Государственные закупки в Казахстане

Краткий обзор

Государственные закупки играют важную роль в предоставлении государственных услуг, в том числе в таких сферах, как здравоохранение, образование, инфраструктура и общественная безопасность. Доля государственных закупок в ВВП Казахстана составляет 6,6%, что относительно ниже по сравнению со средним показателем в странах ОЭСР; в то же время на них приходится 43% в общей сумме бюджетных расходов правительства, что больше среднего значения ОЭСР. Казахстан активно работает над совершенствованием своей системы и максимальной реализацией ее потенциала, причем в последние годы значительные изменения были внесены в законодательство о государственных закупках.

Настоящий обзор исследует шесть тем, которые содействуют эффективному функционированию системы государственных закупок: 1) правовая и институциональная база; 2) процесс проведения закупок (процедуры и повышение административной эффективности); 3) система электронных закупок (способы расширить сферу ее применения и повысить функциональность); 4) управление рисками и подотчетность (анализ существующих процедур внутреннего контроля и этических стандартов в работе специалистов по госзакупкам); 5) закупки как стратегическая функция и кадровый потенциал (условия для выхода за рамки сугубо управленческих задач); и 6) государственные предприятия (сравнение их проблем и задач с теми, что стоят перед системой государственных закупок).

Главным образом, в обзоре рассматривается осуществление закупок на центральном уровне, однако одна из глав посвящена госпредприятиям («квазигосударственному сектору»), на которые приходится от 30 до 40 % в структуре ВВП Казахстана. Невзирая на некоторые отличия в законодательно установленных правилах, госпредприятия, как правило, имеют дело с теми же проблемами и задачами, что и центральная система государственных закупок Казахстана.

Основные выводы

Система государственных закупок Казахстана претерпевает значительные изменения на уровне законодательства. С одной стороны, это отражает неуклонное стремление правительства модернизировать систему, с другой – создает сложности для закупочных органов, которым приходится подстраиваться под новые законодательные требования. Возможности, связанные с оптимизацией системы, помогут полностью реализовать ее потенциал и обеспечить более эффективное расходование бюджета на закупки.

Механизм отбора поставщиков основан на соблюдении формальных требований. Недавние реформы только укрепили такой подход. Чрезмерная частота прямых закупок способом из одного источника, высокая доля несостоявшихся государственных закупок и недостаток внимания к рыночной конъюнктуре мешают повышению эффективности института закупок.

После расширения национальной системы электронных закупок подавляющее большинство закупочных процедур осуществляется в электронной форме. Цифры говорят сами за себя: 6,1 млн. договоров – это значительная часть закупок. Теперь, добившись внушительного прогресса в области управления процессами, можно переходить к улучшению сбора данных и статистики по государственным закупкам. Полученные сводные данные могут быть использованы для усиления механизмов оценки и контроля эффективности.

Невзирая на принятые меры по укреплению этических стандартов, в Казахстане все еще нет стратегии, ориентированной конкретно на сферу закупок. В части управления жалобами проделана большая работа, однако желательно обеспечить непосредственное участие внешних заинтересованных сторон в системе государственных закупок и решить проблему так называемых «профессиональных жалобщиков», деятельность которых замедляет работу апелляционного механизма.

Государственные закупки в Казахстане по-прежнему считаются скорее управленческой функцией, нежели стратегической. Изменив отношение к данному вопросу, можно добиться дальнейшего развития стратегического аспекта закупок, реализация которого требует наличия в сфере государственных закупок специалистов надлежащей квалификации. Однако в настоящее время государственные закупки не признаны самостоятельной профессией, а обучение специалистов по закупкам посвящено, в основном, вопросам соблюдения требований законодательства.

Многие из проблем, влияющих на национальную систему государственных закупок, касаются и закупок, осуществляемых государственными предприятиями Казахстана (ГП). К ним относятся широкое использование закупок из одного источника и низкий уровень конкуренции в процедурах закупок. В прошлом существовали значительные различия в нормативно-правовой базе, регламентирующей осуществление закупок госпредприятиями и организациями государственного сектора. И хотя часть различий была устранена в результате недавней реформы, желательный уровень единообразия еще не достигнут.

Основные рекомендации

• Формирование стратегии и разработка плана действий по развитию системы государственных закупок – это возможность обеспечить последовательный, упорядоченный и действенный характер реформ.

• Рекомендуется основывать планирование закупок на результатах анализа потребностей и конъюнктуре рынка (включая наличие товаров), а не на бюджете за предыдущий год. Для того, чтобы оптимизировать соотношение цены и качества, необходимо уделять больше внимания стратегическому планированию.

• В целях более эффективной реализации текущих и предстоящих реформ института закупок рекомендуется рассмотреть возможность увеличения штата, занимающегося исключительно государственными закупками, особенно на уровне структур, ведающих формированием политики (то есть в Министерстве финансов), но также и на уровне единых организаторов и заказчиков. Имеющихся на данный момент ресурсов явно недостаточно для должной реализации и контроля за ходом проведения реформ.

• Пересмотр критериев осуществления закупок способом из одного источника и сокращение перечня исключений могут привести к росту эффективности закупочных процедур и конкурентоспособности цен. Исследования рынка и меры по улучшению технических спецификаций могут быть полезны для снижения количества несостоявшихся государственных закупок и обеспечения конкуренции.

• Также следует уделять больше внимания данным и статистике, содержащимся в системе электронных государственных закупок: это позволит увеличить прозрачность, ужесточить контроль эффективности и, как следствие, повысить результативность. Интеграция веб-портала госзакупок с другими правительственными информационными системами поможет повысить качество взаимодействия и эффективность процедур. Для выявления возможностей дальнейшего улучшения результатов требуется реализовать механизмы оценки и контроля эффективности.

• Рекомендуется разработать единую этическую стратегию для сферы закупок и внедрить ее во всех министерствах, ведомствах и субъектах квазигосударственного сектора. Развитие действующих процедур контроля с интеграцией оценки коррупционных рисков на всех этапах цикла государственных закупок должно способствовать дальнейшему усилению механизмов внутреннего контроля. Кроме того, возможна разработка отдельных этических стандартов, учитывающих специфику государственных закупок, и специальных программ обучения для государственных служащих, занимающихся закупками. И наконец, Казахстан может воспользоваться опытом существующих проектов общественного контроля, в рамках которых граждане осуществляют надзор за государственным управлением.

• Для того чтобы выйти за рамки административно-хозяйственных целей и начать использовать систему государственных закупок как стратегический инструмент, требуются высококвалифицированные, компетентные и хорошо подготовленные трудовые ресурсы. Сокращение нагрузки на специалистов по госзакупкам и организация обучения, не ограниченного вопросами законодательства и нормативно-правового соответствия, помогут благополучно осуществить этот переход.

• Казахстану рекомендуется принять меры по повышению конкуренции в сфере закупок всех госпредприятий посредством сокращения доли закупок, осуществляемых способом из одного источника. Программы подготовки для сотрудников, занимающихся закупками, помогут им выполнять свои обязанности в соответствии с высочайшими профессиональными стандартами. Самые крупные госпредприятия могли бы повысить степень консолидации своих закупок – к примеру, путем централизации закупок в своей организации или использования централизованных закупочных услуг правительства.