in, one out“-Regel, da bestimmte Regelungen in der „One in, one out“-Bilanz nicht erfasst werden, insbesondere die direkte Umsetzung von EU-Recht. So zählen beispielsweise die Belastungen, die auf die Neuregelung des Gebäudeenergiegesetzes zurückzuführen sind, zum Erfüllungsaufwand (Abbildung 2.5), bleiben jedoch bei der „One in, one out“-Bilanz unberücksichtigt, da sie aus der direkten Umsetzung von EU-Vorgaben resultieren. Zudem werden bestimmte Regelungen auch aus der Erfüllungsaufwandsbilanzierung ausgeklammert, wie z. B. die Mindestlohnerhöhung aus dem Jahr 2022. Obwohl die von den unberücksichtigten Regelungen verursachten Kosten nicht unbedingt auf Verwaltungsaufwand zurückzuführen sind, schaden Ausnahmen bei der „One in, one out“-Regel oder bei der Erfassung des Erfüllungsaufwands der Transparenz und Glaubwürdigkeit. Stattdessen wäre es besser, die „One in, one out“-Regel am Bürokratiekostenindex zu orientieren und ausschließlich auf den Verwaltungsaufwand von Regulierung abzustellen. Dabei sollten die Bürokratiekosten aus der Umsetzung von EU-Recht sowie die Bürokratiekosten, die für die Bürger*innen und die Verwaltung anfallen, mitberücksichtigt werden. Ein größeres Bewusstsein für den Erfüllungsaufwand für die Verwaltung könnte helfen, die verwaltungsinternen Bürokratielasten zu verringern. Dies ist entscheidend, um knappe Ressourcen freizusetzen und die Dauer von Verwaltungsverfahren für die Wirtschaft und die Bürger*innen zu verkürzen. Die Länder sollten ebenfalls „One in, one out“-Regeln einführen.
Ein besseres Monitoring des Verwaltungsaufwands neuer Regulierungen sollte mit einer Stärkung von qualitativen Ansätzen zur Verbesserung der Gesetze und sonstigen Vorschriften kombiniert werden. Um die Bürokratielasten bestehender Regelungen zu reduzieren, wurde das Instrument der Praxischecks eingeführt. Dabei wird in Workshops mit relevanten Stakeholdern jeweils ein konkretes behördliches Verfahren, wie z. B. die Gewerbeanmeldung, unter die Lupe genommen, um besonders belastende bürokratische Hürden und mögliche Lösungen zu identifizieren. Dieser Ansatz ist zu begrüßen und sollte ausgeweitet werden. Gesetzesfolgenabschätzungen sind zwar für alle gesetzlichen und untergesetzlichen Regelungen der Bundesregierung verbindlich, könnten jedoch verbessert werden. Obwohl jede Gesetzesfolgenabschätzung eine Evaluierung möglicher Regelungsalternativen umfassen sollte, mit denen dasselbe Politikziel erreicht werden könnte, ist dies in der Praxis oft nicht der Fall, da es an hinreichenden Kapazitäten für Kosten-Nutzen-Analysen und einer wirksamen Durchsetzung fehlt. Eine Stärkung der Befugnisse und Kapazitäten des Normenkontrollrats für die Prüfung der Gesetzesfolgenabschätzungen von Ministerien, insbesondere der Evaluierung von Regelungsalternativen, und eine bessere Sensibilisierung der in die Formulierung von Gesetzesvorschlägen involvierten Mitarbeiter*innen könnten die Qualität der Rechtsetzung steigern und die Kosten der Regulierung verringern. Flankierend dazu sollten die Kapazitäten für Datenanalysen und für die Evaluierung von Politikmaßnahmen verbessert werden, wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 empfohlen. Das Statistische Bundesamt unterstützt die Bundesministerien bereits bei der Ermittlung des Erfüllungsaufwands von Regelungsvorhaben und führt Schulungen durch, um die Kapazitäten für Ex-post-Wirkungsevaluierungen zu steigern. Eine weitere wesentliche Priorität sollte der Ausbau von Schulungsmaßnahmen zur Stärkung der Kapazitäten für Kosten-Nutzen-Analysen sein, um die Ex-ante-Gesetzesfolgenabschätzung einschließlich der Evaluierung von Regelungsalternativen zu verbessern. Dies sollte mit anderen Maßnahmen kombiniert werden, die die Qualität der Rechtsetzung in den Frühphasen des Gesetzgebungsprozesses steigern. Die Pläne, ein Zentrum für Legistik einzurichten, das in die Formulierung von Gesetzesvorschlägen involvierten Mitarbeiter*innen Werkzeuge, Schulungsangebote und Beratung für das praktische Gesetzgebungshandwerk bietet, sollten umgesetzt werden. Ein besonderer Schwerpunkt sollte die Verbesserung der Akteursbeteiligung im Rechtsetzungsprozess sein, wobei u. U. auf den ersten Erfahrungen aus den Praxischecks aufgebaut werden kann.
Anmerkung: Der Bürokratiekostenindex erfasst die Aufwände, die der Wirtschaft durch die Interaktion mit der Verwaltung entstehen. Dazu zählen etwa das Beantragen von Lizenzen und Genehmigungen, das Ausfüllen von Formularen, das Durchführen von Meldungen, das Bereitstellen von Statistikdaten oder das Befolgen von Berichtspflichten. Der Erfüllungsaufwand der Wirtschaft für die Befolgung neuer Rechtsvorschriften umfasst neben diesen Bürokratiekosten auch alle anderen Aufwände, die durch die Regelungen entstehen, z. B. durch Monitoring, Schulungen oder Personalgewinnung, organisatorische Anpassungen, Investitionen in Ausrüstung oder Gebäude oder die Beschaffung von Waren und Dienstleistungen. Die Anhebung des Mindestlohns wird infolge eines Beschlusses der Bundesregierung von September 2024 im Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft in Teil B nicht berücksichtigt.
Quelle: Destatis und Normenkontrollrat.
Um den Verwaltungsaufwand deutlich zu verringern, sind grundlegende institutionelle Veränderungen notwendig, die parteiübergreifenden Konsens unter Einbeziehung der Länderregierungen erfordern. Die hohen Bürokratiekosten für die Wirtschaft sind vielfach auf komplizierte Regelungen und Verwaltungsverfahren zurückzuführen, die sich zwischen verschiedenen Bundesländern und Kommunen unterscheiden und somit auch lokale Marktzutrittsschranken bilden und zu Marktfragmentierung führen. So gelten beispielsweise in den einzelnen Bundesländern und z. T. sogar Kommunen unterschiedliche Bauvorschriften, etwa bei den Brandschutzbestimmungen oder Vorgaben zur Dachneigung. Die Realisierung von Skalenerträgen durch modulares Bauen werden dadurch erschwert. Ein weiteres Beispiel sind die zahlreichen unterschiedlichen IT-Standards bei der Verwaltungsdigitalisierung. Viele kleinere lokale IT-Unternehmen profitieren von dieser Fragmentierung, sie erhöht jedoch den Bürokratieaufwand der Verwaltung und verursacht erhebliche Ineffizienzen bei der Verwendung öffentlicher Mittel (siehe weiter unten). Um den Verwaltungsaufwand für alle Akteure zu verringern, ist es insbesondere wichtig, die Verteilung von Zuständigkeiten im föderalen System umzugestalten und in bestimmten Bereichen, wie z. B. bei Registern, IT-Standards und im Baurecht, mehr Zentralisierung zuzulassen (Kapitel 4). Darüber hinaus könnten eine stärkere Aufgabenbündelung und Vereinheitlichung von Verwaltungsverfahren auf allen staatlichen Ebenen den Bürokratieaufwand verringern und die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung erhöhen, insbesondere in Anbetracht des Fachkräftemangels (NKR, 2025[15]). Dies würde eine gemeinsame Verpflichtung aller staatlichen Ebenen zur Bündelung von Aufgaben sowie ein starkes Steuerungs- und Umsetzungsorgan im Zentrum der Bundesregierung erfordern. Außerdem wäre es notwendig, ein allgemeines Kooperationsgebot im Grundgesetz zu verankern und die Rechtsunsicherheiten aufgrund des Verbots der Mischverwaltung zu verringern (Kapitel 4).
Es wurden bereits erste Schritte ergriffen, um ebenenübergreifend bestehende Regelungen und Verwaltungsverfahren zu prüfen, zu vereinfachen und zu vereinheitlichen, insbesondere Planungs- und Genehmigungsverfahren für Infrastrukturvorhaben in den Bereichen Verkehr, Digitales und erneuerbare Energien. Diese Bemühungen sollten ausgeweitet werden. Die Definition bestimmter Infrastrukturvorhaben als Projekte von überragendem öffentlichem Interesse hat die Planungs- und Genehmigungsverfahren beschleunigt, da die Rechtsunsicherheit dadurch verringert wurde. Die Einrichtung eines gesonderten Senats für Energieinfrastrukturprojekte am Bundesverwaltungsgericht hat die rechtlichen Verfahren beschleunigt. Die Genehmigungsfiktion, die z. B. bei Windparkprojekten an Land eingeführt wurde, sollte gegebenenfalls auf andere Verwaltungsverfahren ausgeweitet werden (NKR, 2024[14]). Eine Verringerung der Berichts- und Bescheinigungspflichten und die Möglichkeit eines stärkeren Rückgriffs auf Selbsterklärungen würden zusammen mit einer wirksameren Durchsetzung durch Kontrollen und bessere Monitoringinstrumente den Verwaltungsaufwand ebenfalls schmälern. Für die Instandhaltung bestehender Infrastrukturen sollten beschleunigte Genehmigungsverfahren gelten; außerdem sollten für Neubauprojekte einheitliche Umweltstandards und der Populationsansatz im Artenschutz eingeführt werden. Die frühe Einbindung betroffener Akteure in den Planungsprozess ist entscheidend, um öffentlichen Konsens für das Vorhaben zu erzielen und die Wahrscheinlichkeit von Klagen zu verringern. Die Vereinfachung und Vereinheitlichung der Genehmigungsverfahren für Schwertransporte ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass Bauprojekte nicht aufgrund fehlender Maschinen und Materialien ins Stocken geraten. Die Verpflichtung, Infrastrukturaufträge in Lose aufzuteilen, um die Teilnahme kleinerer Unternehmen an Vergabeverfahren zu fördern, sollte an EU-Vorgaben angepasst und flexibler gestaltet werden, wie in einem aktuellen Gesetzentwurf vorgesehen. Dies würde den Bürokratieaufwand verringern, die Vergabeverfahren beschleunigen und das Projektmanagement vereinfachen.
Eine schnellere Verwaltungsdigitalisierung birgt enormes Potenzial, den Bürokratieaufwand zu senken und die Kapazitäten der Verwaltung zu steigern. Die laufende Digitalisierung von Verwaltungsleistungen im Zusammenhang mit dem Onlinezugangsgesetz (OZG) hat den Bürokratieaufwand bei Unternehmensgründungen etwas verringert (Abbildung 2.6). Es gibt aber nach wie vor keinen One-Stop-Shop, der die verschiedenen Lizenzierungs- und Registrierungsverfahren für Firmengründungen in einem zentralen Onlineportal bündelt. Das hängt damit zusammen, dass die Zuständigkeiten für unterschiedliche Verwaltungsverfahren auf verschiedene staatliche Ebenen verteilt sind. Viele Register werden dezentral geführt und sind nicht miteinander verknüpft. Bei der Gründung einer GmbH beispielsweise fallen 14 unterschiedliche Verwaltungsverfahren bei 7 verschiedenen Behörden an, mehr als in anderen OECD-Ländern. Im November 2024 wurde eine bundeseinheitliche Wirtschafts-Identifikationsnummer (W-IdNr.) zur eindeutigen Identifizierung von Unternehmen in Besteuerungs- und Verwaltungsverfahren eingeführt. Dies ist angesichts des dezentralen Systems der Steuerverwaltung ein wichtiger Fortschritt (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023). Das Ziel, Unternehmensdaten nur ein einziges Mal für alle Interaktionen mit öffentlichen Stellen eingeben zu müssen (Once-Only-Prinzip), ist jedoch auch mit dieser Wirtschafts-Identifikationsnummer noch nicht erreicht, da viele dezentrale Register noch nicht digitalisiert sind und ihre Verknüpfung sowohl durch rechtliche und technische Hürden als auch durch die heterogene Auslegung der EU-Datenschutz-Grundverordnung in den einzelnen Bundesländern behindert wird. Wenn Unternehmen und private Haushalte ihre Daten nur ein einziges Mal elektronisch angeben müssten, um sie dann für alle Interaktionen mit öffentlichen Stellen zu nutzen, ließen sich ihre Bürokratiekosten mehr oder weniger halbieren (NKR, 2017[16]). Die Verwaltung könnte durch die Automatisierung der Dateneingabe und -verarbeitung sogar noch größere Einsparungen erzielen, und Verbesserungen der öffentlichen Ausgabeneffizienz durch bessere Wirkungsanalysen und größere Zielgenauigkeit von Politikmaßnahmen würden die positiven Effekte weiter verstärken. Bis ein One-Stop-Shop für die Firmengründung umgesetzt wird, wäre es hilfreich, Informationen über alle Lizenzen und Genehmigungen, die für die Gründung und Führung eines Betriebs erforderlich sind, in einem zentralisierten Onlineportal bereitzustellen und regelmäßig zu aktualisieren.
OECD-Indikatoren der Produktmarktregulierung (PMR), Indexskala von 0 bis 6 (geringster bis höchster Restriktionsgrad, d. h., höhere Werte stehen für weniger Wettbewerbsfreundlichkeit)
Anmerkung: Im Fall von Politikbereichen, die auf subnationaler Ebene reguliert werden, beziehen sich die PMR-Indikatoren auf Bayern als repräsentatives Bundesland.
Quelle: PMR-Datenbank der OECD, Januar 2025, https://www.oecd.org/en/topics/product-market-regulation.html.
Eine schnellere Registerdigitalisierung und -verknüpfung, die Umsetzung des Once-Only-Prinzips und die Digitalisierung von Verwaltungsverfahren sollten auf der Politikagenda ganz oben stehen. Hierzu ist es erforderlich, verbindliche einheitliche Standards für das Design und die Verknüpfung von Daten und IT-Tools aufzustellen und die Harmonisierung von Verwaltungsverfahren und gemeinsame Softwareentwicklung über alle staatlichen Ebenen hinweg weiter zu fördern (wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 erörtert). Die kürzliche Einrichtung einer Plattform zur Bereitstellung von einheitlichen IT-Standards und Codelisten für E‑Government-Vorhaben ist ein wichtiger Schritt nach vorn. In anderen Bereichen, wie etwa bei der Digitalisierung von Verwaltungsleistungen, wurden jedoch bislang nur langsame Fortschritte erzielt. Außerdem haben sich die finanziellen und personellen Ressourcen für die Verwaltungsdigitalisierung verringert, weil die Mittel aus dem Corona-Konjunkturpaket nahezu aufgebraucht sind (NKR, 2024[14]). Wichtige Basisfunktionen bereits bestehender Onlinedienste, wie z. B. der PIN-Rücksetzdienst für die Onlineausweisfunktion des Personalausweises (Voraussetzung für die Nutzung vieler Onlineverwaltungsleistungen), wurden aufgrund von Finanzierungsproblemen eingestellt. Um die Registermodernisierung und die Verwaltungsdigitalisierung zu einer Top-Priorität zu machen, sollten die zuständigen Stellen im Zentrum der Bundesregierung und der Länderregierungen angesiedelt werden oder eine eigene Haushaltslinie erhalten. Die Mittel für digitale Infrastruktur und Softwareentwicklung sollten erhöht und in die mittelfristige Finanzplanung integriert werden, um die Planungssicherheit zu erhöhen. Der Fokus sollte jedoch auf einmal für alle entwickelten offenen Standards und Schnittstellendefinitionen sowie standardisierten und interoperablen IT-Tools liegen, die von allen Verwaltungsebenen genutzt werden können (NKR, 2024[14]). Elektronische Akten und Datenspeicherung sollten auf allen staatlichen Ebenen Standard werden. Die uneinheitliche Auslegung der EU-Datenschutz-Grundverordnung in den einzelnen Bundesländern sollte harmonisiert werden, um die Rechtsunsicherheit für Entscheidungsträger der öffentlichen Verwaltung im Hinblick auf die Digitalisierung von Verwaltungsleistungen und den Austausch und die Verknüpfung von Daten zu verringern. Eine gemeinsame interkommunale Beschaffung von Software und IT-Infrastruktur kann helfen, Spezialisierungsgewinne und Skalenerträge zu erzielen, da unzureichende kommunale Beschaffungskapazitäten das Ausschreibungsdesign sowie die Auswahl und das Management von IT-Anbietern beeinträchtigen und zu schwachen Ergebnissen führen.
Um die Verwaltung zu modernisieren und ihre Kapazitäten zu steigern, ist es auch wichtig, die Kompetenzentwicklung, Personalgewinnung und Anreizstrukturen zu verbessern. Durch eine Zentralisierung der Einstellungsverfahren, wie es gegenwärtig für die Bundesebene geplant ist, könnten Ressourcen gebündelt und die Einstellungsqualität gesteigert werden. Dies würde auch die Mobilität zwischen den Behörden erleichtern und damit das Peer-Learning, die Abstimmung und die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Bereichen der Verwaltung verbessern. Die Einbeziehung hochrangiger Verwaltungsposten in standardisierte Auswahlverfahren und die Öffnung der Personalgewinnung auf höheren Ebenen für externe und internationale Kandidaturen könnte die Managementkompetenzen und die Organisationsqualität verbessern und die Verwaltung agiler, kundenorientierter und weniger risikoavers machen, insbesondere was die Nutzung digitaler Tools betrifft. Beispielsweise könnte das Pilotprojekt „Work4Germany“, über das Experten aus der Privatwirtschaft ihre Management-, Organisations- und Digitalkompetenzen in Teams der Bundesverwaltung einbringen, ausgeweitet werden. Die Kompetenzentwicklung und Motivation des Bestandspersonals ließe sich durch bessere Leistungsanreize, eine klarere Definition der jobspezifischen Kompetenzanforderungen und ausreichende Fortbildungsmöglichkeiten, vor allem für Digital-, Management- und Sprachkompetenzen, stärken. Die Digitalakademie Bund ist ein wichtiger Schritt nach vorn; sie sollte jedoch ausgebaut werden und als Vorbild für ähnliche Initiativen auf Länderebene dienen. Die Entgeltsysteme sollten flexibler gestaltet werden, um bessere Bedingungen für Fachkräfte in akuten Mangelbereichen wie IT oder Infrastrukturplanung und Beschaffung zu ermöglichen; zudem sollten die leistungsorientierte Vergütung verstärkt und Laufbahnen und Anforderungsprofile klarer definiert werden, um die Personalbeschaffung zu erleichtern und die Motivation und Qualifizierung des Bestandspersonals zu steigern (NKR, 2021[17]).
2.2.2. Regulierung wettbewerbsfördernd gestalten und Wettbewerbsneutralität staatseigener Unternehmen besser durchsetzen
Den PMR-Indikatoren der OECD zufolge sind die Wettbewerbshemmnisse im Dienstleistungssektor – gemessen an den Indikatoren „Einflussnahme auf Geschäftsaktivitäten im Dienstleistungssektor“ sowie „Verbraucherpreiskontrollen und -regulierung“ – nach wie vor viel größer als im OECD-Durchschnitt (Abbildung 2.6). Dies hängt mit den Zugangshürden in vielen Dienstleistungsberufen zusammen, wie z. B. Zulassungsvoraussetzungen für eine Betriebsgründung oder die Ausübung bestimmter Berufe. Zwar sind bestimmte Ausbildungs- und Qualifizierungsanforderungen notwendig, um die Qualität der Dienstleistungen zu sichern, in Deutschland ist der Anteil der Arbeitnehmer*innen und Selbstständigen, die Berufszugangsregeln unterliegen, aber deutlich höher als anderswo (von Rueden und Bambalaite, 2020[18]). In zwölf Gewerken des Handwerks wurde 2020 sogar die Meisterpflicht wieder eingeführt. Zugleich hat der große Arbeitskräftemangel starke Preissteigerungen und Angebotsengpässe in der Bauwirtschaft bewirkt. Das hat die Realisierung von Infrastruktur- und Wohnungsbauprojekten gebremst. Ein Abbau der Berufszugangsbeschränkungen, gepaart mit Anstrengungen zur Sicherung einer hohen Qualität in der beruflichen Bildung, bietet erhebliches Potenzial, um den Wettbewerb anzukurbeln, die Preise zu senken und die wirtschaftliche Dynamik und das Produktivitätswachstum zu beleben (Bambalaite, Nicoletti und von Rueden, 2020[19]; Affeldt et al., 2021[20]). Dies wäre auch eine wichtige Ergänzung zu den jüngsten Bemühungen, die Zuwanderung von Fachkräften und die Arbeitsmarktintegration von Migranten zu erleichtern (Kapitel 3). Wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020 erörtert, könnten die Regulierungsbehörden bei den Qualitätsstandards stärker auf die Dienstleistungen selbst abstellen als auf die Arbeitskräfte, die sie erbringen. Um den Wettbewerb zu stärken, sollten auch Preisregulierungen, z. B. für Anwalts- und Notargebühren, sowie Regelungen, die einschränken, wo nicht verschreibungspflichtige Medikamente verkauft werden dürfen, abgeschafft werden. Das Bewusstsein für die potenziell negativen Effekte von Regulierung auf den Wettbewerb und somit auch auf die Verbraucherwohlfahrt und die Produktivität könnte geschärft werden, indem eine Analyse dieser Effekte verpflichtend in die Evaluierung des regulatorischen Erfüllungsaufwands aufgenommen wird.
Bessere Corporate Governance in öffentlichen Unternehmen würde helfen, Wettbewerbsneutralität zu gewährleisten und Wettbewerbshemmnisse abzubauen. In Deutschland haben Staatsunternehmen einen größeren Tätigkeitsradius und eine schwächere Governance als im Durchschnitt der OECD-Länder (Abbildung 2.6). Insgesamt sind öffentliche Unternehmen der verschiedenen staatlichen Ebenen in 14 von 24 kommerziellen Tätigkeitsbereichen aktiv. Dazu zählen etwa Verkehrsdienstleistungen, Bankwesen, das Verarbeitende Gewerbe, Versorgungsbetriebe, Gastronomie und Glücksspiel. Sinn und Zweck der staatlichen Beteiligungen werden – insbesondere auf nachgeordneten staatlichen Ebenen – nicht regelmäßig evaluiert, obwohl die Best Practices der OECD eine Evaluierung alle fünf Jahre nahelegen. Um die Beweggründe für staatliche Beteiligungen transparenter zu machen und das gesellschaftliche Wohlergehen zu verbessern, ist es von wesentlicher Bedeutung, Vermögenswerte, Waren und Dienstleistungen von strategischem Interesse besser zu definieren und etwaiges Marktversagen sowie die Auswirkungen staatlicher Beteiligungen auf den Wettbewerb genau zu analysieren (IWF, 2019[21]; OECD, 2021[22]). Bei denjenigen Unternehmen, die in staatlicher Hand verbleiben, ist es zur Wahrung der Wettbewerbsneutralität wichtig, eine Trennung zwischen der staatlichen Eigentümerfunktion und den anderen Rollen des Staates als Aufsichtsorgan oder als politische Entscheidungsinstanz zu gewährleisten. Dies wird jedoch durch das dezentralisierte Eigentümermodell bei staatseigenen Unternehmen erschwert, da diese von Ministerien verwaltet werden, die auch für die Festlegung von Politikprioritäten und die Ausübung regulatorischer Befugnisse in Bereichen zuständig sind, die sich auf die Geschäftstätigkeit dieser öffentlichen Unternehmen auswirken. Die Ministerien sind an der Auswahl der Vorstandsvorsitzenden beteiligt und amtierende Politiker*innen können Positionen in Leitungsgremien öffentlicher Unternehmen bekleiden, was zu Interessenkonflikten führt (Akcigit, Baslandze und Lotti, 2023[23]; Diegmann, Pohlan und Weber, 2024[24]). Zudem haben wirtschaftlich tätige Staatsunternehmen keine formellen Renditeziele. Den OECD-Leitsätzen zu Corporate Governance in staatseigenen Unternehmen von 2024 zufolge könnte eine Zentralisierung der Eigentumsrechte an allen staatseigenen Unternehmen in einer einzigen Holding helfen, ihre Zielsetzungen klarzustellen, Transparenz-, Rechnungslegungs- und Leistungsstandards zu vereinheitlichen und Wettbewerbsneutralität in stärkerem Maße zu gewährleisten (OECD, 2025[25]). Diese Holding sollte auch Leistungsstandards für kommunale Unternehmen festlegen und deren Leistung überwachen (OECD, 2021[26]).
Mehr Transparenz bei den Finanzabschlüssen und im Hinblick auf die interne Verwendung staatlicher Subventionen, insbesondere bei kommunalen Unternehmen, aber auch bei einigen Unternehmen des Bundes, wie z. B. der Deutschen Bahn, würde die Überwachung fairer Wettbewerbsbedingungen auf Märkten stärken, auf denen öffentliche mit privatwirtschaftlichen Unternehmen konkurrieren (Monopolkommission, 2023[27]). Nach Maßgabe der OECD-Ministerratsempfehlung für Wettbewerbsneutralität sollten alle staatlichen Unternehmen für ihre öffentlichen Tätigkeiten, einschließlich im Rahmen rechtlicher Monopole, und für ihre kommerziellen Tätigkeiten, bei denen sie mit privatwirtschaftlichen Akteuren konkurrieren, zu hohen Transparenzstandards, getrennter Buchführung und umfassender Offenlegung verpflichtet werden (OECD, 2021[28]). Die Kartellbehörde sollte die notwendigen Befugnisse und Ressourcen erhalten, um diese buchhalterische Trennung regelmäßig zu überprüfen und zu beurteilen, ob die Staatsunternehmen ihre kommerziellen Tätigkeiten quersubventionieren. Hierfür ist vollumfänglicher Zugang zu den von der zuständigen Aufsichtsbehörde erfassten Daten erforderlich. Die australische Wettbewerbs- und Verbraucherschutzbehörde beispielsweise gibt umfassende Leitlinien zur Evaluierung der Quersubventionierung staatseigener Unternehmen heraus und überwacht deren Umsetzung. In Deutschland haben die örtlichen Sparkassen in vielen Regionen einen hohen Marktanteil und oft sitzen kommunale Mandatsträger in den Aufsichtsgremien. Angesichts empirischer Evidenz für politisch motivierte Kreditvergaben, die auch vergünstigte Kredite an kommunale Unternehmen umfassen könnten, ist es zur Sicherung der Wettbewerbsneutralität wichtig, die Transparenz der Kreditkonditionen und der Kreditvergabepraktiken zu verbessern (Véron und Markgraf, 2018[29]; Asatryan und Havlik, 2020[30]; Kropp und Saadi, 2015[31]). Den OECD-Leitsätzen zu Corporate Governance in staatseigenen Unternehmen von 2024 zufolge sollte es Mandatsträgern untersagt sein, den Leitungs- und Aufsichtsgremien von Sparkassen und anderen öffentlichen Unternehmen anzugehören.
Um die Durchsetzung der Wettbewerbsneutralität zu stärken, sollte das Kartellamt die Befugnis erhalten, Entscheidungen öffentlicher Organe anzufechten, falls bestimmte Verwaltungsbeschlüsse, Regelungen oder institutionelle Strukturen den Wettbewerb behindern (Motta und Peitz, 2020[32]; OECD, 2021[33]). Das neue Eingriffsinstrument der Sektoruntersuchung konzentriert sich lediglich auf Maßnahmen gegen Unternehmen und erfordert Konsens mit der Regulierungsbehörde, um Störungen des Wettbewerbs an regulierten Märkten zu beheben. In vielen Fällen ist jedoch für die Beteiligungsführung der Staatsunternehmen dasselbe Ministerium zuständig, das auch für die Festlegung von Politikzielen und die Regulierung der Märkte, an denen die betreffenden Staatsunternehmen tätig sind, verantwortlich ist. Dadurch entstehen Interessenkonflikte (Monopolkommission, 2024[34]). Das Bundeskartellamt hat festgestellt, dass auf kommunaler Ebene bei der Vergabe von Konzessionen für die Bereitstellung von Infrastruktur vielfach die eigenen Stadtwerke bevorzugt werden und privatwirtschaftlichen Unternehmen folglich keine fairen Wettbewerbsbedingungen geboten werden, wie z. B. bei der Ladeinfrastruktur für Elektrofahrzeuge (Bundeskartellamt, 2024[35]). In spezifischen Fällen könnte die Vergabe von Konzessionen durch Kommunen zwar als wirtschaftliche Tätigkeit betrachtet werden und dementsprechend dem Wettbewerbsrecht unterliegen, es wäre jedoch hilfreich, die Befugnisse des Bundeskartellamts zur Anfechtung von Entscheidungen öffentlicher Organe und Regulierungsbehörden im Zusammenhang mit dem neuen Instrumentarium der Sektoruntersuchung zu stärken. In anderen OECD-Ländern, wie z. B. Italien oder Spanien, oder etwa in Rumänien, kann die Wettbewerbsbehörde Verwaltungsbeschlüsse und Regelungen öffentlicher Organe, einschließlich Vergabeverfahren, anfechten, wenn sie diese als wettbewerbshemmend beurteilt (OECD, 2016[36]; Motta und Peitz, 2020[32]; OECD, 2021[33]).
Uneinheitliche Regeln und Verfahren für öffentliche Auftragsvergaben auf nachgeordneten staatlichen Ebenen bewirken erhebliche Bürokratielasten und Informationsasymmetrien, die den Wettbewerb bei Vergabeverfahren behindern. Ein kürzlich vorgelegter Gesetzentwurf sieht vor, Hürden für die Teilnahme jüngerer und kleinerer Unternehmen an öffentlichen Auftragsvergaben abzubauen, u. a. durch eine Vereinfachung der Berichtspflichten und eine Anhebung der Schwellenwerte für die Direktvergabe. Dies ist zwar zu begrüßen, sollte jedoch mit der Verpflichtung kombiniert werden, Informationen zu geplanten Ausschreibungen im Voraus zu veröffentlichen. Gegenwärtig müssen Gebote in vielen Fällen innerhalb von 30 Tagen nach Veröffentlichung der Ausschreibung eingereicht werden. Diese Frist reicht für jüngere und kleinere Unternehmen oft nicht aus, um ihre Gebote zu erstellen, insbesondere wenn dafür eine Kooperation mit anderen Unternehmen erforderlich ist. Um Informationsasymmetrien zu reduzieren und die Teilnahmehürden für Bieter weiter zu senken, sollte zudem die Veröffentlichung aller Ausschreibungen auf der neuen e-Vergabe-Website des Bundes für alle staatlichen Ebenen verpflichtend werden, auch bei Ausschreibungen unterhalb der EU-Schwellenwerte (Fazekas und Blum, 2021[37]). Weitere Anreize für Länder und Kommunen, die neue zentralisierte e-Vergabe-Plattform des Bundes ebenfalls für Vergabeverfahren zu nutzen und ihre heterogenen Vergaberegeln und -verfahren zu vereinheitlichen, könnten den Bürokratieaufwand für Unternehmen, die sich um öffentliche Aufträge bewerben, erheblich verringern. Dies würde auch die öffentliche Ausgabeneffizienz steigern, da es die gemeinsame Beschaffung im öffentlichen Sektor erleichtern und die Realisierung von Skaleneffekten sowie Spezialisierungsgewinne bewirken würde (Allain-Dupré, Hulbert und Vincent, 2017[38]). Darüber hinaus könnten Daten aus dieser e-Vergabe-Plattform für die Entwicklung eines Warnsystems genutzt werden, das bei der Identifizierung von Bieterabsprachen hilft. Viele Länder, z. B. das Vereinigte Königreich, haben Datenbanken für öffentliche Auftragsvergaben eingerichtet, die die Transparenz verbessern und Datenanalysen zur Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten und Bieterabsprachen erleichtern. Das Bundeskartellamt könnte mit der Zuständigkeit für ein derartiges zentralisiertes Warnsystem betraut werden, da die Aufsicht über Vergabeverfahren gegenwärtig dezentral auf Länderebene erfolgt. Auf jeden Fall sollte das Bundeskartellamt Zugang zu diesen Daten erhalten, um sie auf mögliche Bieterabsprachen prüfen zu können.
2.2.3. Durch kluge Regulierung und Politikgestaltung den Strukturwandel erleichtern
Die nachlassende wirtschaftliche Dynamik hängt auch mit der Arbeitsmarktpolitik und -regulierung zusammen, die das Unternehmenswachstum hemmen und den Strukturwandel behindern kann. Start-ups in technologieintensiven Wirtschaftsbereichen haben wenig Gewissheit über ihre zukünftige Einnahmeentwicklung. Daher halten sie sich beim Beschäftigungsaufbau zurück, wenn ihnen bei Entlassungen hohe Kosten entstehen könnten. Dies gilt auch für andere Unternehmen in Sektoren mit hohen Nachfrageschwankungen, wie z. B. Handwerksbetriebe im Bausektor. Obwohl Deutschland beim OECD-Gesamtindex der Beschäftigungsschutzbestimmungen nur leicht über dem Durchschnitt liegt (Abbildung 2.7), ist hervorzuheben, dass es Kleinbetrieben besonders große Ausnahmen gewährt. Dadurch besteht für die Unternehmen ein Anreiz, klein zu bleiben. Betriebe mit höchstens 10 Beschäftigten müssen bei Kündigungen keine Abfindungen zahlen und keine Sozialauswahl durchführen. Für Betriebe mit höchstens 20 Beschäftigten gelten bei Entlassungen in größerem Umfang ebenfalls Ausnahmeregelungen. Eine Verringerung der Ausnahmen für Kleinbetriebe bei gleichzeitiger Flexibilisierung der Kündigungsschutzvorschriften könnte den Beschäftigungsaufbau in Start-ups und anderen Kleinbetrieben fördern und den Strukturwandel erleichtern. Die Möglichkeit für Start-ups, innerhalb der ersten vier Jahre nach Gründung Arbeitsverträge für eine Dauer von bis zu vier Jahren zu befristen, sollte beibehalten werden. Dies bietet jungen Unternehmen Flexibilität, um ihre Geschäftsmodelle zu erproben, und schafft Anreize für Unternehmensgründungen.
Strenge des Beschäftigungsschutzes bei Einzel- und Massenentlassungen unbefristet Beschäftigter, Skala von 0 bis 6, 2019
Quelle: OECD Indicators for Employment Protection, https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecd-indicators-of-employment-protection.html.
Zwar hat das Kurzarbeitergeld während der Pandemie und der Energiekrise dazu beigetragen, produktive Beschäftigungsverhältnisse zu erhalten, es hat aber auch die Reallokation von Arbeitskräften auf boomende Sektoren und Unternehmen mit erheblichem Fachkräftemangel verhindert (Kapitel 3). Während der Pandemie war Deutschland das einzige EU-Land, in dem die Lohnersatzrate bei Kurzarbeit im Zeitverlauf anstieg. Dies reduzierte zusammen mit der verlängerten Bezugsdauer von 24 Monaten die Anreize zur Arbeitsuche und die Arbeitskräftereallokation (Heinemann, 2022[39]; Calligaris et al., 2023[40]; Bundesbank, 2022[41]; Brinkmann et al., 2024[42]). Die Möglichkeit der Weiterbildung während Kurzarbeit wurde nur wenig genutzt, da eine pandemiebedingte Sonderregelung, aufgrund derer den Arbeitgebern die Sozialversicherungsbeiträge in voller Höhe erstattet wurden, die Weiterbildungsanreize des regulären Kurzarbeitergelds konterkarierte. Diese sehen für die Dauer von Qualifizierungsmaßnahmen eine hälftige Erstattung der Sozialversicherungsbeiträge vor. Insgesamt beliefen sich die fiskalischen Kosten des Kurzarbeitergelds für 2020 und 2021 auf rd. 42 Mrd. EUR (ungefähr 1,2 % des BIP). Um den Strukturwandel zu erleichtern und Arbeitskräfteengpässe in boomenden Sektoren und Unternehmen abzubauen, sollte die Kurzarbeitergeldregelung geändert werden, damit die Anreize zur Arbeitsuche, Mobilität und Weiterbildung im Zeitverlauf steigen. Zudem sollte die maximale Bezugsdauer des Kurzarbeitergelds verkürzt werden. Dies würde auch die Kosten der Kurzarbeit senken und knappe öffentliche Mittel für die Umschulung von Arbeitskräften freisetzen, um ihnen die Kompetenzen zu vermitteln, die in expandierenden Sektoren und Unternehmen benötigt werden (Kapitel 3).
Ein weiteres Hemmnis für die Arbeitskräftemobilität zwischen verschiedenen Unternehmen und Sektoren ist die geringe Portabilität betrieblicher Altersvorsorge, über die mehr als die Hälfte der Erwerbsbevölkerung verfügt. Bei einem Großteil der Betriebsrenten handelt es sich um Direktzusagen, bei denen die Beiträge der Beschäftigten für die Innenfinanzierung des Unternehmens genutzt werden. Dies behindert die Portabilität von Rentenansprüchen beim Arbeitgeberwechsel (Kapitel 1). In einigen Sektoren, wie z. B. der Bau-, Metall-, Elektro- und Chemieindustrie, haben sich die Unternehmen zwar auf ein sektorweites System geeinigt, die Portabilität beim Wechsel in andere Sektoren stellt jedoch immer noch ein Problem dar. Ein obligatorischer Übergang zu kapitalgedeckten beitragsbezogenen Betriebsrenten könnte dazu beitragen, die Portabilität der Betriebsrenten zu verbessern und die Kapitalmärkte zu vertiefen (Kapitel 1).
Die jüngste Erhöhung der Subventionen für Unternehmen in bestimmten Branchen wurde mit geopolitischen Erwägungen und Lieferkettenrisiken gerechtfertigt, z. B. bei der Halbleiterproduktion. Es besteht jedoch die Gefahr, dass dadurch ungleiche Wettbewerbsbedingungen geschaffen werden und Wettbewerb und Innovation gehemmt werden. Eine Wirkungsanalyse der großzügigen Hilfsmaßnahmen für Unternehmen während der Pandemie und Energiekrise steht noch aus. Das Projekt wurde durch rechtliche Hürden für den Zugang zu sowie die Verknüpfung und Analyse von administrativen Mikrodaten verzögert. Die großzügige Unterstützung für Unternehmen in Form von Zuschüssen könnte die wirtschaftliche Dynamik geschwächt und den Strukturwandel gebremst haben (Bundesbank, 2022[41]). Der befristete Krisen- und Übergangsrahmen, mit dem die EU‑Beihilfevorschriften während der Pandemie und der Energiekrise gelockert wurden, gilt nach wie vor. Deutschland ist zusammen mit Frankreich für den Großteil der genehmigten Beihilfen verantwortlich. Dazu zählen Subventionen für bestimmte Unternehmen im Bereich der ökologischen Transformation sowie zur Förderung der Halbleiterproduktion. Um die Unternehmensdynamik, die Innovationstätigkeit und das Produktivitätswachstum anzukurbeln, ist es entscheidend, die Wettbewerbseffekte von Subventionen und Steuervergünstigungen gründlich zu evaluieren und diese Maßnahmen so auszugestalten, dass Wettbewerbsverzerrungen verhindert werden. Das Bundesministerium der Finanzen veröffentlicht alle zwei Jahre einen Subventionsbericht. Der Bericht baut jedoch auf einer spezifischen Definition des Subventionsbegriffs auf und enthält einfache Evaluierungen für die Hälfte der Maßnahmen, obwohl viele Subventionen und Steuervergünstigungen marktverzerrend wirken (Laaser und Rosenschon, 2020[43]). Eine wesentliche politische Priorität sollte sein, das geplante Forschungsdatengesetz zu verabschieden und umzusetzen, um die Evaluierung von Politikmaßnahmen zu erleichtern und zukünftige Fördermaßnahmen zielgenauer auszurichten.
Ineffiziente Insolvenzverfahren könnten die wirtschaftliche Dynamik und das Produktivitätswachstum ebenfalls belasten. Sie halten Unternehmer*innen davon ab, Insolvenz anzumelden, und behindern dadurch den Strukturwandel und die Reallokation von Ressourcen hin zu innovativeren und produktiveren Unternehmen (Adalet McGowan, Andrews und Millot, 2017[44]). Allerdings hat sich laut OECD Insolvency Indicator die Effizienz der Insolvenzverfahren zwischen 2016 und 2022 verbessert, sodass Deutschland nun in dieser Hinsicht geringfügig über dem OECD-Durchschnitt rangiert (André und Demmou, 2022[45]). Dies ist vor allem einer Reform aus dem Jahr 2020 zu verdanken, mit der die Wohlverhaltensperiode für Restschuldbefreiungen von sechs auf drei Jahre verkürzt wurde. Dadurch wird gescheiterten Unternehmer*innen der Neustart erleichtert. Es gibt jedoch immer noch Verbesserungspotenzial. Vereinfachte Insolvenzordnungen und Beratungsangebote für kleinere Unternehmen könnten die Sanierung von Unternehmen erleichtern. Diese gestaltet sich in kleineren Unternehmen wegen der hohen Kosten von Insolvenzverfahren, unzureichender Buchführung und engen Verflechtungen zwischen Unternehmensfinanzen und Privatvermögen oft kompliziert (André und Demmou, 2022[45]). Die Sanierung kleinerer Unternehmen könnte auch durch eine Befreiung weiterer privater Vermögensgegenstände von der Pfändung bei Insolvenz erleichtert werden. Gegenwärtig sind nur private Vermögensgegenstände, die für eine bescheidene Lebensführung benötigt werden, unpfändbar.
Wie im Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 erörtert, ist es außerdem wichtig, das Steuersystem zu vereinfachen und den Steuervollzug zu stärken, um gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Unternehmen zu schaffen und den Wettbewerb und das Produktivitätswachstum zu fördern. Multinationale Unternehmen machen häufiger als inländische Unternehmen Gebrauch von Steuervermeidungsmöglichkeiten, um ihre effektiven Steuersätze zu senken. Sie können Schlupflöcher nutzen, die sich aus Unterschieden zwischen den komplexen Steuersystemen verschiedener Länder ergeben, und sie können sich die hohen Fixkosten spezialisierter Dienstleistungen zur Steueroptimierung leisten (Sarin und Summers, 2019[46]; Tørsløv, Wier und Zucman, 2022[47]). Voraussetzung für einen effektiveren Steuervollzug sind größere Anreize für die Steuerverwaltungen der Länder, ihre Steuervollzugskapazitäten auszubauen, ihre IT- und Dateninfrastruktur zu verbessern und vermehrt mit anderen Bundesländern zusammenzuarbeiten, um Doppelarbeit zu vermeiden und eine stärkere Bündelung und Spezialisierung ihrer Aktivitäten im Bereich des Steuervollzugs zu ermöglichen. Die länderübergreifende Verknüpfung und Analyse von Steuer- und anderen Daten ist entscheidend, um Verdachtsfälle besser aufzuspüren, knappe Ermittlungskapazitäten gezielter einzusetzen und die internationale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung grenzüberschreitender Steuervermeidungs- und Steuerbetrugsmodelle zu stärken (Spengel, 2017[48]).
Der Rückgang der Unternehmensdynamik, -investitionen und -produktivität ist mit einer Zunahme der Preisaufschläge und Unternehmenskonzentration in vielen Wirtschaftssektoren einhergegangen. Dies zeigt, wie wichtig es ist, die Wettbewerbsdurchsetzung zu stärken, um Innovation und Produktivitätswachstum zu fördern (Weche und Wagner, 2021[49]; De Loecker und Eeckhout, 2018[50]; Monopolkommission, 2024[34]). Eine steigende Unternehmenskonzentration könnte sich positiv auf das Produktivitätswachstum auswirken, wenn sich die Beschäftigung zunehmend in hochproduktiven Unternehmen konzentriert, Skaleneffekte bei der Produktion realisiert werden können und der Wettbewerbsdruck auf die etablierten Unternehmen stark bleibt, z. B. durch internationale Konkurrenz oder Marktintegration (Bighelli et al., 2022[51]; Draghi, 2024[52]; Calligaris et al., 2024[13]). Höhere Preisaufschläge können ebenfalls mit wettbewerblichen und innovativen Märkten kompatibel sein, wenn sie Renditen auf Innovationen und Anlageinvestitionen, wie z. B. immaterielle Vermögenswerte, darstellen und den Markteintritt neuer und innovativer Unternehmen fördern, die den Wettbewerbsdruck auf die etablierten Akteure aufrechterhalten. Allerdings ist in Deutschland zwischen den steigenden Preisaufschlägen und den Investitionen in immaterielle Vermögenswerte sowie der Forschungs- und Softwareintensität eine negative Korrelation zu beobachten. Zudem sind die Markteintritte auch in Sektoren mit steigenden Preisaufschlägen zurückgegangen (Weche und Wagner, 2021[49]). Dies lässt darauf schließen, dass die zunehmende Marktmacht der etablierten Akteure den Markteintritt und das Wachstum von Unternehmen behindern und Wissensverbreitung, Investitionstätigkeit, Innovationen und Produktivitätswachstum hemmen könnte (De Loecker, Eeckhout und Unger, 2020[53]; Akcigit und Ates, 2021[11]).
Die Wettbewerbsdurchsetzung wurde vor Kurzem durch die Einführung eines neuen Instruments gestärkt, das Eingriffe nach Sektoruntersuchungen erlaubt. Vor dieser Reform konnte das Bundeskartellamt Marktverzerrungen nur korrigieren, wenn es explizite Absprachen zwischen Unternehmen oder den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung nachweisen konnte. Es verfügte über keinerlei rechtliche Instrumente, um gegen stillschweigende Absprachen vorzugehen. Schwierig war die Wettbewerbsdurchsetzung auch in Fällen von vertikaler Integration oder anderen wettbewerbshemmenden Marktstrukturen. Die neuen Eingriffsbefugnisse ermöglichen es dem Bundeskartellamt, nach einer Sektoruntersuchung, bei der Störungen des Wettbewerbs festgestellt wurden, gegenüber den betreffenden Unternehmen Abhilfemaßnahmen zur Beseitigung der Marktstörungen anzuordnen. Sektoruntersuchungen umfassen Informationsanfragen, Untersuchungen von Amts wegen und Datenanalysen und müssen innerhalb von 18 Monaten abgeschlossen sein. Zu den möglichen Abhilfemaßnahmen gehören u. a. die Verpflichtung, Produkte so zu gestalten, dass sie mit Komplementärprodukten anderer Hersteller kompatibel sind, sowie das Verbot, Kunden in überlangen Verträgen zu binden, und als Ultima Ratio sogar der Zwangsverkauf von Unternehmensteilen. Im Vereinigten Königreich beispielsweise konnte die Wettbewerbsbehörde dank solcher Eingriffsinstrumente im Anschluss an Sektoruntersuchungen ein Monopol im Luftverkehrssektor aufbrechen. Die Kunden haben davon erheblich profitiert (Whish, 2020[54]).
Eine weitere Verbesserung der IT- und Personalkapazitäten des Kartellamts ist entscheidend, um die Wettbewerbsdurchsetzung zu stärken und eine effektive Anwendung des neuen Eingriffsinstruments und des EU-Gesetzes über digitale Märkte (Digital Markets Act – DMA) zu ermöglichen. Zwar wurden die personellen und finanziellen Ressourcen seit 2020 aufgestockt (Abbildung 2.8), die Dateninfrastruktur und die IT-Kapazitäten müssen jedoch weiter verbessert werden. Die Einrichtung von Datenbanken, die alle Fusionskontroll- und Kartellverfahren sowie die zugehörigen Entscheidungen erfassen, würde es in Verbindung mit besseren Digitalkompetenzen der Beschäftigten ermöglichen, risikobasierte Ex-ante-Ansätze zu nutzen, wie z. B. automatisierte Kartellscreening-Tools. So könnten knappe Ressourcen zielgenauer eingesetzt werden. Regelmäßige Ex-post-Evaluierungen von Entscheidungen würden helfen, die Wirksamkeit zukünftiger wettbewerbsbehördlicher Verfahren zu verbessern (Monopolkommission, 2024[34]). Darüber hinaus sollten die Ermittlungskapazitäten der Kartellbehörde ausgeweitet werden, damit abgestimmte Verhaltensweisen untersucht werden können, die auf dem Austausch sensibler Geschäftsdaten beruhen. Dazu wären auch rechtliche Anpassungen erforderlich (OECD, 2017[55]). Durch eine Anhebung der Umsatzschwelle, ab der angemeldete Unternehmenszusammenschlüsse geprüft werden müssen, könnten zusätzliche Ressourcen für den Ausbau der IT-Kapazitäten freigesetzt werden. Zugleich sollten die Kriterien für die Anmeldepflicht von Zusammenschlüssen erweitert werden und auch technologische Aspekte oder den Kaufpreis einbeziehen. Dies könnte vor allem auf digitalen Märkten zweckmäßig sein. Hier wird der Wettbewerb oft durch Übernahmen von innovativen Start-ups behindert, die niedrige Umsätze, aber großes Innovationspotenzial aufweisen.
Attraktivere Kronzeugenregelungen und ein stärkerer Schutz von Whistleblower*innen und Amtsträger*innen könnten die Aufdeckung von Fehlverhalten und die Wettbewerbsdurchsetzung verbessern. Seit 2014 sind die Kronzeugenanträge in Kartellfällen deutlich zurückgegangen (Abbildung 2.8). Dies hängt mit einer 2017 in deutsches Recht umgesetzten EU-Richtlinie zusammen, die die Möglichkeiten zur Geltendmachung von Kartellschadensersatzansprüchen Dritter erweitert, und dies auch gegen Kronzeugen (Monopolkommission, 2022[56]). Der Schutz von Kronzeugen vor Schadensersatzforderungen Dritter würde die Attraktivität von Kronzeugenregelungen und damit auch die Aufdeckung und Verfolgung von Kartellen steigern. Ein Gesetz aus dem Jahr 2023 hat den Schutz von Whistleblower*innen vor Repressalien durch Arbeitgeber deutlich verbessert. Dies erhöht die Bereitschaft von Unternehmensinsidern, Informationen zu liefern. Allerdings könnte die Entschädigung von Hinweisgebenden für ihnen entstehende nicht finanzielle Schäden, wie z. B. psychische Gesundheitsprobleme aufgrund von Mobbing, sowie der Schutz von Compliance-Beauftragten, die gemeldete Missstände innerhalb der Unternehmen untersuchen, verbessert werden. Zudem könnten öffentlich Bedienstete besser darüber aufgeklärt werden, inwiefern sie rechtlich vor Schadensersatzansprüchen der von ihnen geprüften Unternehmen geschützt sind; dies könnte die Risikoaversion verringern und die Wettbewerbsdurchsetzung stärken. Jüngsten Gerichtsurteilen zufolge sind die Mitarbeitenden der Kartellbehörde nur dann für Schadensersatzansprüche eines geprüften Unternehmens haftbar, wenn sie unredlich gehandelt haben, um dem Unternehmen zu schaden. Dies hat den Rechtsschutz für öffentlich Bedienstete gestärkt (Bundeskartellamt, 2022[57]; Oberlandesgericht Düsseldorf, 2014[58]).
Anmerkung: Zu den Ressourcen der Wettbewerbsbehörden waren keine Vergleichsdaten für andere große EU- oder OECD-Volkswirtschaften verfügbar.
Quelle: OECD Competition Trends 2024; Bundeskartellamt; Monopolkommission (2022[56]).
Im Interesse einer besseren Durchsetzung der Fusionskontrolle sollte die Ministererlaubnis reformiert werden, um die Möglichkeiten einer politisch motivierten oder durch Partikularinteressen geleiteten Einflussnahme zu verringern. Die Ministererlaubnis ermöglicht es der Regierung, eine vom Bundeskartellamt ausgesprochene Untersagung eines Zusammenschlusses aufzuheben, wenn der Zusammenschluss durch ein überragendes Interesse der Allgemeinheit gerechtfertigt ist. Beispielsweise genehmigte die Bundesregierung 2002 den vom Bundeskartellamt untersagten Zusammenschluss der Energieversorger E.ON und Ruhrgas mit der Begründung, dass dadurch die Energieversorgungssicherheit in Deutschland gestärkt würde. Dies verringerte jedoch zusammen mit weiteren Folgeentscheidungen die Anreize, die Gasversorgung über LNG-Terminals auszubauen, und erhöhte die Abhängigkeit von russischen Gaslieferungen über Pipelines (Budzinski und Stöhr, 2023[59]). 2016 wurde ein vom Bundeskartellamt untersagter Zusammenschluss im Lebensmitteleinzelhandel durch Ministererlaubnis genehmigt. Als Begründung wurde angeführt, dass der voraussichtliche Verlust von Arbeitsplätzen dem Gemeinwohlinteresse geschadet hätte. Pläne zur Wiedereinführung von Klagemöglichkeiten gegen die Ministererlaubnis durch Dritte, wie z. B. Konkurrenzunternehmen und Verbraucher*innen, sollten umgesetzt werden. Außerdem ist es wichtig, das Konzept des Gemeinwohls als Rechtfertigung für eine Ministererlaubnis besser zu definieren, um die Einflussmöglichkeiten von Lobbyist*innen zu verringern (Budzinski und Stöhr, 2023[59]).
Angesichts der hohen Regelungsdichte ist die Gefahr groß, dass etablierte Unternehmen durch politische Lobbyarbeit die Gestaltung und Durchsetzung von Gesetzen und Vorschriften beeinflussen, um sich Vorteile gegenüber potenziellen Konkurrenten zu verschaffen. Um dieses Risiko zu verringern und das Vertrauen in die Institutionen wieder zu stärken, wurde ein zentrales Lobbyregister auf Bundesebene eingeführt, das die Transparenz der Lobbyarbeit erhöht hat. Dadurch ist die Regulierung gemessen an den PMR-Indikatoren der OECD wettbewerbsfreundlicher geworden (Abbildung 2.6). Nach einer Verschärfung 2024 erfasst das Lobbyregister nun auch niedrigere ministeriale Ebenen, auf denen viel Lobbyarbeit stattfindet, um Gesetzentwürfe zu beeinflussen (OECD, 2022[60]). Allerdings wurde die Schwelle, ab der die Interessenvertretung registrierungspflichtig ist, nur auf 30 Kontakte zu Mitgliedern der Bundesregierung oder des Bundestags innerhalb der jeweils letzten 3 Monate gesenkt und ist damit immer noch zu hoch. Zwar erfasst das Lobbyregister nun auch, auf welche Regelungsvorhaben sich die Interessenvertretung bezieht, es enthält aber noch kein Monitoring der regulatorischen Auswirkungen der Lobbytätigkeiten. 2024 wurde ein verpflichtender exekutiver Fußabdruck eingeführt, der für jeden Gesetz- oder Verordnungsentwurf angibt, welche Interessenvertretungen bei der Arbeit an dem Regelungsvorhaben konsultiert wurden und welche Beiträge in dem Entwurf berücksichtigt wurden. Dies ist ein erheblicher Fortschritt. Die Bereitstellung technischer Informationen ist jedoch von dieser Pflicht nach wie vor ausgenommen. Dies sollte korrigiert werden, um potenzielle Schlupflöcher zu schließen. Die Informationen zu den Ergebnissen der Lobbytätigkeit sollten in das Lobbyregister aufgenommen werden. Die Um- und Durchsetzung des verbesserten Lobbyregisters setzt voraus, dass die registerführende Stelle der Bundestagsverwaltung mit hinreichenden Personal- und IT-Kapazitäten ausgestattet wird, ihre Ermittlungsbefugnisse verbessert werden und ihre Unabhängigkeit sichergestellt wird (Lobby Control, 2021[61]). Darüber hinaus sollte das Register auch auf nachgeordnete staatliche Ebenen ausgeweitet werden, da die Länder für die Ausführung von Bundesgesetzen verantwortlich sind und über Hoheitsrechte in vielen wichtigen Politikbereichen verfügen. Die Regelungen zur Sicherung der Integrität öffentlich Bediensteter sollten besser an die besonderen Risiken im Zusammenhang mit Lobbyaktivitäten angepasst werden. Dazu sollten genaue Standards und Leitlinien für Kontakte mit Lobbyist*innen und anderen Interessenträger*innen auf allen staatlichen Ebenen aufgestellt werden (OECD, 2021[62]).
Die Fortsetzung der Korruptions- und Geldwäschebekämpfung ist entscheidend, um faire Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten und die wirtschaftliche Dynamik und das Produktivitätswachstum zu fördern. Außerdem ist dies auch wichtig, um das Vertrauen in die Institutionen zu stärken. Zwar liegt es in Deutschland nach wie vor über dem OECD-Durchschnitt, hat aber in jüngster Zeit nachgelassen (Abbildung 2.9) (OECD, 2024[63]). Wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 empfohlen, wurde die Definition der Bestechlichkeit von Abgeordneten ausgeweitet und erfasst nun auch Nebentätigkeiten, bei denen Abgeordnete ihren Status nutzen könnten, um in unredlicher Weise Einfluss auf den Verwaltungsapparat auszuüben, beispielsweise bei Beschaffungsentscheidungen. Informationen zu Nebentätigkeiten und weiteren Einkünften von Abgeordneten werden nun auf der Website des Bundestags veröffentlicht. Darüber hinaus wurde die Transparenz der Wahlkampf- und Parteienfinanzierung deutlich gestärkt: Die Schwelle für die unverzügliche Anzeige von Einzelspenden wurde auf 35 000 EUR gesenkt, Schlupflöcher bei Sponsoring und Wahlkampffinanzierung wurden gestopft und Angaben zu Spenden werden zeitnah in einer zentralen und allgemein zugänglichen Datenbank veröffentlicht. Es gibt jedoch nach wie vor keine Obergrenzen für Parteispenden und Wahlkampffinanzierung, wie sie in 19 EU-Ländern existieren (OECD, 2016[64]). Um das Risiko zu verringern, dass Politiker und andere Amtsträger ihre im Amt erworbenen Kontakte und Insiderinformationen nach dem Ende ihres Mandats direkt für bestimmte Unternehmen und Interessen einsetzen, sollten die Überwachung und Durchsetzung von Karenzzeiten gestärkt werden. Es sollten transparente Regeln für die Auswahl der drei Mitglieder des zuständigen beratenden Gremiums (die von der Bundesregierung nominiert und vom Bundespräsidenten berufen werden) sowie verbindliche Sanktionen für Verstöße gegen die Karenzvorschriften eingeführt werden (Europäische Kommission, 2022[65]; GRECO, 2019[66]). Darüber hinaus sollten auch für Amtsträger der mittleren Führungsebene von Ministerien und Behörden Karenzzeiten gelten und alle Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Diensts nach dem Ausscheiden aus dem Amt sollten anzeigepflichtig sein. Angaben zu Seitenwechseln in die Wirtschaft und den entsprechenden Karenzzeiten sollten öffentlich zugänglich gemacht werden. Da die Vorschriften zu Interessenkonflikten auf Länderebene nach wie vor deutlich schwächer sind als auf Bundesebene, sollten sich die Bemühungen insbesondere darauf konzentrieren, die Integritätsregeln für öffentlich Bedienstete auf allen staatlichen Ebenen zu verbessern.
Trotz der jüngsten Fortschritte bei der Geldwäschebekämpfung bleiben noch erhebliche Herausforderungen zu bewältigen. Ein Gesetzentwurf der Vorgängerregierung zur Errichtung eines neuen Bundesamts zur Bekämpfung von Finanzkriminalität (BBF) ist zu begrüßen. Die neue Regierung sollte diese Reform fortführen und verbessern, indem die Ermittlungskapazitäten der neuen Behörde gestärkt werden und eine Duplizierung von Zuständigkeiten zwischen dem BBF, dem Bundeskriminalamt (BKA) und den Strafverfolgungsbehörden der Länder vermieden wird, wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 empfohlen. Außerdem sollte die Aufsicht über die rd. 300 dezentralen Einrichtungen für die Geldwäschebekämpfung im Nichtfinanzsektor unter dem Dach der neuen Behörde zentralisiert werden. Mit der Zusammenführung von Datenanalyse, Ermittlungskapazitäten und Aufsicht im Bereich der Geldwäschebekämpfung und Sanktionsdurchsetzung in einer einzigen Bundesbehörde könnten Skalenerträge gegenüber den fragmentierten Behörden und staatlichen Ebenen erzielt, die internationale Zusammenarbeit verbessert und die Durchsetzungskapazitäten gestärkt werden (FATF, 2022[67]). Damit einhergehend sollten die Digitalisierung und Verknüpfung von Gewerberegistern, Grundbüchern, Unternehmensregistern und anderen Registern beschleunigt und deren Verknüpfung mit anderen Daten, etwa zu Bankkonten und Finanzvermögen zugelassen werden – soweit dies mit der EU‑Datenschutz-Grundverordnung im Einklang steht –, um die Qualität des Transparenzregisters wirtschaftlich Berechtigter zu verbessern (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023). Ein weiterer Gesetzentwurf zur Verbesserung der Ermittlungskapazitäten bei fehlenden Angaben zu wirtschaftlich Berechtigten ist zu begrüßen und sollte ebenfalls von der neuen Regierung übernommen werden. Wenn dieser Gesetzentwurf durch ein staatliches Auskunfts- und Einziehungsrecht für verdächtige Vermögen („Suspicious Wealth Order“) ergänzt würde, das die Einziehung von illegal erworbenem Vermögen innerhalb der verfassungsrechtlich zulässigen Grenzen erleichtert, und die Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden und dem geplanten Bundesamt zur Bekämpfung von Finanzkriminalität gestärkt würde, könnten dadurch die Geldwäschebekämpfung und die Sanktionsdurchsetzung weiter verbessert werden. Eine bessere Erfassung von Daten zu Einziehungen und fallbezogenen Informationen würde helfen, ein besseres Verständnis der Strukturen und des Umfangs der Geldwäsche zu erlangen (Transparency International Deutschland, 2021[68]). Darüber hinaus sollte ein internationaler automatischer Austausch von steuerrelevanten Informationen zu Kryptowerten, die zur Geldwäsche eingesetzt werden können, eingeführt werden, wie im OECD-Melderahmen für Kryptowerte (Crypto-Asset Reporting Framework) vorgesehen. Mit dem jüngst verabschiedeten Bargeldverbot bei Immobilienkäufen verringern sich die Möglichkeiten zur Geldwäsche; es sollten aber auch Obergrenzen für Barzahlungen beim Kauf anderer Vermögenswerte eingeführt werden, indem die einschlägigen EU‑Bestimmungen zur Bekämpfung der Geldwäsche umgesetzt werden (FATF, 2022[67]).
Anmerkung: Teil D zeigt die Bewertungen des Grads der Umsetzung der FATF-Empfehlungen aus den FATF-Berichten über die einzelnen Länder. Gemessen wird dabei die Effizienz der von den Ländern ergriffenen Maßnahmen nach elf Ergebnisindikatoren. GW bezieht sich auf Geldwäsche, TF auf Terrorismusfinanzierung und PF auf Proliferationsfinanzierung.
Quelle: Teil A: Weltbank, Worldwide Governance Indicators; Teil B: Varieties of Democracy Project, V-Dem Dataset v12; Teil C: OECD (2024[63]); Teil D: OECD, Financial Action Task Force (FATF).
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