Christian Wittneben
Robert Grundke
OECD‑Wirtschaftsberichte: Deutschland 2025
Abstract
Der Fachkräftemangel droht zu einem wesentlichen Hemmnis für das Wirtschaftswachstum wie auch die ökologische und digitale Transformation zu werden. Die Arbeitsanreize für Frauen, Geringverdienende und Familien mit Kindern sollten durch eine Senkung der effektiven Steuersätze bei Aufnahme einer Beschäftigung oder beim Übergang von einer Teilzeit- in eine Vollzeitbeschäftigung wie auch einen Ausbau des Kinderbetreuungsangebots und bessere Elternzeitregelungen gestärkt werden. Dies würde nicht nur das Arbeitsangebot erhöhen, sondern auch die geschlechtsspezifischen Ungleichheiten bei den Karriereaussichten, beim Verdienst und bei der sozialen Absicherung mindern helfen, da die meisten Teilzeitbeschäftigten Frauen sind. Um das effektive Renteneintrittsalter zu erhöhen, kommt es entscheidend darauf an, die Frühverrentungsanreize zu verringern und die Arbeitsbedingungen sowie Weiterbildungsmöglichkeiten älterer Arbeitskräfte zu verbessern. Eine Erleichterung der qualifizierten Zuwanderung und der Arbeitsmarktintegration von Migrant*innen würde ebenfalls zur Behebung des Fachkräftemangels beitragen. Da viele junge Erwachsene aufgrund von unzureichenden Grundkompetenzen, wie z. B. Sprachkenntnissen, über keinen Berufsabschluss verfügen, sollte die qualitative Verbesserung der Erwachsenenbildung, des Übergangsbereichs in der beruflichen Bildung und der Grundbildung oberste Priorität erhalten. Eine Standardisierung der Qualitätszertifizierung für Fort- und Weiterbildungskurse und eine bessere Governance des Erwachsenenbildungssystems würden dazu beitragen, die Inanspruchnahme und die Qualität der Fort- und Weiterbildung zu erhöhen.
Der deutsche Arbeitsmarkt hat sich in den letzten Jahren als recht widerstandsfähig erwiesen. Trotz einer schrumpfenden Erwerbsbevölkerung und der durch die Coronapandemie und die Energiekrise beeinträchtigten Wirtschaftsentwicklung hat die Erwerbstätigkeit mit über 46,1 Millionen Personen 2024 ein Rekordhoch erreicht. Der Beschäftigungszuwachs seit 2010 ist durch Zuwanderung und höhere Beschäftigungsquoten bedingt. Während Mitte der 2010er Jahre Staatsangehörige des Europäischen Wirtschaftsraums den größten Beitrag zum Beschäftigungsaufbau leisteten, kommen mittlerweile die größten Zuwächse von Personen aus Drittstaaten, darunter Flüchtlinge aus der Ukraine und den nicht europäischen Asylherkunftsländern (Holtemöller et al., 2023[1]). Trotz des starken Beschäftigungszuwachses ist der Anteil der Unternehmen, die erhebliche Schwierigkeiten bei der Besetzung offener Stellen haben, in Deutschland höher als in allen anderen OECD-Ländern (Abbildung 3.1).
Schwierigkeiten bei der Personalgewinnung, 2022–2023, in % der Unternehmen
Anmerkung: Die Befragten sollten angeben, ob ihr Unternehmen in den letzten 24 Monaten Schwierigkeiten bei der Personalgewinnung hatte. Gravierende Personalengpässe liegen vor, wenn alle oder die meisten (anstatt einige, wenige oder keine) offenen Stellen im Unternehmen schwer zu besetzen waren. Der OECD-Gesamtwert errechnet sich aus dem ungewichteten Durchschnitt der in dieser Abbildung aufgeführten Mitgliedsländer.
Quelle: Filippucci, Laengle und Maorcolin (erscheint demnächst[2]) auf der Basis von Daten aus dem GFP Employer Survey.
Der wachsende Fachkräftemangel hängt mit einem säkularen Rückgang der geleisteten Arbeitsstunden und zunehmenden Mismatches am Arbeitsmarkt zusammen (Abbildung 3.2). Der Rückgang der geleisteten Arbeitsstunden ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass Zahl und Anteil der Teilzeitbeschäftigten gestiegen sind, Letzterer von 19 % im Jahr 2000 auf 29 % im Jahr 2023. Zwar hat die Teilzeitbeschäftigung sowohl bei Männern als auch bei Frauen sowie in allen Altersgruppen zugenommen, besonders groß war der Anstieg jedoch bei Frauen, Eltern und älteren Arbeitskräften, die verstärkt ins Erwerbsleben eingetreten sind (Bick, Blandin und Fuchs-Schündeln, 2022[3]). Die hohen Vakanzquoten und die niedrige Arbeitslosigkeit deuten darauf hin, dass es auch immer schwieriger wird, Arbeitsuchende in offene Stellen zu vermitteln. Dies ist mit zunehmenden Kompetenzdiskrepanzen am Arbeitsmarkt oder einer sinkenden Arbeitskräftemobilität zu erklären (Abbildung 3.2). Arbeitskräftehortung und sinkende Arbeitsplatzreallokationsraten während und nach der Pandemie dürften die Matchingeffizienz verringert und den Fachkräftemangel verschärft haben (Kapitel 2) (Bundesbank, 2022[4]). Die Nachfrage nach Fachkräften übersteigt das Angebot insbesondere bei erneuerbaren Energien und Heiztechnik, in Pflege- und Gesundheitsberufen, im Hoch- und Tiefbau, in der Gastronomie und im Berufskraftverkehr (BA, 2024[5]). Der Mangel an qualifizierten Arbeitskräften im Baugewerbe und bei den erneuerbaren Energien droht zu einem großen Hemmnis für Infrastrukturinvestitionen zu werden, was die ökologische und digitale Transformation bremsen könnte. Der Fachkräftemangel in einigen Sektoren und Berufen hängt auch mit den Arbeitsbedingungen und dem niedrigen Verdienstniveau zusammen. Eine bessere Vergütung könnte diese Arbeitsplätze attraktiver machen, insbesondere für junge Auszubildende.
Anmerkung: Die Vakanzquote ist die Zahl der offenen Stellen in Prozent der Summe aus besetzten und offenen Stellen.
Quelle: Eurostat; OECD Employment and Labour Market Statistics (Datenbank).
Der bestehende Arbeitskräftemangel wird sich durch die rasche Bevölkerungsalterung weiter verschärfen, da die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in den kommenden zehn Jahren voraussichtlich um rd. 9 % schrumpfen wird (BMWK, 2024[6]). Der Anteil der über 55-Jährigen ist in vielen Berufen, die bereits jetzt gravierende Personalengpässe aufweisen, besonders hoch, so beispielsweise bei Ärzt*innen, aber auch in geringer qualifizierten Berufen in Bereichen wie Logistik, Baugewerbe und Einzelhandel. Die Geburtenrate tendiert ebenfalls nach unten. Dadurch sinkt das künftige Arbeitsangebotspotenzial. Um dem Rückgang der Erwerbsbevölkerung entgegenzuwirken, kommt es entscheidend darauf an, die Arbeitsanreize im Steuer- und Transfersystem zu verbessern, das Kinderbetreuungsangebot weiter auszubauen, längere Lebensarbeitszeiten zu fördern und die qualifizierte Zuwanderung und die Arbeitsmarktintegration von Migrant*innen weiter zu erleichtern. Weiterbildungs- und Erwachsenenbildungsmaßnahmen müssen verstärkt werden, um Arbeitskräfte mit den auf dem Arbeitsmarkt benötigten Kompetenzen auszustatten, zumal sich die Kompetenzanforderungen im Zusammenhang mit der ökologischen und digitalen Transformation verändern werden (OECD, 2024[7]). Die Verbesserung der Bildungsqualität ist entscheidend, um den Fachkräftemangel zu mindern und das Wirtschaftswachstum langfristig zu steigern.
3.2.1. Die effektiven Grenzsteuersätze senken, um die Arbeitsanreize zu erhöhen
Die hohe Teilzeitquote von Frauen ist einer der Hauptgründe für die niedrige durchschnittliche Arbeitszeit je Beschäftigten (Abbildung 3.3). Dies ist z. T. durch gesellschaftliche Normen und Präferenzen sowie die Verfügbarkeit von Kinderbetreuung bedingt, doch im Steuer- und Transfersystem verankerte wirtschaftliche Anreize spielen eine entscheidende Rolle bei Arbeitsangebotsentscheidungen und können auch Präferenzen beeinflussen (Bick und Fuchs-Schündeln, 2018[8]). In Ländern mit gemeinsamer oder teilweise gemeinsamer Steuerveranlagung von Ehepaaren und progressiven Steuersätzen ist die Teilzeitquote von Frauen höher als in Ländern mit Individualbesteuerung (Lembcke, Nöh und Schwarz, 2021[9]). Obwohl auch das Kinderbetreuungsangebot und die Gestaltung des Kindergelds Einfluss auf die Arbeitsangebotsentscheidungen von Frauen mit Kindern haben, erklären sie nicht die hohe Teilzeitquote von verheirateten Frauen ohne Kinder, die bei rd. 45 % liegt (Abbildung 3.3) (Lembcke, Nöh und Schwarz, 2021[9]).
Anmerkung: Teilzeitbeschäftigung wird als Wochenarbeitszeit von weniger als 30 Stunden am Hauptarbeitsplatz definiert. Als Kinder gelten Kinder unter 14 Jahren, die mit im Haushalt leben.
Quelle: OECD Employment and Labour Market Statistics (Datenbank); SVR (2023[10]) basierend auf SOEP v37.
Die gegenwärtige Zusammenveranlagung von Ehe- oder eingetragenen Lebenspartner*innen bietet Haushalten mit ungleicher Einkommensaufteilung auf die Partner*innen einen starken Steuervorteil. Sie führt zu hohen effektiven Steuersätzen für Zweitverdienende, bei denen es sich überwiegend um Frauen handelt (Blömer, Fischer und Peichl, 2023[11]). Die Partizipationsbelastung, die für Zweitverdienende bei Aufnahme einer Beschäftigung anfällt, wenn ihr*e Ehepartner*in in Vollzeit arbeitet, ist in Deutschland höher als in den meisten anderen OECD-Ländern (Abbildung 3.4). Durch die Progressivität des Einkommensteuertarifs steigt der Vorteil für Ehepaare gegenüber der Individualbesteuerung mit dem Einkommen: Bei einem Alleinverdienerpaar mit durchschnittlichem Haushaltseinkommen lag der Splittingvorteil im Jahr 2021 bei 5 500 EUR pro Jahr, bei Spitzenverdienern kann er aber bis zu 17 000 EUR betragen (Becker, 2022[12]). Der Wechsel vom Ehegattensplitting zur Individualbesteuerung würde zwar stärkere Arbeitsanreize für Zweitverdienende schaffen, gleichzeitig aber zu deutlich höheren Steuern für Haushalte führen, in denen ein*e Partner*in merklich weniger verdient. Dies würde die Arbeitsanreize für Erstverdienende verringern und das Steueraufkommen um rd. 30 Mrd. EUR jährlich erhöhen (Bach et al., 2020[13]). Jede Reform der aktuellen Zusammenveranlagung von Paaren sollte daher mit einer Senkung der Einkommensteuersätze oder Sozialversicherungsbeiträge kombiniert werden, die zusammengenommen zu den höchsten im OECD-Raum zählen (siehe weiter unten).
Außerdem würde ein Wechsel vom Ehegattensplitting zur Individualbesteuerung nicht der verfassungsrechtlichen Anforderung genügen, die Unterhaltspflichten zwischen den Partner*innen bei der Besteuerung zu berücksichtigen. Eine verfassungskonforme Option wäre ein Realsplittingsystem, bei dem die Ehepartner*innen einzeln veranlagt werden, aber ein partieller Einkommenstransfer in Form eines festen Freibetrags ermöglicht wird, der frei zwischen den Partner*innen aufgeteilt werden kann, um gegenseitigen finanziellen Verpflichtungen Rechnung zu tragen. Zwar hätten grundlegendere Änderungen im Steuersystem größere Arbeitsangebotswirkungen, dieser Vorschlag würde jedoch die Balance zwischen Arbeitsanreizen und rechtlichen Anforderungen am besten wahren (Bach et al., 2020[13]). Eine Kombination aus Realsplitting und höheren Kinderfreibeträgen, die nicht zwischen den Partner*innen aufgeteilt werden können, würde den Grenzsteuersatz für Zweitverdienende weiter senken und Familien mit Kindern begünstigen. Simulationen zeigen, dass ein Wechsel vom aktuellen System des Ehegattensplittings zu einem Realsplittingsystem in Kombination mit zusätzlichen Kinderfreibeträgen und niedrigeren Einkommensteuersätzen aufkommensneutral zu erreichen ist, Ungleichheiten reduzieren kann und die geleisteten Arbeitsstunden um 0,16 % bzw. 59 000 Vollzeitäquivalente (VZÄ) erhöhen kann, vornehmlich durch eine Steigerung des Arbeitsangebots von Frauen (Blömer, Fischer und Peichl, 2023[11]).
Negativanreize für die Aufnahme einer Beschäftigung bei Vollzeitbeschäftigung des*der Partner*in (Partizipationsbelastung), in %, 2024
Anmerkung: Die Partizipationsbelastung ist der prozentuale Anteil des zusätzlichen Bruttoeinkommens, der bei Aufnahme einer Beschäftigung als Steuern, Sozialversicherungsbeiträge sowie durch den Transferentzug vom Staat einbehalten wird, wenn der*die Partner*in bereits in Vollzeit arbeitet. Die Abbildung zeigt die Partizipationsbelastung für ein Ehepaar mit zwei Kindern, wenn der*die Hauptverdienende in Vollzeit für 90 % des Durchschnittsverdiensts arbeitet und der*die andere Partner*in eine 60 %-Teilzeitbeschäftigung auf demselben Lohnniveau aufnimmt. Bei den Berechnungen wird von zwei Kindern im Alter von vier und sechs Jahren und einer Jahresmiete in Höhe von 20 % des Durchschnittsverdiensts ausgegangen.
Quelle: OECD-Berechnungen anhand von Daten aus dem OECD-Steuer- und Transfermodell (Version 2.7.1).
Ein weiterer wichtiger Faktor, der eine hohe effektive Grenzbelastung für Zweitverdienende bewirkt, ist die Familienversicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung (Blömer und Peichl, 2020[14]). Ehe- oder eingetragene Lebenspartner*innen können in der gesetzlichen Krankenversicherung beitragsfrei mitversichert werden, wenn sie kein eigenes Einkommen haben oder ihr Einkommen die Minijob-Einkommensgrenze von 556 EUR nicht übersteigt. Wenn Zweitverdienende diese Grenze überschreiten, steigt die effektive Grenzbelastung stark an – nicht nur wegen der Zusammenveranlagung, sondern auch, weil sie dann sozialversicherungspflichtig werden (Abbildung 3.4). Wie bereits in früheren OECD-Wirtschaftsberichten Deutschland dargelegt, würde ein ausgewogenerer Ansatz darin bestehen, die Krankenkassenbeiträge an der Zahl der erwachsenen Haushaltsmitglieder auszurichten, unabhängig vom Beschäftigungsstatus. Dies würde die Beschäftigungsanreize für Zweitverdienende erhöhen und zugleich eine gerechtere Verteilung der Krankenversicherungskosten gewährleisten.
Die Reform der gemeinsamen steuerlichen Veranlagung und Krankenversicherung von Paarhaushalten sollte mit einer Reform der Minijob-Regelungen kombiniert werden. Die Subventionierung der Beschäftigung durch die Befreiung der Minijobs von der Einkommensteuer und den arbeitnehmerseitigen Sozialversicherungsbeiträgen hat die Beschäftigung von Geringqualifizierten angekurbelt. Sie hat aber in Kombination mit anderen Bestandteilen des Steuer- und Transfersystems, wie z. B. der Zusammenveranlagung, auch dazu geführt, dass zahlreiche Arbeitskräfte in eine Teilzeitfalle mit schwacher sozialer Absicherung und geringen Weiterbildungs- und Karrierechancen geraten sind (Bruckmeier et al., 2022[15]). Etwa 7,9 Millionen Arbeitskräfte oder rund ein Sechstel der Beschäftigten arbeiten in Minijobs; 4,5 Millionen von ihnen gehen keiner anderen regulären Beschäftigung nach und 56 % sind Frauen. Häufig üben sie Tätigkeiten aus, für die sie überqualifiziert sind (Blömer und Consiglio, 2022[16]). Am weitesten verbreitet sind solche geringfügigen Beschäftigungen im Gastgewerbe, im Einzelhandel und im Bereich der haushaltsnahen Dienste. Im Rahmen einer Reform von 2022 wurde zwar ein gleitender Anstieg der Sozialversicherungsbeiträge für Beschäftigte oberhalb der Minijob-Verdienstgrenze eingeführt, Zweitverdienende in einem Minijob sehen sich aufgrund der Zusammenveranlagung von Paarhaushalten aber nach wie vor mit einem steil steigenden effektiven Grenzsteuersatz konfrontiert (Blömer und Consiglio, 2022[16]). Um die Senkung der Arbeitnehmerbeiträge oberhalb der Geringfügigkeitsgrenze teilzufinanzieren, wurden die Arbeitgeberbeiträge im Übergangsbereich (oberhalb der Minijob-Schwelle) angehoben. Für die Unternehmen schafft dies Anreize zur Umschichtung von sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungen in Minijobs (Bruckmeier et al., 2022[15]). Die Verdienstgrenze, bis zu der die Arbeitnehmerbeiträge gleitend steigen (Midijobs), wurde von 1 600 EUR auf 2 000 EUR angehoben; dadurch erhöhen sich die Arbeitsanreize und die Nettoeinkommen von Geringverdienenden, für Arbeitskräfte oberhalb dieser Grenze entsteht aber zugleich ein Anreiz, weniger zu arbeiten (Blömer und Consiglio, 2022[16]).
Um die reguläre Beschäftigung attraktiver zu machen, sollten Minijobs auf Schüler*innen und Studierende begrenzt werden, die nicht nebenbei Vollzeit arbeiten können. Gleichzeitig sollte die Verdienstgrenze, ab der die Sozialversicherungsbeiträge für reguläre Beschäftigungsverhältnisse gleitend steigen (Midijobs), in Richtung null gesenkt werden (Bruckmeier et al., 2022[15]). Zu den Argumenten, die gegen eine Begrenzung der Minijobs sprechen, zählen die geringeren Verwaltungs- und Entlassungskosten, die Unternehmen in Branchen mit hohen Nachfrageschwankungen mehr Flexibilität bieten (Sperrmann, 2022[17]). Allerdings ist der Markt für Zeitarbeit in Deutschland gut entwickelt. Damit steht den Unternehmen ein flexibler Pool von etwa einer Million Arbeitskräften zur Verfügung (Spermann, 2013[18]). Zusätzlich haben die Unternehmen auch die Möglichkeit, Arbeitskräfte bis zu zwei Jahre befristet zu beschäftigen (Feld, Iglesias und Weigert, 2015[19]). Minijobs können u. U. zwar dazu beitragen, die informelle Beschäftigung in Sektoren wie dem Gastgewerbe einzudämmen; neuere Studien zeigen aber, dass die Schattenwirtschaft seit der Einführung der Minijobs Anfang der 2000er Jahre im Durchschnitt nicht zurückgegangen ist, sondern bei rd. 16–17 % des BIP verharrte (Elgin et al., 2021[20]; Kelmanson et al., 2019[21]). Die informelle Beschäftigung ließe sich auch durch einen Ausbau der Kapazitäten zur Durchsetzung der arbeitsrechtlichen Bestimmungen und eine Pflicht zur Dokumentation der geleisteten Arbeitsstunden der Beschäftigten bekämpfen.
Da der Rückgang der durchschnittlich geleisteten Arbeitsstunden auch damit zusammenhängt, dass Beschäftigte im Durchschnitt weniger Stunden arbeiten, ist es wichtig, die Arbeitsanreize zu erhöhen, indem die effektiven Steuern und Abgaben auf Arbeit gesenkt werden, die zu den höchsten im OECD-Raum gehören (Abbildung 3.5). Obwohl die Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen Rentenansprüche begründet, deutet eine um diese Ansprüche bereinigte Messgröße gleichwohl auf eine relativ hohe Abgabenlast auf Arbeitseinkommen in Deutschland hin (Bundesbank, 2024[22]). Da die Schwellenwerte im progressiven Einkommensteuertarif nicht inflationsindexiert sind, steigen zudem bei Lohnerhöhungen in einem Hochinflationsumfeld die effektiven Einkommensteuersätze. Dies gilt insbesondere für Haushalte mit geringem und mittlerem Einkommen. Die Bundesregierung hat den Einkommensteuertarif und die Freibeträge zwar regelmäßig angepasst, diese Anpassungen gleichen die Inflation aber nicht immer vollständig aus (Dziadkowski, 2022[23]). Eine direkte Inflationsindexierung der Freibeträge und der Tarifeckwerte würde ein automatisches Ansteigen der effektiven Steuersätze verhindern. Dies sollte mit einer Reform des Einkommensteuertarifs kombiniert werden, die die Arbeitsanreize verbessert, indem die Einkommensteuersätze gesenkt und Knickstellen am unteren Ende des linearen progressiven Einkommensteuertarifs geglättet werden (Bach, 2021[24]). Die fiskalischen Gesamtkosten einer umfassenden Reform der Besteuerung des Faktors Arbeit sind von der genauen Ausgestaltung der Reformen abhängig, müssen aber wahrscheinlich durch höhere Einnahmen aus der Besteuerung von Grundeigentum und gesundheitsschädlichen Produkten sowie eine Verringerung der Vergünstigungen bei der Kapitalertragsteuer, der Erbschaftsteuer, der Umsatzsteuer und den Umweltsteuern finanziert werden (Kapitel 1).
Ein weiterer Grund für die niedrigen durchschnittlichen Arbeitszeiten ist der relativ hohe Krankenstand. Bereits vor der Pandemie wies Deutschland unter den fortgeschrittenen Volkswirtschaften eine der höchsten Krankenstandsquoten auf. Arbeitnehmende haben im Krankheitsfall bis zu einer Dauer von sechs Wochen Anspruch auf 100%ige Entgeltfortzahlung durch den Arbeitgeber (OECD, 2024[25]). Mögliche Erklärungen für den Anstieg der krankheitsbedingten Fehlzeiten seit 2022 sind eine verbesserte elektronische Erfassung der Fehlzeiten durch die Krankenkassen und eine größere Vorsicht im Umgang mit Infektionskrankheiten, die kranke Arbeitnehmende veranlasst, nicht zur Arbeit zu gehen (Ziebarth und Pichler, 2024[26]). Trotz der jüngsten Fortschritte bei der Erfassung von Krankheitsfällen fehlt es in Deutschland nach wie vor an einer einheitlichen, administrativen und repräsentativen Datenbasis, die Fehlzeiten nach Ursache und Dauer akkurat und vollständig erfasst. Wenn beispielsweise eine Arbeitskraft früher an ihren Arbeitsplatz zurückkehrt als in der Krankmeldung vorgesehen, wird dies nirgendwo festgehalten. Längere Fehlzeiten können sich zwar auf kurze Sicht negativ auf die Arbeitskosten auswirken, doch könnte es sich für die Produktivität und die Erwerbsbeteiligung letztendlich als vorteilhaft erweisen, wenn sich erkrankte Arbeitnehmende vor der Rückkehr an den Arbeitsplatz vollständig auskurieren können (Saint-Martin, Inanc und Prinz, 2018[27]). Gleichzeitig könnten aber Krankschreibungen flexibler gestaltet werden, z. B. durch einen stärkeren Einsatz von Instrumenten wie der schrittweisen Wiedereingliederung. Die derzeitige Möglichkeit der telefonischen Krankschreibung sollte nicht abgeschafft werden, da ihr potenzieller Nutzen, die Übertragung von Infektionen einzudämmen, die potenziellen Kosten überwiegt (Ziebarth und Pichler, 2024[26]).
Bis zu einem gewissen Grad hängt der Rückgang der Arbeitszeiten, insbesondere unter höher qualifizierten Arbeitskräften, auch mit den sich wandelnden Präferenzen und dem mit steigendem Einkommen zunehmenden Konsum von Freizeit zusammen (Bick, Blandin und Fuchs-Schündeln, 2022[3]). Der Anteil der Arbeitskräfte im obersten Quintil der Lohnverteilung, die ihre tatsächlichen Arbeitsstunden gerne um mindestens vier Stunden reduzieren würden, wuchs zwischen 1993 und 2018 von 44 % auf 51 % (Beckmannshagen und Schröder, 2022[28]). Auch die Frühverrentung hängt teilweise mit diesen geänderten Präferenzen und steigenden Einkommen zusammen, da es sich bei einem erheblichen Teil der Arbeitskräfte, die vorzeitig in Rente gehen, um hoch bezahlte Arbeitnehmende handelt (siehe weiter unten). Da steigende Löhne in Mangelberufen zu einem noch stärkeren Rückgang des Arbeitsangebots unter hochqualifizierten Kräften führen könnten, sollte eine Reform der Arbeitsbesteuerung mit Maßnahmen kombiniert werden, die die wirtschaftliche Dynamik und Innovationstätigkeit stärken, um die Produktivität zu steigern und den arbeitssparenden technologischen Wandel voranzutreiben (Kapitel 2).
Aufschlüsselung der durchschnittlichen Steuer- und Abgabenbelastung, in % der Arbeitskosten, 2024
Anmerkung: Der Steuer- und Abgabenkeil ist die Summe aus Einkommensteuer und Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträgen zur Sozialversicherung abzüglich Sozialleistungen, in Prozent der Arbeitskosten. Teil A zeigt den Steuer- und Abgabenkeil für kinderlose Alleinstehende mit 100 % des Durchschnittsverdiensts. Teil B und C zeigen den Steuer- und Abgabenkeil für kinderlose Alleinstehende mit unterschiedlichen Verdienstniveaus.
Quelle: OECD Taxing Wages (Datenbank).
3.2.2. Die Gestaltung von Sozialtransfers verbessern, um die Arbeitsanreize für Geringverdienende und Haushalte mit Kindern zu erhöhen
Für Geringverdienende bietet das Steuer- und Transfersystem besonders schwache Anreize, ihre Arbeitszeiten zu erhöhen. Der Anteil der Arbeitskräfte im untersten Quintil der Lohnverteilung, die ihre aktuellen Arbeitszeiten gerne um mindestens vier Stunden erhöhen würden, stieg zwischen 1993 und 2018 deutlich von 8 % auf 23 % (Beckmannshagen und Schröder, 2022[28]). Trotz der jüngsten Reformen zur Glättung der Steuern und Abgaben auf die Erwerbseinkommen Geringverdienender durch die Einführung gleitend ansteigender Sozialversicherungsbeiträge oberhalb der Minijob-Grenze lag die effektive Grenzbelastung für geringere Einkommen 2023 immer noch bei nahezu 100 % oder darüber (Abbildung 3.6, Teil A und C). Die Ausgestaltung und die Entzugsraten verschiedener Transferleistungen, wie insbesondere Bürgergeld, Kinderzuschlag und Wohngeld, bewirken, dass das Nettoeinkommen bei einem Anstieg des Bruttoeinkommens konstant bleibt oder sogar schrumpft (Blömer et al., 2021[29]; SVR, 2023[10]). Bei Haushalten mit Kindern, die ein niedriges bis mittleres Einkommen haben und kinderbezogene Leistungen erhalten, ist dieser Effekt sogar noch ausgeprägter (Abbildung 3.6, Teil B und D). Aufgrund der fehlenden Abstimmung zwischen dem Wohngeld und diversen kinderbezogenen Leistungen erreicht die effektive Grenzbelastung für diese Haushalte in manchen Fällen bis zu 100 %.
Effektive Grenzbelastung (in %) je nach Bruttoerwerbseinkommen (in % des Durchschnittsverdiensts), 2024
Anmerkung: Die vertikale Achse zeigt die effektive Grenzbelastung für einen Verdienstanstieg um 10 Prozentpunkte bei ausgewählten Bruttoeinkommensniveaus (in Prozent des Durchschnittsverdiensts auf der horizontalen Achse angegeben) in Vollzeitbeschäftigung. Die Szenarien mit Kindern beruhen auf der Annahme von zwei Kindern im Alter von vier und sechs Jahren. Es werden jährliche Wohnkosten von 20 % des Durchschnittsverdiensts unterstellt. Für den OECD-Median und die OECD-Perzentilwerte wurden alle OECD-Länder mit Ausnahme von Deutschland und Chile berücksichtigt. Für Deutschland wurden die Werte ausgehend von den Bestimmungen errechnet, die am 1. Januar 2024 in Kraft waren, für den OECD-Durchschnitt ausgehend von denen, die am 1. Januar 2023 in Kraft waren.
Quelle: OECD-Berechnungen anhand von Daten aus dem OECD-Steuer- und Transfermodell (Version 2.7.0).
Um die Arbeitsanreize für Geringverdienende und Haushalte mit Kindern zu erhöhen, ist es entscheidend, die verschiedenen Sozialtransfers besser auszugestalten und aufeinander abzustimmen, damit die effektiven Grenzbelastungen nicht aufgrund des Transferentzugs mit den Erwerbseinkommen steigen. Dies erfordert aber eine bessere Abstimmung der Sozialleistungen, die derzeit dadurch erschwert wird, dass diese von unterschiedlichen Ministerien verwaltet werden. Die Bündelung der Zuständigkeiten für verschiedene Sozialtransfers in einem Ministerium könnte die Abstimmung und somit eine Verringerung der effektiven Grenzbelastung für Geringverdienende erleichtern. Beispielsweise könnte die Integration des Wohngelds in die Kosten der Unterkunft (KdU) im Bürgergeld und parallele Senkung der Transferentzugsraten und Einführung von Freibeträgen zu einer Steigerung des Arbeitsangebots um schätzungsweise 144 000 Vollzeitäquivalente führen (Blömer, Hansen und Peichl, 2024[30]). Bei niedrigeren Transferentzugsraten dürfte aber auch die Zahl der Anspruchsberechtigten steigen, da auch Haushalte mit mittlerem Einkommen transferberechtigt würden, was höhere fiskalische Kosten zur Folge hätte. Umfassende Reformoptionen können jedoch fiskalisch neutral gestaltet werden und dazu führen, dass das Arbeitsangebot um rd. 100 000 Vollzeitäquivalente erhöht wird, vornehmlich durch höhere Erwerbsquoten unter zuvor nichterwerbstätigen Personen. Hierdurch könnte die Armutsgefährdungsquote um 0,9 Prozentpunkte gesenkt werden (SVR, 2023[10]).
Erhöhungen der Grundsicherungsleistungen hatten begrenzte Auswirkungen auf die Arbeitsanreize für Geringverdienende. Trotz der deutlichen Anhebung der Regelsätze im Bürgergeld um 26 % zwischen 2021 und 2024 erzielen Arbeitslose durch die Aufnahme einer Beschäftigung nach wie vor ein höheres Nettoeinkommen (Blömer et al., 2024[31]). Grund dafür ist, dass die Löhne am unteren Ende der Lohnverteilung aufgrund der Erhöhungen des Mindestlohns um etwa 30 % seit 2021 stark gestiegen sind. Angaben des Statistischen Bundesamts zufolge haben die Nominallöhne von Vollzeitbeschäftigten im ersten Quintil zwischen Januar 2022 und Oktober 2024 um 36 % zugelegt. Zudem hat der reale Wert der Sozialleistungen nicht wesentlich zugenommen, da die Kosten für Nahrungsmittel, die einen großen Teil des Warenkorbs ärmerer Haushalte ausmachen, um etwa 30 % gestiegen sind. Für arbeitslose Alleinstehende ergeben sich bei Aufnahme eines Vollzeitjobs Partizipationsbelastungen in Höhe von etwa 75–80 %. Für andere Haushaltstypen betragen die Partizipationsbelastungen nie mehr als 100 % (Blömer et al., 2024[31]). Nur eine Minderheit der 5,5 Millionen Bürgergeldberechtigten ist tatsächlich erwerbsfähig, bezieht aber stattdessen Sozialleistungen. 1,5 Millionen Bürgergeldempfänger*innen sind Kinder und etwa 2 Millionen sind Erwachsene, die arbeiten, aber zusätzliche Unterstützung vom Staat brauchen (sog. Aufstocker), weil sie nicht genug verdienen, um den Lebensunterhalt des Haushalts bestreiten zu können. Andere Bürgergeldempfänger*innen können keine bezahlte Arbeit annehmen, weil sie in Aus- oder Weiterbildung sind, Kinder erziehen oder Angehörige pflegen, oder vorübergehend krank oder arbeitsunfähig sind, wobei die meisten Empfänger*innen mehreren Schwierigkeiten zugleich ausgesetzt sind (Fitzenberger, 2024[32]).
Seit 2022 sind die Vermittlungsquoten für Bürgergeldempfänger*innen aber gesunken (Weber, 2024[33]). Zurückzuführen ist dies in erster Linie auf die hohe Zahl an Geflüchteten aus der Ukraine, die Bürgergeld erhalten. Für sie war es aufgrund von begrenzten Deutschkenntnissen und Kapazitätsengpässen in der Kinderbetreuung sowie des konjunkturbedingt geringeren Stellenangebots schwieriger, einen Arbeitsplatz zu finden. Eine Rolle spielte aber auch die Lockerung der Sanktionen bei Nichteinhaltung der Mitwirkungspflichten von Bürgergeldempfänger*innen. Die jüngste Verschärfung der Sanktionen bei Ablehnung einer Berufsberatung, Weiterbildung oder eines Stellenangebots ist zu begrüßen. Der mit der Reform von 2022 abgeschaffte Vermittlungsvorrang, der eine Vermittlung in Beschäftigung gegenüber der Teilnahme an Aus- und Weiterbildung oder Erwachsenenbildung priorisiert, sollte jedoch nicht wieder eingeführt werden. Etwa 55 % der Arbeitslosen haben keine abgeschlossene Berufsausbildung, was ihre langfristige Beschäftigungsfähigkeit erheblich beeinträchtigt (BA, 2022[34]). Um dem Fachkräftemangel zu begegnen und entlassenen Arbeitskräften zu helfen, sich an die neuen Kompetenzanforderungen der digitalen und ökologischen Transformation anzupassen, ist es entscheidend, Umschulungen und Höherqualifizierungen von Arbeitslosen zu fördern. Es ist ein bedeutender Schritt nach vorne, dass die Bundesagentur für Arbeit die volle Finanzierung von Berufsausbildungen wie auch Kursen in Grundkompetenzen (wie Lesekompetenz oder Computerkenntnisse) übernehmen und ihren Kund*innen für Weiterbildungen, die zu einem Berufsabschluss führen, ein monatliches Weiterbildungsgeld in Höhe von 150 EUR zahlen kann.
3.2.3. Familienpolitik verbessern, um das Arbeitsangebot von Frauen zu erhöhen: Kindererziehung und Langzeitpflege
Zwar hat der Anteil der Väter, die Elternzeit nehmen, seit den 2000er Jahren erheblich zugenommen, doch bei der in Anspruch genommenen bezahlten Elternzeit bestehen nach wie vor erhebliche Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern. Deutschland ist eines der OECD-Länder, die Frauen die längste bezahlte berufliche Auszeit bei Geburt eines Kindes gewähren (Abbildung 3.7). Dies verstärkt die Geschlechterrollen in der Kinderbetreuung, reduziert die Erwerbsbeteiligung von Frauen und wirkt sich negativ auf ihre künftigen Erwerbseinkommen aus. Es ist einer der Gründe, warum das Verdienstgefälle zwischen Männern und Frauen nach wie vor über dem OECD-Durchschnitt liegt. Derzeit können die Eltern die 12 Monate bezahlte Elternzeit frei untereinander aufteilen, allerdings muss jeder Elternteil mindestens 2 Monate beantragen. Eltern haben auch Anspruch auf 2 weitere Monate Elternzeit, was die Gesamtdauer auf 14 Monate erhöht. Seit April 2024 ist ein gleichzeitiger Bezug von Basiselterngeld durch beide Elternteile grundsätzlich nur noch maximal für 1 Monat und nur innerhalb der ersten 12 Lebensmonate des Kindes möglich, was zu begrüßen ist. Eine weitere Erhöhung der Mindestelternzeit für jeden Elternteil bei gleichzeitiger Begrenzung der Überschneidung von Elternzeiträumen könnte die Rolle der Väter in der Kinderbetreuung weiter stärken. Dies könnte dazu beitragen, die Opportunitätskosten der Mutterschaft weiter zu senken, insbesondere für Frauen mit höherem Bildungsniveau, deren Geburtenziffern in Deutschland besonders niedrig sind (Raute, 2019[35]; OECD, 2024[36]). Vor diesem Hintergrund sollte eine Neuregelung beim Elterngeld aus dem Jahr 2023, durch die der Anspruch auf Elterngeld für Paare mit einem zu versteuernden Einkommen über 175 000 EUR entfällt, überdacht werden. Eine Reduzierung der im internationalen Vergleich hohen Gesamtdauer der bezahlten Elternzeit könnte die fiskalischen Kosten senken, die sich 2024 auf rd. 8 Mrd. EUR beliefen.
Anmerkung: Teil A und B zeigen die Inanspruchnahme bezahlter Freistellung in Vollzeitäquivalenten. Erhalten die Anspruchsberechtigten während der bezahlten Freistellung beispielsweise nur 50 % ihres früheren Erwerbseinkommens, entspricht die in der Abbildung angegebene Dauer der Hälfte der bezahlten Auszeit.
Quelle: OECD Family Database (Datenbank), https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecd-family-database.html.
Um die Erwerbsbeteiligung von Frauen zu steigern und die Kompetenzentwicklung von Kindern zu fördern, ist es entscheidend, den Zugang zu erschwinglicher, qualitativ hochwertiger Kindertagesbetreuung weiter auszubauen. Ein großer Schritt in diese Richtung erfolgte in Deutschland 2013 mit der Einführung eines Rechtsanspruchs auf Kindertagesbetreuung für Ein- bis Dreijährige. Durch umfangreiche Investitionen wurde das Angebot an Kinderbetreuungseinrichtungen ausgeweitet. Die Kinderbetreuungskosten sind den OECD Social and Welfare Statistics zufolge im internationalen Vergleich verhältnismäßig niedrig. Dennoch war der Anteil der Kinder unter drei Jahren in Kindertagesbetreuung 2019 mit etwa 34 % noch immer gering, trotz eines deutlichen Anstiegs gegenüber der Quote von 12 % im Jahr 2006. Gravierende Personalengpässe erschweren nach wie vor den Zugang zu Kinderbetreuungsangeboten. Schätzungen zufolge werden 400 000 zusätzliche Betreuungsplätze benötigt (Bock-Famulla et al., 2023[37]). Um diesen Engpässen entgegenzuwirken, müssen die Personalgewinnung und Ausbildung verbessert, die Anerkennung ausländischer Qualifikationen erleichtert, der Verwaltungsaufwand für die Erzieher*innen reduziert und die Gehälter erhöht werden (Bock-Famulla et al., 2022[38]). Darüber hinaus könnte ein Ausbau des Angebots an reglementierter, qualitativ hochwertiger privater häuslicher Betreuung (Kindertagespflege) dazu beitragen, dem Personalmangel zu begegnen und erwerbstätigen Eltern mehr Flexibilität zu bieten (Kasten 3.1). Die Zahl der Betreuungsplätze in Kindertagespflege lag 2024 bei etwa 150 000 und ist in den vergangenen vier Jahren zurückgegangen. Die Qualifizierungsanforderungen an Tagespflegepersonen sind mit einem Standardcurriculum von nur 160 Unterrichtsstunden gering. Beim Ausbau der Kindertagespflege ist es entscheidend, die Qualität der Ausbildung zur Tagespflegeperson zu verbessern, damit den Kindern die Grundkompetenzen vermittelt werden, die für den späteren Erfolg im Leben erforderlich sind (siehe weiter unten).
Das dänische System der frühkindlichen Bildung, Betreuung und Erziehung (FBBE) umfasst Kindertagesstätten (altersübergreifend oder getrennte Krippen/Kindergärten) und eine reglementierte private häusliche Betreuung (Kindertagespflege). Die Kommunen bieten frühkindliche Bildung, Betreuung und Erziehung für Kinder ab der 26. Lebenswoche bis zum Grundschulalter an. Dabei übernehmen sie mindestens 75 % der Kosten, für Niedrigeinkommenshaushalte ist die Kinderbetreuung kostenfrei. In der Regel nehmen die Kinder ab einem Alter von etwa 10 Monaten an FBBE teil. Die Teilnahmequoten in Dänemark zählen zu den höchsten in der EU (2017 waren es 72 % bei den unter Dreijährigen und 97,5 % bei den über Dreijährigen). FBBE-Einrichtungen bzw. -Anbieter*innen halten sich an verbindliche pädagogische Leitlinien, und die Kommunen garantieren für jedes Kind einen Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz. Wenn kein lokales FBBE-Angebot vorhanden ist, werden die Eltern durch Zuschüsse für private Kinderbetreuung entschädigt. Die Teilnahme ist in der Regel freiwillig, in sozialen Brennpunkten ist der Kita-Besuch für Kinder ab einem Jahr aber Pflicht. Das System untersteht der Aufsicht des Ministeriums für Kinder und Bildung.
Quelle: Europäische Kommission (2024[39]); Destatis (2024[40]).
Eine Verbesserung der Langzeitpflege für ältere Menschen könnte ebenfalls dazu beitragen, das Arbeitsangebot von Frauen zu erhöhen. In Deutschland wird ein Großteil der Altenpflege informell und überwiegend von weiblichen Familienangehörigen geleistet, die Ehegatten oder Eltern versorgen. Dadurch sinkt die formelle Erwerbsbeteiligung der Frauen, was ihren Verdienst und ihre Rentenansprüche schmälert und eine deutliche Verringerung des Gesamtsteueraufkommens und der Sozialversicherungsbeiträge um rd. 1 % des BIP bewirkt (Rocard und Llena-Noza, 2022[41]). Da der Anteil älterer Menschen, die tägliche Hilfe benötigen, weiter zunehmen wird, was Frauen unter Druck setzt, ihre formelle Erwerbstätigkeit zu reduzieren, sollte die Verbesserung des Angebots an und der Finanzierung von Langzeitpflegediensten eine wesentliche politische Priorität sein. Zwar wurde 1995 eine aus Sozialversicherungsbeiträgen finanzierte verpflichtende gesetzliche Pflegeversicherung eingeführt, das Defizit im derzeitigen System hat sich jedoch in den letzten Jahren stark vergrößert und nur ein Teil der individuellen Pflegekosten kann finanziert werden (Kapitel 1). Ein erheblicher Teil der Kosten für die Altenpflege wird aus privaten Mitteln bestritten, und etwa ein Drittel der Pflegeheimbewohner*innen ist auf bedürftigkeitsabhängige Sozialhilfeleistungen angewiesen (Geyer et al., erscheint demnächst[42]). Um das Angebot an Altenpflegeleistungen zu verbessern und es Frauen zu ermöglichen, ihre Erwerbsbeteiligung zu steigern, sollte dem wachsenden Defizit der gesetzlichen Pflegeversicherung begegnet werden. Hierzu sollten der Anstieg der Pflegeversicherungsleistungen begrenzt, die Ausgabeneffizienz in der stationären Pflege erhöht und die Menschen dazu angespornt werden, privat für die Pflege vorzusorgen (Kapitel 1). Zur Steigerung der Ausgabeneffizienz sollte die professionelle häusliche Pflege gestärkt werden, da der Anteil der Menschen mit leichtem oder mittlerem Pflegebedarf, die stationär in Pflegeeinrichtungen untergebracht sind, wesentlich höher ist als in anderen OECD-Ländern (OECD, 2024[43]). Darüber hinaus würde eine allmähliche Anhebung der Mittelzuführungen aus dem Kernhaushalt zur Stärkung des Pflegevorsorgefonds helfen, einen starken Anstieg der Beitragssätze zu verhindern, der den Steuer- und Abgabenkeil auf Arbeit noch weiter in die Höhe treiben würde (siehe weiter oben). Eine Verlagerung von privater hin zu professioneller Pflege setzt auch voraus, dass dem Fachkräftemangel begegnet wird, indem beispielsweise die Anerkennung ausländischer Qualifikationen für Pflegefachkräfte erleichtert wird (siehe weiter unten) und die Arbeitsbedingungen verbessert werden.
3.2.4. Längere Erwerbsbiografien fördern
Um dem Fachkräftemangel zu begegnen, müssen Bedingungen geschaffen werden, die es älteren und erfahreneren Arbeitskräften ermöglichen, länger am Erwerbsleben teilzunehmen. Deutschland hat bemerkenswerte Fortschritte bei der Förderung der Beschäftigung älterer Arbeitskräfte erzielt. Die Beschäftigungsquote der 60- bis 64-Jährigen ist kontinuierlich von 20 % im Jahr 2000 auf 65 % im Jahr 2023 gestiegen. Besonders stark wuchs die Beschäftigung in dieser Altersgruppe unter den Frauen. Das durchschnittliche Rentenzugangsalter ist in den 2000er Jahren stetig angestiegen, hat sich jedoch seit 2012 kaum verändert (BMAS, 2022[44]). Dies hängt mit der umfangreichen Nutzung von Frühverrentungsmöglichkeiten zusammen, weshalb das effektive Renteneintrittsalter deutlich unter dem gesetzlichen Renteneintrittsalter von gegenwärtig 66 Jahren liegt, das bis 2031 auf 67 Jahre steigen wird. Das durchschnittliche effektive Erwerbsaustrittsalter liegt für Männer und Frauen bei unter 64 Jahren, womit es für Männer um nahezu 1 Jahr niedriger ist als im OECD-Durchschnitt, für Frauen beläuft sich die Differenz auf rd. 0,2 Jahre (OECD, 2023[45]).
Die Reduzierung der Anreize für ein frühzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben ist entscheidend, um die Lebensarbeitszeit zu verlängern. Wer mindestens 35 Jahre gearbeitet hat, kann mit deutlich geringeren Abschlägen als in anderen OECD-Ländern eine Frührente beantragen, was den relativ hohen Anteil der Arbeitskräfte erklärt, die vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausscheiden und dafür Rentenabschläge in Kauf nehmen (Kapitel 1) (OECD, 2021[46]). Darüber hinaus können seit 2012 Personen mit mindestens 45 Beitragsjahren abschlagsfrei in Rente gehen. Eigentlich sollte diese Regelung Personen in physisch belastenden Berufen zugutekommen, die sehr früh ins Erwerbsleben eintraten, keinen Hochschulabschluss haben und im Durchschnitt weniger verdienen, doch ist sie wenig treffsicher (SVR, 2023[10]; Buslei et al., 2024[47]). Viele Arbeitskräfte in körperlich anstrengenden Berufen scheiden aus gesundheitlichen Gründen frühzeitig aus der Erwerbsbevölkerung aus und erfüllen das Beitragsjahrekriterium nicht, um in den Genuss der Regelung zu kommen. Bei den meisten Nutznießenden der vorgezogenen Altersrente handelt es sich um Arbeitskräfte mit höheren Löhnen und Rentenansprüchen und einem besseren Gesundheitszustand als die Nichtberechtigten. Dadurch erhöht sich die Regressivität des deutschen Rentensystems insgesamt weiter (Buslei et al., 2024[47]). Diese finanziellen Anreize zur Frühverrentung sollten abgeschafft werden, damit die Abschläge zumindest versicherungsmathematisch neutral sind (Pimpertz, 2022[48]). Zugleich ist Spielraum vorhanden, um die Grundsicherung im Alter und die Erwerbsminderungsrente zu erhöhen oder eine garantierte Mindestrente einzuführen, da das Risiko der Altersarmut in Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern, wie Dänemark oder die Niederlande, relativ hoch ist (OECD, 2021[46]).
Eine andere Regelung ermöglicht Arbeitnehmenden ab dem 55. Lebensjahr den Übergang in Altersteilzeit. Das reduzierte Gehalt wird vom Arbeitgeber aufgestockt. Der Aufstockungsbetrag ist steuer- und abgabenfrei. Die bilaterale Vereinbarung zwischen Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden gilt für höchstens fünf Jahre. Voraussetzung ist eine Reduzierung der wöchentlichen Arbeitszeit um die Hälfte, dabei ist es aber möglich, die Teilzeit im Block zu nehmen, d. h. in der ersten Phase Vollzeit zu arbeiten und in der zweiten Phase gar nicht mehr zu arbeiten, also aus dem Arbeitsmarkt auszutreten, was die mit Abstand am häufigsten gewählte Option ist (das sogenannte Blockmodell) (BMWK, 2024[6]). Um die Anreize für erfahrene und gesunde Arbeitskräfte zu erhöhen, länger zu arbeiten, sollten Frühverrentungsoptionen mit subventionierter Block-Teilzeit abgeschafft werden. Außerdem sollte das gesetzliche Rentenalter nach 2031 an den Anstieg der Lebenserwartung gekoppelt werden (Kapitel 1). Vor Kurzem wurden die Grenzen für den Hinzuverdienst, der nicht von den vor dem gesetzlichen Rentenalter empfangenen Rentenleistungen abgezogen wird, abgeschafft. Dieser Wegfall sollte sorgfältig geprüft werden, da er die Anreize zur Frühverrentung weiter erhöhen könnte.
Dies sollte mit besseren Umschulungs- und Weiterbildungsmöglichkeiten für Erwachsene kombiniert werden, um älteren Arbeitskräften den Übergang zu physisch weniger anstrengenden Tätigkeiten zu erleichtern und längere Erwerbsbiografien zu fördern. Ältere Arbeitskräfte mit höheren Digitalkompetenzen haben bessere Beschäftigungsaussichten, erhalten höhere Löhne und werden mit geringerer Wahrscheinlichkeit durch Maschinen ersetzt (Falck, Lindlacher und Wiederhold, 2022[49]). Allerdings nehmen ältere Beschäftigte deutlich seltener an Erwachsenenbildung teil, was mit den geringeren Erträgen aus der Teilnahme an Fortbildungen angesichts der kürzeren verbleibenden Lebensarbeitszeit, der Haltung der Arbeitgeber gegenüber älteren Arbeitskräften und den begrenzten oder unzureichenden Weiterbildungsmöglichkeiten zusammenhängt, aber auch mit den geringeren Grundkompetenzen und der niedrigeren Motivation älterer Arbeitskräfte (OECD, 2021[50]; van Dalen und Henkens, 2019[51]). Ein vielversprechender Schritt zur Beseitigung der Weiterbildungslücke älterer Arbeitskräfte wurde mit dem Qualifizierungschancengesetz und dem Arbeit-von-morgen-Gesetz getan. Diese gesetzlichen Neuregelungen ermöglichen kleinen und mittleren Unternehmen eine Erstattung von Weiterbildungskosten für Beschäftigte ab 45 Jahren. Allerdings müssen berufliche Fort- und Weiterbildungsangebote zielgenauer gestaltet und auf ältere Arbeitskräfte ausgerichtet werden, indem z. B. mehr Unterstützung geboten wird, wenn digitale Lernmittel eingesetzt werden. Zudem sollten sie mit gezielter Bildungs- und Berufsberatung kombiniert werden (KOFA, 2022[52]; OECD, 2019[53]). Darüber hinaus sollten die Arbeitsbedingungen und die Gesundheitsvorsorge verbessert werden, um längere Erwerbsbiografien zu fördern. Die Anhebung des Renteneintrittsalters der Frauen von 60 auf 63 Jahre hat zu einem Anstieg von psychischen Erkrankungen und sonstigen Gesundheitsproblemen geführt, da viele Arbeitgeber die Arbeitsbedingungen nicht angepasst haben (Barschkett, Geyer und Haan, 2022[54]). Um die Arbeitsbedingungen besser an die Bedürfnisse und Kapazitäten älterer Arbeitskräfte anzupassen, sollten Unternehmen flexiblere Arbeitszeiten und mehr Urlaub anbieten und die Möglichkeiten zur Arbeit im Homeoffice ausweiten (KOFA, 2022[52]). Auch im öffentlichen Dienst ist es entscheidend, einen längeren Verbleib im Erwerbsleben zu fördern. 2018 beabsichtigten im Schnitt nur 20 % der öffentlichen Arbeitgeber, ihre Arbeitskräfte im rentenfähigen Alter weiterzubeschäftigen – deutlich weniger als im privaten Sektor (Westermeier und Wolf, 2020[55]).
Zudem sollten die Anreize, über das gesetzliche Rentenalter hinaus erwerbstätig zu bleiben, verbessert werden. Während 2015 nur 26 % der Betriebe rentenberechtigte Mitarbeitende halten wollten, waren es 2018 mit 58 % deutlich mehr. Allerdings stieg über die Hälfte der Arbeitskräfte, die nach dem Erreichen des gesetzlichen Renteneintrittsalters weiterbeschäftigt wurden, auf Teilzeit um, zumeist in sozialabgabenfreien geringfügigen Beschäftigungen (Westermeier und Wolf, 2020[55]). Dies ist in erster Linie auf die strengen Kündigungsschutzbestimmungen zurückzuführen, die es für Unternehmen sehr kostspielig macht, reguläre Beschäftigungsverhältnisse zu beenden (Kapitel 2). Die Pläne zur Abschaffung der Beschränkungen für wiederholte befristete Verträge für Arbeitskräfte über dem Rentenalter sollten umgesetzt werden, während Mini-Jobs auf Studierende beschränkt werden sollten. Mit der 2017 eingeführten Flexirente werden außerdem Anreize geboten, über das gesetzliche Renteneintrittsalter hinaus zu arbeiten, da sie die Option enthält, die Rentenleistungen durch einen längeren Verbleib im Erwerbsleben zu steigern. Die Umsetzung eines Maßnahmenpakets, das u. a. auch eine Direktauszahlung dieser entgangenen zusätzlichen Rentenleistungen ermöglicht (Rentenaufschubprämie), würde die Anreize, länger zu arbeiten, für Personen mit geringerer Lebenserwartung erhöhen. Eine weitere Option wäre in diesem Kontext, für noch mehr Flexibilität zu sorgen, indem zugelassen würde, anstelle der Rentenaufschubprämie Sozialversicherungsbeiträge zur Renten- und Arbeitslosenversicherung auszuzahlen.
Seit Anfang der 2010er Jahre gleicht die hohe Nettozuwanderung aus anderen EU-Ländern die Bevölkerungsalterung aus und ist ein wichtiger Wachstumsmotor. Da der wachsende Arbeitskräftemangel in diesen Ländern durch die Bevölkerungsalterung noch verschärft wird, muss die Zuwanderung von Fachkräften zunehmend aus Nicht-EU-Ländern gesichert werden (Adunts et al., 2022[56]; SVR, 2022[57]). Für den letzten OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland durchgeführte Simulationsrechnungen ergaben, dass eine Nettozuwanderung von etwa 600 000 Arbeitskräften pro Jahr – was in etwa der durchschnittlichen jährlichen Nettozuwanderung der 2010er Jahre entspricht – erforderlich wäre, um den Lebensstandard auf dem derzeitigen Niveau zu halten. Um die Wettbewerbsfähigkeit der exportorientierten Sektoren des Verarbeitenden Gewerbes zu sichern, ist die Integration von Arbeitskräften mit Berufsausbildung besonders wichtig (Bickmann, Grundke und Smith, erscheint demnächst[58]).
Die jüngsten Veränderungen in der Migrationspolitik sind ein wichtiger Schritt, um die Hindernisse für die Zuwanderung von Fachkräften aus Nicht-EU-Ländern abzubauen und die Erwerbsbeteiligung zu erhöhen. Die Wirtschaftsmigration gering- und mittelqualifizierter Arbeitskräfte aus Nicht-EU-Ländern nach Deutschland wurde in der Vergangenheit durch komplexe und langwierige Anerkennungsverfahren für ausländische Qualifikationen erschwert, die Arbeitsmigrant*innen selbst in nicht reglementierten Berufen häufig durchlaufen mussten. Das neue Fachkräfteeinwanderungsgesetz ermöglicht es Personen mit einer mindestens zweijährigen Berufserfahrung und einem von ihrem Herkunftsland staatlich anerkannten Berufs- oder Hochschulabschluss, eine vorübergehende Aufenthaltserlaubnis zu erhalten und nach Deutschland zu kommen, wenn sie ein Stellenangebot in einem nicht reglementierten Beruf haben. Dabei muss die potenzielle Stelle ein Bruttojahresgehalt von mindestens 43 470 EUR sichern oder der Arbeitgeber muss tarifgebunden sein. Für reglementierte Berufe, z. B. im Gesundheits- und Bildungswesen oder bei gewissen freien Berufen, ist die Anerkennung ausländischer Qualifikationen erforderlich. Darüber hinaus wurde die Chancenkarte eingeführt – ein auf einem Punktesystem basierendes Visum für Arbeitsuchende. Voraussetzungen für die Bewerber*innen sind u. a. eine (mindestens) zweijährige Berufsausbildung oder ein Hochschulabschluss, Sprachkenntnisse (in Deutsch und Englisch), Berufserfahrung sowie andere Faktoren, wie finanzielle Unabhängigkeit und familiäre Bindungen zu Deutschland. Die Chancenkarte ermöglicht ausgewählten Personen die Einreise nach Deutschland für ein Jahr zur Jobsuche. Des Weiteren wurde die Blaue Karte EU, die die Zuwanderung von Hochschulabsolvent*innen mit konkretem Jobangebot in IT-Sektoren und einem bestimmten Mindestjahresbruttogehalt erheblich erleichtert, auf andere Sektoren und Berufe ausgeweitet. Gleichzeitig wurden mit mehreren Herkunftsländern Vereinbarungen geschlossen, um Migrant*innen, die keinen Flüchtlingsstatus erhalten haben, wieder zurückführen zu können, die irreguläre Zuwanderung einzudämmen und die neu eingerichteten Zuwanderungsmöglichkeiten für Fachkräfte zu stärken, beispielsweise mit Ländern des westlichen Balkans.
Trotz dieser bedeutsamen Fortschritte verursachen komplexe und langwierige Verwaltungsabläufe für die Erteilung eines Visums und einer befristeten Aufenthaltserlaubnis sowie die unzureichende Digitalisierung Unsicherheit und hohe Kosten für Migrant*innen und potenzielle Arbeitgeber. Es ist von entscheidender Bedeutung, die Digitalisierung und Beschleunigung bürokratischer Verfahren, insbesondere der Visumanträge, fortzusetzen und die Koordinierung der verschiedenen Verfahren in zentralisierten Migrationsämtern auf Länderebene zu verbessern. Außerdem stellen langwierige Verwaltungsabläufe für die erforderliche Anerkennung im Ausland erworbener Qualifikationen in reglementierten Berufen nach wie vor ein großes Hindernis für die qualifizierte Zuwanderung dar, obwohl der Arbeitskräftemangel im Gesundheitswesen, in der Kinderbetreuung und der Langzeitpflege sowie in der Bildung groß ist. Die Anerkennungsverfahren erfolgen dezentralisiert auf der Ebene der Bundesländer und Regierungsbezirke, wobei die Koordinierung zwischen den verschiedenen Kammern oder staatlichen Einrichtungen schwach bleibt. Die Einrichtung einer zentralen bundesweiten Datenbank, in der alle erfolgreichen Anerkennungen ausländischer Qualifikationen erfasst werden, würde die Anerkennung ausländischer Qualifikationen erheblich erleichtern und die Effizienz der öffentlichen Verwaltung steigern. Eine solche Datenbank existiert bereits für die Anerkennung ausländischer Hochschulabschlüsse. Sie sollte auf alle Berufsabschlüsse in reglementierten Berufen ausgeweitet werden.
Die Reduzierung des Verwaltungsaufwands sollte mit einer verstärkten Politik zur Anwerbung potenzieller Arbeitsmigrant*innen kombiniert werden. Zuwanderungskandidat*innen aus Nicht-EU-Ländern schätzen die Berufs- und Beschäftigungschancen, die hohe Lebensqualität und die Sicherheit in Deutschland und sind bereit, Deutsch zu lernen, wenn sich dadurch ihre Arbeitschancen in Deutschland verbessern (OECD, 2022[59]). Da die Migration innerhalb der EU wahrscheinlich weiter zurückgehen wird, ist es wichtig, die aktuellen Ausschreibungs- und Anwerbungsmaßnahmen auszuweiten, um die Zuwanderung von Fachkräften aus Nicht-EU-Ländern zu erleichtern, die Arbeitsuche besser zu unterstützen und Deutschkurse im Ausland zu fördern, damit dieses Migrationspotenzial ausgeschöpft werden kann. Deutschland ist im Bereich der internationalen Zusammenarbeit in der Berufsausbildung bereits aktiv und könnte diese Initiativen auch nutzen, um künftige qualifizierte Migrant*innen anzuwerben (Azahaf, 2020[60]). Die Visaverfahren für internationale Studierende sollten beschleunigt werden, bei ihnen handelt es sich nämlich um eine Reserve an hochbegabten Kräften (Talentpool), die wahrscheinlich im Land bleiben werden (OECD, 2024[61]).
Anmerkung: Der OECD-Wert ist ein ungewichteter Durchschnitt von OECD-Ländern, für die Daten vorliegen.
Quelle: OECD Migration Statistics (Datenbank); OECD (2024[61]).
Ein weiteres wichtiges Politikinstrument zur Behebung des Fachkräftemangels ist die Verbesserung der Arbeitsmarktintegration von Eingewanderten, die sich bereits in Deutschland befinden. Die Differenz bei den Erwerbsbeteiligungsquoten zwischen im Ausland und im Inland Geborenen gehört zu den größten im OECD-Raum (Abbildung 3.8). Allerdings erreichen die Erwerbstätigenquoten der Geflüchteten in Deutschland, die im ersten Jahr nach ihrer Ankunft mit weniger als 10 % zwar sehr niedrig sind, sieben Jahre nach dem Zuzug 63 % (Brücker et al., 2024[62]). Langwierige Asylverfahren und Arbeits- und Aufenthaltsbeschränkungen behindern die Arbeitsmarktintegration von humanitären Migrant*innen in den ersten Jahren, während die besonders niedrigen Erwerbsquoten weiblicher Geflüchteter z. T. auf das begrenzte Angebot an Kinderbetreuungsmöglichkeiten zurückzuführen sind. Die Zeit, die Asylsuchende warten müssen, bis sie am Arbeitsmarkt teilnehmen dürfen, wurde vor Kurzem auf maximal sechs Monate verkürzt, was zu begrüßen ist. Diese Maßnahme sollte mit einer Beschleunigung der Asylverfahren, einer Zuweisung der Asylbewerber*innen entsprechend den lokalen Arbeitsmarktmöglichkeiten und einem besseren Zugang zu Kinderbetreuungsdiensten kombiniert werden. Maßnahmen wie das Chancen-Aufenthaltsrecht, das Migrant*innen mit Duldungsstatus bzw. befristetem Aufenthaltsstatus (d. h. Personen, denen der Asylstatus versagt wurde, die aber nicht in ihr Herkunftsland zurückgeführt werden können) ein dauerhaftes Bleiberecht bietet, können ebenfalls zur Verbesserung der Arbeitsmarktintegration beitragen. Da viele Geflüchtete erhebliche Defizite im Bereich der Grundkompetenzen aufweisen, ist es von entscheidender Bedeutung, die Grundbildung und die berufliche Bildung der Migrant*innen zu verbessern (OECD, 2024[61]).
3.4.1. Berufsbildung verbessern
Deutschlands duales System der Berufsausbildung im Betrieb und in der Schule erweist sich als sehr erfolgreich, wenn es darum geht, junge Menschen mit den am Arbeitsmarkt benötigten Kompetenzen auszustatten. Trotz der Klagen seitens der Unternehmen über den Fachkräftemangel erhielten rd. 16 % der Bewerber*innen um einen Ausbildungsplatz jedoch kein passendes Angebot, während die Zahl der unbesetzten Ausbildungsplätze weiter zunimmt (Abbildung 3.9). Zurückzuführen ist dieser Mismatch auf regionale Diskrepanzen zwischen Bewerber*innen und offenen Ausbildungsstellen, Informationsasymmetrien bezüglich Arbeitsmarktchancen und Ausbildungsinhalten, unattraktive Löhne und Arbeitsbedingungen sowie mangelnde Grundkompetenzen unter den Bewerber*innen, insbesondere in Bezug auf Sprach- und Sozialkompetenzen. Bemühungen, Schüler*innen im Sekundarbereich I besser über die Inhalte von Berufsbildungsgängen und den Kompetenzbedarf am Arbeitsmarkt zu informieren, sollten verstärkt werden. Der vor Kurzem eingeführte Mobilitätszuschuss für Auszubildende und der Zuschuss zu den Unterkunftskosten im Rahmen der Berufsausbildungsbeihilfe (BAB) sollten derart ausgeweitet werden, dass sie das Unterstützungsniveau für Studierende erreichen, wobei die Unternehmen einen Teil der Finanzierung übernehmen sollten. Umzugszuschüsse könnten die regionale Mobilität weiter verbessern.
Anmerkung: In der Abbildung ist die Zahl der unbesetzten Ausbildungsplätze und der Bewerber*innen ohne passendes Angebot am Ende des Bewerbungszyklus im jeweiligen Jahr (30. September) dargestellt.
Quelle: BIBB (2024[63]).
Den Sozialpartnern kommt ebenfalls eine wichtige Rolle zu, die Attraktivität der Berufsbildung für junge Menschen zu steigern. Am höchsten sind die Vakanzquoten in vielen Berufen des Baugewerbes und des Gesundheitssektors, wo Löhne und Arbeitsbedingungen häufig weniger attraktiv sind als in anderen Berufen. Obwohl die Löhne in einigen Berufen mit dem größten Mangel an Auszubildenden in den vergangenen Jahren gestiegen sind, sollten die Tarifverträge stärker auf die Löhne und Arbeitsbedingungen von Auszubildenden ausgerichtet sein, einschließlich einer besseren Regelung der Arbeitszeiten. Regelmäßige Audits könnten dazu beitragen, in allen Ausbildungsbetrieben ein sicheres und lernförderndes Umfeld zu gewährleisten. Verstärkte Outreach-Aktivitäten von Unternehmen in Sekundarschulen, wie z. B. die Veranstaltung von Ausbildungsmessen, können dazu dienen, Informationsasymmetrien zu reduzieren und das Image der Berufsbildung unter Schüler*innen des Sekundarbereichs II zu verbessern. Um die Qualität der Berufsbildung aufrechtzuerhalten, müssen die Investitionen in Berufsschulen, technische Ausstattung und Lehreraus- und -weiterbildung gesteigert werden (Hippach-Schneider und Huismann, 2024[64]). Da die Qualifikationsanforderungen infolge der digitalen und ökologischen Transformation einem raschen Wandel unterliegen, sollte der Erwerb allgemeiner Querschnittskompetenzen wie Lesekompetenz, alltagsmathematische Kompetenz, kreatives Denken, soziale und sprachliche Kompetenzen ebenso wie digitale Kompetenzen zu einem wesentlichen Bestandteil der Ausbildungsgänge werden, wodurch sich auch ihre Attraktivität für Sekundarschulabsolventen erhöhen würde (Hampf und Woessmann, 2017[65]).
Eine Verbesserung der Grundkompetenzen der Schüler*innen, insbesondere ihrer sprachlichen und sozialen Kompetenzen, ist ebenfalls von entscheidender Bedeutung, um die Diskrepanz zwischen offenen Stellen und potenziellen Auszubildenden zu verringern. Im Jahr 2022 ist die Zahl junger Erwachsener im Alter von 20 bis 34 Jahren ohne Berufsabschluss auf 2,9 Millionen angestiegen (BIBB, 2024[63]). Angesichts des zunehmenden Fachkräftemangels sollte es für Politikverantwortliche und Ausbildungsbetriebe eine Kernpriorität sein, das Angebot der beruflichen Aus- und Weiterbildung um Qualifizierungsmöglichkeiten für junge Erwachsene ohne Berufsabschluss zu erweitern. Die vor Kurzem eingeführte Ausbildungsgarantie für Bewerber*innen, die keinen Ausbildungsplatz gefunden haben, umfasst personalisierte Beratungsdienste und ist damit ein wichtiger Schritt nach vorn, sollte aber mit einer Stärkung der Grundkompetenzen potenzieller Auszubildender kombiniert werden. Maßnahmen, wie die Zulassung der englischen Sprache und die Ausweitung und bessere Ausrichtung von Sprachkursen auf den Arbeitsplatz, können dazu beitragen, die Teilnahme von Bewerber*innen mit mangelnden Sprachkenntnissen an der beruflichen Bildung zu erhöhen. Diese Bemühungen können auf den positiven Erfahrungen aufbauen, die während der Flüchtlingskrise in den Jahren 2015 und 2016 gemacht wurden. Im derzeitigen System der Berufsbildung sollte die Stärkung der Grundkompetenzen ebenfalls ein Schwerpunkt der Reform des Übergangsbereichs sein. Der Übergangsbereich in der Berufsbildung unterstützt junge Erwachsene, die selbst keine betriebliche Ausbildungsstelle gefunden haben, mit beruflichen Bildungsangeboten. Bislang existieren auf Bundes- und Länderebene mehrere Programme, die jedoch nicht koordiniert sind und keine systematischen Informationen und Beratungsdienste bieten. Der Erwerb von Grundkompetenzen steht in vielen Bundesländern nicht im Mittelpunkt (Bundestag, 2021[66]). Im Übergangsbereich muss auch die Ausbildung am Arbeitsplatz gestärkt werden. Die von der Bundesagentur für Arbeit geförderte betriebliche Einstiegsqualifizierung hat sich bei der Vermittlung von Ausbildungssuchenden an Arbeitgeber bewährt und sollte ausgeweitet werden (BIBB, 2022[67]).
3.4.2. Erwachsenenbildung verbessern
Etwa 15 % aller Beschäftigten in Deutschland verfügen nur über geringe Grundkompetenzen, da sie weder den Sekundarbereich II noch eine Berufsausbildung abgeschlossen haben. Dies erschwert ihre Anpassung an die sich verändernden Kompetenzanforderungen im Zuge der ökologischen und digitalen Transformation (OECD, 2022[68]). Sie beteiligen sich seltener als andere an beruflicher Weiterbildung, was die Notwendigkeit verdeutlicht, dass die Angebote der Erwachsenenbildung zum Erwerb von Grundkompetenzen ausgebaut, besser beworben und gezielter ausgerichtet werden müssen. Die Arbeitgeber und ihre Verbände sollten die Erwachsenenbildung stärker unterstützen, indem sie ihren Beschäftigten ausreichend Freiräume für Weiterbildung bieten und dazu beitragen, dass Geringqualifizierten die entsprechenden Möglichkeiten besser bekannt und bewusst sind. Die jüngste Einführung des Qualifizierungsgeldes zur Verbesserung der Weiterbildungsmöglichkeiten für Arbeitskräfte, die aufgrund des Strukturwandels stark vom Arbeitsplatzverlust bedroht sind, ist zu begrüßen. Darüber hinaus könnten die bestehenden Förderprogramme für Erwachsene zum Erwerb eines allgemeinen oder beruflichen Bildungsabschlusses auf nicht formales Lernen und Umschulungen ausgeweitet werden. Pläne zur Einführung individueller Lernkonten, auf denen Weiterbildungsansprüche für verfügbare Erwachsenenbildungskurse kumuliert werden können, sind ebenfalls zu begrüßen. Entscheidend für eine erfolgreiche Umsetzung ist jedoch der Abbau von Informationsasymmetrien durch die Festlegung harmonisierter Qualitätsstandards und Zertifizierungen für Weiterbildungskurse (siehe weiter unten). Zusätzliche Förderprogramme auf Länderebene sollten mit der geplanten Plattform für individuelle Lernkonten verknüpft werden, möglichst als Ergänzung zur Bundesförderung.
Ein weiterer wichtiger politischer Hebel zur Förderung der Teilnahme an beruflicher Bildung, insbesondere für geringqualifizierte Arbeitskräfte ohne Berufsabschluss, besteht darin, stärker auf Teilqualifikationen zu setzen. Dies sollte mit einer besseren Anerkennung bereits erworbener Kompetenzen, insbesondere am Arbeitsplatz, kombiniert werden. Teilqualifikationen ermöglichen es dem Einzelnen, Ausbildungsmodule Schritt für Schritt abzuschließen, was Arbeitskräften und Unternehmen mehr Flexibilität bietet. In Verbindung mit der Anerkennung bereits erworbener Kompetenzen könnte dies die Aktivierungskosten erheblich senken, die Ausbildungszeit verkürzen und die Bereitschaft der Geringqualifizierten steigern, an beruflicher Weiterbildung teilzunehmen und auf einen Berufsabschluss hinzuarbeiten (OECD, 2021[50]). Bisher werden Teilqualifikationen allerdings nur für bestimmte Berufe angeboten, außerdem fehlt es an der nötigen Standardisierung zwischen den Ausbildungseinrichtungen sowie an einer angemessenen Einbindung in die Berufsberatung und die bestehende Kompetenzvalidierung. Mit bundeseinheitlichen Qualitätsstandards für Beratung, Validierung und Teilqualifikationen könnten die Arbeitsmarkt- und Ausbildungsdienstleistungen für Geringqualifizierte deutlich verbessert werden. Dazu gehört auch, dass die Qualifikationsanforderungen für Berufsberater*innen in Ausschreibungen klar und einheitlich festgelegt sind (OECD, 2022[68]). Im Januar 2025 ist ein neuer Gesetzesrahmen in Kraft getreten, der die Validierung und Zertifizierung von Kompetenzen durch Handwerkskammern erleichtern und die Ausweitung des Systems zur Kompetenzvalidierung unterstützen soll. Wichtig ist, dass Teilqualifikationen auch geringqualifizierten Erwachsenen unter 25 Jahren offenstehen, da dies jungen Erwachsenen ohne Berufsabschluss den Erwerb eines Berufsabschlusses erleichtern würde. Parallel zur Ausweitung der Teilqualifikationen ist die kürzlich eingeführte Möglichkeit, eine volle dreijährige Berufsausbildung zu absolvieren und gleichzeitig Bürgergeld zu erhalten, ein wichtiger Schritt nach vorn und sollte beibehalten werden.
Der fragmentierte Charakter des Weiterbildungssystems und das Fehlen harmonisierter Qualitätsstandards und Zertifizierungen führen zu Informationsasymmetrien, die die Teilnahme an Weiterbildungen erschweren und deren Qualität beeinträchtigen. Die Fragmentierung hängt mit den komplexen Governancestrukturen und Zuständigkeitsüberschneidungen zwischen verschiedenen Ministerien und staatlichen Ebenen zusammen, die die Koordination behindern. Während der Bund für die aktive Arbeitsmarktpolitik und berufsabschlussbezogene Weiterbildungen außerhalb der Schulen zuständig ist, sind die Länder für die schulische Weiterbildung und lokale Initiativen der Erwachsenenbildung verantwortlich. Die Sozialpartner spielen bei der Beratung von Bund und Ländern ebenfalls eine wichtige Rolle und sind für bestimmte Regulierungsaspekte zuständig. Seit 2019 verbessert die Nationale Weiterbildungsstrategie die Zusammenarbeit zwischen den wichtigsten Akteuren. Ein standardisiertes Qualitätszertifizierungssystem, das klare Benchmarks für Kursinhalte, Unterrichtsqualität und Lernergebnisse setzt, gibt es jedoch noch immer nicht. Die Ausarbeitung eines einheitlichen Weiterbildungsgesetzes könnte dazu beitragen, den Regulierungsrahmen zu konsolidieren, klare Zuständigkeiten festzulegen und Mindestqualitätsstandards vorzugeben. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat vor Kurzem eine zentrale Informationsplattform (mein NOW) eingerichtet, um lokale Kursanbieter und Arbeitskräfte, die eine Weiterbildung suchen, besser zusammenzubringen. Dieses nationale Onlineportal bietet Informationen über Kursinhalte, veränderte Kompetenzanforderungen am Arbeitsmarkt sowie Förderoptionen. Da es jedoch noch keine standardisierten Qualitätszertifizierungen für die berufliche Weiterbildung gibt, deren Zuständigkeit beim Bildungsministerium liegt, ist die Vergleichbarkeit der Kurse nach wie vor begrenzt. Eine bessere Koordinierung zwischen Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik und der Erwachsenenbildung sollte sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene eine politische Priorität sein. In diesem Zusammenhang könnte auf den bundesweiten Bildungs- und Berufsberatungsdiensten der Bundesagentur für Arbeit sowie deren bestehenden Qualitätszertifizierungen für öffentlich geförderte Kurse aufgebaut werden, um die Weiterbildungsbeteiligung von Arbeitskräften zu steigern, die Ausbildungsqualität zu verbessern und das Weiterbildungsangebot besser an lokale Gegebenheiten anzupassen (SVR, 2022[57]).
3.4.3. Die Qualität der frühkindlichen Bildung und der Grundbildung verbessern
Die Verbesserung der Bildungsergebnisse ist von besonderer Bedeutung, um dem Fachkräftemangel zu begegnen und das Wirtschaftswachstum auf längere Sicht zu steigern, u. a. auf regionaler Ebene (Hanushek, Ruhose und Woessmann, 2017[69]). Laut der PISA-Studie der OECD haben sich die durchschnittlichen Lernergebnisse von 15-jährigen Schüler*innen in Deutschland zwischen 2018 und 2022 stark verschlechtert, und die Bildungsungleichheit bleibt hoch (Abbildung 3.10). Geringe Grundkompetenzen sind einer der Hauptgründe dafür, dass etwa drei Millionen junge Erwachsene keinen Berufsabschluss haben, während gleichzeitig hoher Fachkräftemangel herrscht (siehe oben). Um die Lernergebnisse zu verbessern, kommt es entscheidend darauf an, die Qualität der frühkindlichen Bildung zu steigern (Heckman und Mosso, 2014[70]) . Eine hochwertige frühkindliche Bildung fördert den Erwerb sprachlicher, kognitiver, sozialer und emotionaler Kompetenzen und stärkt die Selbstregulierung und das Selbstvertrauen für einen reibungslosen Übergang in die Grundschule (OECD, 2024[71]). Die positiven Effekte erstrecken sich auf den langfristigen Bildungserfolg, die Lebensqualität und das Erwerbseinkommen, vor allem bei Kindern aus sozial benachteiligten Verhältnissen.
Anmerkung: Die Internationale Schulleistungsstudie der OECD (PISA) evaluiert die Kenntnisse und Fähigkeiten 15-jähriger Schüler*innen in Mathematik, Lesekompetenz und Naturwissenschaften. Anhand von Tests wird untersucht, wie gut die Schüler*innen komplexe Probleme lösen, kritisch denken und effektiv kommunizieren können. Dies gibt Aufschluss darüber, wie gut die Bildungssysteme die Schüler*innen darauf vorbereiten, Alltagsprobleme zu bewältigen und künftige Erfolge zu erzielen. Sozioökonomisch begünstigte Schüler*innen sind Schüler*innen aus Haushalten, die im oberen Quartil des PISA-Index des wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Status liegen, während sozioökonomisch benachteiligte Schüler*innen aus Haushalten im untersten Quartil stammen.
Quelle: OECD (2023), PISA 2022 Ergebnisse (Band I): Lernstände und Bildungsgerechtigkeit, PISA, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.3278/6004956w.
Die Teilnahme an frühkindlicher Bildung von Kindern im Alter von drei bis sechs Jahren ist mit rd. 90 % verhältnismäßig hoch. Allerdings gibt es keine obligatorische, qualitativ hochwertige Vorschulbildung, bei der der Fokus auf der Entwicklung kognitiver, sozialer und emotionaler Grundkompetenzen liegt, was insbesondere für Kinder aus sozial benachteiligten Haushalten Anlass zur Sorge ist. Hamburg hat gute Erfahrungen damit gesammelt, dass für Kinder, bei denen im Rahmen des Vorstellungsverfahrens für Viereinhalbjährige ein „ausgeprägter“ oder „besonders ausgeprägter“ Sprachförderbedarf ermittelt wurde, der Besuch einer Vorschulklasse (VSK) vor der Einschulung verpflichtend ist. Außerdem muss der Zugang zu frühkindlicher Bildung für Kinder aus benachteiligten Haushalten weiter verbessert werden. Da Informationen und Anträge nicht zentral innerhalb der Kommunen verwaltet werden, die Auswahl auf Aufnahmegesprächen basiert und die Betreuungskosten in einigen Bundesländern hoch sind, ist der Zugang zu Kinderbetreuungseinrichtungen für viele benachteiligte Haushalte besonders schwierig (Jessen, Schmitz und Waights, 2020[72]; Hermes et al., 2021[73]). Daher sollte eine Erhöhung der Fördermittel für vulnerable Haushalte mit einer Zentralisierung der Anmeldeverfahren innerhalb der Kommunen und einer Verbesserung der Beratungsdienste kombiniert werden (Kasten 3.1).
Eine Verlängerung des Grundschultags über den frühen Nachmittag hinaus, damit mehr Stunden für die Vermittlung von Grundkompetenzen zur Verfügung stehen, könnte dazu beitragen, die Lernergebnisse zu verbessern und den Bedarf an Kinderbetreuung während dieser Zeit zu reduzieren. In Hamburg liegt der Schwerpunkt nun stärker auf der Vermittlung von Grundkompetenzen in der Grundschule. Gleichzeitig wurde der Schultag verlängert und es werden häufiger Lernstandserhebungen eingesetzt, um leistungsschwache Klassen zusätzlich zu fördern. Dies hat in Kombination mit der Einführung des verpflichtenden VSK-Besuchs für Kinder mit geringen Sprachkenntnissen die Lernergebnisse von Kindern aus sozial benachteiligten Haushalten verbessert und die durchschnittlichen Schülerleistungen gesteigert (Stanat et al., 2023[74]). Eine enge Zusammenarbeit mit den Lehrer‑ und Elternverbänden war ebenfalls von entscheidender Bedeutung, um einen Konsens über die Reformen zu erzielen. Infolge des 2021 eingeführten Rechtsanspruchs stellt die Bundesregierung den Ländern bis 2027 3 Mrd. EUR für den Ausbau von Ganztagsbetreuung in der Grundschule zur Verfügung. Diese Initiative ist zwar zu begrüßen, die insgesamt bereitgestellten Mittel sind jedoch unzureichend und müssen durch zusätzliche Mittel der Länder ergänzt werden, insbesondere um mehr Lehrkräfte zu gewinnen und einzustellen und um sicherzustellen, dass der längere Schultag für zusätzliche Lernaktivitäten genutzt wird. Der gravierende Arbeitskräftemangel im Bereich der frühkindlichen Bildung und Grundbildung sollte angegangen werden, indem die Anwerbung und Ausbildung verbessert und die Gehälter erhöht werden (Bock-Famulla et al., 2022[38]). Die Erleichterung der Anerkennung ausländischer Qualifikationen kann dazu beitragen, verstärkt im Ausland ausgebildetes Lehrpersonal einzustellen (siehe oben).
Die Stärkung des Peer-Learning zwischen den Bundesländern ist von entscheidender Bedeutung für die Verbesserung der Bildungspolitik. Der Bund und die Länder haben für die kommenden 10 Jahre 20 Mrd. EUR bereitgestellt, um die Bildungsqualität in rd. 4 000 sozioökonomisch benachteiligten Schulen zu verbessern. Diese Initiative ist zwar zu begrüßen, sollte aber durch eine umfassende Evaluierung der Lernrückstände und bildungspolitischen Instrumente in den Bundesländern ergänzt werden, um das Peer- Learning zu fördern und die Bildungsqualität zu steigern. Die Bildungspolitik liegt im Zuständigkeitsbereich der Länder, was zu einer großen Heterogenität in ihrer Gestaltung und bei den Lernergebnissen führt. Die länderübergreifende Verknüpfung und Analyse von Daten zu den Lernergebnissen der Schüler*innen würde dazu beitragen, das Peer-Learning zu fördern und die Vorteile des dezentralisierten Bildungssystems besser zu nutzen. Darüber hinaus muss die Koordinierung mit den Kommunen verbessert werden. Während die Länder für die Besoldung der Lehrkräfte zuständig sind, sind die Kommunen für die Vergütung der pädagogischen Assistent*innen und der psychologisch geschulten Kräfte sowie für die Bereitstellung und Instandhaltung der Bildungsinfrastruktur verantwortlich (Kapitel 4).
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