Hầu hết các nền kinh tế công nghiệp hóa trên thế giới đều được đặc trưng bởi thị trường mở và cạnh tranh, được đặt nền tảng vững chắc trong khuôn khổ pháp quyền, với doanh nghiệp tư nhân đóng vai trò là chủ thể kinh tế chính. Tuy nhiên, tại một số quốc gia (bao gồm nhiều nền kinh tế mới nổi) Doanh nghiệp Nhà nước thường chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng sản phẩm quốc nội (GDP), nguồn nhân lực và vốn hóa trên thị trường. Thậm chí ở những quốc gia mà Doanh nghiệp Nhà nước chỉ đóng một vai trò nhỏ trong nền kinh tế, các doanh nghiệp này vẫn thường đảm nhận nhiều vai trò quan trọng trong các ngành dịch vụ tiện ích và công nghiệp hạ tầng (như năng lượng, vận tải, viễn thông); một số trường hợp còn tham gia lĩnh vực hydrocacbon, công nghiệp khai khoáng, công nghệ và tài chính. Do đó, hiệu quả hoạt động của Doanh nghiệp Nhà nước tác động sâu rộng tới đại bộ phận dân số vàcác bộ phận khác của nền kinh tế. Vì vậy việc quản trị tốt Doanh nghiệp Nhà nước là yếu tố then chốt nhằm bảo đảm các doanh nghiệp này sẽ đóng góp tích cực vào mục tiêu chính sách công, phát triển bền vững (kể cả tiến trình chuyển đổi các-bon thấp), cũng như nâng cao hiệu quả kinh tế và năng lực cạnh tranh. Thực tiễn cho thấy, mô hình phát triển theo định hướng thị trường thường được coi là cách thức tối ưu trong phân bổ nguồn lực. Ngày nay, nhiều quốc gia đang cải cách phương thức tổ chức và thực thi quyền sở hữu nhà nước đối với Doanh nghiệp Nhà nước; trong đó không ít quốc gia lấy các thông lệ quốc tế, bao gồm Hướng dẫn của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp Nhà nước (gọi tắt là Bộ Hướng dẫn) làm xuất phát điểm, hoặc thậm chí là tiêu chuẩn. Bộ Hướng dẫn đặt ra các mục tiêu chính như sau: (i) Chuyên nghiệp hóa vai trò chủ sở hữu của nhà nước; (ii) Bảo đảm các Doanh nghiệp Nhà nước vận hành hiệu quả, minh bạch, liêm chính và có trách nhiệm giải trình tương đương với các doanh nghiệp tư nhân áp dụng thông lệ quản trị tốt; (iii) Tạo ra sân chơi bình đẳng giữa Doanh nghiệp Nhà nước và doanh nghiệp tư nhân; (iv) Góp phần nâng cao phát triển bền vững, khả năng chống chịu và giá trị dài hạn của Doanh nghiệp Nhà nước.
Bộ Hướng dẫn không khẳng định rằng một số hoạt động nên thuộc sở hữu công hay tư, bởi quyết định này phụ thuộc vào bối cảnh kinh tế và định hướng chính sách của từng quốc gia. Tuy nhiên, nếu chính phủ quyết định thoái vốn khỏi Doanh nghiệp Nhà nước, thì việc áp dụng các nguyên tắc Quản trị Công ty hiệu quả, đi kèm với sự minh bạch và liêm chính cao là điều kiện thiết yếu để việc tư nhân hóa mang lại hiệu quả kinh tế, nâng cao giá trị doanh nghiệp và tối đa hóa nguồn thu tài chính từ quá trình này.
Lý do nhà nước sở hữu doanh nghiệp là khác nhau tùy theo từng quốc gia và lĩnh vực hoạt động, thường là sự kết hợp giữa các mục tiêu xã hội, kinh tế và chiến lược. Ví dụ, Doanh nghiệp Nhà nước có thể được duy trì để thực hiện các mục tiêu chính sách công, thúc đẩy phát triển vùng miền, bảo đảm phát triển bền vững, cung cấp hàng hóa – dịch vụ công, hoặc quản lý các lĩnh vực “độc quyền tự nhiên” nơi cạnh tranh không khả thi. Tuy nhiên, trong vài thập kỷ qua, quá trình toàn cầu hóa, tiến bộ công nghệ và việc dỡ bỏ các quy định ở nhiều thị trường từng mang tính độc quyền đã dẫn tới sự điều chỉnh và tái cấu trúc sở hữu nhà nước ở nhiều nơi. Đồng thời, Doanh nghiệp Nhà nước cũng ngày càng tham gia sâu hơn vào thương mại và đầu tư quốc tế. Trước kia, Doanh nghiệp Nhà nước thường tập trung vào việc cung cấp hạ tầng hoặc dịch vụ công trong thị trường nội địa, nhưng hiện nay tỷ trọng sở hữu nhà nước có xu hướng mở rộng, với nhiều Doanh nghiệp Nhà nước vươn ra thị trường toàn cầu, bao gồm hoạt động trong các lĩnh vực chiến lược của nền kinh tế và cả những ngành gắn liền với quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế các-bon thấp. Bên cạnh đó, sự gia tăng của các quỹ đầu tư và công ty mẹ thuộc sở hữu nhà nước cũng khiến cho mối quan hệ giữa chính phủ và Doanh nghiệp Nhà nước trở nên phức tạp hơn. Các xu hướng này đã được OECD khảo sát trong nhiều báo cáo, qua đó hình thành nên cơ sở đầu vào cho Bộ Hướng dẫn.
Doanh nghiệp Nhà nước thường phải đối mặt với những thách thức quản trị đặc thù. Một mặt, việc can thiệp hành chính quá sâu hoặc bị động cơ chính trị chi phối có thể dẫn tới tình trạng trách nhiệm không rõ ràng, thiếu minh bạch và hạn chếtrách nhiệm giải trình, từ đó làm suy giảm hiệu quả hoạt động và tính liêm chính. Mặt khác, nếu nhà nước giữ vai trò sở hữu quá mờ nhạt hoặc thụ động, Doanh nghiệp Nhà nước và đội ngũ quản lý có thể thiếu động lực để phục vụ lợi ích dài hạn của doanh nghiệp cũng như người dân (vốn là chủ sở hữu cuối cùng), đồng thời làm gia tăng nguy cơ phát sinh các hành vi tư lợi nội bộ. Bên cạnh đó, quản lý Doanh nghiệp Nhà nước thường ít phải chịu áp lực từ hai cơ chế kỷ luật đặc trưng của khu vực tư nhân: nguy cơ bị thâu tóm (takeover) và nguy cơ phá sản. Từ góc độ quản lý nhà nước, việc thực thi pháp luật thương mại đối với Doanh nghiệp Nhà nước có thể gặp khó khăn bởi xung đột nội bộ phát sinh khi cơ quan quản lý phải xử lý sai phạm của chính doanh nghiệp thuộc phạm vi quản lý của mình. Ngoài ra, một số Doanh nghiệp Nhà nước vừa phải thực thi mục tiêu chính sách công, vừa phải tham gia hoạt động kinh doanh trong những lĩnh vực đòi hỏi tuân thủ trách nhiệm doanh nghiệp và tiêu chuẩn liêm chính cao theo các chuẩn mực của OECD.
Về cơ bản, khó khăn trong quản trị Doanh nghiệp Nhà nước còn bắt nguồn từ chuỗi trách nhiệm giải trình nhiều cấp (từ Ban Điều hành, Hội đồng Quản trị, cơ quan đại diện chủ sở hữu, bộ ngành, chính phủ đến cơ quan lập pháp), trong đó chủ sở hữu có thể bị tách rời hoặc chưa được xác định rõ ràng, trong khi các bên liên quan dễ phát sinh xung đột lợi ích. Hệ quả là nhiều quyết định được đưa ra không phản ánh đúng lợi ích cốt lõi của doanh nghiệp và cộng đồng. Để khắc phục tình trạng này, đồng thời bảo đảm quá trình ra quyết định hiệu quả và tăng cường quản trị Doanh nghiệp Nhà nước tốt đòi hỏi phải chú trọng tới ba nguyên tắc chủ đạo, vốn cũng là nền tảng của một môi trường đầu tư hấp dẫn và bảo đảm cạnh tranh công bằng, đó là: tính minh bạch, cơ chế đánh giá và sự nhất quán trong chính sách.
Bộ Hướng dẫn lần đầu được ban hành năm 2005 nhằm giải quyết các thách thức trên, sau đó được sửa đổi năm 2015. Đến năm 2022, Ủy ban Quản trị Công ty của OECD đề nghị Nhóm Công tác về Sở hữu Nhà nước và Thực tiễn Tư nhân hóa đánh giá và cập nhật bộ hướng dẫn này, nhằm bảo đảm tính phù hợp trước bối cảnh lĩnh vực Quản trị Công ty có nhiều sự thay đổi, kế thừa gần hai thập kỷ kinh nghiệm thực hiện, và bổ sung cho các chuẩn mực hiện hành của OECD. Trước đó, nhiều báo cáo đã phân tích những đổi mới về phương thức Quản trị Công ty và sở hữu nhà nước ở các nước thành viên OECD cũng như đối tác kể từ sau năm 2005. Những cải cách cho thấy vai trò chủ sở hữu nhà nước đã được chuyên nghiệp hóa, chủ động hơn, với việc áp dụng các tiêu chuẩn minh bạch và trách nhiệm giải trình cho Doanh nghiệp Nhà nước tương đương với doanh nghiệp niêm yết, đồng thời Hội đồng Quản trị cũng được trao quyền tự chủ và độc lập phù hợp để thúc đẩy gia tăng giá trị doanh nghiệp. Tuy nhiên, trên thực tế, việc triển khai Bộ Hướng dẫn vẫn chưa đồng đều giữa các quốc gia. Nhận thấy điều này, Nhóm Công tác đã nhấn mạnh sự cần thiết phải tiếp tục đặt ra những kỳ vọng cao đối với chính phủ, cũng như duy trì vai trò của Bộ Hướng dẫn như là một chuẩn mực quốc tế hàng đầu, góp phần hỗ trợ cho công cuộc cải cách Doanh nghiệp Nhà nước trên toàn cầu.
Bộ Hướng dẫn được xây dựng như một khung tham chiếu có tính định hướng cao nhưng linh hoạt, giúp các nhà hoạch định chính sách phát triển khuôn khổ về quyền sở hữu nhà nước, mô hình quản trị và vai trò của Doanh nghiệp Nhà nước trên thị trường. Bộ hướng dẫn mang tính khuyến nghị, không có giá trị ràng buộc pháp lý, không nhằm thay thế hay phủ nhận pháp luật trong nước. Thay vào đó, bộ hướng dẫn xác định các thực tiễn hiệu quả và gợi ý nhiều cách thức (chính sách, luật, quy định, quy tắc tự quản, cam kết tự nguyện) để đạt được mục tiêu quản trị. Việc áp dụng Bộ Hướng dẫn tùy thuộc vào đặc điểm chính sách, bối cảnh pháp lý, quy mô, mức độ thương mại của Doanh nghiệp Nhà nước và các yếu tố liên quan khác của từng quốc gia.
Khi thực hiện vai trò chủ sở hữu, chính phủ cũng có thể tham khảo các khuyến nghị khác, như Bộ nguyên tắc Quản trị Công ty của G20/OECD (sửa đổi) (gọi tắt là “Bộ nguyên tắc”) và Hướng dẫn của OECD về chống tham nhũng và liêm chính trong Doanh nghiệp Nhà nước (gọi tắt là “Hướng dẫn ACI”). Bộ Hướng dẫn được xây dựng nhằm bổ trợ cho hai tài liệu trên và hoàn toàn tương thích với chúng. Các văn bản pháp lý liên quan khác của OECD còn có Tuyên bố của OECD về đầu tư quốc tế và doanh nghiệp đa quốc gia [OECD/LEGAL/0413], trong đó Hướng dẫn của OECD về doanh nghiệp đa quốc gia về ứng xử kinh doanh có trách nhiệm là một phần không thể tách rời; Khuyến nghị của OECD về trung lập cạnh tranh [OECD/LEGAL/0451].Các hướng dẫn phụ trợ cũng có thể được tìm kiếm từ các nguồn khác, chẳng hạn như Khung chính sách cho đầu tư của OECD [OECD/LEGAL/0144] và Bộ công cụ đánh giá khả năng cạnh tranh của OECD [OECD/LEGAL/0462]. Bộ Hướng dẫn đưa ra các khuyến nghị giúp chính phủ đảm bảo rằng các Doanh nghiệp Nhà nước ít nhất phải có mức độ trách nhiệm giải trình với công chúng tương đương như các công ty niêm yết đối với cổ đông của họ.
Phần tiếp theo sẽ được chia thành hai phần chính. Phần thứ nhất trình bày tổng quan về Bộ Hướng dẫn, bao gồm bảy chương: I) Lý do cho việc Nhà nước đóng vai trò sở hữu; II) Vai trò của nhà nước với tư cách là chủ sở hữu; III) Doanh nghiệp Nhà nước trên thị trường; IV) Đối xử bình đẳng với cổ đông và nhà đầu tư khác; V) Công bố thông tin, minh bạch và trách nhiệm giải trình; VI) Thành phần và trách nhiệm của Hội đồng Quản trị Doanh nghiệp Nhà nước; VII) Doanh nghiệp Nhà nước và phát triển bền vững. Mỗi chương bắt đầu bằng một Hướng dẫn chính (in đậm), kế đến là một số Hướng dẫn hỗ trợ và Hướng dẫn phụ (cũng in đậm).
Phần thứ hai gồm các hướng dẫn chi tiết, cung cấp mục tiêu và bối cảnh cụ thể của từng hướng dẫn, đồng thời đưa ra các xu hướng hoặc ví dụ tiêu biểu nhằm hỗ trợ việc triển khai trên thực tế. Cuối tài liệu, một số báo cáo và ấn phẩm khác của OECD cũng được giới thiệu như những nguồn tham khảo hữu ích cho việc thực hành Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp Nhà nước.