Dieser Bericht untersucht die Prävention, Aufdeckung und Meldung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen in sechs Ländern: Österreich, Bulgarien, Kroatien, Zypern, Griechenland und Rumänien. Der Bericht zeigt Möglichkeiten auf, die Zusammenarbeit zwischen Wettbewerbsbehörden, Beschaffungsstellen und anderen öffentlichen Einrichtungen zu stärken, und bietet Orientierung für Advocacy-Initiativen. Er analysiert Themen wie wettbewerbsfördernde Ausschreibungsgestaltung, die Aufdeckung von Kartellen bei Bieterabsprachen, Kronzeugenregelungen und Whistleblowing-Mechanismen sowie Compliance-Programme. Ziel des Berichts ist es, die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts auf öffentlichen Beschaffungsmärkten zu stärken und damit öffentliche Ressourcen zu schützen.
Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen in Österreich, Bulgarien, Kroatien, Zypern, Griechenland und Rumänien
Abstract
Executive summary
Das öffentliche Beschaffungswesen nimmt eine strategische Rolle in der Verwaltung ein und stellt eine der Tätigkeiten dar, die am stärksten von Risiken für die Integrität betroffen und daher besonders anfällig sind. Bieterabsprachen untergraben das Preis-Leistungs-Verhältnis bei öffentlichen Ausgaben, schwächen das Vertrauen in öffentliche Einrichtungen und beeinträchtigen die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen.
Aufklärungsarbeit und institutionelle Zusammenarbeit können ergänzend zur Strafverfolgung vor Bieterabsprachen schützen, indem das Bewusstsein für Kartellrisiken geschärft und die Aufdeckung verdächtigen Verhaltens ermöglicht wird. In diesem Zusammenhang kann aufgezeigt werden, wie einschlägige Themen wie Kronzeugenregelungen, die Meldung von Missständen, der Ausschluss von Bietern von Vergabeverfahren (Ausschluss) und die Entschädigung von Geschädigten von Kartellen in den nationalen Rechtsrahmen geregelt sind. Durch die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Behörden des öffentlichen Sektors, insbesondere zwischen Beschaffungs- und Wettbewerbsbehörden sowie anderen Strafverfolgungsbehörden, lässt sich dieses Bewusstsein in wirksame Maßnahmen gegen Bieterabsprachen umsetzen.
Öffentliche Einrichtungen und Wettbewerbsbehörden können die Aufklärungsarbeit und die interinstitutionelle Zusammenarbeit im Kampf gegen Bieterabsprachen auf vielfältige Weise steuern. Diese Empfehlungen lassen sich in zwei Kategorien einteilen: 1) Aufdeckung und Verhinderung von Bieterabsprachen, wozu Maßnahmen zur Sensibilisierung, zur Stärkung der institutionellen Zusammenarbeit und zur Förderung der Einhaltung von Vorschriften zur Verhinderung von Bieterabsprachen gehören, und 2) wirksame Rechtsbehelfe gegen Bieterabsprachen, wobei der Schwerpunkt auf gerichtlicher Überprüfung, Schadenersatzklagen und dem Ausschluss von Bietern liegt.
Verhinderung und Aufdeckung von Bieterabsprachen
Einbeziehung der richtigen Akteure: Die Förderung des Wettbewerbs im öffentlichen Beschaffungswesen beginnt mit der Erkenntnis, dass die Wettbewerbsbehörden nicht die einzigen Akteure sind, die bei der Bekämpfung von Bieterabsprachen eine Rolle spielen. Eine gezielte Ansprache von Bediensteten des öffentlichen Beschaffungswesens ist ein wesentlicher Bestandteil einer wirksamen Strategie zur Aufklärung. Dabei ist es wichtig, dass sich die Aufklärungsarbeit auch auf Akteure außerhalb des traditionellen Wettbewerbsbereichs und des Beschaffungswesens erstreckt, darunter Richterinnen und Richter und nicht mit dem Wettbewerbsrecht befasste Durchsetzungsbehörden (wie Rechnungsprüfungsstellen, Korruptionsbekämpfungsbehörden und die Finanzpolizei). Insgesamt sollte die Aufklärungsarbeit dazu dienen, Wissen zu vermitteln und Netzwerke zwischen allen an der Beschaffung beteiligten Akteuren aufzubauen.
Bereitstellung klarer, praktischer Orientierungshilfen: Bedienstete des öffentlichen Dienstes sollten dazu angeleitet werden, Absprachen zu erkennen und zu melden. Im Rahmen der Aufklärungsarbeit sollte erläutert werden, was Bieterabsprachen sind und welche Kosten damit verbunden sind. Sie sollten darüber unterrichtet werden, was zu tun ist, wenn Warnsignale erkannt werden – einschließlich der Frage, wie diese zu melden sind, ob das Vergabeverfahren fortgesetzt werden soll und ob es möglich oder ratsam ist, den oder die verdächtigen Bieter von der Ausschreibung auszuschließen. Beim Verfassen von dieser Informationen sollte auf allgemeine oder juristische Formulierungen verzichtet werden. Stattdessen sollten Begriffe und Inhalte auf die praktische Realität der Zielgruppe zugeschnitten sein.
Förderung der institutionellen Zusammenarbeit zwischen Einrichtungen zur Verhinderung von Bieterabsprachen und zur Stärkung der Strafverfolgung: Sowohl formelle Kooperationsvereinbarungen als auch der informelle Austausch können wirksam sein. Vereinbarungen bieten einen Rahmen, während der Austausch auf Arbeitsebene für Vertrauen und Kontinuität in der Zusammenarbeit sorgt.
Inanspruchnahme internationaler Netze: Die Wettbewerbsbehörden sollten Foren wie die OECD, das Internationale Wettbewerbsnetzwerk und das Netzwerk der europäischen Wettbewerbsbehörden nutzen, um voneinander zu lernen und das gemeinsame Engagement bei der Aufklärungsarbeit und dem Vollzug zu nutzen.
Nutzung vorhandener Ressourcen: Aufklärungsarbeit und Zusammenarbeit können durch einen Mangel an Ressourcen und/oder unzureichende finanzielle oder politische Unterstützung für die Öffentlichkeitsarbeit beeinträchtigt werden. Behörden können sich auf einzelne Projekte wie dieses stützen und sie nutzbringend einsetzen, indem sie die dabei entstandenen Materialien und Leitfäden für andere Zielgruppen, Fälle und Anlässe wiederverwenden.
Förderung einer wettbewerbsfördernden Ausschreibungsgestaltung: Durch die Gestaltung der Beschaffungsprozesse lassen sich Kartellrisiken entweder verringern oder aber verstärken. Eine wettbewerbsorientierte Ausschreibungsgestaltung sollte weiterhin im Mittelpunkt der Arbeiten stehen.
Förderung des rechtskonformen Verhaltens im Unternehmen: Unternehmen sollten dazu angehalten werden, wirksame Mechanismen für rechtskonformes Verhalten einzuführen und diese auf ihre Lieferanten, Subunternehmer und Joint-Venture-Partner auszuweiten.
Klärung der Risiken bei gemeinsamen Angeboten und der Unterauftragsvergabe: Behörden sollten Leitlinien dazu bereitstellen, wie die Rechtmäßigkeit von gemeinsamen Angeboten und der Unterauftragsvergabe aus wettbewerbsrechtlicher Sicht zu beurteilen ist. Dazu gehört auch die Klärung der Frage, wann eine Zusammenarbeit zulässig ist (z. B. wenn Bieter nicht über die erforderlichen Kapazitäten verfügen, um allein zu bieten) und wann sie wettbewerbsrechtliche Bedenken aufwerfen kann (z. B. wenn Wettbewerber sich ohne triftigen Grund zusammenschließen).
Verstärkte Kommunikation zur Kronzeugenregelung und Meldung von Missständen: Unternehmen und Bedienstete des öffentlichen Dienstes müssen über die bestehenden Möglichkeiten zur Kronzeugenregelung und zur Meldung von Missständen sowie über die damit verbundenen rechtlichen Schutzmaßnahmen informiert werden.
Sicherer Zugriff auf Beschaffungsdaten: Die Wettbewerbsbehörden sollten sich für den Zugriff auf Beschaffungsdaten einsetzen. Zu diesem Zweck sollten die Wettbewerbsbehörden mit den den für die Überwachung des Beschaffungswesens zuständigen Stellen zusammenarbeiten und sich auf Regierungsebene für die erforderlichen Zugriffsrechte von Beschaffungsdaten einsetzen und im Idealfall die Datenerhebung, -speicherung und -nutzbarkeit zu verbessern.
Wirksame Rechtsbehelfe gegen Bieterabsprachen
Förderung des Rechtsverständnisses für Bieterabsprachen und Beweise: Richterinnen und Richter spielen eine entscheidende Rolle bei der wirksamen Durchsetzung des Wettbewerbsrechts. Deshalb sollten die Bemühungen darauf abzielen, das Rechtsverständnis hinsichtlich Bieterabsprachen zu stärken. Im Rahmen des Austauschs zwischen Kolleginnen und Kollegen und in Seminaren können wichtige Grundsätze, die Rechtsprechung, die Beweiswürdigung und die Haftungszuweisung erörtert werden.
Verstärkte Aufklärung über Schadenersatzansprüche: Durch Aufklärungsarbeit kann das Thema der Schadenersatzansprüche von öffentlichen Beschaffungsstellen, die durch Bieterabsprachen geschädigt wurden, aufgegriffen und deren Geltendmachung gefördert werden. Wettbewerbsbehörden könnten zudem das Bewusstsein für die wichtigsten Methoden zur Schadensbemessung schärfen.
Ausschluss von Bietern aus Vergabeverfahren wegen Bieterabsprachen: Im Rahmen der Aufklärungsarbeit sollte betont werden, dass Bieter bei Verstößen gegen das Wettbewerbsrecht unter den im jeweiligen Rechtsrahmen festgelegten Bedingungen von Vergabeverfahren ausgeschlossen werden können.
