In diesem Kapitel wird die Rolle der Aufklärungsarbeit im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Bieterabsprachen eingehend untersucht. Es wird erläutert, dass sich durch Aufklärungsarbeit Ausschreibungen so gestalten lassen, dass Absprachen von vornherein verhindert werden. Aufklärungsarbeit kann auch dazu beitragen, dass mögliche Rechtsverstöße gemeldet werden. In diesem Kapitel werden die wichtigsten Zielgruppen für die Aufklärungsarbeit genannt. Dazu gehören Bedienstete ausschreibender Stellen, Prüferinnen und Prüfer von Vergabeverfahren, Stellen zur Bekämpfung von Betrug und Korruption, Richterinnen und Richter sowie Vertreterinnen und Vertreter des privaten Sektors. In diesem Kapitel werden die wichtigsten Formen und Themen der Aufklärungsarbeit beschrieben, die nationale Initiativen in diesem Bereich unterstützen und fördern können. Die Aufklärungsarbeit sollte sowohl zentrale Aspekte der Bieterabsprachen, wie etwa Warnsignale, als auch weiter gefasste Aspekte der Wettbewerbsdurchsetzung, wie etwa Kronzeugen- und Hinweisgeberinstrumente und das Recht auf Schadenersatz für verursachte Schäden durch Bieterkartelle, abdecken.
Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen in Österreich, Bulgarien, Kroatien, Zypern, Griechenland und Rumänien
Abstract
Im ersten Abschnitt dieses Kapitels wird das Konzept der Aufklärungsarbeit zur Förderung des Wettbewerbs und dessen Wechselwirkung mit der Durchsetzung vorgestellt. Im Anschluss wird der Schwerpunkt auf die Aufklärung im Zusammenhang mit Bieterabsprachen gelegt, wobei die relevantesten Formen und Zielgruppen ermittelt werden.
Die Aufklärungsarbeit spielt eine zentrale Rolle bei der Bekämpfung von Bieterabsprachen, indem dadurch sowohl Absprachen verhindert als auch deren Aufdeckung erleichtert werden. Insbesondere durch Maßnahmen zur besseren Gestaltung von Ausschreibungen, kann das Risiko von Kartellen verringert werden. Dazu sind Kenntnisse über Marktbedingungen, die Absprachen begünstigen, sowie über Strategien zur Ausschreibungsgestaltung, die die Beteiligung der Bieter fördern, erforderlich. Darüber hinaus trägt die Aufklärungsarbeit zur Aufdeckung von Verstößen bei, indem öffentliche Stellen (einschließlich für Beschaffung verantwortlicher Bediensteten, Rechnungsprüferinnen und -prüfer, Staatsanwältinnen und -anwälte sowie der Finanz- und Wirtschaftspolizei) sie im Rahmen ihrer Tätigkeit Anzeichen von Absprachen erkennen und diese der zuständigen Wettbewerbsbehörde melden. In Jurisdiktionen, in denen Kronzeugenanträge selten sind, hängt die Aufdeckung von Absprachen in hohem Maße von der Wachsamkeit öffentlicher Stellen und der Meldung von Verdachtsfällen an die zuständige Behörde ab.
Unter Aufklärungsarbeit sind in diesem Kontext jene Maßnahmen zu verstehen, die von Wettbewerbsbehörden zur Förderung des Wettbewerbs gesetzt werden. Sie befinden sich außerhalb des kartellrechtlichen Vollzugs, beispielsweise durch Zusammenarbeit mit anderen öffentlichen Stellen und durch die Sensibilisierung der öffentlichen Bewusstseins für die Vorteile des Wettbewerbs (ICN, 2002[1]).
Diese Definition verweist auf zwei sich ergänzende Dimensionen der Aufklärungsarbeit zur Förderung des Wettbewerbs. Einerseits richtet sich die interne Aufklärungsarbeit an andere staatliche Stellen und Verwaltungsebenen. Andererseits soll durch die Förderung der Wettbewerbskultur ein breiteres gesellschaftliches Verständnis und eine größere Unterstützung für wettbewerbsorientierte Märkte geschaffen werden (OECD, 2010[2]).
Die Förderung der Wettbewerbskultur dient dazu, die Öffentlichkeit, die Verbraucher, die Wissenschaft, die Zivilgesellschaft und die Wirtschaft über die Vorteile des Wettbewerbs und die Notwendigkeit der Einhaltung der Wettbewerbsregeln aufzuklären. Insbesondere zielt die auf Unternehmen ausgerichtete Aufklärungsarbeit darauf ab, diese über die korrekte Anwendung und Einhaltung des Wettbewerbsrechts zu informieren. Diese Initiativen umfassen in der Regel Kommunikationsinstrumente wie öffentliche Kampagnen, Medienarbeit, veröffentlichte Leitfäden oder offene Seminare. Im Gegensatz dazu liegt der Schwerpunkt der Aufklärungsarbeit zwischen staatlichen Stellen darauf, öffentliche Einrichtungen (in der Exekutive, Legislative und Judikative sowie auf lokaler und regionaler Ebene) darüber zu beraten, inwiefern politische Maßnahmen und Verfahren den Wettbewerb beeinträchtigen können und wie solche Auswirkungen möglichst gering gehalten werden können (OECD, 2010[2]). Diese Art der Aufklärungsarbeit ist in der Regel komplexer, da unterschiedliche institutionelle Mandate, Haushaltszwänge und die Notwendigkeit einer nachhaltigen behördenübergreifenden Zusammenarbeit eine Rolle spielen. Dazu können vertrauliche Gespräche oder vertrauliche Ratschläge gehören, beispielsweise Tipps zur Aufdeckung von Bieterabsprachen, die auf früheren Erfahrungen bei der Durchsetzung von Rechtsvorschriften beruhen.
Die Aufklärungsarbeit zwischen öffentlichen Stellen kann sowohl offen als auch vertraulich erfolgen, beispielsweise in Form von veröffentlichten Leitlinien für öffentliche Beschaffungsstellen oder vertraulichen Stellungnahmen zur Ausgestaltung einer bestimmten Ausschreibung. Im Gegensatz dazu erfolgt die Förderung der Wettbewerbskultur fast immer öffentlich, da sie darauf abzielt, die breite Öffentlichkeit über Instrumente wie Kampagnen, Videos oder Seminare zu erreichen. In Tabelle 2.1 werden die verschiedenen Instrumente der Aufklärung vorgestellt. Es wird gezeigt, wie Instrumente wie Leitlinien, Stellungnahmen, Workshops, Kooperationsvereinbarungen und Kampagnen sowohl der Aufklärungsarbeit zwischen staatlichen Stellen als auch der Förderung der Wettbewerbskultur zuzuordnen sind, je nachdem, ob sie öffentlicher oder privater Natur sind.
Hinweis: Die Förderung der Wettbewerbskultur erfolgt fast immer öffentlich, da dabei die Gesellschaft insgesamt angesprochen wird. Die „private“ Dimension ist daher begrenzt.
Quelle: Ausarbeitung der OECD auf der Grundlage von Projektergebnissen und internationalen Beispielen.
Dieser Bericht sowie das übergeordnete Projekt, auf dem er aufbaut, umfassen alle oben genannten Arten der Aufklärungsarbeit. Im Rahmen des Projekts wurden Workshops für den Privatsektor zu den Themen Verhinderung und Meldung von Bieterabsprachen sowie zur Bedeutung der Einhaltung des Wettbewerbsrechts durchgeführt. Dennoch liegt der Schwerpunkt des Projekts auf der Aufklärungsarbeit zwischen staatlichen Stellen, insbesondere gegenüber öffentlichen Beschaffungsstellen, Richterinnen und Richtern und Wettbewerbsbehörden. Diese Akteure spielen eine entscheidende Rolle bei der Gestaltung, Durchführung und Überprüfung öffentlicher Ausschreibungsverfahren und sind daher für die Bekämpfung von Bieterabsprachen von entscheidender Bedeutung.
Aufklärungsarbeit und Durchsetzung ergänzen sich. Die Ergebnisse von Durchsetzungsmaßnahmen können als Grundlage für Aufklärungsarbeit dienen, und Aufklärungsinitiativen können den Weg für Ermittlungen ebnen. Im Zusammenhang mit Bieterabsprachen ist die Aufklärung öffentlicher Stellen häufig darauf ausgerichtet, wettbewerbsfördernde Ausschreibungen zu fördern und die Zusammenarbeit zu verbessern – Bereiche, die nicht unmittelbar mit der Durchsetzung zusammenhängen. Sie kann jedoch auch die Aufdeckung und Meldung von Warnsignalen an die Wettbewerbsbehörden fördern. Gleichzeitig kann die Glaubwürdigkeit der Strafverfolgung dazu beitragen, die an den privaten Sektor gerichtete Aufklärungsarbeit zu untermauern. Zu diesem Zweck werden die Risiken geheimer Absprachen deutlich gemacht und die Sanktionen bei Verstößen hervorgehoben (OECD, 2010[2]).
Es gibt kein für alle Fälle optimales Gleichgewicht zwischen Aufklärungsarbeit und Durchsetzungsmaßnahmen. Die Wettbewerbsbehörden entscheiden über das richtige Gleichgewicht aus Aufklärungsarbeit und Durchsetzungsmaßnahmen sowie darüber, welche Aufklärungsmaßnahmen am geeignetsten sind , und legen Verfügbarkeit, Priorität und Ressourcen fest1. Mehrere Studien zeigen, dass sich dieses Gleichgewicht im Laufe der Zeit weiterentwickeln und entsprechend angepasst werden kann (OECD, 2005[3]).
Aus diesem Grund gibt es keine einfache Formel zur Bestimmung des optimalen Umfangs der Aufklärungsarbeit. Die Wettbewerbsbehörden werden dazu angehalten, vorrangig auf Maßnahmen der Aufklärungsarbeit zu setzen, die Wirkung zeigen, wirtschaftlich von Bedeutung, politisch sichtbar und mit den verfügbaren Ressourcen realisierbar sind (OECD, 2005[3]).
Die OECD hat mehrere Grundsätze ermittelt, die erfolgreichen Bemühungen zur Aufklärungsarbeit im öffentlichen Sektor zugrunde liegen (OECD, 2010[2]):
Hochwertige Beratung: Dies setzt voraus, dass die Wettbewerbsbehörde über ausreichende fachliche Kompetenz, Glaubwürdigkeit und branchenspezifisches Wissen verfügt.
Zeitpunkt: Beratung ist am wirksamsten, wenn sie frühzeitig im Verlauf des politischen oder projektbezogenen Zyklus (in diesem Fall des Beschaffungsprozesses) erfolgt, noch bevor wichtige Entscheidungen getroffen werden.
Unparteilichkeit und Objektivität: Es muss deutlich werden, dass die Behörde Leitlinien auf der Grundlage von Rechtsgrundsätzen und nicht aufgrund institutioneller Interessen bereitstellt.
Mehrwert: Neue Erkenntnisse, Daten oder analytische Perspektiven können in den politischen Entscheidungsprozess einfließen.
Wenn diese Grundsätze befolgt werden, kann die Aufklärungsarbeit zu einem Motor und einer wichtigen Ergänzung der Durchsetzung werden.
Bieterabsprachen sind für die Aufklärungsarbeit besonders relevant. Wie in Kapitel 1 erläutert, verursachen Kartelle im öffentlichen Beschaffungswesen hohe Kosten und beeinträchtigen die Verwendung öffentlicher Mittel. Dadurch wird die Bekämpfung von Bieterabsprachen zu einem politisch sichtbaren Feld, wodurch die institutionelle Glaubwürdigkeit (sowohl der Wettbewerbsbehörde als auch der Beschaffungsstellen) gestärkt und das Vertrauen der Öffentlichkeit gefestigt werden kann. Zudem kann die Aufklärungsarbeit in diesem Bereich effizient sein, da die wichtigsten Akteure (wie öffentliche Beschaffungsstellen, Aufsichtsbehörden und die Justiz) klar identifiziert sind.
Im Jahr 2025 setzte der französische Senat einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss ein, der sich mit den tatsächlichen Kosten und Modalitäten des öffentlichen Beschaffungswesens sowie deren Auswirkungen auf die französische Wirtschaft befassen sollte. Anfangs lag der Schwerpunkt der Untersuchung auf allgemeineren Fragen der wirtschaftlichen Souveränität und der Unterstützung europäischer Unternehmen; auf Empfehlung der französischen Wettbewerbsbehörde (ADLC) und der französischen Generaldirektion Wettbewerb, Verbraucherschutz und Betrugsbekämpfung wurden jedoch spezifische wettbewerbsrechtliche Aspekte in die Untersuchung einbezogen. Diese Stellen sorgten insbesondere durch eine mündliche Stellungnahme der Vorsitzenden der ADLC und schriftliche Beiträge dafür, dass der endgültige Bericht des Senats einen eigenen Abschnitt zur Bekämpfung von Bieterabsprachen enthielt.
Der Abschlussbericht der Kommission, der im Juli 2025 einstimmig angenommen wurde, umfasst 67 Empfehlungen, von denen mehrere direkt auf wettbewerbswidrige Praktiken im öffentlichen Beschaffungswesen ausgerichtet sind. Die Empfehlungen 1‑3 beziehen sich auf die Stärkung der Ermittlungsbefugnisse im Zusammenhang mit wettbewerbswidrigen Praktiken, während die Empfehlungen 61‑65 den verbesserten Zugang zu Beschaffungsdaten zum Gegenstand haben. Ziel dieser Maßnahmen ist es, die Aufdeckung, Verhinderung und Ahndung von Bieterabsprachen zu verbessern, was das starke politische Engagement Frankreichs für die Wahrung von Integrität und Wettbewerb im öffentlichen Beschaffungswesen unterstreicht. Dies spiegelt die zunehmende Bedeutung der Bieterabsprachen als politisches Thema in Frankreich wider und verdeutlicht, wie parlamentarische Initiativen dazu beitragen können, wettbewerbsrechtliche Erwägungen in die nationale Vergabepolitik einfließen zu lassen.
Quellen: Le Sénat de France (2025[4]), Commission d’enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de leur effet d’entraînement sur l’économie française, www.senat.fr/travaux-parlementaires/structures-temporaires/commissions-denquete/commission-denquete-sur-les-couts-et-les-modalites-effectifs-de-la-commande-publique-et-la-mesure-de-leur-effet-dentrainement-sur-leconomie-francaise.html.
Der Mehrwert der Aufklärungsarbeit ist daher im Bereich der Bieterabsprachen hoch. Entscheidend ist, dass die Vorteile der Aufklärungsarbeit nicht einseitig sind. Wettbewerbsbehörden können Informationen an andere öffentliche Stellen weitergeben. Sie gewinnen jedoch auch Einblicke in das Beschaffungswesen, lernen die Herausforderungen kennen, denen sich öffentliche Beschaffungsstellen gegenübersehen, und erfahren, wie sie mit anderen Strafverfolgungsbehörden in Kontakt treten können. Diese gegenseitigen Vorteile sorgen dafür, dass die Aufklärungsarbeit zu einem Prozess des gegenseitigen Lernens wird, durch den alle Beteiligten ihre institutionellen Kapazitäten ausbauen können.
Alle sechs an diesem Projekt beteiligten Wettbewerbsbehörden haben Maßnahmen zur Aufklärung verschiedener Zielgruppen über unterschiedliche Kanäle ergriffen. Zudem arbeiten sie formell oder informell mit Beschaffungsstellen und anderen öffentlichen Stellen zusammen, was dazu beitragen kann, Initiativen zur Aufklärung mit Aussicht auf Erfolg umzusetzen. Mit diesem Projekt soll an diese Bemühungen angeknüpft werden, wobei mögliche Lücken geschlossen und gegebenenfalls Verbesserungen vorgeschlagen werden sollen. In den folgenden Abschnitten werden die wichtigsten Formen und Kanäle der Aufklärungsarbeit im Bereich der Bieterabsprachen sowie die Hauptzielgruppen beschrieben, auf die solche Bemühungen ausgerichtet sein sollten.
Neben der Auswahl geeigneter Instrumente und Kanäle für die Aufklärungsarbeit müssen die Wettbewerbsbehörden auch die relevanten Zielgruppen für ihre Initiativen ermitteln. Im Falle von Bieterabsprachen umfasst der Kreis der Interessenträger öffentliche und private Akteure, die in verschiedenen Phasen des Beschaffungszyklus involviert sind. Dazu gehören Bedienstete im öffentlichen Beschaffungswesen, die Ausschreibungen gestalten und Aufträge vergeben, Unternehmen, die an Ausschreibungen beteiligt sind, Prüferinnen und Prüfer von öffentlichen Beschaffungsverfahren, Stellen, die mögliche Betrugs- und Korruptionsfälle untersuchen, Aufsichtsagenturen für das Beschaffungswesen, die Leitlinien herausgeben (z. B. zum Ausschluss von Ausschreibungen), sowie Richterinnen und Richter, sowohl diejenigen, die Entscheidungen von Wettbewerbsbehörden überprüfen, als auch diejenigen, die Schadensersatzklagen geschädigter öffentlicher Beschaffungsstellen verhandeln. In diesem Abschnitt werden diese Zielgruppen einzeln behandelt und die Gründe dargelegt, warum sie für die Förderung des Wettbewerbs von zentraler Bedeutung sind.
2.2.1. Bedienstete im öffentlichen Beschaffungswesen
Bedienstete im öffentlichen Beschaffungswesen bilden die Hauptzielgruppe für Maßnahmen gegen Bieterabsprachen. Sie kennen die Marktbedingungen und -dynamiken, die Beschaffungsmuster (bzw. Anomalien bei Ausschreibungen), die Identität potenzieller und tatsächlicher Bieter, die Angebotspreise sowie die technischen Angebote. Ausschreibende Stellen sind in der Regel mit dem Vergaberecht bestens vertraut. Möglicherweise verfügen sie jedoch nur über begrenzte Kenntnisse des Wettbewerbsrechts oder der Risiken und Warnsignale, die mit Absprachen bei öffentlichen Ausschreibungen verbunden sind.
Daher ist es für die Durchsetzung unerlässlich, Bedienstete im öffentlichen Beschaffungswesen darin zu schulen, Warnsignale und gängige Formen der Absprache zu erkennen und Verdachtsfälle der Wettbewerbsbehörde zu melden. Ebenso wichtig ist es, ihre Zweifel und Fragen auszuräumen und ihnen weitere Schritte aufzuzeigen. So äußerten beispielsweise in den im Rahmen dieses Projekts abgehaltenen Workshops viele Bedienstete ihre Unsicherheit hinsichtlich der Folgen einer Meldung mutmaßlicher Absprachen. Insbesondere fragten sie sich, ob diese Maßnahmen zur Aussetzung oder Aufhebung laufender Ausschreibungsverfahren führen würden. Durch entsprechende Aufklärungsinitiativen könnte verdeutlicht werden, dass wettbewerbsrechtliche Ermittlungen auch nachträglich, also nach der Auftragsvergabe, durchgeführt werden können und dass die Zusammenarbeit mit den Wettbewerbsbehörden nicht zwangsläufig zur Aussetzung von Ausschreibungen führt.
Maßnahmen zur Aufklärung, die sich an Bedienstete im öffentlichen Beschaffungswesen richten, dienen nicht nur der Sensibilisierung, sondern schaffen auch die Voraussetzungen für eine wirksame Zusammenarbeit mit den Wettbewerbsbehörden (siehe Kapitel 3). Sobald Bedienstete im öffentlichen Beschaffungswesen wissen, wie sie Verdachtsfälle erkennen und melden können, kann durch strukturierte Zusammenarbeit sichergestellt werden, dass diese Informationen weitergeleitet werden.
Bei Aufklärungsmaßnahmen, die sich an ausschreibende Stellen richten, sollte auch die Ausschreibungsgestaltung berücksichtigt werden. Die Bediensteten im öffentlichen Beschaffungswesen verfügen bei der Gestaltung von Ausschreibungen über einen gewissen Ermessensspielraum. Ihnen sollten die notwendigen Kenntnisse vermittelt werden, um zu verstehen, wie ihre Entscheidungen bei der Ausschreibungsgestaltung Absprachen beeinflussen können und was sie tun bzw vermeiden sollten.
2.2.2. Privatsektor
Unternehmen, die an öffentlichen Ausschreibungen teilnehmen, sind eine wichtige Zielgruppe für die Aufklärungsarbeit über Bieterabsprachen, insbesondere um sicherzustellen, dass abgestimmte Praktiken nicht fälschlicherweise als legitimes Verhalten angesehen werden. Maßnahmen zur Aufklärung des privaten Sektors können diesem Bild entgegenwirken, indem klargestellt wird, dass Bieterabsprachen erhebliche rechtliche Konsequenzen nach sich ziehen. Zu diesen Folgen zählen Sanktionen, der mögliche Ausschluss von Ausschreibungen, Schadenersatzansprüche von Geschädigten des Kartells (z. B. der öffentlichen Beschaffungsstellen, die überhöhte Kartellpreise gezahlt haben) sowie Reputationsschäden. Im Rahmen der Aufklärungsarbeit erfahren Unternehmen zudem mehr über die Durchsetzungsbefugnisse der Behörde sowie über Verfahren wie Hausdurchsuchungen und Auskunftsverlangen.
Die auf den Privatsektor ausgerichtete Aufklärungsarbeit bietet konstruktive Orientierungshilfen dazu, wie Unternehmen die Einhaltung von Vorschriften sicherstellen können, und erörtert Programme, die Unternehmen dabei unterstützen, Integrität zu fördern, risikobehaftetes Verhalten intern aufzudecken und Verstöße zu verhindern. Die Leitlinien sollten auf kleine und mittlere Unternehmen ausgerichtet sein, die nur über begrenzte oder keine umfassenden Compliance-Programme verfügen.
Durch Aufklärung können Marktteilnehmer zudem über Instrumente informiert werden, mit denen sie sich aus wettbewerbswidrigen Absprachen zurückziehen und mit Wettbewerbsbehörden zusammenarbeiten können. Dazu gehört auch, Unternehmen über die Vorteile und Voraussetzungen von Kronzeugenprogrammen sowie über die Rolle von Settlements aufzuklären. Darüber hinaus wird über Hinweisgebersysteme informiert, über die Personen, die nicht an Bieterabsprachen beteiligt sind, ihren Verdacht der Wettbewerbsbehörde melden können. Aufklärungsmaßnahmen, die sich an den Privatsektor richten, können Unternehmen zudem dabei unterstützen, potenzielle Bieterabsprachen in nachgelagerten oder verwandten Märkten aufzudecken und sie dazu ermutigen, mutmaßliches wettbewerbswidriges Verhalten den Wettbewerbsbehörden zu melden. In kleineren oder stärker konzentrierten Märkten, in denen Unternehmen oft enge soziale oder berufliche Beziehungen pflegen, kann die Befürchtung, diese Beziehungen zu beeinträchtigen, ein Hindernis für die Teilnahme an Kronzeugenprogrammen darstellen. Vertrauliche Hinweisgeberplattformen für Dritte könnten hier Abhilfe schaffen.
Ein wichtiges Thema in der Aufklärungsarbeit ist die Grenze zwischen legitimer geschäftlicher Zusammenarbeit und unzulässigen Absprachen. In vielen Jurisdiktionen ist im Vergaberecht unter bestimmten Voraussetzungen eine Zusammenarbeit bei Ausschreibungen (beispielsweise gemeinsame Angebote oder die Vergabe von Unteraufträgen) zulässig. Diese Vereinbarungen können wettbewerbsrechtliche Bedenken aufwerfen, wenn hinter ihnen eine Abstimmung zwischen unabhängigen Wettbewerbern steht. Im Rahmen der Aufklärungsarbeit sollte Klarheit geschaffen werden, wann eine Zusammenarbeit zulässig ist und wann sie gegen das Wettbewerbsrecht verstößt.
Die Wirksamkeit der Aufklärungsarbeit gegenüber dem Privatsektor hängt sowohl vom Inhalt als auch von der Art und Weise ab, wie diese vermittelt wird. Die Erfahrungen aus den Workshops im Rahmen dieses Projekts zeigen, dass Unternehmen auf praxisorientierte und interaktive Formate positiver reagieren als auf juristische oder theoretische Vorträge. Beispiele aus der Praxis und Fallbeispiele können das Verständnis und die Motivation fördern.
2.2.3. Richterinnen und Richter
Richterinnen und Richter spielen eine zentrale Rolle bei der Durchsetzung des Wettbewerbsrechts und sind eine wichtige Zielgruppe für Aufklärungsarbeit im Kampf gegen Bieterabsprachen. In den meisten OECD-Ländern erlassen die Wettbewerbsbehörden Entscheidungen, die einer gerichtlichen Überprüfung durch Verwaltungs- oder ordentliche Gerichte unterliegen (OECD, 2019[5]). In anderen Fällen müssen die Behörden die Fälle entweder vor ein Fachgericht oder ein ordentliches Gericht bringen, das als erstinstanzliche Entscheidungsinstanz fungiert. Diese Systeme werden als administratives bzw. gerichtliches System bezeichnet. Von den sechs Ländern dieses Projekts , ist Österreich das einzige mit einem gerichtlichen Vollzugssystem. Die österreichische Bundeswettbewerbsbehörde (BWB) bringt ihre Fälle vor das Kartellgericht, welches über die Fälle entscheidet.
Richterliche Aufsicht ist unerlässlich, um die Zuverlässigkeit und Glaubwürdigkeit der Vollzugsentscheidung zu gewährleisten. Kartellverfahren, beispielsweise Fälle von Bieterabsprachen, betreffen häufig Konzepte, die möglicherweise außerhalb der alltäglichen Praxis vieler Richterinnen und Richter liegen. Durch Aufklärungsarbeit kann dazu beigetragen werden, dass sich die Justiz mit den Standards des Wettbewerbsrechts, den Arten und der Behandlung von Beweisen in Kartellverfahren sowie den Ermittlungsverfahren von Wettbewerbsbehörden vertraut macht. Dadurch kann die gerichtliche Bearbeitung von Kartellfällen verbessert und letztlich eine strengere Durchsetzung des Wettbewerbsrechts gefördert werden.
Die richterliche Unabhängigkeit kann einschränken, inwieweit gewisse Stellen (einschließlich Wettbewerbsbehörden) den Richterinnen und Richtern Schulungen anbieten können. Richterinnen und Richter könnten zögern, Schulungen von jenen Behörden zu bekommen, deren Entscheidungen sie überprüfen. In solchen Fällen könnten Formate unter Kolleginnen und Kollegen, wie Schulungen durch erfahrene, auf nationaler oder EU-Ebene tätige Richterinnen und Richter oder durch unabhängige Justizakademien, eher akzeptiert werden.
Die Aufklärungsarbeit gegenüber Richterinnen und Richtern, die über Schadenersatzklagen entscheiden, sollte sich auf die beweisrechtliche Wirkung rechtskräftiger Urteile wegen Rechtsverletzung, die Schadensbemessung sowie die Möglichkeit sowohl von Folgeklagen als auch von eigenständigen Klagen konzentrieren.
2.2.4. Teilnehmende aus anderen Durchsetzungsbehörden
Neben Bediensteten ausschreibender Stellen, dem Privatsektor und der Justiz kann sich die Aufklärungsarbeit zum Thema Bieterabsprachen auch an eine breitere Gruppe öffentlicher Akteure richten, die in diesem Bericht als „andere Durchsetzungsbehörden“ bezeichnet werden. Zwar setzen diese öffentlichen Stellen das Wettbewerbsrecht nicht durch, doch können sie auf Verhaltensweisen oder Beweise stoßen, die für die Aufdeckung von Absprachen im öffentlichen Auftragswesen relevant sind. Zu den wichtigsten Beispielen zählen Rechnungshöfe, die Finanz- und Wirtschaftspolizei, Staatsanwaltschaften, Steuerbehörden und Korruptionsbekämpfungsstellen.
Diese Stellen sind häufig den Wettbewerbsbehörden vorgelagert oder arbeiten parallel zu ihnen. So können Rechnungshöfe beispielsweise bei der Überprüfung der Verwendung öffentlicher Mittel verdächtige Ausschreibungsmuster oder Preisabweichungen feststellen. Staatsanwältinnen und -anwälte und die Finanzpolizei können bei Ermittlungen wegen Korruption und Betrug auf abgestimmtes Verhalten stoßen. Absprachen und Korruption treten häufig gemeinsam auf und verstärken sich gegenseitig. Dies gilt insbesondere für das Beschaffungswesen, wo ausschreibende Stellen Ausschreibungen so gestalten können, dass bestimmte Unternehmen begünstigt werden, oder dazu beitragen können, Verstöße gegen Kartellvereinbarungen zu überwachen. Aus diesem Grund müssen alle zuständigen Stellen Fälle von Bieterabsprachen erkennen und wissen, wie sie ihre Erkenntnisse zeitnah und rechtskonform parallel an die zuständige nationale Wettbewerbsbehörde und an die Europäische Kommission (im Folgenden „Kommission“) melden können.
In diesem Sinne ist die Aufklärungsarbeit gegenüber Wettbewerbsbehörden ein erster Schritt in Richtung Zusammenarbeit. Durch die Vermittlung von Kenntnissen an Rechnungsprüferinnen und -prüfer, Staatsanwältinnen und -anwälte sowie Korruptionsbekämpfungsstellen, die es ihnen ermöglichen, Warnsignale zu erkennen, schaffen die Behörden die Voraussetzungen für den Informationsaustausch und gemeinsames Handeln, die in Kapitel 3 behandelt werden.
Die Untersuchung des Kartells für exotische Früchte durch die Europäische Kommission verdeutlicht, wie wichtig eine wirksame Zusammenarbeit zwischen Wettbewerbsbehörden und anderen Vollzugsbehörden ist. In diesem Fall stammten die Beweise, die zur Einleitung und Begründung des kartellrechtlichen Verfahrens der Kommission herangezogen wurden, aus einem separaten strafrechtlichen Ermittlungsverfahren der italienischen Steuerbehörden. Diese nach nationalem Recht rechtmäßig erlangten und an die Kommission übermittelten Beweise trugen dazu bei, den Kartellverstoß nachzuweisen.
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) bestätigte die Zulässigkeit solcher Beweise. Er befand, dass gemäß Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 Informationen, die zwischen Wettbewerbsbehörden ausgetauscht werden (unabhängig davon, ob sie für andere Zwecke erhoben wurden), für die Verwendung in Wettbewerbsermittlungen zulässig sind, sofern die Übermittlung den nationalen rechtlichen Anforderungen entspricht. Dieser Präzedenzfall unterstreicht, wie wichtig eine proaktive Zusammenarbeit mit anderen Durchsetzungsbehörden ist, die im Rahmen ihrer Tätigkeit auf Anzeichen von Absprachen stoßen könnten.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) bestätigte dies in seinem Urteil der Großen Kammer aus dem Jahr 2025 in der Rechtssache Ships Waste Oil Collector B.V. u. a./Niederlande. In dem Fall ging es um die Weitergabe von Daten aus Telefonüberwachungen, die im Rahmen eines Strafverfahrens zur Verwendung in unabhängigen Ermittlungen zu Preisabsprachen an die niederländische Wettbewerbsbehörde weitergegeben wurden. Die Antragsteller machten geltend, dass die Verwendung dieser „Begleitdaten” in einem verwaltungsrechtlichen Wettbewerbsverfahren ihre Rechte gemäß Artikel 8 (Recht auf Schutz der Korrespondenz) der Europäischen Menschenrechtskonvention verletze. Der EGMR stellte keinen Verstoß gegen die Konvention fest und kam zu folgendem Schluss:
Die Datenübermittlungen waren rechtmäßig, dienten einem legitimen Zweck (dem wirtschaftlichen Wohl des Landes) und waren erforderlich.
Der innerstaatliche Rechtsrahmen (einschließlich der nachträglichen gerichtlichen Überprüfung) bot ausreichende Garantien.
Das Fehlen einer vorherigen gerichtlichen Genehmigung oder einer ausführlichen Begründung in der Anordnung des Staatsanwalts zur Datenübertragung führte nicht zur Rechtswidrigkeit des Verfahrens, da eine wirksame nachträgliche gerichtliche Kontrolle gewährleistet war.
Quelle: EUR-Lex (2015[6]), Urteil des Gerichts (Zweite Kammer) vom 16. Juni 2015. FSL Holdings u. a./Europäische Kommission, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:62011TJ0655.
EGMR (2025[7]), Ships Waste Oil Collector B.V. u. a./Niederlande [GK], Beschwerde Nr. 2799/16, 2800/16, 3124/16 u.a., https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=002-14445.
Die Aufklärungsarbeit über Bieterabsprachen kann viele Formen annehmen, die sich gegenseitig ergänzen können. In diesem Abschnitt werden einige der wichtigsten Instrumente zur Bekämpfung von Bieterabsprachen, ihre Einsatzzwecke sowie die dafür erforderlichen Ressourcen erörtert.
2.3.1. Leitlinien und Stellungnahmen
Leitlinien und Stellungnahmen gehören zu den gängigsten Formen der Aufklärungsarbeit, die von Wettbewerbsbehörden genutzt werden (OECD, 2024[8]). Mit beiden Dokumenten sollen rechtliche Standards verdeutlicht und die Transparenz erhöht werden, indem erläutert wird, wie die Wettbewerbsbehörde das Recht auslegt und anwendet (OECD, 2024[8]). Sie verweisen häufig auf einschlägige Rechtsvorschriften, Rechtsprechung oder Verwaltungsentscheidungen und veranschaulichen die Durchsetzungskriterien anhand praktischer oder hypothetischer Beispiele. Leitlinien und Stellungnahmen bieten öffentlichen Stellen, Unternehmen und anderen Interessenträgern wertvolle Orientierungshilfen zur Einhaltung der Wettbewerbsregeln (UNCTAD, 2012[9]).
Im Zusammenhang mit Bieterabsprachen sind Leitlinien ein wirksames Instrument für die Aufklärung, das vielfältigen Zwecken dienen kann. In Leitlinien wird in der Regel dargelegt, wie die Behörde das Wettbewerbsrecht auslegt und anwendet. Im Zusammenhang mit Bieterabsprachen können Leitlinien Bediensteten öffentlicher Stellen und Marktteilnehmenden dabei helfen, die Risiken von Absprachen nachzuvollziehen. Darüber hinaus können sie klären, welche Formen der Zusammenarbeit zwischen Unternehmen rechtmäßig oder unrechtmäßig sein können. Auch können sie die Aufdeckung unterstützen, indem verdächtige Gebotsmuster und Warnsignale bei der Beschaffung hervorgehoben werden. Letztendlich können sie Unternehmen Anreize zur Einhaltung der Vorschriften bieten und die Lücke zwischen gesetzlichen Anforderungen und der Beschaffungspraxis schließen. Durch die Einbindung externer Interessenträger fungiert der Prozess der Ausarbeitung und Konsultation von Leitlinien auch als Aufklärungsarbeit.
Alle sechs an diesem Projekt beteiligten Wettbewerbsbehörden haben solche Instrumente entwickelt, die auf die Bedürfnisse von Bediensteten im öffentlichen Beschaffungswesen und anderen einschlägigen Zielgruppen zugeschnitten sind. In Österreich hat die BWB im Jahr 2022 ihre Leitlinien zum Kronzeugenprogramm2 aktualisiert und interessierten Unternehmen das Verfahren sowie die Vorteile des Programms vorgestellt. In Kroatien hat die kroatische Wettbewerbsbehörde (CCA) im Jahr 2016 einen Praxisleitfaden veröffentlicht, der öffentlichen Beschaffungsstellen dabei helfen soll, Kartelle zur Durchführung von Bieterabsprachen zu erkennen und zu melden3. In Bulgarien hat die CPC im Jahr 2020 überarbeitete Leitlinien herausgegeben, die die Änderungen in der nationalen und EU-Gesetzgebung sowie OECD-Empfehlungen reflektieren4. In den Leitlinien der Kommission für den Schutz des Wettbewerbs werden detaillierte Anhaltspunkte für wettbewerbswidriges Verhalten aufgeführt, Risikofaktoren bei der Ausgestaltung von Ausschreibungen dargelegt und die (nach nationalem Recht) bestehende Verpflichtung der öffentlichen Beschaffungsstellen zur Meldung von Verdachtsfällen auf Absprachen hervorgehoben. In Zypern veröffentlichte die Kommission für Wettbewerbsschutz 2017 einen Leitfaden zur Aufdeckung und Verhinderung von Absprachen im öffentlichen Beschaffungswesen, woraufhin Informationsseminare stattfanden. In Griechenland hat die griechische Wettbewerbskommission (HCC) ihren Leitfaden im Jahr 2022 aktualisiert und um Beispiele, Checklisten sowie einen Überblick über den geltenden Rechtsrahmen und die Sanktionen ergänzt5. In Rumänien hat der rumänische Wettbewerbsrat (RCC) Leitlinien zur Aufdeckung und Verhinderung von Bieterabsprachen6, zur Teilnahme an Ausschreibungen im Rahmen von Bietergemeinschaften7 sowie zur Aufteilung von Ausschreibungen in Lose8 veröffentlicht.
In Spanien hat die Nationale Kommission für Märkte und Wettbewerb (CNMC) 2025, zur Unterstützung ausschreibender Stellen, Leitlinien zur Vorbereitung und Gestaltung öffentlicher Ausschreibungen veröffentlicht. In den Leitlinien wird dargelegt, wie Ausschreibungsverfahren wettbewerbsfördernd gestaltet werden können. Sie enthalten Empfehlungen zur Aufteilung von Aufträgen in Lose, zur Durchführung von Marktkonsultationen sowie zu den Kriterien für die Beteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen. Diese Leitlinien spiegeln die zunehmende Erkenntnis wider, dass die Gestaltung von Ausschreibungsverfahren Absprachen entweder verhindern oder umgekehrt begünstigen kann.
Dieses Beispiel verdeutlicht die Bedeutung von Leitlinien als Instrument zur Aufklärungsarbeit, das Bediensteten des öffentlichen Dienstes dabei hilft, die Gestaltung von Ausschreibungen zu verbessern und ihre Schwachstellen in Bezug auf Absprachen zu verringern.
Quelle: CNMC (2025[10]), Guía sobre la Preparación y Diseño de las Licitaciones Públicas (G-2023-01), https://www.cnmc.es/expedientes/g-2023-01.
Stellungnahmen der Wettbewerbsbehörden ergänzen die Leitlinien, indem sie gezieltere Empfehlungen enthalten. In einigen Fällen werden diese Stellungnahmen gemeinsam mit anderen öffentlichen Stellen (z. B. Beschaffungsstellen) veröffentlicht, um einen kohärenten, behördenübergreifenden Ansatz zur Bekämpfung von Bieterabsprachen zu bieten. Bieterabsprachen bewegen sich an der Schnittstelle zwischen Wettbewerbsrecht und Vergaberecht. In diesem Zusammenhang können gemeinsame Stellungnahmen zur Klärung der Frage beitragen, wie wettbewerbsrechtliche Entscheidungen (z. B. Sanktionen wegen Absprachen) mit Maßnahmen im Bereich des öffentlichen Auftragswesens (z. B. Ausschluss von Bietern, Selbstreinigung oder Transparenzpflichten) zusammenwirken9. Da gemeinsame Stellungnahmen ein einheitlich institutionelles Verständnis widerspiegeln, stärken sie die Rechtssicherheit und verringern das Risiko widersprüchlicher Auslegungen. Leitlinien harmonisieren somit die Anwendung einschlägiger Vorschriften. Box 2.4. liefert ein Beispiel aus Rumänien.
Im August 2020 gaben der rumänische Wettbewerbsrat (RCC) und die Nationale Agentur für das öffentliche Beschaffungswesen (ANAP) eine gemeinsame Stellungnahme ab. Darin wurde klargestellt, wie öffentliche Beschaffungsstellen Unternehmen, gegen die wegen Wettbewerbsverstößen Geldbußen verhängt wurden, im Hinblick auf den Ausschluss und ihre Selbstreinigung beurteilen sollen. Nach rumänischem Vergaberecht sind Bieter auszuschließen, die schwerwiegendes berufliches Fehlverhalten begangen haben, darunter Kartellverhalten wie Bieterabsprachen. Allerdings können Unternehmen den Ausschluss vermeiden, wenn sie wirksame Maßnahmen zur Selbstreinigung nachweisen können, die ihre Glaubwürdigkeit wiederherstellen. Die gemeinsame Stellungnahme enthält Leitlinien dazu, welche Arten von Beweisen für diesen Zweck als glaubwürdig und ausreichend angesehen werden können.
Der Stellungnahme zufolge können Betreiber Entscheidungen des RCC aus den letzten drei Jahren vorlegen, die ihre Kooperationsbereitschaft bei Ermittlungen belegen. Sie können zudem die Umsetzung von Programmen für rechtskonformes Verhalten nachweisen, die den Leitlinien des RCC entsprechen. Diese Programme müssen konkrete Maßnahmen zur Verhinderung künftigen wettbewerbswidrigen Verhaltens enthalten.
In der Stellungnahme wird zudem betont, dass Ausschlussentscheidungen im Ermessen der öffentlichen Beschaffungsstellen liegen, die in jedem Einzelfall die Verhältnismäßigkeit beurteilen müssen und den RCC um Unterstützung ersuchen können. Zu diesem Zweck veröffentlicht der RCC eine aktualisierte Liste der Unternehmen, gegen die zuvor wegen Bieterabsprachen Sanktionen verhängt wurden. In der Liste ist angegeben, ob sie mit der Behörde kooperiert oder Maßnahmen zur Einhaltung der Vorschriften umgesetzt haben.
Durch die gemeinsame Klärung der Schnittstellen zwischen Wettbewerbs- und Vergabevorschriften im Zusammenhang mit dem Ausschluss von Bietern fördern der RCC und die ANAP eine einheitliche und verhältnismäßige Anwendung des Rechts.
Darüber hinaus können rumänische öffentliche Beschaffungsstellen gemäß Artikel 167 Absatz 1 des Gesetzes über das öffentliche Auftragswesen und Artikel 180 Absatz 1 des sektoralen Vergabegesetzes Bieter aufgrund einer vorangegangenen Kartellentscheidung des RCC ausschließen, ohne eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung abwarten zu müssen. Der RCC kann auf Antrag Stellungnahmen erstellen, in denen er beurteilt, ob Absprachen stattgefunden haben, und die Glaubwürdigkeit etwaiger Selbstreinigungsmaßnahmen bewertet. Diese Stellungnahmen sind nicht bindend, dienen den öffentlichen Auftraggebern jedoch als Orientierungshilfe bei der Einhaltung der Wettbewerbs- und Vergabevorschriften unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.
Im Jahr 2024 gingen fünf der acht vom RCC eingeleiteten Ermittlungen wegen Bieterabsprachen auf Beratungsersuchen von öffentlichen Beschaffungsstellen zurück.
Quelle: RCC und ANAP (2021[11]), Opinie Comună, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/08/Opinie-comuna-CC-ANAP.pdf.
In Rechtsordnungen, in denen Bieterabsprachen auch eine Straftat darstellen, können an gemeinsamen Stellungnahmen auch Staatsanwältinnen und -anwälte beteiligt sein. Diese können wertvolle Aufschlüsse zu Themen wie dem Zusammenspiel zwischen kartellrechtlichen und strafrechtlichen Ermittlungen, der Anwendung des Doppelbestrafungsverbot (d. h. das Verbot der doppelten Strafverfolgung oder Bestrafung wegen derselben Straftat, das in Artikel 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union10 verankert ist) sowie dem Informationsaustausch zwischen Behörden geben. Solche Stellungnahmen können dazu beitragen, dass parallele Durchsetzungsmaßnahmen in koordinierter Weise erfolgen.
Die Wettbewerbsbehörden geben zudem „reine“ Stellungnahmen zu konkreten Fällen oder zu Fragen ab, die von den öffentlichen Beschaffungsstellen vorgebracht werden. Diese Stellungnahmen können beispielsweise Empfehlungen zur Gestaltung einer bestimmten Ausschreibung oder zum Ausschluss eines verdächtigen Bieters umfassen. Diese sind in der Regel nicht öffentlich, stellen jedoch eine wichtige Form der internen Aufklärung innerhalb der Regierung dar. Ein entsprechendes Beispiel findet sich in Box 2.5.
Die Nationale Kommission für Märkte und Wettbewerb (CNMC) in Spanien bietet unverbindliche beratende Prüfungen von Ausschreibungsunterlagen (borradores de pliegos) an, die von öffentlichen Beschaffungsstellen erstellt wurden. Dieser Mechanismus ermöglicht es öffentlichen Stellen, vor der Durchführung umfangreicher oder komplexer Ausschreibungen die CNMC zu konsultieren, wodurch sie dabei unterstützt werden, Ausschreibungsmerkmale zu ermitteln, die den Wettbewerb einschränken oder das Risiko von Absprachen erhöhen könnten.
Ein aktuelles Beispiel ist der Bericht der CNMC aus dem Jahr 2024 über den Entwurf der Ausschreibungsunterlagen für die zentrale Beschaffung von Telekommunikationsdienstleistungen für die allgemeine staatliche Verwaltung und andere öffentliche Einrichtungen. Diese Ausschreibung ist Teil eines seit Langem laufenden Zentralisierungsprogramms mit einem hohen geschätzten Gesamtwert. In ihrer Beurteilung gab die CNMC detaillierte Empfehlungen zur Verbesserung des Wettbewerbs heraus, darunter:
Vertiefte Marktanalyse vor Einleitung des Vergabeverfahrens,
Erhöhung der Anzahl der Lose, um einen breiteren Kreis von Bietern anzusprechen, insbesondere kleine und mittlere Unternehmen,
Anpassung der Anforderungen an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und die technische Eignung, um unnötige Marktzugangsschranken zu vermeiden,
Sicherstellung von Transparenz und gleichen Zugangs zu Informationen für alle potenziellen Bieter,
Begrenzung der Bedeutungsubjektiver Zuschlagsskriterien verstärkter Einsatz objektiver Bewertungsformeln und
Ausdrückliche Aufklärung der Bieter über die rechtlichen Folgen wettbewerbswidrigen Verhaltens.
Dieser Fall veranschaulicht die frühzeitige Einbindung einer Wettbewerbsbehörde zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit bei groß angelegten Vergabeverfahren.
Quellen: CNMC (n.d.[12]), Documentos de análisis sobre contratación pública, https://www.cnmc.es/impulsamos-la-competencia/contratacion-publica/informes-y-estudios-sobre-contratacion-publica.
CNMC (n.d.[13]), Informe sobre los Pliegos de Contratación de Servicios de Telecomunicaciones de la Administración General del Estado y Otras Entidades Públicas (Fase III), INF/CNMC/124/24, https://www.cnmc.es/sites/default/files/5678178.pdf.
2.3.2. Kapazitätsaufbau
Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau wie Schulungen und Workshops tragen zur Prävention und Aufdeckung von Bieterabsprachen bei. Diese Initiativen können auf ein breites Publikum (wie in Abschnitt 2.2 erläutert) mit unterschiedlichen Lernzielen ausgerichtet sein. Inhalt, Format und Durchführung des Workshops sollten sorgfältig auf das Profil und die Bedürfnisse der jeweiligen Gruppe sowie auf die verfügbaren Ressourcen abgestimmt werden. In den folgenden Abschnitten werden spezifische Empfehlungen für verschiedene Zielgruppen gegeben.
Bei der Planung eines Workshops sollte zunächst ein klares Verständnis des Wissensstands der Teilnehmenden, der Lernziele und des gewünschten Verhältnisses zwischen Theorie und Praxis geschaffen werden. Bei Workshops für Bedienstete des öffentlichen Dienstes im Vergaberecht geht es in der Regel darum, das Bewusstsein für die Risiken von Bieterabsprachen zu schärfen, Instrumente zur Minderung dieser Risiken durch eine bessere Ausschreibungsgestaltung bereitzustellen und die Fähigkeit zur Aufdeckung von Absprachen zu verbessern. Bei privaten Unternehmen kann der Schwerpunkt auf rechtlichen Risiken, Sanktionen, den Vorteilen der Zusammenarbeit mit Wettbewerbsbehörden und der Rolle von Compliance-Programmen liegen.
Workshops eignen sich besonders gut, um in kurzer Zeit intensive Schulungen durchzuführen, Konzepte vorzustellen und den Erfahrungsaustausch zu fördern. Workshops dienen nicht nur der Wissensvermittlung: Sie schaffen einen Raum für informellen Austausch und gegenseitiges Verständnis zwischen Stellen, die andernfalls isoliert voneinander arbeiten würden. Dieser Austausch kann als Katalysator für die interinstitutionelle Zusammenarbeit dienen, indem er den Teilnehmenden hilft, ihr Gegenüber kennenzulernen, die jeweiligen Rollen und Rahmenbedingungen zu verstehen und durch den direkten Austausch Vertrauen aufzubauen. Im Laufe der Zeit können sie sich zu dauerhaften Kommunikationskanälen entwickeln, die für die Zusammenarbeit bei der Aufdeckung, Untersuchung und Verhinderung von Bieterabsprachen von entscheidender Bedeutung sind.
Die im Rahmen dieses Projekts gewonnenen Erkenntnisse zeigen, dass der Kapazitätsaufbau sich lohnt. Die Organisation von Workshops kann jedoch mit einem hohen Aufwand verbunden sein. In Fällen, in denen personelle Ressourcen knapp sind, kann dies auch dazu führen, dass weniger Ressourcen für die Durchsetzung zur Verfügung stehen. Eine häufige Herausforderung besteht darin, ein ausreichend großes und relevantes Publikum anzusprechen. Dies lässt sich teilweise dadurch umgehen, dass die Zielgruppe im Voraus ermittelt und eine gute Arbeitsbeziehung zu ihr aufgebaut wird, wobei auf die Qualität der Veranstaltungen und die Auswahl geeigneter Referentinnen und Referenten zu achten ist und die Möglichkeit zum Kapazitätsaufbau über die richtigen Kanäle beworben wird.
Die Workshops zum Kapazitätsaufbau und der darin geführte Dialog haben gezeigt, wie wichtig es ist, komplexe Wettbewerbskonzepte in für unterschiedliche Stakeholder verständliche Informationen zu übersetzen und Zeit für Diskussionen einzuplanen. In allen sechs beteiligten Ländern berichteten die Bediensteten des öffentlichen Dienstes von positiven Auswirkungen des persönlichen Austauschs. Insbesondere in Ländern, in denen Bieterabsprachen nur begrenzt geahndet werden, ermöglichten diese Veranstaltungen offene Diskussionen über Warnsignale, Aufdeckungsmethoden und die praktischen Auswirkungen bestimmter Entscheidungen bei der Ausschreibungsgestaltung.
Die Teilnehmenden erwähnten, dass praxisorientierte Instrumente wie Checklisten hilfreich seien, insbesondere wenn sie mit bestimmten Phasen des Beschaffungsprozesses (z. B. Ausschreibungsgestaltung, Prüfung der Angebote) oder Berichtswegen verknüpft seien. Im Gegensatz dazu wurden allgemeinere Ratschläge (wie rechtliche Grundsätze oder die allgemeine Wettbewerbstheorie) als weniger relevant angesehen. Insgesamt sprachen sich die öffentlichen Stellen deutlich für konkrete, umsetzbare Leitlinien aus.
Außerdem wurde immer wieder betont, dass praktische Instrumente in die täglichen Arbeitsabläufe integriert oder durch interne Verfahren verbindlich vorgeschrieben werden müssen. Zusätzlich dienen regelmäßige Kontakte zwischen den Behörden sowie regelmäßige Schulungen dazu, den öffentlichen Stellen das erforderliche Vorgehen in Erinnerung zu rufen. Die Stakeholder betonten, wie wichtig Kontinuität sei und welchen Wert klare Ansprechpartner in jeder Behörde haben. Die behördenübergreifende Zusammenarbeit bei der Planung und Umsetzung der Aufklärungsarbeit wurde als bewährtes Verfahren hervorgehoben.
Erfahrungen aus unterschiedlichen Ländern verdeutlichen die Vielfalt der Ansätze beim Kapazitätsaufbau und unterstreichen die Bedeutung praktischer Schulungen als Instrument der Aufklärungsarbeit. In Österreich hat die BWB im April 2023 gemeinsam mit den Landesrechnungshöfen des Burgenlands, Kärntens und Oberösterreichs einen Workshop veranstaltet11. Mit dieser Initiative wurde ein regelmäßiges Forum für den Wissensaustausch zur Aufdeckung von Bieterabsprachen geschaffen, wobei die Rolle der Gerichte bei der Überprüfung öffentlicher Aufträge auf regionaler Ebene genutzt wurde.
In Bulgarien führte die CPC im Jahr 2023 drei Veranstaltungen zum Thema Bieterabsprachen durch: im Februar für das Sozialamt sowie im Oktober und Dezember im Rahmen eines vom Ministerium für Verkehr und Kommunikation geleiteten Programms, das sich an verschiedene Einrichtungen richtete, die an der Verwaltung von EU-Mitteln beteiligt sind. Darüber hinaus organisierte die CPC im November 2024 eine interne Schulung für ihre eigene Direktion für öffentliches Beschaffungswesen und Konzessionen zum Thema Aufdeckung und Verhinderung von Bieterabsprachen12. Im Mittelpunkt der von der Direktion für Kartellrecht und Unternehmenszusammenschlüsse der CPC geleiteten Veranstaltung standen wichtige Warnsignale, praktische Beispiele sowie der OECD-Leitfaden zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen (OECD, 2026[14]). Ziel der Schulung war es, die Fähigkeit der Direktion zu verbessern, Anzeichen von Absprachen bei der Überprüfung von Ausschreibungen zu erkennen, und damit die institutionelle Reaktion der CPC auf Bieterabsprachen insgesamt zu stärken. In Kroatien bietet die CCA Schulungen für Bedienstete des öffentlichen Dienstes an, darunter eine Veranstaltung im Jahr 2023 für die Staatliche Kontrollkommission für die öffentliche Auftragsvergabe. Im Jahr 2024 organisierte die Agentur zudem in Zusammenarbeit mit der Kontrollkommission und der kroatischen Wirtschaftskammer landesweite Seminare. Im Jahr 2016 veröffentlichte die zypriotische Kommission für Wettbewerbsschutz (CPC) ein Handbuch für öffentliche Beschaffungsstellen zum Thema „Aufdeckung und Verhinderung von Absprachen in öffentlichen Beschaffungsverfahren“, woraufhin eine Reihe von Seminaren zur Verbreitung der darin enthaltenen Informationen folgte.
Neben Präsenzworkshops können digitale Schulungsinstrumente eine flexible und wirksame Ergänzung zum Kapazitätsaufbau darstellen. E-Learning-Module ermöglichen es den Teilnehmenden, sich in ihrem eigenen Tempo und von verschiedenen Standorten aus mit denselben Inhalten und Methoden auseinanderzusetzen, die auch in Workshops zum Einsatz kommen (wie Fallstudien, Instrumente zur Erkennung und Ratschläge zur Ausschreibungsgestaltung). Diese Ressourcen können besonders dann von großem Nutzen sein, wenn eine persönliche Teilnahme aufgrund finanzieller oder anderer Einschränkungen schwierig ist. Sie können auch als Einführungsmaterial im Vorfeld von Präsenzveranstaltungen dienen und sollten im Idealfall mit weiterführenden Leitfäden verknüpft werden. Online-Instrumente bieten jedoch nicht die direkten Interaktionen und persönlichen Kontakte zwischen den Behörden, die oft dazu beitragen, Vertrauen aufzubauen und eine langfristige Zusammenarbeit aufrechtzuerhalten.
Die britische Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde (CMA) hat ein kostenloses Online-Schulungsmodul für Fachkräfte im Beschaffungswesen entwickelt, um wettbewerbswidriges Verhalten in Ausschreibungsverfahren zu erkennen und zu verhindern.
Das 30-minütige Modul sensibilisiert für die durch Bieterabsprachen verursachten Schäden, zeigt häufige Warnzeichen und Risikofaktoren auf und erläutert, wie diese Risiken gemindert werden können. Außerdem enthält es Leitlinien für ausschreibende Stellen zur Meldung von Verdachtsfällen.
Durch die Bereitstellung von Schulungsmaterialien in digitaler Form bietet dieses Instrument Zugang zu praktischen Anleitungen, wodurch Bedienstete öffentlicher Stellen ihre Fähigkeit zur Aufdeckung und Verhinderung von Absprachen stärken können, ohne dass spezielle Präsenzschulungen erforderlich sind.
Quelle: CMA (2015[15]), Free e-learning on how to spot bid rigging, https://www.builtintelligence.com/pages/free-e-learning-on-how-to-spot-bid-rigging.
2.3.3. Arbeitsgruppen und personeller Austausch
Strukturierte und nachhaltige Formen der Zusammenarbeit wie Arbeitsgruppen und personeller Austausch können eine wichtige Rolle bei der Förderung der Zusammenarbeit spielen.
In der Regel werden Arbeitsgruppen eingerichtet, um eine regelmäßige Abstimmung zwischen Behörden mit sich ergänzenden Aufgaben sicherzustellen. Diese Gruppen können entweder formell im Rahmen einer interinstitutionellen Vereinbarung eingerichtet werden oder informell tätig sein. Ihr Mehrwert liegt in der Schaffung einer speziellen Plattform, auf der Risiken gemeinsam ermittelt, Informationen ausgetauscht, Fallbeispiele oder gesetzliche Entwicklungen erörtert und Prioritäten für Maßnahmen oder Schulungen vereinbart werden können. Wenn Arbeitsgruppen aktiv sind und über ausreichende Ressourcen verfügen, tragen sie zu einer besseren Abstimmung zwischen den Einrichtungen bei und verhindern Doppelarbeit.
Personalaustauschprogramme bieten eine praxisnahe Möglichkeit, gegenseitiges Verständnis und fachliche Kompetenzen aufzubauen. So kann beispielsweise ein Bediensteter des öffentlichen Vergabewesens, in einer Wettbewerbsbehörde wichtige Einblicke gewinnen, wie Ausschreibungen aus Sicht der Wettbewerbsaufsicht geprüft werden. Referenten aus Wettbewerbsbehörden wiederum könnten in öffentlichen Vergabebehörden die operativen Rahmenbedingungen von Vergabeverfahren besser verstehen. Dieser Austausch trägt zu einem gemeinsamen Verständnis bei und ermöglicht es jeder Behörde, praktische Kenntnisse über die Instrumente und den Aufgabenbereich der jeweils anderen Behörde zu erwerben.
Die Erkenntnisse aus den im Rahmen des Projekts in den sechs Ländern durchgeführten Informationsgespräche zeigten eine erhebliche praktische Einschränkung auf: Viele Behörden leiden unter anhaltendem Personalmangel. Infolgedessen sind sie oft nicht in der Lage, Personal für Entsendungen abzustellen, selbst wenn der Lernnutzen anerkannt wird. Die Herausforderung besteht darin, dass nicht genügend Personal zur Verfügung steht, um den regulären Betrieb aufrechtzuerhalten und gleichzeitig Personal für Entsendungen freizustellen.
Sowohl Arbeitsgruppen als auch Personalaustauschprogramme bieten die Möglichkeit, die Zusammenarbeit über persönliche Kontakte hinaus zu institutionalisieren. Ihr Erfolg hängt von mehreren Faktoren ab, darunter die Unterstützung durch die Führungsebene, klar definierte Lernziele und vor allem eine angemessene Mittelausstattung. Ohne diese Maßnahmen besteht die Gefahr, dass Arbeitsgruppen inaktiv werden und Entsendungen eher als Belastung denn als strategische Investition angesehen werden. Sofern die Umstände es zulassen, können diese Mechanismen dazu beitragen, dauerhafte Brücken zwischen den Einrichtungen zu schlagen, was letztlich die Aufdeckung und Ahndung von Bieterabsprachen verbessert.
2.3.4. Kampagnen: Videos, Pressekampagnen, Werbung
Öffentliche Kampagnen (mittels Videos, Medienarbeit oder Werbung) stellen ein wirkungsvolles Instrument zur Förderung der Wettbewerbskultur dar (d. h. jene Form der Aufklärungsarbeit, die darauf abzielt, die Gesellschaft insgesamt für Wettbewerbsgrundsätze zu sensibilisieren). Im Gegensatz zur behördeninternen Aufklärungsarbeit, die sich an Bedienstete des öffentlichen Dienstes und Einrichtungen richtet, kann ein breiter angelegter Ansatz dazu beitragen, Laien mit den Risiken und Folgen wettbewerbswidriger Praktiken wie Bieterabsprachen vertraut zu machen.
Durch die verständlichere Vermittlung technischer Konzepte können Kampagnen das allgemeine Verständnis dafür fördern, wie Absprachen im öffentlichen Beschaffungswesen den fairen Wettbewerb untergraben, die Kosten für die Steuerzahler erhöhen und die Qualität öffentlicher Dienstleistungen beeinträchtigen. Videos oder Inhalte in sozialen Medien können beispielsweise auf anschauliche Weise verdeutlichen, wie Bieterabsprachen aussehen, warum sie schädlich sind und welche Warnzeichen zu beobachten sein können. Pressemitteilungen, Infografiken oder Erfahrungsberichte können so gestaltet werden, dass sie nicht nur die Wirtschaft, sondern auch die Zivilgesellschaft, Journalistinnen und Journalisten und lokale Interessenträger erreichen.
Solche Initiativen zur Öffentlichkeitsarbeit sind besonders wertvoll in Ländern, in denen das Bewusstsein für das Wettbewerbsrecht begrenzt oder das Vertrauen der Öffentlichkeit in Institutionen gering ist. Durch die Verbreitung klarer, ansprechender Botschaften tragen sie dazu bei, eine Wettbewerbskultur zu schaffen und die öffentliche Unterstützung für Durchsetzungsmaßnahmen sicherzustellen. Darüber hinaus können Kampagnen Personen dazu ermutigen, Missstände zu melden, die andernfalls Anzeichen für abgestimmtes Verhalten nicht erkennen oder darauf reagieren würden. Zwar sind Kampagnen oft ressourcenintensiv, insbesondere bei Nutzung der Mainstream-Medien, doch können sie wirksam sein, wenn bestehende Kommunikationsplattformen genutzt werden, auf bereits vorhandenen Aufklärungsmaterialien aufgebaut wird oder die Zusammenarbeit mit anderen Einrichtungen, wie etwa Korruptionsbekämpfungsstellen, Rechnungsprüfungsbehörden oder Handelskammern, erfolgt. Wie bei anderen Instrumenten der Aufklärungsarbeit hängt ihre Wirksamkeit davon ab, dass die Botschaft auf die Zielgruppe zugeschnitten wird.
Die Diskussionen rund um Kampagnen in den Workshops des Projekts zeigten, welches Potenzial diese haben, wenn sie zielgerichtet eingesetzt werden. Die Beteiligten wiesen jedoch darauf hin, dass der Erfolg von Kampagnen oft von ergänzenden Maßnahmen zur Sensibilisierung, wie beispielsweise Workshops, abhängt. In diesem Zusammenhang sind Kampagnen am wirksamsten, wenn sie als Einstiegspunkt dienen, von den zuständigen Stellen unterstützt und durch Follow-up-Tools wie E-Learning-Module oder Präsenzschulungen ergänzt werden.
Videokampagnen sind ein vielseitiges und leicht zugängliches Instrument, um die Öffentlichkeit für die Risiken und Folgen von Bieterabsprachen zu sensibilisieren. Mehrere Wettbewerbsbehörden haben kurze Videos entwickelt, die sich an unterschiedliche Zielgruppen richten – von öffentlichen Beschaffungsstellen und Anbietern bis hin zur allgemeinen Öffentlichkeit.
Im Jahr 2015 veröffentlichte das kanadische Wettbewerbsamt ein Video mit dem Titel „Bid-rigging: Compete legally!” (Bieterabsprachen: legal am Wettbewerb teilnehmen) und veröffentlichte 2021 ein weiteres mit dem Titel „Compliance Case Files: Episode 1 – Bid-rigging” (Fallbeispiele zur Compliance: Folge 1 – Bieterabsprachen). In den Animationsvideos werden klare und anschauliche Botschaften über die Rechtswidrigkeit und die Folgen von Bieterabsprachen vermittelt. Anhand einer leicht verständlichen Sprache und anschaulicher Beispiele werden die verschiedenen Formen von Bieterabsprachen aufgezeigt, und es wird darauf hingewiesen, dass solche Praktiken nach dem kanadischen Wettbewerbsgesetz zu hohen Geldstrafen oder Freiheitsstrafen führen können. In den Videos werden Unternehmen zudem über die Kronzeugenregelung und das Kronzeugenprogramm der Wettbewerbsbehörde informiert, um diejenigen, die an Bieterabsprachen beteiligt sind, dazu zu ermutigen, dies selbst zu melden und mit den Behörden zusammenzuarbeiten.
Die britische Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde (CMA) veröffentlichte im Jahr 2015 ein Video mit dem Titel „Bid-rigging and discussing tenders“ (Bieterabsprachen und Besprechung von Ausschreibungen). Fünf Jahre später startete die Behörde eine Kampagne mit dem Titel „Cheating or Competing“ (Betrug oder Wettbewerb) sowie ein Quiz zur Beurteilung von Kartellen. Es wurde entwickelt, um Unternehmen dabei zu helfen, festzustellen, ob sie oder ihre Mitbewerber Gefahr laufen, gegen das Wettbewerbsrecht zu verstoßen. In dem Video und der Kampagne wird das Konzept der Bieterabsprachen sowie deren schädliche Auswirkungen auf den Wettbewerb und die Steuerzahler vorgestellt. Darin werden die Arten verbotener Verhaltensweisen aufgezeigt, wobei der Schwerpunkt, auf den durch Absprachen verursachten finanziellen Schäden, den rechtlichen Folgen von Absprachen sowie Instrumenten wie Kronzeugenprogramme und Hinweisgebersystemen liegt.
In Österreich veröffentlichte die Bundeswettbewerbsbehörde (BWB) im Jahr 2020 ein kurzes Animationsvideo, in dem ein typisches Modell für Bieterabsprachen bei der Vergabe von Bauaufträgen veranschaulicht wird. In dem Video wird erläutert, wie ein Auftragnehmer sich mit Wettbewerbern abspricht, um künstlich überhöhte Angebote abzugeben, wodurch sichergestellt wird, dass er den Auftrag zu einem überhöhten Preis erhält. Darin werden die rechtlichen Konsequenzen, darunter Geldbußen von bis zu 10 % des Umsatzes, hervorgehoben und die Kronzeugenregelung sowie das anonyme Hinweisgebersystem der BWB als zentrale Instrumente der Durchsetzung vorgestellt.
In Griechenland veröffentlichte die griechische Wettbewerbskommission (HCC) im Jahr 2022 ein Video, mit dem Unternehmen und öffentliche Einrichtungen sensibilisiert werden sollten. In diesem Video in griechischer Sprache wird die rechtliche Definition von Kartellen, einschließlich Bieterabsprachen, erläutert und auf deren schädliche Auswirkungen auf die Steuerzahler und den Wettbewerb auf dem Markt eingegangen. Zudem werden die Durchsetzungsbefugnisse der HCC hervorgehoben und die Adressaten aufgefordert, mutmaßliche Absprachen zu melden. Dabei wird auf die Online-Plattform der Kommission für Hinweisgeber sowie auf die Bedeutung der Wahrung eines fairen und offenen Wettbewerbs im öffentlichen Beschaffungswesen hingewiesen.
Schließlich veröffentlichte die OECD im Jahr 2021 ihre Kampagne mit dem Titel „Bid rigging and competition policy explained in 7 minutes“ (Bieterabsprachen und Wettbewerbspolitik – in 7 Minuten erklärt). In diesem Video werden das Konzept der Bieterabsprachen und deren Auswirkungen auf die Beschaffungskosten vorgestellt. Es werden die Vorteile der Prävention durch Aufklärungsarbeit hervorgehoben und Instrumente zur Kartellaufdeckung wie Kronzeugenprogramme, digitale Aufdeckungsinstrumente und Hinweisgeberprogramme vorgestellt. Das vom OECD-GVH Regionalzentrum für Wettbewerb in Budapest produzierte Video ist mit Untertiteln in 15 Sprachen verfügbar.
Quellen: Competition Bureau Canada (2015[16]), Bid-rigging: Legally, https://www.youtube.com/watch?v=Wu6PTbPYKfY; Competition Bureau Canada (2021[17]), Compliance Case Files: Episode 1 – Bid-rigging, https://www.youtube.com/watch?v=B5pyLluALzo;
CMA (2015[18]), Bid-rigging and discussing tenders: UK’s Competition and Markets Authority, https://www.youtube.com/watch?v=PjoQvDKW28U; CMA (2023[19]), Cheating or competing campaign, https://cheatingorcompeting.campaign.gov.uk/; AFCA (2020[20]), Bid rigging and its consequences, https://www.youtube.com/watch?v=DCj38PP-uss; HCA (2022[21]), GB Ξεσκέπασε τα Καρτέλ - Ρίξε τις Τιμές (για Αναθέτουσες Αρχές, https://www.youtube.com/watch?v=qu5GpJOv0O8; OECD (2021[22]), Bid rigging and competition policy explained in 7 minutes, https://youtu.be/JSPoHSqtVyY.
Dieser Abschnitt stellt die zentralen Advocacy-Themen vor, die von der OECD in diesem Projekt durch Tätigkeiten wie Recherchen, Kapazitätsaufbaumaßnahmen und Interviews mit relevanten Stakeholdern als entscheidend für die Förderung des Wettbewerbs im öffentlichen Beschaffungswesen identifiziert wurden. Es werden auch geltende internationale Rahmenwerke und Leitlinien der OECD und der Europäischen Union erwähnt.
Diese Themen spiegeln die Fragen wider, die Wettbewerbsbehörden im Austausch mit öffentlichen Beschaffungsstellen, Unternehmen, Richterinnen und Richtern oder anderen Stakeholdern am häufigsten vorkommen. Sie liefern nützliche Anhaltspunkte für mögliche Inhalte der Aufklärungsarbeit. Manche Themen beziehen sich auf zentrale Aspekte von Bieterabsprachen, wie etwa Warnsignale für Bieterabsprachen, eine wettbewerbsfördernde Ausschreibungsgestaltung und die Notwendigkeit des Zugangs zu Beschaffungsdaten. Andere betreffen allgemeinere Aspekte der Bekämpfung von Kartellen und der Durchsetzung des Wettbewerbsrechts. Diese übergeordneten Themen sind für die öffentliche Vergabe relevant und werden daher genauer erläutert. Dazu gehören Themen wie Kronzeugenprogramme, die Meldung von Verdachtsfällen über Hinweisgebersysteme oder das Recht auf Schadenersatz. Die Erfahrungen aus dem Projekt haben gezeigt, wie wichtig es ist, in diesen übergeordneten Fragen angeleitet zu werden, da Unsicherheiten diesbezüglich dazu führen können, dass Meldungen von Verdachtsfällen ausbleiben, Compliance gestärkt werden kann und so Ergebnisse in der Durchsetzung verbessert werden.
Die Relevanz der einzelnen Themen hängt von der Zielgruppe ab. Zum Beispiel sind Warnsignale, die Meldung von Verdachtsfällen und die Möglichkeit, Schadenersatzansprüche geltend zu machen, für Bedienstete im öffentlichen Beschaffungswesen besonders relevant. Unterdessen gewinnen Meldesysteme für Hinweisgeber, Kronzeugenprogramme und Compliance-Programme für Unternehmen zunehmend an Bedeutung. Die meisten Themen sind jedoch bereichsübergreifend und betreffen alle Zielgruppen.
2.4.1. Bereitstellung von Leitlinien zur Erkennung von Bieterabsprachen (Warnsignale)
Wie in diesem Bericht hervorgehoben wird, sind Bedienstete im öffentlichen Beschaffungswesen in einer besonderen Position, um Unregelmäßigkeiten bei Ausschreibungsverfahren zu erkennen, die auf Absprachen hindeuten könnten. Auch andere Bedienstete des öffentlichen Dienstes können im Rahmen ihrer Tätigkeit auf Anzeichen von Bieterabsprachen stoßen, insbesondere diejenigen, die mit Aufsicht, Ermittlungen oder Rechnungsprüfung befasst sind. Durch entsprechende Maßnahmen sollte sichergestellt werden, dass diese Bediensteten ausreichend informiert sind, um Warnsignale für Bieterabsprachen zu erkennen und darauf zu reagieren.
Ein erster Schritt besteht darin, die häufigsten Formen der Absprache im öffentlichen Beschaffungswesen zu erkennen. Im OECD-Leitfaden zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen (OECD, 2026[14]) werden mehrere typische Strategien beschrieben, mit denen Mitglieder von Kartellen Ausschreibungsergebnisse manipulieren:
Deck- oder Scheingebote: Dies ist eine der am weitesten verbreiteten Formen der Absprachen. Sie tritt auf, wenn Unternehmen vereinbaren, Deck- oder Scheingebote abzugeben, um den Anschein eines echten Wettbewerbs zu erwecken. Dies kann bedeuten, dass ein Angebot eingereicht wird, das höher ist als das des ausgewiesenen Gewinners, oder andere Bedingungen enthält, von denen bekannt ist, dass sie für den Auftraggeber unannehmbar sind, oder das anderweitig darauf ausgelegt ist, den Zuschlag nicht zu erhalten.
Gebotsunterdrückung: Bei dieser Form der Absprache vereinbaren ein oder mehrere Wettbewerber, von der Abgabe eines Gebots abzusehen oder ein bereits abgegebenes Gebot zurückzuziehen, um sicherzustellen, dass ein bestimmtes Unternehmen den Auftrag erhält. Die Gebotsunterdrückung kann auch in Form von kollektiven Boykotten erfolgen, bei denen Unternehmen gänzlich auf die Abgabe von Angeboten verzichten, um den Auftraggeber dazu zu bewegen, die Ausschreibungsbedingungen zu ändern oder den Auftrag direkt zu vergeben.
Bieterrotation: Sie sind dadurch erkennbar, dass Absprachenbeteiligte abwechselnd Ausschreibungen gewinnen. Dies kann auf der Grundlage einer vorgegebenen Reihenfolge, der Größe des ausgeschriebenen Auftrags oder einer beliebigen anderen Aufteilung erfolgen. Zwar geben alle Unternehmen ein Angebot ab, doch wird gemäß der Vereinbarung jedes Mal nur ein Unternehmen als Gewinner ausgewählt.
Marktaufteilung: In Vereinbarungen zur Marktaufteilung teilen Unternehmen Märkte nach geografischen Gesichtspunkten, nach Kunden, Produkten oder Vertragstypen auf und verpflichten sich, in den ihren Mittätern zugewiesenen Gebieten nicht miteinander in Wettbewerb zu treten. Dies kann bedeuten, dass sie bei Ausschreibungen außerhalb ihres zugewiesenen Bereichs keine Angebote abgeben oder lediglich Deck- oder Scheingebote einreichen.
Diese Strategien unterscheiden sich zwar voneinander, schließen sich jedoch nicht gegenseitig aus und können im Rahmen einer einzigen Absprachenvereinbarung gemeinsam eingesetzt werden. Bei ihrer Umsetzung können erkennbare Muster und Anzeichen („Warnsignale“) entstehen, die Bedienstete des öffentlichen Beschaffungswesens beobachten können, um mögliche Bieterabsprachen aufzudecken und zu melden.
Die Checkliste zur Aufdeckung von Bieterabsprachen der OECD, die in Abbildung 2.1 zusammengefasst ist, enthält mögliche Anzeichen für Absprachen in allen Phasen des Ausschreibungsverfahrens. In der Checkliste sind eine Reihe von Warnzeichen aufgeführt, die in fünf Kategorien unterteilt sind: verdächtige Angebotsmuster (Muster und Häufigkeit, mit der Unternehmen Ausschreibungen gewinnen oder verlieren, sowie Untervergabe und gemeinsame Angebote zwischen normalerweise unabhängigen Anbietern), Unregelmäßigkeiten in Ausschreibungsunterlagen (z. B. identische Fehler, identische Angebote, gemeinsame Kontaktdaten), Unregelmäßigkeiten bei der Preisgestaltung (z. B. einheitliche Angebote trotz sich ändernder Marktbedingungen, plötzliche Preiserhöhungen oder -senkungen ohne Erklärung), verdächtige Aussagen (z. B. Aussagen, wonach bestimmte Unternehmen in bestimmten Gebieten oder für bestimmte Kundinnen und Kunden nicht tätig seien), und verdächtiges Verhalten (z. B. häufige Treffen zwischen Lieferanten oder unerwartete Untervergabe an unterlegene Bieter).
Keiner dieser Indikatoren allein stellt einen Beweis für Bieterabsprachen dar. Das wiederholte Auftreten solcher Anzeichen (insbesondere wenn mehrere davon erkennbar sind und wenn sie im Laufe der Zeit oder bei verschiedenen Ausschreibungen auftreten) sollte jedoch Anlass zu einer internen Überprüfung geben. Bei Bedarf sollte die Wettbewerbsbehörde hinzugezogen werden. In den Leitlinien wird den für Beschaffung zuständigen Bediensteten zudem empfohlen, detaillierte Aufzeichnungen über verdächtige Tätigkeiten zu führen, alle einschlägigen Unterlagen sicher aufzubewahren und jeglichen direkten Kontakt mit Lieferanten zu vermeiden.
Im Rahmen des Projekts wurden mehrere Workshops durchgeführt, in denen die praktische Relevanz der Leitlinien sowie der nationalen Leitlinien zu diesem Thema bestätigt und die Notwendigkeit einer breiteren Verbreitung und Anwendung dieser Leitlinien hervorgehoben wurde. Die Teilnehmenden der Workshops wiesen darauf hin, dass Bedienstete öffentlicher Stellen möglicherweise nicht wissen, worauf sie achten müssen. Möglicherweise können sie auch nicht erkennen, ob ein bestimmtes Verhalten auf einer rechtmäßigen geschäftlichen Entscheidung oder einer illegalen Tätigkeit beruht (beispielsweise rechtmäßige vs. unrechtmäßige Vergabe von Unteraufträgen), oder wie sie reagieren sollen, wenn Verdachtsmomente auftreten. Durch Aufklärungsarbeit lässt sich diese Lücke schließen.
Vor allem betonten die Teilnehmenden der Workshops, dass von den öffentlichen Beschaffungsstellen nicht erwartet werde, mutmaßliche Bieterabsprachen selbst zu untersuchen. Sobald Warnsignale erkannt werden, beschränkt sich ihre Aufgabe darauf, diese der Wettbewerbsbehörde zu melden. Auf diese wichtige Klarstellung wird im folgenden Unterabschnitt zur Meldung von Verdachtsfällen näher eingegangen.
Quelle: OECD (2026[14]), OECD-Leitfaden zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen (2025 Update), https://doi.org/10.1787/cea5b1e1-de.
2.4.2. Vorgehensweise bei der Meldung von Verdachtsfällen auf Bieterabsprachen
Im Rahmen der Projekt-Workshops wurden zwei Themen immer wieder angesprochen. Zum einen mögliche Unsicherheiten darüber wo und wie Bedienstete ausschreibender Stellen, Verdachtsfälle melden können. Zum anderen, die Sorge, dass die Meldung eines Verdachts zu Verzögerungen im Vergabeverfahren führt. Viele äußerten Bedenken, dass ein solches Vorgehen eventuell zur Aussetzung oder Aufhebung von Vergabeverfahren führen und dadurch die Beschaffung erheblich verzögern oder gefährden könnte.
Im Rahmen der Aufklärungsarbeit sollten beide Anliegen angesprochen werden. Erstens können klare Meldewege durch Aufklärungsarbeit geschaffen werden. Es sollte betont werden, dass die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts sowie die Ermittlung und Ahndung von Kartellen erst nachträglich – nach Abschluss des Ausschreibungsverfahrens – erfolgen. Dies gilt auch nach Vertragsabschluss. Es lohnt sich daher immer, Verdachtsfälle zu melden, und es ist selten „zu spät“. Zweitens sollte im Rahmen der Aufklärungsarbeit deutlich gemacht werden, dass die Meldung von Verdachtsfällen hinsichtlich Bieterabsprachen nicht zwangsläufig dazu führt, dass Vergabeverfahren ausgesetzt oder abgebrochen werden müssen. Den öffentlichen Beschaffungsstellen steht es jedoch frei, Verfahren auszusetzen oder abzubrechen, idealerweise nach Rücksprache mit der Wettbewerbsbehörde. Es ist wichtig, die Bediensteten über die nach nationalem Recht bestehenden Möglichkeiten sowie über die Umstände zu informieren, unter denen eine Aussetzung oder die Fortsetzung des Ausschreibungsverfahrens gerechtfertigt oder notwendig sein kann. Es ist wichtig, dass im Rahmen der Aufklärungsarbeit klargestellt wird, dass Bedienstete im öffentlichen Beschaffungswesen nicht versuchen sollten, Verdachtsmomente direkt mit den Bietern zu klären, da dies die Integrität einer künftigen Untersuchung beeinträchtigen und die Vernichtung potenzieller Beweise zur Folge haben könnte.
Bei der Aufklärungsarbeit sollte zudem zwischen Berichterstattung und Ermittlung unterschieden werden. Öffentliche Beschaffungsstellen und Wettbewerbsbehörden sind weder dazu befugt noch dazu verpflichtet (und im Falle von Bediensteten im öffentlichen Beschaffungswesen auch nicht dazu in der Lage), Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht zu untersuchen oder nachzuweisen. Ihre Aufgabe besteht darin, zu berichten, nicht zu überprüfen. Durch Aufklärungsarbeit kann deutlich gemacht werden, dass nicht jede Meldung zu einer Untersuchung führt. Die Wettbewerbsbehörde wird rechtliche Maßstäbe sowie ihre eigenen Prioritäten und Ressourcenbeschränkungen berücksichtigen, bevor sie beschließt, ein Verfahren einzuleiten. Die Wettbewerbsbehörde trägt zudem Beweise zusammen, um den Sachverhalt zu belegen.
Soweit dies möglich und mit den Vertraulichkeitsverpflichtungen gemäß den nationalen Vorschriften vereinbar ist, sollten Bedienstete so viele Einzelheiten wie möglich angeben. Dazu gehören Aufzeichnungen über verdächtiges Verhalten oder Äußerungen sowie alle einschlägigen Unterlagen (z. B. Angebote, Korrespondenz oder Beschaffungsdokumente). Wettbewerbsbehörden sollten die verfügbaren Meldemöglichkeiten klar kommunizieren und versichern, dass die Vertraulichkeit gewährleistet ist. In Kooperationsvereinbarungen können Mechanismen für den sicheren Austausch von Beweisen vorgesehen sein.
2.4.3. Wie eine sorgfältige Ausschreibungsgestaltung das Risiko von Bieterabsprachen verringern kann
Bei Initiativen zur Aufklärungsarbeit sollte betont werden, die Gestaltung von Ausschreibungen dazu führen kann den Wettbewerb zu fördern oder in manchen Fällen auch Absprachen unbeabsichtigt zu begünstigen. Im Rahmen der Workshops und Sitzungen mit Stakeholdern des Projekts kristallisierte sich heraus, dass die Ausschreibungsgestaltung ein Bereich ist, in dem bereits kleine Anpassungen erhebliche Vorteile mit sich bringen können.
Die Checkliste für die Ausschreibungsgestaltung der OECD (siehe Abbildung 2.2) bietet einen umfassenden Rahmen für die Gestaltung von Beschaffungsprozessen, mit denen das Risiko von Absprachen gemindert werden kann. In der Checkliste ist eine Reihe wettbewerbsfördernder Maßnahmen aufgeführt, die in sechs Gruppen unterteilt sind: (1) Informiert an die Gestaltung der Ausschreibung herangehen, (2) die Teilnahme tatsächlich konkurrierender Bieterinnen und Bieter maximieren, (3) Anforderungen klar definieren und Berechenbarkeit vermeiden, (4) die Kommunikation zwischen den Bieterinnen und Bietern reduzieren und Informationen mit Bedacht weitergeben, (5) sorgfältige Auswahl der Bewertungs- und Vergabekriterien, (6) Risiken von Bieterabsprachen in den Ausschreibungsunterlagen klar darlegen.
Bei der Aufklärungsarbeit sollte betont werden, wie wichtig es ist, Marktdynamik und Wettbewerbsbedingungen zu verstehen sowie das Risiko von Absprachen zu bewerten, bevor eine Ausschreibung veröffentlicht wird.
Es ist zu betonen, dass gestalterische Entscheidungen Absprachen entweder behindern oder begünstigen können. Praktiken wie überzogene Kriterien für die Beteiligung, wodurch die Anzahl der Bieter verringert wird, vorhersehbare Ausschreibungszeitpläne und unveränderliche Mengen, die Offenlegung der Identität der Bieter untereinander oder die ausschließliche Verwendung preisbasierter Vergabekriterien können Absprachen begünstigen. Umgekehrt kann die Belohnung von Innovation und Qualität, die Aufteilung von Ausschreibungen in für kleine Unternehmen attraktive Lose sowie die Senkung der Kosten für die Angebotserstellung die Beteiligung erweitern und den Wettbewerbsdruck verstärken. Mehrere Workshop-Teilnehmende wiesen darauf hin, wie wichtig behördenübergreifende Absprachen bei der Ausarbeitung umfangreicher oder komplexer Ausschreibungen sind.
Quelle: OECD (2026[14]), OECD-Leitfaden zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen (2025 Update), https://doi.org/10.1787/cea5b1e1-de.
2.4.4. Aufklärung über das Risiko verdeckter Bieterabsprachen bei gemeinsamen Angeboten und Unteraufträgen
Leitlinien können helfen, zwischen rechtmäßigen gemeinsamen Angeboten (oder Konsortien) und Unteraufträgen einerseits und unzulässigen Absprachen andererseits zu unterscheiden. Gemeinsame Angebote und Unteraufträge, bei denen sich zwei oder mehr Unternehmen zusammenschließen, um ein einziges Angebot einzureichen, oder bei denen ein Bieter einen Teil des Auftrags an andere vergibt, können erforderlich sein, wenn Unternehmen nicht eigenständig bieten oder gemeinsam effizienter bieten können. Durch gemeinsame Angebote kann jedoch auch wettbewerbswidriges Verhalten verschleiert werden, wenn die beteiligten Parteien ihre Angebote auch unabhängig voneinander hätten einreichen können.
Wie in den Horizontal-Leitlinien der EU (2023) klargestellt wird, sind gemeinsame Angebote grundsätzlich nicht wettbewerbswidrig (European Commission, 2023[23]). Wenn die Parteien nicht in der Lage sind, ein Projekt allein durchzuführen, kann eine Zusammenarbeit zu Effizienzgewinnen führen, beispielsweise in Form von niedrigeren Preisen, Innovationen oder einer besseren Servicequalität. So können die Mitglieder eines Bieterkonsortiums beispielsweise ergänzende Dienstleistungen erbringen. Ein weiteres Beispiel: Unternehmen, die auf demselben Markt bzw. denselben Märkten tätig sind, sind möglicherweise aufgrund des Umfangs oder der Komplexität der Ausschreibung nicht in der Lage, einzeln zu bieten. Gemeinsame Angebote von tatsächlichen oder potenziellen Wettbewerbern, die realistischerweise auch getrennt hätten bieten können, können jedoch gegen Artikel 101 Absatz 1 AEUV und entsprechende nationale Bestimmungen verstoßen. Wettbewerbsrisiken sind erhöht, wenn gemeinsame Bieterstrukturen regelmäßig auftreten, unzureichend dokumentiert sind oder mehr Parteien als nötig umfassen. Darüber hinaus wirft die gegenseitige Vergabe von Unteraufträgen im Rahmen paralleler Ausschreibungen Fragen hinsichtlich der Unabhängigkeit des wirtschaftlichen Verhaltens der Beteiligten auf.
In der Checkliste zur Aufdeckung von Angebotsabsprachen der OECD werden Beispielfälle aufgeführt, die im Widerspruch zu einem wettbewerbsorientierten Markt stehen und auf mögliche Bieterabsprachen hindeuten. Unter anderem beziehen sie sich dabei auf Fälle, in denen
zwei oder mehr Unternehmen eine Bietergemeinschaft eingehen, obwohl sie sich in der Vergangenheit an vergleichbaren Ausschreibungen unabhängig voneinander beteiligt haben und de facto der Auftrag nur von einem der Unternehmen ausgeführt wird. Reguläre Bieterinnen und Bieter geben bei einer Ausschreibung kein Angebot ab, obwohl dies zu erwarten wäre, treten später jedoch als Subauftragnehmerinnen oder Subauftragnehmer auf oder beteiligen sich weiterhin an anderen Ausschreibungen. Der Zuschlagsempfänger vergibt Teile des Auftrags an unterlegene Bieterinnen und Bieter als Unterauftrag. Die Zuschlagsempfängerin oder der Zuschlagsempfänger nimmt den Auftrag nicht an und tritt später als Unterauftragnehmerin oder Unterauftragsnehmer auf.
Im Rahmen der Aufklärungsarbeit können Richtlinien für das Vorgehen bei gemeinsamen Angeboten und Unteraufträgen festgelegt werden. Grundsätzlich können diese wettbewerbsfördernd und rechtmäßig sein, wenn sie kleineren oder spezialisierten Unternehmen die Möglichkeit bieten, an öffentlichen Ausschreibungen teilzunehmen, indem sie ihre Arbeitskräfte, Ausrüstung und/oder Fachkenntnisse bündeln. Dies wäre der Fall, wenn Anbieter sich zusammenschließen, um ein Produkt oder eine Dienstleistung anzubieten, zu deren Bereitstellung keiner von ihnen allein in der Lage wäre, und zwar möglicherweise zu besseren Qualitäts- oder Preisbedingungen als bei einem einzelnen Unternehmen, oder um neue oder innovative Produkte herzustellen. Umgekehrt können Bietergemeinschaften und Unteraufträge wettbewerbswidrig und rechtswidrig sein, wenn jedes Unternehmen über die finanziellen und technischen Kapazitäten verfügt, den Auftrag eigenständig zu erfüllen, oder wenn die Zusammenarbeit keine neuen oder besseren Effizienzgewinne in Bezug auf Produkte, Produktion oder Lieferung oder Preissenkungen mit sich bringt.
Die Aufklärungsarbeit sollte gezielte Schulungen und Leitlinien umfassen (siehe Box 2.8), einschließlich einer klaren Auflistung grundlegender Verhaltensregeln. Für Unternehmen können dies Folgendes sein:
Empfohlene Vorgehensweise: Den Umfang der Zusammenarbeit klar definieren, den Informationsaustausch auf die jeweilige Ausschreibung beschränken, falls die beteiligten Unternehmen Wettbewerber sind, und die Gründe für die Zusammenarbeit dokumentieren.
Zu vermeidende Vorgehensweise: die Vereinbarung nutzen, um über nicht damit in Zusammenhang stehende Ausschreibungen zu sprechen, künftige Ausschreibungsrotationen vereinbaren und Bietergemeinschaften bilden, wenn eine eigenständige Beteiligung möglich ist.
Für öffentliche Beschaffungsstellen können die Verhaltensregeln Folgendes umfassen:
Empfohlende Vorgehensweise: Prüfen, ob die Unternehmen in der Lage gewesen wären, eigenständig ein Angebot abzugeben, Dokumente zur Begründung der Konsortialbildung fordern, prüfen ob die beteiligten Unternehmen direkte Wettbewerber sind oder ob diese auf unterschiedlichen Märkten tätig sind, die Zusammensetzung der Konsortialstruktur hinsichtlich der technischen Komplexität des Auftrags beurteilen.
Zu vermeidende Vorgehensweise: unzureichend begründete Zusammenarbeit akzeptieren, Muster wiederkehrender gemeinsamer Angebote derselben Unternehmen ignorieren und System der gegenseitigen Untervergabe, hinter denen sich Absprachen verbergen könnten, ungeprüft hinnehmen.
Im Jahr 2018 veröffentlichte die dänische Wettbewerbs- und Verbraucherschutzbehörde (DCCA) Leitlinien zu Bietergemeinschaften, um Unternehmen und öffentlichen Beschaffungsstellen dabei zu helfen, die Rechtmäßigkeit von Bietergemeinschaften im Hinblick auf das Wettbewerbsrecht zu beurteilen.
Zur Unterstützung der öffentlichen Beschaffungsstellen enthalten die Leitlinien ein schrittweises Ablaufdiagramm, das wichtige Fragen aufwirft: Sind die Unternehmen Wettbewerber auf demselben Markt? Hätten sie separate Angebote einreichen können? Führt die Zusammenarbeit zu Effizienzsteigerungen? Dieses Instrument hilft dabei, Situationen zu erkennen, die möglicherweise einer genaueren Prüfung oder einer Rücksprache mit der Wettbewerbsbehörde bedürfen. Die DCCA fordert die öffentlichen Beschaffungsstellen zudem dazu auf, Dokumente zu sammeln, aus denen die Notwendigkeit des gemeinsamen Angebots hervorgeht, und wachsam gegenüber Warnsignalen zu bleiben, wie etwa wiederkehrenden Konsortien oder ungeklärten Unteraufträgen zwischen häufigen Wettbewerbern.
Durch die Bereitstellung praktischer, auf ausschreibende Stellen zugeschnittener Instrumente stellen die dänischen Leitlinien ein gutes Beispiel für Aufklärungsarbeit dar, mit der die Einhaltung von Vorschriften gefördert und gleichzeitig öffentliche Beschaffungsstellen bei der Wahrung des Wettbewerbs unterstützt werden.
Quelle: DCCA (2018[24]), Guidelines on Joint Bidding Under Competition Law, https://en.kfst.dk/media/50765/050718_joint-bidding-guidelines.pdf.
2.4.5. Wann und unter welchen Voraussetzungen an Bieterabsprachen beteiligte Unternehmen von Ausschreibungen ausgeschlossen werden können
Die Aufklärungsarbeit kann eine entscheidende Rolle bei der Beantwortung der Frage spielen, wie Bieter von Ausschreibungsverfahren ausgeschlossen werden können. Unter Ausschluss eines Bieters versteht man das Verbot der Teilnahme eines Unternehmens, für einen bestimmten Zeitraum an einer laufenden oder künftigen öffentlichen Ausschreibung teilzunehmen (OECD, 2022[25]). Damit wird die Integrität der öffentlichen Vergabe vor den schädlichen Auswirkungen von Bieterabsprachen geschützt, wobei sowohl präventive als auch abschreckende Ziele verfolgt werden (OECD, 2022[25]). Die Regelungen unterscheiden sich je nach Jurisdiktion und geltendem Recht hinsichtlich der für die Verhängung des Ausschlusses zuständigen Stelle (bspw Beschaffungs- oder Wettbewerbsbehörden) und der Frage, ob der Ausschluss automatisch oder nach ihrem Ermessen erfolgt, sowie der geltenden Ausschlussfrist (OECD, 2022[25]). In der Empfehlung der OECD zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen [OECD-LEGAL-0396] wird empfohlen, „den Ausschluss des Unternehmens sowie der betroffenen Personen, die an Bieterabsprachen beteiligt waren, von laufenden oder künftigen öffentlichen Ausschreibungen in Betracht zu ziehen, wobei eine Beurteilung durchzuführen ist, ob der Ausschluss des Unternehmens zu einer erheblichen Einschränkung des Wettbewerbs führen würde, während der Ausschluss von Personen in allen Fällen in Betracht gezogen werden sollte“ sowie abhängig von der Jurisdiktion „die Führung eines zentralen Ausschlussregisters“.
Nach EU-Recht13 stellen Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht, einschließlich Bieterabsprachen, einen fakultativen Ausschlussgrund gemäß der Richtlinie 2014/24/EU14 dar. Die öffentlichen Beschaffungsstellen sind berechtigt, diesen Ausschlussgrund im Einzelfall geltend zu machen, und verfügen über einen Ermessensspielraum bei der Beurteilung, ob „hinreichend plausible Anhaltspunkte“ für Absprachen vorliegen, die die Zuverlässigkeit des Bieters beeinträchtigen (European Union, 2022[26]) Verweis auf Besonderheiten unter Kapitel 3, insb. unter 3.3.1.
Im Rahmen der Workshops des Projekts waren sich die öffentlichen Beschaffungsstellen nicht sicher, wie sie ihren Ermessensspielraum bei der Beurteilung von Ausschlussentscheidungen auslegen und anwenden sollen. Ein immer wiederkehrendes Anliegen waren die potenziellen rechtlichen und finanziellen Risiken, die mit dem Ausschluss eines Bieters aufgrund des Verdachts auf Absprachen verbunden sind, insbesondere solange keine endgültige Entscheidung einer Wettbewerbsbehörde oder eines Gerichts über einen Verstoß vorliegt. In den Workshops wurden die Zuständigkeiten der Wettbewerbsbehörden und der öffentlichen Beschaffungsstellen bei Ausschlussentscheidungen präsentiert. Die Teilnehmenden fragten häufig, welche Stelle letztendlich darüber entscheiden sollte, ob ein Bieter ausgeschlossen werden sollte.
In diesem Zusammenhang hat die jüngste Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH), insbesondere das Urteil in der Rechtssache Infraestruturas de Portugal15, für hilfreiche Klarheit gesorgt. Der Gerichtshof entschied, dass gemäß den Richtlinien über die Vergabe öffentlicher Aufträge die Befugnis, zu entscheiden, ob Wirtschaftsteilnehmer wegen eines Verstoßes gegen die Wettbewerbsregeln von Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgeschlossen werden, nicht allein der nationalen Wettbewerbsbehörde übertragen werden darf. Vielmehr sind nach wie vor die öffentlichen ausschreibenden Stellen für die Beurteilung der Zuverlässigkeit der Bieter zuständig und können über einen Ausschluss entscheiden. Sie sollten ihre Entscheidung auf hinreichend plausible Anhaltspunkte für wettbewerbswidriges Verhalten stützen, auch wenn noch keine endgültige Entscheidung einer Wettbewerbsbehörde vorliegt. Die Beurteilung der (mangelnden) Zuverlässigkeit des Wirtschaftsteilnehmers muss jedoch ordnungsgemäß begründet werden.
Die Europäische Kommission hat 2021 eine Bekanntmachung über Instrumente zur Bekämpfung geheimer Absprachen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und über Leitlinien für die Anwendung des entsprechenden Ausschlussgrundes veröffentlicht.
In der Bekanntmachung wird klargestellt, dass ein Ausschluss an sich keine Sanktion darstellt, sondern vielmehr eine Maßnahme zur Gewährleistung der Integrität und Zuverlässigkeit des Vergabeverfahrens ist. Den öffentlichen Beschaffungsstellen steht ein weiter Ermessensspielraum zu, um im Einzelfall zu beurteilen, ob solche Anhaltspunkte vorliegen, ohne dass es einer endgültigen Entscheidung einer Wettbewerbsbehörde oder eines Gerichts bedarf.
In dem Dokument wird Folgendes dargelegt:
der Rechtsrahmen und der den öffentlichen Beschaffungsstellen eingeräumte Ermessensspielraum,
der Unterschied zwischen „Hinweisen“ und formellen „Beweisen“ für Absprachen,
Beispiele für Tatsachen, die plausible Anhaltspunkte darstellen können (z. B. Preisabweichungen, ähnliche Fehler, Vorbestellung von Materialien usw.),
die Frage, wie mit Angeboten von verbundenen Unternehmen, Bietergemeinschaften oder Subunternehmern umzugehen ist,
das Recht der Unternehmer, ihre Zuverlässigkeit durch Selbstreinigungsmaßnahmen unter Beweis zu stellen,
die Notwendigkeit, dass Ausschlussentscheidungen gut dokumentiert und verhältnismäßig sind,
die Bedeutung der Konsultation von Wettbewerbsbehörden in komplexen Fällen.
Die Bekanntmachung zielt letztlich darauf ab, den öffentlichen Beschaffungsstellen zu ermöglichen, ihren Ermessensspielraum sicher auszuüben, dabei aber Verfahrensgerechtigkeit zu wahren und rechtliche Risiken zu minimieren.
Quelle: Europäische Kommission (2021[27]), Bekanntmachung über Instrumente zur Bekämpfung geheimer Absprachen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und über Leitlinien für die Anwendung des entsprechenden Ausschlussgrundes (2021/C 91/01), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=oj:JOC_2021_091_R_0001.
Aufgrund des Ermessensspielraums ausschreibender Stellen, gibt es keinen einheitlichen Maßstab dafür, welche Beweise ausreichen oder welche Maßnahmen zur Selbstreinigung angemessen sind, um einen Ausschluss zu rechtfertigen. Durch diesen Ermessensspielraum können die öffentlichen Beschaffungsstellen zwar die Integrität der Ausschreibungsverfahren besser gewährleisten, doch muss dieser im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ausgeübt werden (European Union, 2022[26]). Das Verhältnismäßigkeitsprinzip erfordert eine sorgfältige Abwägung der Marktbedingungen: In konzentrierten oder oligopolistischen Märkten kann der Ausschluss aller teilnehmenden Akteure den Wettbewerb erheblich einschränken und die Ergebnisse der Beschaffung beeinträchtigen (OECD, 2022[25]). In solchen Fällen können die Behörden alternative Vorgehensweisen in Betracht ziehen, etwa nur den Drahtzieher des Kartells auszuschließen, den Ausschluss auf bestimmte Tochtergesellschaften oder Verträge zu beschränken oder kürzere Ausschlussfristen anzuwenden (OECD, 2022[25]) (siehe Box 2.10).
Der Ausschluss muss zudem sorgfältig gegen Anreize zur Inanspruchnahme der Kronzeugenregelung abgewogen werden. In der OECD-Empfehlung zur Bekämpfung von Bieterabsprachen [OECD/LEGAL/0396] wird gefordert, erfolgreiche Erstantragsteller im Rahmen von Kronzeugenprogrammen von Ausschlussmaßnahmen zu befreien oder die Dauer des Ausschlusses zu verkürzen. So bleiben die Anreize für Kronzeugenprogramme erhalten, während die Sanktion des Ausschlusses bestehen bleibt.
Bevor die ausschreibende Stellen Unternehmen ausschließen, müssen sie ihnen die Möglichkeit geben, Abhilfemaßnahmen (Selbstreinigungsmaßnahmen) zu ergreifen, um ihre Zuverlässigkeit nachzuweisen (European Union, 2022[26]). Zu diesen Maßnahmen können Schadenersatz, die Zusammenarbeit mit Ermittlungsbehörden sowie die Umsetzung organisatorischer, technischer oder personalbezogener Reformen zur Einhaltung der Vorschriften gehören (OECD, 2022[25]). Bei Absprachen ist die aktive Zusammenarbeit des Unternehmens mit der Wettbewerbsbehörde, etwa im Rahmen von Kronzeugenprogrammen oder Vergleichen, ein wichtiger Bestandteil der Selbstreinigung. Tatsächlich spielt die aktive und freiwillige Zusammenarbeit des Antragstellers eine entscheidende Rolle bei der Durchsetzung des Wettbewerbsrechts. Konkret bedeutet das: Wenn sich derjenige, der eine Kronzeugenregelung beantragt, freiwillig bei der Wettbewerbsbehörde (der Kommission oder einer nationalen Wettbewerbsbehörde) meldet, seine Beteiligung an der Absprache offenlegt und alle entsprechenden Beweise vorlegt, hilft das dabei, den Wettbewerbsverstoß nachzuweisen. Unternehmen, die ihre Beteiligung an einem Kartell eingeräumt, Geldbußen gezahlt und wirksame Abhilfemaßnahmen ergriffen haben, können als ausreichend glaubwürdig angesehen werden und müssen daher in der Regel nicht ausgeschlossen werden (European Union, 2022[26]).
Schließlich ist eine wirksame Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Beschaffungsstellen und Wettbewerbsbehörden entscheidend für den ordnungsgemäßen Ausschluss von Bietern in Fällen von Absprachen. Nach den EU-Richtlinien zum öffentlichen Beschaffungswesen sind die öffentlichen Beschaffungsstellen nicht verpflichtet, vor Ausschlussentscheidungen die Wettbewerbsbehörden zu konsultieren. Eine solche Rücksprache wird jedoch dringend empfohlen, um das Vorgehen abzustimmen, insbesondere in komplexen oder heiklen Fällen (European Commission, 2021[27]). Empfehlungen der Wettbewerbsbehörden können bei der Klärung der Frage helfen, ob verdächtige Verhaltensmuster auf Absprachen hindeuten; außerdem lässt sich damit beurteilen, ob Selbstreinigungsmaßnahmen ausreichend sind, und vermeiden, dass Unternehmen bestraft werden, die bei Wettbewerbsermittlungen kooperiert haben, und es lässt sich das Risiko rechtlicher Herausforderungen verringern. Wie in den Workshops immer wieder betont wird, sollte die Durchsetzung von Maßnahmen zur Bekämpfung von Bieterabsprachen, einschließlich des Ausschlusses von Bietern, als gemeinsames Ziel und nicht als Grund für institutionelle Spannungen betrachtet werden.
Die in Box 2.10 enthaltenen Überlegungen sind relevant, wenn Bieter wegen angeblicher oder vermuteter Bieterabsprachen ausgeschlossen werden könnten.
Öffentliche Beschaffungsstellen oder andere Stellen können bei der Entscheidung über den Ausschluss eines Bieters, der wegen geheimen Absprachen für schuldig befunden wurde, Folgendes berücksichtigen:
Gibt es alternative Sanktionen zum Ausschluss von Bietern, die ebenso wirksam oder sogar wirksamer sein könnten? Dazu kann Folgendes gehören:
strafrechtliche Sanktionen,
Geldbußen für Unternehmen oder Einzelpersonen,
der Ausschluss von leitenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern.
Wenn nicht, handelt es sich dann um einen oligopolistischen Markt? Ist der Markt durch folgende Faktoren gekennzeichnet?
geringe Anzahl an Lieferanten,
hohe Markteintrittsbarrieren (regulatorischer, strategischer und verhaltensbezogener Art) oder starke Netzwerkeffekte,
homogene Produkte,
hohe Wettbewerbsintensität,
paralleles oder voneinander abhängiges Verhalten der Marktteilnehmer (intelligente Anpassung an die Geschäftsstrategie der Wettbewerber),
Vorhandensein wirtschaftlicher, vertraglicher und struktureller Verbindungen, die ein einheitliches Vorgehen ermöglichen (einschließlich gegenseitiger Beteiligungen und personeller Verflechtungen in der Geschäftsführung),
hohe Transparenz in Bezug auf Preise.
Wenn der Markt oligopolistisch ist, kommt dann eine der folgenden Optionen in Frage?
Kann nur einer der Teilnehmenden (Drahtzieher oder Anstifter) an den Bieterabsprachen ausgeschlossen werden?
Ist es möglich und wirksam, den Ausschluss auf eine Tochtergesellschaft, einen bestimmten Geschäftsbereich oder eine Niederlassung zu beschränken?
Ist es möglich und wirksam, den Ausschluss nur auf einen bestimmten Auftragswert, einen bestimmten Markt oder eine bestimmte öffentliche Beschaffungsstelle zu beschränken?
Ist es möglich und wirksam, die Dauer des Ausschlusses zu verkürzen?
Welche Selbstreinigungs- oder sonstigen Risikomanagementmaßnahmen würden es ermöglichen, dem betreffenden Anbieter den Zugang zu künftigen Ausschreibungen sicher zu gewähren?
Ist es möglich und wirksam, alternative Instrumente zur Ahndung des Verstoßes einzusetzen (z. B. Belohnungssysteme)?
Quelle: OECD (2022[25]), Director Disqualification and Bidder Exclusion in Competition Enforcement, https://doi.org/10.1787/fe39ea1a-en.
Der RCC führt eine Online-Liste von Unternehmen, die wegen Bieterabsprachen verurteilt wurden. Diese enthält die Referenznummer der Entscheidung über den Verstoß, die Angabe, ob das Unternehmen einen Kronzeugenantrag gestellt oder ein Fehlverhalten eingeräumt hat, sowie die Angabe, ob es Maßnahmen zur Selbstreinigung (z. B. ein Compliance-Programm) umgesetzt hat. Mit der Veröffentlichung dieser Informationen unterstützt der RCC öffentliche Auftraggeber bei ihrer Sorgfaltspflicht. Gleichzeitig trägt diese Initiative dazu bei, Verstöße zu verhindern, indem das Reputationsrisiko für Unternehmen erhöht wird (RCC, 2025[28]).
2.4.6. Förderung der Nutzung von Whistleblower-Instrumenten
Aufklärungsarbeit kann eine zentrale Rolle dabei spielen, die Nutzung von Whistleblowing Kanälen für die Meldung von Verdachtsfällen zu fördern, indem klargestellt wird, wie diese funktionieren und welche Schutzmaßnahmen es gibt. Anonyme Whistleblowing-Instrumente haben sich zu einem wertvollen Instrumentarium für die Meldung wettbewerbswidrigen Verhaltens, einschließlich Bieterabsprachen, entwickelt. Dadurch können Einzelpersonen (wie Mitarbeitende aus Bieter-Unternehmen oder sogar Mitarbeitende ausschreibender Stellen) Verdachtsfälle vertraulich melden, ohne Konsequenzen befürchten zu müssen. Damit zeigen sie einen Weg für diejenigen auf, die nicht bereit oder in der Lage sind, eine illegale Tätigkeit offiziell zu melden.
Die sechs Wettbewerbsbehörden, die an diesem Projekt beteiligt sind, verfügen über anonyme digitale Whistleblowing Plattformen16. Die Kommission verfügt außerdem über ein anonymes Whistleblowing-Instrument für Wettbewerbsverstöße, das 2017 eingeführt und kürzlich überarbeitet wurde, um die Benutzerfreundlichkeit und die Datensicherheit zu verbessern (OECD, 2023[29]). In der EU-Richtlinie über den Schutz von Hinweisgebern17 ist festgelegt, dass EU-Mitgliedstaaten sichere Meldekanäle einrichten müssen. Außerdem muss sichergestellt werden, dass Hinweisgeber vor Vergeltungsmaßnahmen geschützt werden, ihre Identität vertraulich behandelt wird und Schutzmaßnahmen gegen Entlassung, Herabstufung oder andere Formen von beruflicher Vergeltung getroffen werden.
Aufklärungsarbeit über Whistleblower-Plattformen hilft bei der Verbreitung, dass es sich hierbei um sichere, anonyme Instrumente handelt, mit denen mutmaßliche Absprachen bei öffentlichen Ausschreibungen gemeldet werden können. In Informationsmaterialien und Schulungen sollte dargelegt werden, wie Einzelpersonen (seien es Bedienstete des öffentlichen Dienstes, Mitarbeitende oder Dritte) eine Meldung einreichen können, an welche Behörde sie sich wenden sollen (z. B. die nationale Wettbewerbsbehörde oder die Kommission) und welche Art von Informationen darin enthalten sein sollten. Außerdem sollte potenziellen Hinweisgebern versichert werden, dass ihre Identität geschützt wird und ihnen keine Konsequenzen drohen. Durch die Hervorhebung rechtlicher Schutzmaßnahmen, die im Rahmen der EU-Richtlinie zum Schutz von Hinweisgebern bestehen, kann diese Botschaft verstärkt werden und mehr Personen dazu ermutigen, sich zu melden18.
Um die Aufdeckung von Bieterabsprachen in der öffentlichen Vergabe zu verbessern, hat die griechische Wettbewerbskommission (HCC) im Jahr 2022 eine spezielle digitale Plattform für Hinweisgeber eingerichtet, die ausschließlich für öffentliche Beschaffungsstellen bestimmt ist (www.epant.gr/bidrigalert). Dieses Instrument ermöglicht es den an Ausschreibungen beteiligten Bediensteten, Verdachtsfälle von abgestimmten Verhaltensweisen unter Wahrung absoluter Vertraulichkeit zu melden.
Um die Nutzung dieses Instruments zu verbreiten, startete die HCC eine Aufklärungskampagne, die Radiosendungen und gezielte Maßnahmen in den sozialen Medien umfasste. Diese Bemühungen erwiesen sich als wirksam: Die Zahl der bei der Behörde eingegangenen Hinweismeldungen stieg zwischen 2021 und 2022 um über 150 % – von 42 auf 147 Meldungen.
Das Whistleblowing-System ist mit fortschrittlichen technischen Sicherheitsvorkehrungen ausgestattet, um die Vertraulichkeit zu gewährleisten und Vergeltungsmaßnahmen zu verhindern, wodurch das Vertrauen bei den Bediensteten des öffentlichen Dienstes gestärkt und eine proaktive Zusammenarbeit im Kampf gegen Bieterabsprachen gefördert wird.
Quelle: HCC (2023[30]), Annual Report on Competition Policy Developments in Greece – 2022, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2023)14/en/pdf.
2.4.7. Aufklärung über das Kronzeugenprogramm inklusive Voraussetzungen und Vorteile
Aufklärung ist unerlässlich, um zu erläutern, wie ein Kronzeugenprogramm funktioniert, welche Vorteile sie bietet und wie sie mit anderen Durchsetzungsinstrumenten zusammenwirkt. Durch Kronzeugenprogramme werden Unternehmen dazu angeregt, ihre Beteiligung an wettbewerbswidrigen Absprachen von sich aus zu melden, wofür ihnen ein vollständiger oder teilweiser Geldbußenerlass gewährt werden kann. Durch diese Programme können unentdeckte wettbewerbswidrige Verhaltensweisen aufgedeckt und Ermittlungen erleichtert werden, insbesondere durch den Zugang zu Beweisen innerhalb des Kartells (OECD, 2023[29]). Das Kronzeugenprogramm ist nach wie vor eines der wirksamsten Instrumente, über das Wettbewerbsbehörden verfügen, um Kartelle einschließlich Bieterkartelle aufzudecken.
In den OECD-Mitgliedstaaten wurde in den letzten Jahren verstärkt von Kronzeugenprogrammen Gebrauch gemacht (siehe Abbildung 2.3). In den meisten an diesem Projekt teilnehmenden Ländern wurden jedoch nur wenige Kronzeugenanträge gestellt. Dies ist möglicherweise auf kulturelle Hindernisse, enge Geschäftsbeziehungen oder ein mangelndes Bewusstsein für die damit verbundenen Vorteile und Schutzmaßnahmen zurückzuführen.
Hinweis: Die Daten basieren auf den 47 Ländern in der CompStats-Datenbank der OECD, die über einen Zeitraum von neun Jahren Daten zu Kronzeugenanträgen bereitgestellt haben. In dieser Abbildung sind keine Angaben der US-amerikanischen Wettbewerbsbehörden enthalten.
Quelle: CompStats-Datenbank der OECD; OECD (2025[31]), OECD Competition Trends 2025, https://doi.org/10.1787/8c4bd00b-en.
Dies bedeutet, dass es unerlässlich ist, gezielt im Privatsektor über Kronzeugenprogramme zu informieren, sodass Unternehmen die Vorteile und die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme verstehen. Behörden sollten zudem erläutern, wie sich Kronzeugenprogramme auf andere rechtliche Konsequenzen auswirken. Können beispielsweise Antragsteller auf Kronzeugenregelung von Ausschlussmaßnahmen oder strafrechtlicher Haftung befreit werden? Kann die Schadenersatzhaftung beschränkt werden?
In den Workshops des Projekts wiesen die Teilnehmenden darauf hin, dass die Inanspruchnahme der Kronzeugenregelung angesichts des möglichen Ausschlusses von öffentlichen Ausschreibungen als riskant empfunden wird. Einige Behörden berichteten zudem, dass es Spannungen gebe zwischen der Wahrung der Vertraulichkeit von Kronzeugenaussagen und der Bereitstellung von Informationen, die von öffentlichen Beschaffungsstellen zur Unterstützung von Bewertungen der Selbstreinigung oder Ausschlussentscheidungen angefordert werden. Dies zeigt, wie wichtig gut abgestimmte rechtliche Rahmenbedingungen sind, um Antragsteller auf Kronzeugenregelung zu schützen. In der OECD-Empfehlung zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen [OECD/LEGAL/0396] wird empfohlen, zu erwägen, den erfolgreichen ersten Antragsteller im Rahmen der Kronzeugenregelung vom Ausschluss auszunehmen.
Um Anreize für mehr Kronzeugenanträge zu schaffen, sollte im Rahmen der Advocacy Maßnahmen mit Vertreterinnen und Vertretern der Privatwirtschaft auch die Wechselwirkung zwischen der Kronzeugenregelung und der privaten Rechtsdurchsetzung durch Geschädigte hervorgehoben werden. Beispielsweise hinsichtlich des Schadenersatzes für durch Kartelle verursachte Schäden einschließlich der geltenden Haftungsbeschränkungen. Im Rahmen eines Immunitätsantrags müssen Antragsteller eines Kronzeugenprogramms das Kartell und ihre Rolle darin offenlegen. Da sie in der Regel die Entscheidung der Wettbewerbsbehörde über die Zuwiderhandlung nicht anfechten, wird ihre Haftung früher festgestellt, wodurch sie früher Ziel von Schadensersatzansprüchen werden (OECD, 2018[32]). In Anbetracht dieses Risikos ist die zivilrechtliche Haftung derjenigen, denen Immunität gewährt wurde, gemäß der EU-Schadensersatzrichtlinie19 auf den Schaden beschränkt, der ihren direkten oder indirekten Abnehmern oder Lieferanten entstanden ist; zudem sind alle Kronzeugenaussagen vor der Offenlegung geschützt. Die GD COMP hat dies im Rahmen der Projekt-Workshops klargestellt und näher erläutert.
Ebenso sollte das Zusammenspiel zwischen Kronzeugenprogrammen und strafrechtlicher Verfolgung im Rahmen der Aufklärungsarbeit geklärt werden. Durch strafrechtliche Sanktionen (insbesondere die Androhung von Freiheitsstrafen für Einzelpersonen) kann die Wirksamkeit von Kronzeugenprogrammen erhöht werden, sofern im Rahmen dieser Programme strafrechtliche Immunität gewährt wird.
Von den sechs an diesem Projekt beteiligten Ländern sehen Österreich, Griechenland, Kroatien und Rumänien strafrechtliche Sanktionen für Bieterabsprachen vor, wenn auch mit unterschiedlicher Intensität bei der Durchsetzung. Drei dieser Länder gewähren erfolgreichen Antragstellern strafrechtliche Immunität. In Österreich können Personen, die bei kartellrechtlichen Ermittlungen uneingeschränkt mit Behörden und Gerichten zusammenarbeiten, gemäß § 209b der Strafprozessordnung Immunität vor strafrechtlicher Verfolgung erhalten20. In Griechenland werden gemäß Artikel 44 Absatz 3A des Gesetzes 3959/2011 über den Schutz des freien Wettbewerbs keine strafrechtlichen Sanktionen gegen an einem Kartell beteiligte natürliche Personen verhängt, sofern dem Unternehmen vollständige Immunität gewährt wurde21. In Rumänien können Führungskräfte, Direktoren, Geschäftsführer und gesetzliche Vertreter eines Unternehmens gemäß Artikel 65 Absatz 1 des Wettbewerbsgesetzes von der strafrechtlichen Haftung befreit werden, wenn das Unternehmen vor Beginn der strafrechtlichen Ermittlungen einen Antrag auf Kronzeugenregelung stellt und die betroffene Person mit der Staatsanwaltschaft zusammenarbeitet (OECD, 2023[33]).
In Kroatien bewirkt ein Kronzeugenantrag keine Befreiung von Unternehmen oder Einzelpersonen von der strafrechtlichen Verfolgung22 (OECD, 2023[34]): Die Entscheidung über die Einleitung eines Strafverfahrens liegt gemäß dem kroatischen nationalen Strafrecht bei der Staatsanwaltschaft. Die Staatsanwaltschaft kann beschließen, kein Verfahren gegen derzeitige oder ehemalige Direktoren, Führungskräfte oder sonstige Bedienstete eines Unternehmens einzuleiten, das im Rahmen des Kronzeugenprogramms einen Antrag auf Erlass von Geldbußen gestellt hat. Sie kann zudem davon absehen, in Verwaltungsverfahren oder damit zusammenhängenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren wegen der Beteiligung dieser Personen an einem Kartell Sanktionen gegen sie zu verhängen, sofern: 1) der Antrag des Unternehmens auf Erlass der Geldbuße die in den Bestimmungen über den Erlass oder die Ermäßigung von Geldbußen festgelegten Voraussetzungen erfüllt und 2) die derzeitigen oder vorherigen Direktoren, Führungskräfte oder sonstigen betroffenen Bediensteten aktiv mit der Agentur zusammenarbeiten. Die Staatsanwaltschaft kann je nach Umfang der Zusammenarbeit auch eine Strafmilderung vorschlagen. Schließlich kann die Staatsanwaltschaft beschließen, kein Strafverfahren einzuleiten, oder dem zuständigen Gericht eine Milderung der Sanktionen im Strafverfahren vorschlagen, wenn der Beitrag der betreffenden Person zur Aufdeckung und Ermittlung des Kartells das öffentliche Interesse an einer Strafverfolgung und/oder Sanktionierung überwiegt.
Im Rahmen ihrer Aufklärungsarbeit sollten die Wettbewerbsbehörden zudem darlegen, ob sich die Immunität im Rahmen von Kronzeugenprogrammen auch auf Einzelpersonen erstreckt, und die Verfahrensgarantien erläutern. Sie sollten zudem eng mit der Staatsanwaltschaft zusammenarbeiten, um eine einheitliche Vorgehensweise zu gewährleisten.
Schließlich sollte bei der Aufklärungsarbeit betont werden, dass Kronzeugenprogramme dann funktionieren, wenn andere Aufdeckungsinstrumente (wie die im folgenden Unterabschnitt erläuterten Prüfverfahren) zum Einsatz kommen, wodurch das wahrgenommene Risiko einer Aufdeckung steigt und die Selbstanzeige gefördert wird. Unternehmen beantragen eher einen Kronzeugenantrag, wenn sie davon ausgehen, dass die Behörden Kartelle von Amts wegen aufdecken können (OECD, 2018[32]).
Die österreichische Bundeswettbewerbsbehörde (BWB) hat Leitlinien zu ihrem Kronzeugenprogramm veröffentlicht und fordert Unternehmen dazu auf, Informationen über Kartelle, einschließlich Bieterabsprachen, vorzulegen. Diese Leitlinien, die zuletzt im Jahr 2022 aktualisiert wurden, sind öffentlich zugänglich und dienen Unternehmen, die einen Kronzeugenantrag in Erwägung ziehen, als Informationsquelle.
In den Leitlinien wird erläutert, dass dem ersten Unternehmen, das entscheidende Informationen und Beweise vorlegt, die es der BWB ermöglichen, Ermittlungen in Bezug auf ein Kartell einzuleiten oder zu unterstützen, vollständige Immunität vor Geldbußen gewährt werden kann. Unternehmen, die ihren Antrag später einreichen, können je nach dem Mehrwert der vorgelegten Informationen unter Umständen von einer reduzierten Geldbuße profitieren. In dem Dokument sind zudem die Kriterien für die Immunität und die Strafmilderung festgelegt, darunter die Unterlassung der Beteiligung an der Zuwiderhandlung, die umfassende Zusammenarbeit mit der BWB sowie das der Umstand, dass das ersuchende Unternehmen andere Unternehmen nicht zur Teilnahme an der Zuwiderhandlung gegen das Kartellverbot gezwungen hat.
In den Leitlinien wird dargelegt, wie Unternehmen einen Antrag auf Kronzeugenregelung stellen können, unter anderem mittels Marker-Anträgen oder Kurzanträgen. Darüber hinaus wird der privilegierte Status der Antragsteller auf Kronzeugenregelung in Schadenersatz- und Strafverfahren erläutert, einschließlich der Schutzmaßnahmen gemäß § 209b der österreichischen Strafprozessordnung.
Diese Leitlinien dienen als wichtiges Instrument der Aufklärungsarbeit. Dadurch werden Rechtssicherheit erhöht, die Selbstanzeige gefördert und die Glaubwürdigkeit des Kronzeugenprogramms gestärkt, indem klare Erwartungen, Verfahren und Schutzmaßnahmen für Antragsteller erläutert werden.
Quelle: BWB (2022[35]), Leitfaden Kronzeugen, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_DE_barrierefrei.pdf.
2.4.8. Förderung des Zugangs zu Beschaffungsdaten zur Aufdeckung von Kartellen
Aufklärungsarbeit ist essenziell um Stakeholdern zu demonstrieren, warum umfassende und hochwertige Beschaffungsdaten den Wettbewerbsbehörden dabei helfen können, Absprachen aufzudecken, und wie diese Daten erhoben, gespeichert und weitergegeben werden könnten. In der OECD-Empfehlung zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen [OECD/LEGAL/0396] wird empfohlen, die Entwicklung von Digitalfiltern (Screening-Programmen) für Vergabedaten in Betracht zu ziehen, um die Aufdeckung von Bieterkartellen zu erleichtern. Damit wären Wettbewerbsbehörden in der Lage, Beschaffungsdaten mithilfe von Softwareprogrammen (Screening-Programmen) zu analysieren, um Warnsignale zu erkennen. Die Ergebnisse des Screenings auf Bieterabsprachen können dazu beitragen, Ermittlungen einzuleiten und Hausdurchsuchungen zu rechtfertigen. Ergebnisse die aus derartigen Screenings hervorgehen sind ebenso wertvoll wie Warnsignale, indem sie weitere Nachforschungen rechtfertigen können, jedoch für sich genommen selten als ausreichender Beweis gelten (OECD, 2022[36]).
Damit solche Prüfungen funktionieren, benötigen die Behörden Zugang zu umfassenden, detaillierten und genauen Beschaffungsdaten. Unstimmige und qualitativ mangelhafte Daten sowie fragmentierte Datenquellen behindern die Screening-Prozesse. Darüber hinaus kann kein Screening durchgeführt werden, wenn der Wettbewerbsbehörde kein Zugang zu nicht öffentlichen Beschaffungsdaten zur Verfügung steht.
In den Workshops und bei den Informationsrunden im Rahmen des Projekts betonten die sechs Wettbewerbsbehörden und internationalen Expertinnen und Experten immer wieder, wie wichtig maschinenlesbare Beschaffungsdaten und der Zugang zu diesen sind. Der solcher Zugang kann im Rahmen von Vereinbarungen mit öffentlichen Stellen erfolgen, die nationale Beschaffungsplattformen verwalten. Die Wettbewerbsbehörden dieses Projekts berichteten von einer Reihe von Hindernissen, darunter dezentral organisierte Beschaffungssysteme, eingeschränkte Datenzugriffsrechte sowie nicht maschinenlesbare Formate wie gescannte Dokumente.
Der RCC hat Zugriff auf Beschaffungsdaten, doch ein Großteil dieser Daten liegt nach wie vor in unstrukturierten PDF-Formaten vor, was eine umfassende Analyse erschwert. Die CCA hat ebenfalls Zugriff auf die Beschaffungsdatenbank, stößt jedoch aufgrund der Suchfunktionen und Datenformate (z. B. gescannte JPG-Dateien) auf Hindernisse. Die HCC betonte, dass sie einfachen Zugang zu nicht öffentlichen Beschaffungsdaten (wie nicht erfolgreiche Angebote oder die Ergebnisse der Marktforschung der öffentlichen Beschaffungsstelle im Vorfeld der Ausschreibung) benötige, um zu beurteilen, ob das Verhalten eines Bieters problematisch ist. Nach umfassenden Konsultationen zwischen den Behörden wurde das Gesetz 3959/2011 (eingeführt im November 2025) dahingehend geändert, dass die HCC ausdrücklich uneingeschränkten Zugang zur nationalen Beschaffungsplattform (ESIDIS) erhält und mit den Informationssystemen anderer öffentlicher Stellen vernetzt wird23. Die zyprische CPC wies zudem auf die Notwendigkeit eines einfachen und direkten Zugangs zu Daten des öffentlichen Beschaffungswesens hin (einschließlich nicht berücksichtigter Angebote, Unteraufträge oder der Ergebnisse der vor der Ausschreibung durchgeführten Marktforschung der öffentlichen Beschaffungsstelle), um Warnsignale zu erkennen und zu identifizieren.
Trotz dieser Herausforderungen bestätigten alle Länder ein wachsendes institutionelles Engagement für eine datengestützte Rechtsdurchsetzung sowie die Notwendigkeit, Digitalisierungsbemühungen im Beschaffungswesen vorrangig zu behandeln.
Damit die Screening-Instrumente funktionsfähig und wirksam sind, müssen in digitalen Beschaffungssystemen Informationen wie die Anzahl und Identität der Bieter, Angebotspreise, eingereichte und zurückgezogene Angebote, Einreichungszeitpunkte, Vergabekriterien, Auftragswerte, Subunternehmer und die Auftragsabwicklung in maschinenlesbaren, standardisierten Formaten erfasst und gespeichert werden (OECD, 2022[36]). Durch Aufklärungsarbeit lässt sich verdeutlichen, welche Daten von Bedeutung sind und warum. Bei Bedarf kann auch eine Gesetzesreform angeregt werden, um eine angemessene Datenerhebung und -weitergabe zu ermöglichen. In der OECD-Empfehlung zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen [OECD/LEGAL/0396] wird Folgendes gefordert:
zuverlässige und umfassende Beschaffungsdatenbanken führen, die:
● bei allen öffentlichen Beschaffungsstellen einheitlich sind,
● alle Phasen des Beschaffungsprozesses abdecken, um eine wettbewerbsfördernde Ausschreibungsgestaltung sowie eine angemessene Rechtsdurchsetzung sicherzustellen,
● Daten zu Angeboten (sowohl erfolgreichen als auch erfolglosen) und Verträgen (einschließlich Änderungen und Unteraufträgen) sowie zu wichtigen Variablen (wie Unternehmenskennungen) enthalten, die die Klärung der Frage erleichtern, ob möglicherweise Bieterabsprachen stattgefunden haben,
● den Bediensteten im öffentlichen Beschaffungswesen und den zuständigen Strafverfolgungsbehörden, einschließlich der Wettbewerbsbehörden, zur Verfügung stehen.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass digitale Screenings von Beschaffungsdaten ein unverzichtbares Instrument im Repertoire der Wettbewerbsbehörden für den Vollzug darstellen, da sie die Abschreckungswirkung verstärken, indem sie die wahrgenommene Wahrscheinlichkeit einer Kartellaufdeckung erhöhen. Sie sollten daher ein zentrales Thema für Aufklärungsinitiativen zu Bieterabsprachen sein. Im Rahmen früherer Projekte vor Ort hat die OECD Empfehlungen ausgesprochen, wie Beschaffungsdatenbanken umfassend und für Beschaffungs- und Wettbewerbsbehörden aussagekräftig gestaltet werden können. Diese Empfehlungen umfassen bewährte Verfahren für die Datenerhebung, -qualität, -speicherung und den Datenzugriff sowie Vorschläge für Variablen, die eine Analyse von Mustern bei Bieterabsprachen ermöglichen.
Anhand der folgenden Leitlinien für Daten soll sichergestellt werden, dass Beschaffungsdatenbanken für die Durchsetzung der Rechtsvorschriften gegen Bieterabsprachen von Nutzen sind:
Zielsetzung: Die Daten sollten dem Zweck der geplanten Analyse entsprechen. Wenn dieser Zweck im Voraus festgelegt wird, können Art und Format der erhobenen Daten entsprechend angepasst werden. Die Beschaffungsbehörden sollten sich mit den Wettbewerbsbehörden über den Aufbau von Beschaffungsdatenbanken beraten, die zur Aufdeckung potenzieller Fälle von Absprachen genutzt werden können. Grundsätzlich sollten alle Angebote, einschließlich der Daten auf Unternehmensebene und der Dateimetadaten, erfasst werden.
Qualität: Hochwertige Daten sind von entscheidender Bedeutung, um aussagekräftige Ergebnisse zu erzielen, die korrekt interpretiert werden können. Bei der Dateneingabe und -validierung sollte sichergestellt werden, dass die Daten einheitlich, konsistent und fehlerfrei erfasst werden. Beispielsweise sollten Datenfelder für Preise und Einheiten einheitlich gestaltet sein, Textfelder und Benennungskonventionen standardisiert, und in der Phase der Dateneingabe sollten Prüfungen auf Unstimmigkeiten in der Kodierung durchgeführt werden.
Benutzerfreundlichkeit: Informationen sollten in einem durchsuchbaren Format gespeichert werden, das eine einfache Bearbeitung und Nutzung ermöglicht (beispielsweise in Tabellenkalkulationen oder Datenbanken statt als gescannte Bilder von Verträgen), sodass die erforderlichen Filter und Analysemethoden problemlos angewendet werden können. Die von den Behörden geführten Datenbanken sollten hinsichtlich Formatierung und Querverweisen kompatibel sein, um eine Verknüpfung der Datenbanken und eine gemeinsame Überprüfung auf Anzeichen von Bieterabsprachen zu ermöglichen.
Zugriff: Die Datenbanken sollten klare Zugriffsrechte aufweisen, sowohl hinsichtlich der Eingaben (zentralisierte oder dezentralisierte Datenbanken) als auch hinsichtlich der Outputs. Den Wettbewerbsbehörden sollte zu Zwecken der Rechtsdurchsetzung Zugang gewährt werden.
Hinweis: Weitere Informationen zur Arbeit der OECD vor Ort im Bereich der Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen finden sich unter https:://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/competition-enforcement/fighting-bid-rigging-in-public-procurement.html.
Quellen: OECD (2018[37]), Fighting Bid Rigging in IMSS Procurement: Impact of OECD Recommendations, https://doi.org/10.1787/6ce76ce1-en; OECD (2022[36]), Data Screening Tools for Competition Investigations, https://doi.org/10.1787/4c5bbb9d-en.
2.4.9. Aufklärung öffentlicher Beschaffungsstellen über ihr Recht auf Schadenersatz
Durch Aufklärungsarbeit können öffentliche Beschaffungsstellen über ihr Recht auf Schadenersatz aufgeklärt werden, wenn sie durch Bieterabsprachen Schaden erleiden. Die Klagen können eigenständig oder als Folgeklagen nach einer behördlichen Durchsetzungsentscheidung erhoben werden (OECD, 2015[38]). Die private Rechtsdurchsetzung dient in erster Linie dem individuellen Interesse der Geschädigten auf Wiedergutmachung. Sie trägt jedoch auch zu den übergeordneten Zielen der Wettbewerbspolitik bei, indem sie die behördliche Durchsetzung ergänzt, den Schadenersatz sicherstellt und von künftigen Verstößen abschreckt. Durch Schadenersatzansprüche kann sichergestellt werden, dass Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht nicht rentabel sind, insbesondere wenn Verwaltungsstrafen gedeckelt sind24 und die langfristigen Gewinne aus rechtswidrigem Verhalten möglicherweise nicht ausgleichen können (ACCO, 2023[39]).
Im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens sind solche Klagen besonders relevant, da Bieterabsprachen zu erheblichen Preisaufschlägen führen können (die, wie in Kapitel 1 erläutert, im Durchschnitt auf etwa 20 % geschätzt werden). In der OECD-Empfehlung zu einem wirksamen Vorgehen gegen Hardcore-Kartelle [OECD/LEGAL/0452] wird empfohlen, einen Mechanismus zu schaffen, der jedem, der durch ein Hardcore-Kartell einen Schaden erlitten hat, das Recht einräumt, von den Personen oder Einrichtungen, die diesen Schaden verursacht haben, Abhilfe zu erwirken oder Schadenersatz zu verlangen, wobei das Zusammenspiel von öffentlicher und privater Durchsetzung sorgfältig abzuwägen ist, insbesondere um Kronzeugenprogramme zu schützen.
In der Empfehlung wird gefordert, Einzelklagen zu ermöglichen, den Zugang zu Beweisen zu gewährleisten (unter angemessener Wahrung der Vertraulichkeit von Kronzeugen- und Vergleichsdokumenten) und kollektive Rechtsbehelfsmechanismen einzuführen. Auf EU-Ebene wird mit der Schadenersatzrichtlinie (European Commission, 2014[40]) ein harmonisierter Rechtsrahmen geschaffen, um Schadenersatzansprüche zu erleichtern. In der Richtlinie werden EU-weite Standards für die Offenlegung von Beweisen festgelegt, um die Informationsasymmetrie zwischen Klägern und Rechtsverletzern zu beseitigen. Außerdem enthält die Richtlinie Beschränkungen hinsichtlich der Offenlegung (z. B. bei Anträgen auf Kronzeugenregelung und Vergleichsvereinbarungen) und gewährleistet den Schutz vertraulicher Informationen durch Schwärzungen, den Zugang ausschließlich für einen begrenzten Personenkreisoder Gutachten von Sachverständigen. In der Richtlinie ist eindeutig festgelegt, dass zunächst von den Beklagten und Dritten Auskünfte eingeholt werden müssen, bevor Wettbewerbsbehörden hinzugezogen werden. Die Kommission hat für nationale Gerichte eine unverbindliche Klarstellung zu drei zentralen Aspekten der Anwendung der privaten Durchsetzung veröffentlicht: dem Schutz vertraulicher Informationen (European Commission, 2020[41]), der Schätzung der an indirekte Abnehmer weitergegebenen überhöhten Preise (European Commission, 2019[42]) und der Bezifferung des Schadens (European Commission, 2013[43]).
Die am Projekt beteiligten Länder haben keine Schadenersatzforderungen seitens der öffentlichen Beschaffungsstellen gemeldet. Im Verlauf der Workshops nannten die Teilnehmenden Hindernisse wie mangelnde oder fehlende Kenntnisse über die Möglichkeit, Schadenersatzansprüche geltend zu machen, Unsicherheit hinsichtlich der Verfahrensvorschriften, die Komplexität des Nachweises überhöhter Preise und der Quantifizierung des Schadens, Informationsasymmetrie, Bedenken hinsichtlich der Rechtskosten sowie eine allgemeine Zurückhaltung bei der Einleitung von Rechtsstreitigkeiten. Viele äußerten Zweifel daran, ob Ansprüche eigenständig geltend gemacht werden können oder ob hierfür zunächst eine Feststellung einer Zuwiderhandlung durch die Wettbewerbsbehörde erforderlich ist.
Durch Aufklärung lassen sich die rechtlichen und verfahrensrechtlichen Rahmenbedingungen besser verdeutlichen und die Behörden dazu bewegen, Ansprüche geltend zu machen. Im Zusammenhang mit diesem Thema können im Rahmen der Aufklärungsarbeit etwa Mustervorlagen für Anträge verbreitet, Hinweise zur Beweissammlung gegeben und erfolgreiche Fälle vorgestellt werden (wobei es sich, falls keine Fälle aus dem eigenen Land vorliegen, auch um Fälle aus anderen EU-Ländern handeln kann).
Im Jahr 2023 veröffentlichte die katalanische Wettbewerbsbehörde (ACCO) ein Strategiepapier zum Thema „Strategien zur Förderung von Schadenersatzklagen wegen Wettbewerbsrechtsverstößen durch öffentliche Verwaltungen“, in dem sie feststellte, dass solche Klagen zu selten genutzt werden. Öffentliche Beschaffungsstellen in Spanien (und in ganz Europa) machen nur selten Schadenersatzansprüche geltend, und die Wettbewerbsbehörden legen seit jeher kaum Wert darauf, solche Klagen zu unterstützen.
Die ACCO erklärte, dass die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und der ordnungsgemäßen Verwaltung öffentlicher Mittel bedeuten, dass die Verwaltungen solche Klagen verfolgen sollten, sowohl um ungerechtfertigte Kosten zurückzufordern als auch um das Vertrauen in öffentliche Einrichtungen zu stärken. In dem Bericht werden mehrere Gründe für die Untätigkeit öffentlicher Stellen genannt, darunter:
eine allgemeine Unkenntnis des Wettbewerbsrechts und des Rechtsrahmens für Schadenersatzansprüche,
die institutionelle Zersplitterung und das Fehlen spezieller Stellen, die für die Aufdeckung und Weiterverfolgung wettbewerbsschädigender Praktiken zuständig sind,
Rechtsunsicherheit hinsichtlich der Verfahren zur Geltendmachung von Ansprüchen,
bis vor Kurzem das Fehlen eines formellen Mechanismus, über den öffentliche Auftraggeber mutmaßliche Absprachen melden konnten (dieser wurde erst im Januar 2023 gemäß Artikel 150 Absatz 1 des spanischen Vergabegesetzes eingeführt).
Um diese Hindernisse zu beseitigen, hat die ACCO Empfehlungen ausgesprochen, die darauf abzielen, öffentliche Verwaltungen in die Lage zu versetzen, Rechtsbehelfe einzulegen. Dazu gehören:
die Durchführung von Informations- und Schulungskampagnen zur Sensibilisierung und zum Kapazitätsaufbau in öffentlichen Einrichtungen,
die Einrichtung einer speziellen Schadensstelle innerhalb der katalanischen Verwaltung,
die Klärung der Rollen und Zuständigkeiten innerhalb öffentlicher Einrichtungen, um die Weiterverfolgung zu erleichtern,
die Förderung der Heranziehung von Entscheidungen der Wettbewerbsbehörde als Rechtsgrundlage für Folgeklagen,
die Unterstützung bei der Quantifizierung des Schadens anhand von Schätzungen der Behörde,
die Möglichkeit für die Behörde, als fachkundige Stelle an Gerichtsverfahren beteiligt zu sein,
die Aufnahme von Vertragsklauseln, durch die das Recht auf Schadenersatz für wettbewerbswidrige Schäden gewahrt bleibt.
Die Initiative der ACCO ist ein konkretes Beispiel für Aufklärungsarbeit im Bereich des Wettbewerbs, die sich an öffentliche Behörden und interne Verwaltungsprozesse richtet. Die darin enthaltenen Empfehlungen können für andere Wettbewerbsbehörden von Nutzen sein, die private Rechtsdurchsetzungsmaßnahmen gegen Kartelle im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens anstreben.
Quelle: ACCO (2023[39]), Strategies to promote damages claims for antitrust infringements in public administrations, https://acco.gencat.cat/ca/detall/article/20241128-reclamacio-danys-illicits-competencia#googtrans(ca|en).
Aufklärung über die private Durchsetzung kann auch für die Justiz von Nutzen sein, um zu erläutern, wie das Recht auf Schadenersatz entsteht, sobald die Wettbewerbsbehörde Bieterabsprachen festgestellt hat. Durch die juristische Aus- und Weiterbildung der OECD im Rahmen dieses Projekts wurde der Wert solcher Initiativen bestätigt. In den Workshops des Projekts erörterten die Richterinnen und Richter die Rechtsgrundlagen für Schadenersatzansprüche gemäß der EU-Richtlinie und dem nationalen Wettbewerbsrecht, die Anforderungen an den Nachweis eines Schadens sowie die Verfahrensvorschriften und Fristen. Die Teilnehmenden räumten ein, dass private Rechtsdurchsetzung in ihren Jurisdiktionen nur in begrenztem Umfang genutzt wird, und wiesen auf Herausforderungen wie Prozesskosten und die mangelnde Vertrautheit der allgemeinen Gerichte mit dem Wettbewerbsrecht hin. Gleichzeitig erkannten sie die strategische Bedeutung solcher Klagen, da diese die Einhaltung des Wettbewerbsrechts fördern und Kartellbeteiligte zur Verantwortung ziehen können.
Insgesamt ist die Erleichterung des Zugangs zu Schadenersatz eine Frage der Bereitschaft der Einrichtung und des kulturellen Wandels. Durch Aufklärungsarbeit und Kapazitätsaufbau können öffentliche Beschaffungsstellen dabei unterstützt werden, Klagen einzureichen und sicherzustellen, dass diese vor Gericht verhandelt werden, wodurch zugleich die private Durchsetzung des Wettbewerbsrechts gestärkt wird.
In Spanien hat die regionale Gesundheitsbehörde Kataloniens (CatSalut) eine bahnbrechende Schadenersatzklage in Höhe von 526 Mio. EUR gegen Hartmann und Essity eingereicht, die beiden Unternehmen, die wegen ihrer Beteiligung am Kartell für „Windeln für Erwachsene“ verurteilt wurden. Das Kartell, das 2016 von der spanischen Wettbewerbsbehörde (CNMC) aufgedeckt und mit Geldbußen in Höhe von fast 128,8 Mio. EUR belegt wurde, umfasste acht Hersteller, die rund 95 % des Marktes beherrschten, und bestand von 1996 bis 2014.
Die Klage von CatSalut, die im Jahr 2022 vor dem Handelsgericht Nr. 9 in Barcelona zugelassen wurde, ist der erste Fall, in dem eine spanische Regionalverwaltung Schadenersatz für Schäden fordert, die durch einen Verstoß gegen das Wettbewerbsrecht verursacht wurden. Zwar haben private Schadensersatzklagen in den letzten Jahren zugenommen, doch hatten spanische Behörden bisher keine Entschädigungsansprüche geltend gemacht.
Insgesamt schätzt die CNMC, dass wettbewerbswidrige Praktiken dem öffentlichen Dienst jährlich Schäden in Höhe von rund 48 Mrd. EUR verursachen, vor allem im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens.
Sollte dieser Fall erfolgreich sein, könnte er einen wichtigen Präzedenzfall schaffen und andere regionale und nationale Behörden dazu ermutigen, Entschädigungen für überhöhte Preise zu fordern, die aufgrund von Absprachen gezahlt wurden.
Quelle: Cortés (2023[44]), Catalonia's claim against the “diaper cartel” (EUR 526 million) opens the floodgates at the national level, https://www.elconfidencial.com/juridico/2023-02-10/servicio-catalan-de-salud-reclama-526millones-panales_3572295/.
2.4.10. Betonung der wettbewerbsrechtlichen Compliance
Compliance-Programme in Unternehmen sind Regelwerke, Verfahren und Praktiken, die es Unternehmen und ihren Mitarbeitenden ermöglichen, potenzielle Rechtsverstöße zu erkennen, zu verhindern und darauf zu reagieren. Im Wettbewerbsrecht liegt der Schwerpunkt in der Regel auf potenziellen Kartellrechtsverstößen (OECD, 2021[45]). Durch Aufklärungsarbeit können Unternehmen dazu angeregt werden, Mechanismen zur Einhaltung des Wettbewerbsrechts einzuführen und diese zu nutzen, um Verstöße zu verhindern, aufzudecken und zu melden. Durch Aufklärungsarbeit lässt sich klären, ob solche Programme als Geldstrafen oder als mildernde Umstände angesehen werden oder im Rahmen der Selbstreinigung zu verstehen sind.
Compliance Programme helfen Unternehmen dabei, interne Schutzmaßnahmen zu entwickeln und die Wettbewerbsgrundsätze einzuhalten. Wie in den Workshops mit Vertreterinnen und Vertretern der Privatwirtschaft im Rahmen des Projekts erörtert wurde, können Compliance Programme folgende Signale aussenden: 1) verbotene Praktiken wie Scheingebote, Bieterrotation oder Marktaufteilung, 2) potenziell problematische Praktiken wie ungerechtfertigte gemeinsame Angebote oder Unteraufträge und 3) informelle Kontakte mit Wettbewerbern (z. B. auf Fachmessen oder per E‑Mail) sind möglicherweise rechtswidrig.
Die Workshop-Teilnehmenden erörterten die Umsetzung von Maßnahmen zur Einhaltung von Vorschriften im täglichen Geschäftsbetrieb (beispielsweise durch interne Newsletter, Handbücher und Intranet-Plattformen), Risikoszenarien sowie interne Audits. Kleine Unternehmen, die sich maßgeschneiderte, umfassende Programme in der Regel nicht leisten können, können öffentlich zugängliche Muster oder Anleitungen nutzen. In Box 2.16 wird dargelegt, zu welchen Ergebnissen das OECD-Sekretariat bei seinen Untersuchungen zur Gestaltung wirksamer Compliance Programme gelangt ist.
In einem Compliance Programm sollten die spezifischen Merkmale (Größe, Struktur, Spezialisierung) des Unternehmens, das Umfeld, in dem es tätig ist, sowie die Risiken, denen es ausgesetzt ist, berücksichtigt werden. Es gibt jedoch gemeinsame Elemente, die ein gut konzipiertes Programm auszeichnen; diese sind im Folgenden aufgeführt.
Risikobewertung: Ein Unternehmen sollte seine Risiken im Zusammenhang mit der Einhaltung von Vorschriften ermitteln und bewerten, insbesondere beim Eintritt in neue Märkte oder bei der Einstellung von Führungskräften. Unternehmen sollten die am stärksten gefährdeten Geschäftsbereiche, Einheiten und Mitarbeitenden identifizieren und prüfen, ob Vergütungssysteme – insbesondere für Führungskräfte – zu rechtswidrigem Verhalten führen können; beispielsweise sollte beurteilt werden, ob Führungskräfte Anreize haben, sich abzusprechen, um die für Bonuszahlungen maßgeblichen Gewinnschwellen zu erreichen.
Starkes Engagement der Unternehmensleitung und der Führungskräfte: Compliance Programme müssen die uneingeschränkte und sichtbare Unterstützung der Unternehmensleitung – insb. des Vorstands und Geschäftsführers– genießen. Die für das Programm bereitgestellten Ressourcen, darunter (in größeren Unternehmen) ein eigens dafür zuständiger und mit entsprechenden Befugnissen ausgestatteter Compliance Beauftragter, zeugen vom Engagement der Unternehmensleitung für die Einhaltung der Vorschriften.
Transparenz, Kommunikation und Dokumentation: Die Unternehmensleitung sollte Leitlinien und öffentliche Erklärungen herausgeben um das klare Bekenntnis zur Compliance zu unterstreichen und zur Sensibilisierung und Aufklärung beizutragen. Durch einheitliche und regelmäßige Mitteilungen der Unternehmensleitung sollte deutlich gemacht werden, dass Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht nicht toleriert werden. Mit anderen Worten: Das Unternehmen wird Regelverstöße nicht verteidigen oder unterstützen; den Betroffenen drohen negative Konsequenzen. Die Umsetzung eines Compliance Programms sollte sorgfältig in einem Dokument festgehalten werden, um Verbesserungen zu ermöglichen und die Bemühungen um die Einhaltung der Vorschriften zu belegen.
Überprüfung, Überwachung, Bewertung: Das Compliance Programm sollte regelmäßig überprüft werden, um sicherzustellen, dass es aktuell und wirksam bleibt. Die Wirksamkeit lässt sich beispielsweise durch Befragungen, der Evaluierung von Schulungsmaßnahmen sowie Interviews mit Schlüsselpersonen ermitteln, um deren Kenntnisse Wissensstand über Compliance und wettbewerbswidrige Verhaltensweisen sowie ihre diesbezüglichen Einstellungen zu überprüfen.
Schulungen: Ein Compliance Programm sollte obligatorische Schulungen für alle Mitarbeitenden in Führungspositionen und in Positionen mit identifizierten Risiken sowie im Rahmen des Onboardings neuer Mitarbeitender umfassen. Die Schulungen sollten an die Risiken und das Profil des Unternehmens angepasst werden.
Meldesystem: Es ist ein System erforderlich, über das Mitarbeitende Compliance Verstöße oder Wettbewerbsverstöße vertraulich und ohne Angst vor Repressalien melden können.
Ex-post-Überprüfung: Im Rahmen solcher Überprüfungen wird festgestellt, ob und warum Verstöße aufgetreten sind, ob die Unternehmensleitung angemessen darauf reagiert hat, und es werden Maßnahmen zur Stärkung des Compliance Programms ermittelt.
Quelle: OECD (2021[45]), Competition Compliance Programmes, https://doi.org/10.1787/9f6a5618-en.
Das OECD-Sekretariat hat den Wert von Compliance Programmen in Unternehmen anerkannt. Es hat festgestellt, dass viele Länder Maßnahmen ergriffen haben, um Leitlinien für Unternehmen herauszugeben, wobei sich eine wachsende Zahl davon an kleine Unternehmen und Wirtschaftsverbände richtet (OECD, 2021[45]). Wirksame Mechanismen sollten Verstöße verhindern oder zumindest deren Aufdeckung ermöglichen. Verstöße sollten anschließend der zuständigen Wettbewerbsbehörde gemeldet werden, gegebenenfalls im Rahmen eines Antrags auf Kronzeugenregelung.
Die Wettbewerbsbehörden sollten Unternehmen zudem dazu anhalten, die Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften bei Dritten wie Subunternehmern, Lieferanten und Joint-Venture-Partnern zu fördern (OECD, 2021[45]). Dies gilt insbesondere für Beschaffungsmärkte und vor allem für hochpreisige oder komplexe Ausschreibungen, bei denen Unternehmen häufig auf externe Lieferanten zurückgreifen, Konsortien bilden oder gemeinsame Angeboten abgeben müssen.
Die sechs Wettbewerbsbehörden haben unterschiedliche Ansätze bei der Umsetzung von Compliance Programmen verfolgt.
Die BWB hat in Zusammenarbeit mit der Wirtschaftskammer Österreich einen gemeinsamen Leitfaden veröffentlicht, in dem fünf Grundprinzipien für wirksame Programme dargelegt werden (AFCA and Austrian Economic Chamber, 2023[46]). Dazu gehören das Engagement der obersten Führungsebene, eine umfassende Umsetzung und eine kontinuierliche Überwachung. Die BWB und das Kartellgericht können das Vorhandensein eines solchen Programms (sofern es als ausreichend solide erachtet wird) bei der Festsetzung von Geldbußen als mildernden Umstand berücksichtigen. Analog dazu und in Übereinstimmung mit dem EU-Rechtsrahmen25 spielen Maßnahmen zur Einhaltung des Wettbewerbsrechts im österreichischen Vergaberecht im Rahmen von Beurteilungen der Selbstreinigung eine wichtige Rolle.
Im Jahr 2012 veröffentlichte die CPC in Bulgarien Leitlinien zur Förderung der Einhaltung von Vorschriften durch Unternehmen sowie zur obligatorischen Schulung der Mitarbeitenden (BCPC and UNCTAD, 2012[47]). Compliance Programme stellen keine mildernden Umstände dar.
In Kroatien hat die Wettbewerbsbehörde Leitlinien herausgegeben, in denen empfohlen wird, die Einhaltung der Vorschriften in die internen Verfahren und die Mitarbeiterschulungen zu integrieren (CCA, 2014[48]). Nach kroatischem Recht werden Compliance Programme nicht als mildernde Umstände anerkannt.
In Zypern und Griechenland gibt es keine spezifischen Leitlinien zu Compliance Programmen.
Im Jahr 2020 veröffentlichte der RCC einen Leitfaden zu wettbewerbsrechtlichen Compliance Programmen (RCC, 2020[49]). Die Geldbußen können um bis zu 10 % gemindert werden, wenn ein Unternehmen ein glaubwürdiges und wirksames Compliance Programm vorlegt. Der RCC hat zudem Compliance Programme im Rahmen öffentlicher Ausschreibungen gefördert, indem er gemeinsam mit der nationalen Vergabebehörde Leitlinien veröffentlicht und die Einhaltung des Wettbewerbsrechts in die Bedingungen für die Selbstreinigung aufgenommen hat. Der RCC veröffentlicht zudem eine Liste der Unternehmen, die in Bieterabsprachen verwickelt waren, und gibt dabei an, ob diese mit der Behörde kooperiert oder Compliance Programme als Reaktion auf Sanktionen eingeführt haben.
Alle sechs Behörden erkennen den Wert von Compliance Programmen als Präventionsinstrumente an. Die Aufklärungsarbeit sollte darauf ausgerichtet sein, die Umsetzung von Maßnahmen zur Einhaltung der Vorschriften zu fördern und zu klären, ob solche Compliance Programme im Rahmen der Selbstreinigung im öffentlichen Beschaffungswesen berücksichtigt werden können.
2.4.11. Stärkung gerichtlicher Fachkenntnisse über Bieterabsprachen und deren Beweisführung
Richterinnen und Richter überprüfen die Entscheidungen der Wettbewerbsbehörden und tragen maßgeblich dazu bei, dass die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts fair und einheitlich erfolgt. In der OECD-Empfehlung zu Transparenz und Verfahrensgerechtigkeit bei der Durchsetzung des Wettbewerbsrechts [OECD/LEGAL/0465] wird dargelegt, dass Gerichte die Tatsachen und die Beweise sowie die Begründetheit von Entscheidungen zur Durchsetzung des Wettbewerbsrechts prüfen sollten. Der Kapazitätsaufbau kann die Fähigkeit der Gerichte stärken, diese Aufgaben zu erfüllen.
Im Rahmen der Workshops dieses Projekts für Richterinnen und Richter organisierte die OECD einen strukturierten Erfahrungsaustausch und Sitzungen zwischen Kolleginnen und Kollegen auf der Grundlage von Rechtsprechung, die von Richterinnen und Richtern sowie Referentinnen und Referenten des Europäischen Gerichtshofs und des Gerichts der Europäischen Union geleitet wurden (siehe Tabelle 2 in Anhang A). In diesen Sitzungen wurde untersucht, wie Kartelle gemäß EU-Recht nachgewiesen werden, wobei Grundsätze hervorgehoben wurden, an denen sich nationale Gerichte in ihren Fällen orientieren können.
In den Sitzungen wurde erläutert, dass Kartellverhalten wie Bieterabsprachen eine „bezweckte“ Beschränkung des Wettbewerbs darstellt. Daher muss die Wettbewerbsbehörde zwar das Verhalten nachweisen, jedoch nicht die tatsächlichen Auswirkungen auf den Wettbewerb. Eine Wettbewerbsbeeinträchtigung wird impliziert und als gegeben angesehen, wenn ein Kartell festgestellt wird26.
In den Workshops wurden zudem Fragen zur Dauer und zum Umfang von Verstößen bei Bieterabsprachen, der Begriff der einmaligen und der fortgesetzten Zuwiderhandlung sowie die Zurechnung der Haftung an Muttergesellschaften und Dritte erörtert. In Box 2.17 werden einige Grundsätze der EU-Rechtsprechung zur Bewertung der Haftung in Kartellfällen zusammengefasst.
Die EU-Gerichte haben eine umfangreiche Rechtsprechung zum Vorliegen, zur Dauer und zur Zurechnung der Haftung bei Kartellverstößen sowie zu den Beweisen, die zum Nachweis solcher Fälle herangezogen werden, entwickelt.
Einheitliche und fortgesetzte Zuwiderhandlung: In der Rechtssache Sony Corp. und Sony Electronics/Kommission (C-697/19 P) hat der Gerichtshof bestätigt, dass ein Kartell eine einheitliche und fortgesetzte Zuwiderhandlung darstellen kann, wenn mehrere Unternehmen durch ein über einen längeren Zeitraum abgestimmtes Verhalten ein gemeinsames wettbewerbswidriges Ziel verfolgen. Im vorliegenden Fall nahmen die Lieferanten parallele bilaterale Kontakte auf, um ihre Angebotsstrategien abzustimmen und die Preise bei Ausschreibungen aufrechtzuerhalten. Das Gericht stellte fest, dass jeder Teilnehmende wissentlich zu einem gemeinsamen wettbewerbsbeschränkenden Ziel beigetragen hat oder zumindest das rechtswidrige Verhalten anderer vernünftigerweise vorhersehen konnte und das Risiko in Kauf genommen hat. Es stellte ferner klar, dass unterschiedliche Beteiligungsgrade oder Beweislücken in bestimmten Zeiträumen die allgemeine Feststellung einer fortgesetzten Zuwiderhandlung nicht entkräften, solange die Schlussfolgerung auf objektiven und übereinstimmenden Beweisen für eine Absprache beruht.
Dauer und Verjährungsfristen: In einer finnischen Rechtssache betreffend eine Ausschreibung für die Stromübertragung (Kilpailu- ja Kuluttajavirasto, C-450/19) hat der Gerichtshof klargestellt, wann ein Verstoß gegen die Bestimmungen über Bieterabsprachen im Hinblick auf die Berechnung der Verjährungsfristen als beendet anzusehen ist. Es wurde festgestellt, dass die Beteiligung an einem Kartell an dem Tag endet, an dem die wesentlichen Vertragsbedingungen (insbesondere der Preis) endgültig festgelegt werden, was in der Regel mit der Unterzeichnung des Vertrags zusammenfällt. Zwar können die schädlichen wirtschaftlichen Auswirkungen der Absprache über diesen Zeitpunkt hinaus andauern, doch verlängern solche Folgen nach der Vergabe nicht die Dauer des Verstoßes im Sinne der Durchsetzung durch die Behörden. Mit dem Urteil wurde klar zwischen der Verjährungsfrist für die öffentliche Durchsetzung (die mit Vertragsabschluss endet) und privaten Schadensersatzansprüchen unterschieden.
Zurechnung der Haftung für fremdes Verhalten: In der Rechtssache VM Remonts (C-542/14) legte der Gerichtshof die Voraussetzungen dar, unter denen ein Unternehmen für wettbewerbswidriges Verhalten eines unabhängigen Dienstleisters im Rahmen von Bieterabsprachen haftbar gemacht werden kann. Das Gericht unterschied zwischen Mitarbeitenden (deren Verhalten dem Unternehmen zugerechnet werden kann) und unabhängigen Dienstleistern, deren Handlungen dem auftraggebenden Unternehmen nur dann zugeschrieben werden können, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind: Der Dienstleister handelte unter der Weisung oder Kontrolle des Unternehmens, das Unternehmen hatte Kenntnis von dem wettbewerbswidrigen Zweck und beabsichtigte, dazu beizutragen, oder das Unternehmen konnte vernünftigerweise vorhersehen, dass sein Dienstleister sensible Informationen an Wettbewerber weitergeben würde, und nahm dieses Risiko in Kauf.
Verantwortlichkeit der Muttergesellschaft innerhalb von Unternehmensgruppen: In der Rechtssache Goldman Sachs Group gegen Kommission (C-595/18s) bekräftigte der Gerichtshof, dass angenommen werden könne, dass eine Muttergesellschaft, die alle oder nahezu alle Anteile an einer Tochtergesellschaft halte, einen entscheidenden Einfluss auf deren Geschäftsverhalten ausübe. Daher kann sie für die Zuwiderhandlung gemeinsam mit der Tochtergesellschaft und einzeln verantwortlich gemacht werden. Diese Vermutung kann nur durch den Nachweis widerlegt werden, dass die Tochtergesellschaft völlig unabhängig gehandelt hat.
Quellen: Vierte Kammer (2019[50]), Urteil des Gerichtshofs (Vierte Kammer) vom 16. Juni 2022, Sony Corporation, Sony Electronics Inc./Europäische Kommission, C-697/19 P, ECLI:EU:C:2022:478; Zweite Kammer (2021[51]), Urteil des Gerichtshofs (Zweite Kammer) vom 14. Januar 2021, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, C-450/19, ECLI:EU:C:2021:10; Vierte Kammer (2016[52]), Urteil des Gerichtshofs (Vierte Kammer) vom 21. Juli 2016, SIA „VM Remonts“ (früher SIA „DIV un KO“) u. a./Konkurences padomen, C‑542/14 ECLI:EU:C:2016:578; Zweite Kammer (2021[53]), Urteil des Gerichtshofs (Zweite Kammer) vom 27. Januar 2021, The Goldman Sachs Group Inc./Europäische Kommission, C-595/18 P, ECLI:EU:C:2021:73.
Für die Richterinnen und Richter waren die Diskussionen über den Beweismaßstab, d. h. den Grad an Gewissheit, der erforderlich ist, damit ein Sachverhalt als nachgewiesen angesehen werden kann, von besonderem Interesse. Das anzuwendende Beweismaß hängt von der Rechtsnatur der wettbewerbsrechtlichen Ermittlungen (z. B. verwaltungsrechtlich oder strafrechtlich) und deren Folgen ab (OECD, 2024[54]). In strafrechtlichen Ermittlungen, in denen die Unschuldsvermutung gilt und die Folgen für die Beschuldigten schwerwiegend sein können, gelten als Maßstab höhere Beweisanforderungen (jenseits vernünftiger Zweifel). In Verwaltungsverfahren gilt auf EU-Ebene der Maßstab der eindeutigen und überzeugenden Beweise (d. h., es ist weitaus wahrscheinlicher, dass der Verstoß begangen wurde, als dass dies nicht der Fall ist).
Ein häufig angesprochenes Thema waren die für den Nachweis von Rechtsverletzungen erforderlichen Beweise, insbesondere wenn direkte Beweise fehlen oder lückenhaft sind, sowie die Frage, inwieweit auch Schlussfolgerungen oder Rückschlüsse zum Nachweis herangezogen werden können. Aus den Gesprächen ging hervor, dass wettbewerbswidrige Praktiken und Vereinbarungen üblicherweise im Verborgenen stattfinden, weshalb dokumentarische Beweise oft lückenhaft und spärlich sind. Daher gilt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, dass „eine wettbewerbswidrige Verhaltensweise oder Vereinbarung in den meisten Fällen aus einer Reihe von Übereinstimmungen und Indizien abgeleitet werden muss, die bei einer Gesamtbetrachtung mangels einer anderen schlüssigen Erklärung den Beweis für eine Verletzung der Wettbewerbsregeln darstellen können“. Zudem sollten Gerichte die Beweise als Ganzes beurteilen - nicht jedes einzelne Beweiselement muss für sich genommen schlüssig sein27.
In den Gesprächen wurde auch betont, wie wichtig Verfahrensgrundsätze sind, um sicherzustellen, dass die Beweiswürdigung mit dem im EU-Recht verankerten Erfordernis der Wirksamkeit im Einklang steht. Nationale Vorschriften zu Beweismitteln dürfen es den Wettbewerbsbehörden nicht übermäßig erschweren, Absprachen nachzuweisen.
Insgesamt bot das Projekt die Gelegenheit, die Aufklärungsarbeit gegenüber Richterinnen und Richtern erfolgreich zu erproben. Insbesondere Seminare zur Rechtsprechung und zum juristischen Austausch (unter Kolleginnen und Kollegen) trugen dazu bei, ein gemeinsames Verständnis der Grundsätze und der Rechtsprechung im Zusammenhang mit der Durchsetzung von Vorschriften gegen Bieterabsprachen zu schaffen.
In Kapitel 2 wird die Rolle der Aufklärungsarbeit im Kampf gegen Bieterabsprachen dargelegt, und es werden aus dem Projekt Lehren gezogen, wie Wettbewerbsbehörden ihre Öffentlichkeitsarbeit verstärken können. Es enthält eine Zusammenfassung bewährter Verfahren hinsichtlich der Mechanismen, Zielgruppen und relevanten Themen für die Aufklärungsarbeit gegen Bieterabsprachen. Zu den Mechanismen gehören Leitlinien, Workshops und Kampagnen. Die Zielgruppe reicht von Beschaffungsstellen und Aufsichtsbehörden bis hin zum Privatsektor und der Justiz. Themen sind unter anderem Leitlinien zu Warnsignalen, zur Ausschreibungsgestaltung, zur Meldung von Verdachtsfällen, zum Ausschluss von Bietern, zum Datenzugang, zu Schadensersatzansprüchen und zur Einhaltung von Vorschriften.
Insgesamt ist Aufklärungsarbeit am wirksamsten, wenn unterschiedliche Instrumente kombiniert werden (z. B. öffentliche Kampagnen in Verbindung mit gezieltem Kapazitätsaufbau) und die Informationen auf die jeweiligen Zielgruppen zugeschnitten sind. Durch Aufklärungsarbeit werden die betroffenen Interessenträger mit dem nötigen Wissen und Selbstvertrauen ausgestattet, um Bieterabsprachen zu erkennen und zu verhindern. Auf dieser Grundlage sorgt die Zusammenarbeit zwischen den Behörden dafür, dass dieses Wissen ausgetauscht und in die Praxis umgesetzt wird, sodass Verdachtsfälle gemeldet, Beweise gesichert und Strafverfolgungsmaßnahmen eingeleitet werden. Im folgenden Kapitel wird auf die Zusammenarbeit eingegangen.
Literaturverzeichnis
[39] ACCO (2023), “Strategies to promote damages claims for antitrust infringements in public administrations”, https://acco.gencat.cat/ca/detall/article/20241128-reclamacio-danys-illicits-competencia#googtrans(ca|en) (accessed on 8 July 2025).
[35] AFCA (2022), Leniency Programme Guidelines, Austria Federal Competition Authority, Vienna, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_en-GBclean_04.11.2022.pdf.
[20] AFCA (2020), Bid-rigging and its consequences, [video], 30 January, https://youtu.be/DCj38PP-uss (accessed on 17 July 2025).
[46] AFCA and Austrian Economic Chamber (2023), Cartel Law and Compliance (2nd edition): Guide for a Professional Approach to Cartel Law Rules at the Company Level, FCA and Austrian Economic Chamber, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Broschuere_Kartellrecht_und_Compliance__2._Auflage_final.pdf.
[47] BCPC and UNCTAD (2012), Guidelines on Corporate Programs for Compliance with Competition Rules, Bulgarian Commission on Protection of Competition, Sofia, and United Nations Conference on Trade and Development, Geneva, https://unctad.org/system/files/non-official-document/ccpb_SCF_CorporateCompliance_en.pdf.
[48] CCA (2014), “Compliance programme for undertakings with competition law regulations”, Croatian Competition Agency, Zagreb, https://www.aztn.hr/ea/wp-content/uploads/2023/03/Program_uskladenosti_AZTN.pdf.
[19] CMA (2023), “Cheating or competing campaign”, [video], 16 August, https://cheatingorcompeting.campaign.gov.uk/ (accessed on 16 July 2025).
[18] CMA (2015), “Bid-rigging and discussing tenders: UK’s Competition and Markets Authority”, [video], 15 November, https://www.youtube.com/watch?v=PjoQvDKW28U (accessed on 15 July 2025).
[15] CMA (2015), “Free e-learning on how to spot bid rigging”, https://www.builtintelligence.com/pages/free-e-learning-on-how-to-spot-bid-rigging (accessed on 24 June 2025).
[10] CNMC (2025), Guía sobre la Preparación y Diseño de las Licitaciones Públicas (G-2023-01, [Guide to the Preparation and Design of Public Tenders], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/expedientes/g-2023-01.
[12] CNMC (n.d.), Documentos de análisis sobre contratación pública, [Documents analysing public procurement], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/impulsamos-la-competencia/contratacion-publica/informes-y-estudios-sobre-contratacion-publica.
[13] CNMC (n.d.), Informe sobre los Pliegos de Contratación de Servicios de Telecomunicaciones de la Administración General del Estado y Otras Entidades Públicas (Fase III), INF/CNMC/124/24, [Report on the Specifications for the Procurement of Telecommunications Services by the General State Administration and Other Public Entities], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/sites/default/files/5678178.pdf.
[17] Competition Bureau Canada (2021), “Compliance Case Files: Episode 1 – Bid-rigging”, [video], 19 August, https://www.youtube.com/watch?v=B5pyLluALzo (accessed on 16 July 2025).
[16] Competition Bureau Canada (2015), “Bid-rigging: Compete Legally!”, [video], 25 March, https://www.youtube.com/watch?v=Wu6PTbPYKfY (accessed on 10 July 2025).
[44] Cortés, I. (2023), “La reclamación de Cataluña contra el ’cártel del pañal’ (526 M) abre la veda a nivel estatal”, [Catalonia’s claim against the ‘diaper cartel’ (€526 million) opens the floodgates at the national level], https://www.elconfidencial.com/juridico/2023-02-10/servicio-catalan-de-salud-reclama-526millones-panales_3572295/ (accessed on 10 July 2025).
[24] DCCA (2018), Guidelines on Joint Bidding under Competition Law, Danish Consumer and Competition Authority, Valby, https://en.kfst.dk/media/50765/050718_joint-bidding-guidelines.pdf.
[7] ECHR (2025), “Ships Waste Oil Collector B.V. and Others v. the Netherlands [GC] – 2799/16, 2800/16, 3124/16 et al. Judgment 1.4.2025 [GC]”, European Court of Human Rights, Strasbourg, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=002-14445.
[23] European Commission (2023), “Communication from the Commission Guidelines on the applicability of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to horizontal cooperation agreements”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023XC0721(01).
[27] European Commission (2021), “Notice on tools to fight collusion in public procurement and on guidance on how to apply the related exclusion ground (2021/C 91/01)”, 2021/C 91/01 (OJ C, C/91, 18.03.2021, Publications of the European Commission, Luxembourg, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52021XC0318(01).
[41] European Commission (2020), “Communication from the Commission Communication on the protection of confidential information by national courts in proceedings for the private enforcement of EU competition law”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2020.242.01.0001.01.ENG&toc=OJ:C:2020:242:TOC.
[42] European Commission (2019), “Communication from the Commission – Guidelines for national courts on how to estimate the share of overcharge which was passed on to the indirect purchaser”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52019XC0809(01).
[6] European Commission (2015), “Judgement of the General Court (Second Chamber) of 16 June 2015. FSL Holdings and Others v European Commission. ECLI:EU:T:2015:383”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62011TJ0655.
[40] European Commission (2014), “Directive 2014/104/EU of the European Parliament and of the Council of 26 November 2014”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2014/104/oj/eng.
[43] European Commission (2013), Communication from the Commission on quantifying harm in actions for damages based on breaches of Article 101 or 102 of the Treaty on the Functioning of the European Union, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=oj:JOC_2013_167_R_0019_01.
[26] European Union (2022), Director Disqualification and Bidder Exclusion – Note by the European Union, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD(2022)80/en/pdf.
[50] Fourth Chamber (2019), “Judgement of the Court (Fourth Chamber) of 16 June 2022, Sony Corporation, Sony Electronics Inc. v European Commission, Case C-697/19 P”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=260982&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=518969 (accessed on 11 July 2025).
[52] Fourth Chamber (2016), “Judgement of the Court (Fourth Chamber) of 21 July 2016, SIA ‘VM Remonts’ (formerly SIA ‘DIV un KO’) and Others v Konkurences padomen, Case C 542/14”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=181950&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=520138 (accessed on 11 July 2025).
[30] HCC (2023), Annual Report on Competition Policy Developments in Greece – 2022, Hellenic Competition Commission, Athens, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2023)14/en/pdf.
[21] HCC (2022), “Ξεσκέπασε τα Καρτέλ - Ρίξε τις Τιμές (για Αναθέτουσες Αρχές)”, [Expose Cartels – Lower Prices (for Contracting Authorities)] [video], 6 June, https://www.youtube.com/watch?v=qu5GpJOv0O8 (accessed on 16 July 2025).
[1] ICN (2002), Advocacy and Competition Policy, report prepared by the Advocacy Working Group, International Competition Policy, https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2018/09/AWG_AdvocacyReport2002.pdf.
[4] Le Sénat de France (2025), Commission d’enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de leur effet d’entraînement sur l’économie française, Le Sénat de France, Paris, https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/structures-temporaires/commissions-denquete/commission-denquete-sur-les-couts-et-les-modalites-effectifs-de-la-commande-publique-et-la-mesure-de-leur-effet-dentrainement-sur-leconomie-francaise.html.
[14] OECD (2026), OECD Leitfaden zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen (2025 Update), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/cea5b1e1-de.
[31] OECD (2025), OECD Competition Trends 2025, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8c4bd00b-en.
[8] OECD (2024), The Role of Guidelines in Fostering Competition Policy in Tunisia, Competition Law and Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/82f72c0e-en.
[54] OECD (2024), “The standard and burden of proof in competition law cases”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 318, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0199f63f-en.
[34] OECD (2023), The Future of Effective Leniency Programmes – Note by Croatia, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WP3/WD(2023)21/en/pdf.
[33] OECD (2023), The Future of Effective Leniency Programmes – Note by Romania, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WP3/WD(2023)23/en/pdf.
[29] OECD (2023), “The Future of Effective Leniency Programmes: Advancing Detection and Deterrence of Cartels”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 299, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9bc9dd57-en.
[36] OECD (2022), “Data Screening Tools for Competition Investigations”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 284, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4c5bbb9d-en.
[25] OECD (2022), “Director Disqualification and Bidder Exclusion in Competition Enforcement”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 291, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/fe39ea1a-en.
[22] OECD (2021), Bid rigging and competition policy explained in 7 minutes, [video], 15 July, https://youtu.be/JSPoHSqtVyY (accessed on 18 July 2021).
[45] OECD (2021), “Competition Compliance Programmes”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 257, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9f6a5618-en.
[5] OECD (2019), “The Standard of Review by Courts in Competition Cases”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 233, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/69008bd2-en.
[32] OECD (2018), “Challenges and Co-ordination of Leniency Programmes”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 218, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a62573a4-en.
[37] OECD (2018), Fighting Bid Rigging in IMSS Procurement: Impact of OECD Recommendations, Competition Law and Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/6ce76ce1-en.
[38] OECD (2015), “Relationship Between Public and Private Antitrust Enforcement”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 174, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8c535258-en.
[2] OECD (2010), Strategies for Competition Advocacy: Background Paper, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/LACF(2010)4/en/pdf.
[3] OECD (2005), OECD Journal of Competition Law and Policy: Volume 6-4, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/clp-v6-4-en.
[28] RCC (2025), Lista actualizată a operatorilor economici care au fost implicați în investigații privind trucarea de licitații, [Updated list of economic operators involved in investigations into bid rigging], Romanian Competition Council, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/09/Lista.pdf.
[49] RCC (2020), “Guidelines on competition compliance programs”, Romanian Competition Council, Bucharest, https://www.consiliulconcurentei.ro/uploads/docs/items/bucket13/id13010/ghid_privind_conformarea_cu_regulile_de_concurenta_decembrie.pdf.
[11] RCC and ANAP (2021), Opinie Comună, [Joint Opinion], Romanian Competition Council and National Agency for Public Procurement, Bucharest, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/08/Opinie-comuna-CC-ANAP.pdf.
[51] Second Chamber (2021), “Judgement of the Court (Second Chamber) of 14 January 2021, in Proceedings brought by Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Case C-450/19”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=236423&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=519629 (accessed on 11 July 2025).
[53] Second Chamber (2021), “Judgement of the Court (Second Chamber) of 27 January 2021, The Goldman Sachs Group Inc. v European Commission, Case C-595/18 P”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=237046&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=520975 (accessed on 11 July 2025).
[9] UNCTAD (2012), Guidelines for Implementing Competition Advocacy, https://unctad.org/system/files/non-official-document/ccpb_SCF_AdvocacyGuidelines_en.pdf.
← 1. Zahlreiche Beispiele finden Sie in OECD (2019), Review of the 1998 OECD Recommendation concerning Effective Action against Hard Core Cartels, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/58c38ceb-en.
← 2. Für weitere Einzelheiten siehe https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_DE_barrierefrei.pdf.
← 3. Für weitere Einzelheiten siehe https://www.aztn.hr/cca-closes-2016-with-a-guide-for-contracting-authorities-in-detecting-and-tipping-off-bid-rigging-cartels-in-public-procurement/.
← 4. Für weitere Einzelheiten siehe https://cpc.bg/en/news-275.
← 5. Für weitere Einzelheiten siehe https://www.epant.gr/enimerosi/dimosieyseis/odigoi/item/570-odigos-gia-anathetouses-arxes.html.
← 6. Für weitere Einzelheiten siehe https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2016/05/ghid_practici_anticoncurentiale_licitatii.pdf.
← 7. Für weitere Einzelheiten siehe https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/01/ghid_consortii_final.pdf.
← 8. Für weitere Einzelheiten siehe https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2022/05/Ghid-lotizare_final_-24.05.2022.pdf.
← 9. Unter „Selbstreinigung“ sind Maßnahmen zu verstehen, die ein Unternehmen ergreift, um seine Zuverlässigkeit trotz Vorliegens eines Rechtsverstoßes nachzuweisen. Zu diesen Maßnahmen können die Darlegung von Tatsachen und Umständen gegenüber den Behörden, der Ersatz entstandener Schäden, die Ergreifung technischer, organisatorischer und personeller Maßnahmen zur Verhinderung weiterer Verstöße sowie die Umsetzung von Programmen für rechtskonformes Verhalten gehören. Nach EU-Recht (Artikel 57 Absatz 6 der Richtlinie 2014/24/EU) können öffentliche Beschaffungsstellen solche Maßnahmen bei der Entscheidung über den Ausschluss eines Bieters berücksichtigen.
← 10. Weitere Einzelheiten finden sich in den jüngsten Urteilen des EuGH in den Rechtssachen C-151/20 (Bundeswettbewerbsbehörde/Nordzucker AG u. a., ECLI:EU:C:2022:203) und C-117/20 (Bpost SA/Autorité belge de la concurrence, ECLI:EU:C:2022:202).
← 11. Für weitere Einzelheiten siehe https://www.bwb.gv.at/en/news/news-2022/detail-1/bid-rigging-afca-and-provincial-courts-of-audit-exchange-experience.
← 12. Für weitere Einzelheiten siehe https://cpc.bg/en/news-372?returnUrl=page%3d2.
← 13. Der EU-Rechtsrahmen für das öffentliche Auftragswesen umfasst drei wesentliche Richtlinien: Richtlinie 2014/24/EU über die allgemeine Beschaffung von Waren und Dienstleistungen, Richtlinie 2014/23/EU über Konzessionsverträge und Richtlinie 2014/25/EU über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste. Dieser Rahmen gilt in den Rechtsordnungen der sechs Länder, die an diesem Projekt beteiligt sind.
← 14. Nach Artikel 57 Absatz 4 der Richtlinie 2014/24/EU.
← 15. Urteil des Gerichtshofs vom 21.12.2023, Infraestruturas de Portugal und Futrifer Indústrias Ferroviárias, C-66/22, ECLI:EU:C:2023:1016.
← 16. Für Österreich siehe https://report.whistleb.com/en/bwb.
Für Bulgarien siehe https://www.cpc.bg/en/signals.
Für Kroatien siehe https://www.aztn.hr/kartel/prijava-kartela/.
Für Zypern siehe http://www.competition.gov.cy/competition/competition.nsf/All/9B10EE45D2F7E021C2258AEF00460FDA?OpenDocument&highlight=bid%20rigging.
Für Griechenland siehe https://bidrigalert.whistleblowernetwork.net/.
Für Rumänien siehe https://report.whistleb.com/ro/consiliulconcurentei.
← 17. Siehe Richtlinie (EU) 2019/1937 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2019 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden, http://data.europa.eu/eli/dir/2019/1937/oj.
← 18. Durch die Richtlinie (EU) 2019/1937 werden Hinweisgeber in erster Linie vor Vergeltungsmaßnahmen im Rahmen ihres Arbeitsverhältnisses geschützt (z. B. Entlassung, Herabstufung oder sonstige Benachteiligung). Darüber hinaus sind Vorkehrungen getroffen worden, um die Identität von Hinweisgebern gegenüber anderen Parteien in Wettbewerbsverfahren, die möglicherweise Einsicht in die Akte erhalten, im Einklang mit den EU-Vorschriften zur Vertraulichkeit und zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen zu schützen. Siehe Europäische Kommission, GD Wettbewerb, Whistleblowers and Informants (und zugehörige Leitlinien), abrufbar unter https://competition-policy.ec.europa.eu/index/whistleblower_en.
← 19. Siehe Richtlinie 2014/104/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. November 2014, http://data.europa.eu/eli/dir/2014/104/oj.
← 20. Für die vollständige Rechtsvorschrift siehe https://www.jusline.at/gesetz/stpo/paragraf/209b.
← 21. Für die vollständige Bestimmung siehe https://www.epant.gr/en/legislation/protection-of-free-competition.html.
← 22. Weitere Einzelheiten sind in Artikel 65 Absatz 5 des kroatischen Wettbewerbsgesetzes zu finden.
← 23. Siehe Artikel 45 des Gesetzes Nr. 5255/2025, mit dem ein neuer Artikel 38A in das Gesetz Nr. 3959/2011 eingefügt wird.
← 24. In den meisten EU-Ländern, darunter auch die sechs an diesem Projekt beteiligten Länder, beträgt die maximale Verwaltungsstrafe für einen Kartellverstoß 10 % des Vorjahresumsatzes des Unternehmens.
← 25. In Artikel 57 Absatz 6 der Richtlinie 2014/24/EU werden „konkrete technische, organisatorische und personelle Maßnahmen […], die geeignet sind, weitere Straftaten oder Verfehlungen zu vermeiden“, als Selbstreinigungsmechanismus anerkannt, mit dem Unternehmen ihre Zuverlässigkeit nachweisen und Ausschlussentscheidungen als Herausforderung annehmen können.
← 26. In der Rechtssache C-8/08, T-Mobile Netherlands u. a. (ECLI:EU:C:2009:343), stellte der EuGH klar, „dass die Unterscheidung zwischen ‚bezweckten Verstößen‘ und ‚bewirkten Verstößen‘ darin begründet liegt, dass bestimmte Formen der Kollusion zwischen Unternehmen schon ihrer Natur nach als schädlich für das gute Funktionieren des normalen Wettbewerbs angesehen werden“.
← 27. Siehe Aalborg Portland u. a./Kommission, verbundene Rechtssachen C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P und C-219/00 P, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=48825&doclang=DE; Sumitomo Metal Industries/Kommission, C-405/04 P, ECLI:EU:C:2007:52.