Wraz z wejściem w życie ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r., wojewódzkie i powiatowe urzędy pracy w Polsce zostały zobowiązane do identyfikowania osób biernych zawodowo, kontaktowania się z nimi oraz ich aktywizacji, przy czym osoby takie definiuje się jako osoby, które ani nie są zatrudnione ani nie znajdują się w rejestrach publicznych służb zatrudnienia (PSZ). W niniejszym opracowaniu OECD przedstawiono rekomendacje mające wesprzeć PSZ w realizacji tych nowych zadań, z uwzględnieniem wielopoziomowego systemu zarządzania oraz kluczowej roli 340 powiatowych urzędów pracy, które przewodzą lokalnym działaniom na rzecz angażowania zróżnicowanej populacji osób biernych zawodowo w Polsce. W rozdziale pierwszym określono strategie wzmacniania partnerstw z podmiotami lokalnymi i rozwijania współpracy instytucjonalnej w celu docierania do osób biernych zawodowo i ich rejestracji. Następnie przedstawiono zindywidualizowane strategie aktywizacyjne, ukierunkowane na bariery, tak powszechne jak i specyficzne dla poszczególnych grup, a także zawarto wskazówki następnie propozycje działań na rzecz większego zaangażowania pracodawców we wspieranie integracji zawodowej osób napotykających istotne trudności w znalezieniu zatrudnienia.
Rozwój publicznych służb zatrudnienia na rzecz osób biernych zawodowo w Polsce
Abstrakt
Zwiększanie aktywności zawodowej pracy stało się priorytetem we wszystkich krajach OECD z powodów społecznych, demograficznych, gospodarczych i fiskalnych. Historycznie niskie poziomy bezrobocia w wielu krajach OECD spowodowały zmniejszenie puli dostępnych pracowników, podczas gdy starzenie się społeczeństw oznacza zmniejszanie liczebności populacji w wieku produkcyjnym, prowadząc do narastających niedoborów siły roboczej, które mogą hamować długookresowy wzrost gospodarczy. Ograniczanie bierności zawodowej, rozumianej jako odsetek populacji w wieku produkcyjnym, która ani nie pracuje, ani nie poszukuje aktywnie zatrudnienia, może przeciwdziałać tym tendencjom, ponieważ osoby bierne stanowią niewykorzystany potencjał rynku pracy. Aktywizacja osób biernych zawodowo nie tylko pomaga łagodzić niedobory siły roboczej, ale także zmniejsza presję fiskalną, jako że niska aktywność zawodowa zwiększa zależność od świadczeń publicznych. Wiele osób biernych zawodowo należy ponadto do grup znajdujących się w niekorzystnej sytuacji – do których należą osoby z niepełnosprawnościami czy osoby mające obowiązki opiekuńcze w domu – i napotyka systemowe bariery w dostępie do zatrudnienia. Angażowanie tych grup może zatem przyczynić się do zmniejszania nierówności i wspierania realizacji szerszych celów społecznych.
W Polsce niski poziom bezrobocia oraz spadek liczby osób w wieku produkcyjnym przesuwają punkt ciężkości polityki rynku pracy na aktywizację osób biernych zawodowo, aby łagodzić niedobory siły roboczej. W 2024 roku stopa bezrobocia w grupie osób w wieku 15–64 lata wyniosła zaledwie 3%, wyraźnie poniżej średniej OECD (5%). Tak niski poziom bezrobocia stopniowo przyczynia się do narastania presji popytowej na rynku pracy, gdyż pracodawcy napotykają coraz większe trudności w obsadzaniu wolnych stanowisk. Między rokiem 2014 a 2024 średnia kwartalna liczba wakatów niemal się podwoiła – z 56 tys. do 107 tys. Szybkie starzenie się społeczeństwa dodatkowo zwiększy w nadchodzących latach skalę niedoborów kadrowych. Przewiduje się, że liczba osób w wieku 15–64 lata spadnie z 24,8 mln w 2024 r. do 19,8 mln w roku 2050.
Wskaźnik bierności zawodowej w Polsce jest nieco niższy od średniej OECD, jednak dane ogólne maskują znaczące zróżnicowanie regionalne zarówno pod względem poziomu, jak i przyczyn bierności. W 2024 r. wskaźnik bierności zawodowej w Polsce wyniósł 25%, co odpowiada średniej dla UE-27 i plasuje się nieco poniżej średniej OECD (26%). W grupie mężczyzn w wieku 15–64 lata oraz kobiet w wieku 15–59 lat – gdzie górna granica wieku odzwierciedla ustawowy wiek emerytalny w Polsce – biernych zawodowo było 4,9 mln osób. Utrzymują się duże różnice regionalne w zakresie bierności zawodowej. Różnica między regionem o najwyższym (Podkarpacie – 31%) i najniższym (Warszawa – 18%) wskaźniku bierności wyniosła 14 punktów procentowych w populacji w wieku produkcyjnym, co znacznie przekracza średnią OECD kształtującą się na poziomie 10 punktów procentowych. Znaczne dysproporcje występują również na poziomie powiatów, nawet po wyłączeniu z analiz osób uczących się (rycina 1.1). Najwyższe wskaźniki bierności zawodowej występują w dawnych regionach górniczych na południu kraju, takich jak powiat wodzisławski (Śląsk) i rybnicki (także w Śląskim), gdzie powszechne jest przechodzenie na wcześniejszą emeryturę, jak również w powiatach wiejskich na północy i południowym wschodzie, gdzie szeroko rozpowszechnione jest zniechęcenie do poszukiwania pracy. Najniższe wskaźniki notuje się w obszarach miejskich, gdzie perspektywy zatrudnienia są lepsze a dostęp do opieki nad dziećmi łatwiejszy. Różnice w poziomie bierności zawodowej są zatem ściśle powiązane ze zróżnicowaniem struktury przemysłowej, PKB per capita oraz poziomem dochodów na lokalnych rynkach pracy.
Wskaźnik bierności zawodowej (z wyłączeniem osób uczących się) w powiatach w Polsce pośród osób w wieku 18‑59/64 lata, 2021 r., w procentach
Uwaga: Górne granice wieku ludności w wieku produkcyjnym odpowiadają ustawowemu wiekowi emerytalnemu w Polsce, który wynosi 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn.
Źródło: Wyliczenia OECD na podstawie danych z Narodowego Spisu Powszechnego, 2021 r.
Dotychczasowe analizy OECD wskazywały, że dostęp do opieki nad dziećmi, rozwój infrastruktury cyfrowej oraz terytorialnie ukierunkowane instrumenty polityki w zakresie umiejętności mogą stanowić kluczowe mechanizmy ograniczania bierności zawodowej w regionach o najwyższych jej wskaźnikach. Rozbudowa infrastruktury opieki nad dziećmi, w szczególności dla najmłodszych w obszarach wiejskich, umożliwiłaby matkom powrót do pracy i byłaby szczególnie korzystna we wschodnich województwach Polski, gdzie bierność zawodowa jest relatywnie wysoka, a oferta opieki nad najmłodszymi dziećmi pozostaje niedostatecznie rozwinięta. Poprawa infrastruktury cyfrowej może sprzyjać upowszechnieniu telepracy oraz umożliwiać osobom z ograniczoną mobilnością pełniejsze uczestnictwo w rynku pracy. Wreszcie, terytorialnie ukierunkowane instrumenty polityki mogą wspierać pracowników w regionach najbardziej dotkniętych transformacjami rynku pracy. Przykładowo, w obszarach doświadczających utraty miejsc pracy w związku z transformacją w kierunku neutralności klimatycznej, takich jak Śląsk, lokalne działania w zakresie podnoszenia i zmiany kwalifikacji mogą ułatwiać przechodzenie do nowych form zatrudnienia i zapobiegać bierności zawodowej.
Reforma legislacyjna w Polsce z 2025 rok rozszerzyła mandat publicznych służb zatrudnienia (PSZ), obejmując nim osoby bierne zawodowo, a tym samym rozszerzając stosowanie aktywnych polityk rynku pracy poza zarejestrowanych bezrobotnych i poszukujących pracy. Na mocy wcześniejszej ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoby nieuzyskujące dochodów musiały zarejestrować się jako bezrobotne, aby uzyskać pełny dostęp do usług PSZ i – w zależności od historii zatrudnienia – nabyć prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Osoby rejestrujące się jako poszukujące pracy mogły osiągać dochody, a jednocześnie korzystać z wybranych form wsparcia PSZ, głównie pośrednictwa pracy, doradztwa i szkoleń, lecz były wyłączone z dostępu do instrumentów takich jak staże czy krótkoterminowe formy zatrudnienia. Osoby bierne zawodowo, które nie były zarejestrowane w PSZ, nie były uprawnione do korzystania z żadnych usług, poza ograniczonym udziałem w kampaniach informacyjno-edukacyjnych. Nowa ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r., która weszła w życie w czerwcu 2025 r., nakłada na PSZ obowiązek aktywnego docierania do osób biernych zawodowo i udzielania im wsparcia, zapewniając im dostęp do usług i programów aktywizacyjnych realizowanych przez urzędy pracy.
Nawet rejestracja jedynie osób biernych zawodowo, które deklarują chęć podjęcia pracy, mogłaby niemal podwoić liczbę klientów PSZ. Szacunki oparte na badaniach ankietowych – które zazwyczaj stanowią dolną granicę skali gotowości do pracy – wskazują, że z wyłączeniem osób uczących się, około 460 tys. osób biernych zawodowo w wieku produkcyjnym chciałoby podjąć zatrudnienie. Liczba ta jest porównywalna z 510 tys. osób bezrobotnych (według definicji Międzynarodowej Organizacji Pracy, MOP) w 2024 r. Wywiady w grupach fokusowych przeprowadzone z osobami biernymi zawodowo w różnych częściach Polski sugerują jednak, że rzeczywisty potencjał jest niedoszacowany, ponieważ wielu uczestników wskazywało na bariery strukturalne – w tym problemy zdrowotne, obowiązki domowe i opiekuńcze oraz dyskryminację – które obecnie uniemożliwiają im aktywne poszukiwanie pracy.
W wielopoziomowym systemie PSZ w Polsce powodzenie reformy z 2025 roku będzie się wiązać z koniecznością dostosowania na wszystkich szczeblach, przy czym 340 powiatowych urzędów pracy zostanie najbardziej bezpośrednio dotkniętych jako instytucje pierwszej linii odpowiedzialne za kontakt z klientami i realizację programów. Polskie PSZ funkcjonują na trzech poziomach – krajowym, wojewódzkim i powiatowym – przy czym każdy z nich działa w sposób niezależny. Na poziomie krajowym Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) wyznacza strategiczne priorytety, wydaje wytyczne dotyczące realizacji instrumentów aktywnej polityki rynku pracy (Active Labour Market Policies, ALMP) oraz przydziela środki finansowe urzędom wojewódzkim i powiatowym. Wojewódzkie urzędy pracy (WUP) odpowiadają za monitoring i analizy rynku pracy. Powiatowe urzędy pracy (PUP) zajmują się rejestracją klientów, realizacją ALMP oraz koordynacją wypłat świadczeń dla osób bezrobotnych (tabela 1.1). Jakkolwiek wszystkie szczeble będą musiały dostosować swoje funkcje, aby objąć wsparciem osoby bierne zawodowo, najbardziej obciążone pod względem operacyjnym będą PUP, które znajdują się na pierwszej linii działań mających na celu angażowanie klientów i realizacji programów.
Przegląd ogólny funkcji w zakresie polityki zatrudnienia na poziomie krajowym, wojewódzkim (WUP) i powiatowym (PUP)
Źródło: Opracowane przez OECD streszczenie ustawy z 2025 roku o rynku pracy i służbach zatrudnienia
Różnice w poziomie bierności zawodowej pomiędzy województwami w Polsce oznaczają, że reforma z 2025 r. w sposób nieproporcjonalny zwiększy obciążenie części powiatowych urzędów pracy, często tych o najbardziej ograniczonej zdolności do angażowania klientów i realizacji programów. Pomimo, że gwałtowny spadek stopy bezrobocia (wg definicji MOP) w grupie wiekowej 15–64 lata o 8 punktów procentowych w latach 2014–2024 uwolnił pewne zasoby, zdolności operacyjne PUP wciąż znacząco różnią się pomiędzy województwami.1 Przykładowo, w 2022 roku w Lubuskim przypadało średnio 71 zarejestrowanych osób bezrobotnych na jednego pracownika PUP obsługującego klientów, podczas gdy w Podlaskim było to 144, a na Podkarpaciu 178. Podobny schemat uwidacznia się przy liczeniu wyłącznie pracowników PUP na stanowiskach określonych przez MRPiPS jako kluczowe, obejmujących pośredników pracy, doradców zawodowych, specjalistów ds. rozwoju zawodowego oraz specjalistów ds. programów – w Lubuskim wskaźnik ten wynosił 66, w Podlaskim 131, a w Podkarpackim 148. Różnice odzwierciedlają regionalne zróżnicowanie stóp bezrobocia, ale także dysproporcje w finansowaniu PSZ, ponieważ zasoby finansowe PUP zależą nie tylko od środków przyznawanych na poziomie krajowym, lecz także od możliwości samorządów lokalnych w zakresie zapewnienia dodatkowego wsparcia. Jednakże, ponieważ województwa o wyższym bezrobociu wykazują także tendencję do wyższego poziomu bierności zawodowej, PUP o najniższej zdolności operacyjnej to często te, które mierzą się z największą potencjalną liczbą dodatkowych klientów.
Powiatowe urzędy pracy obecnie nie dysponują narzędziami polityki publicznej umożliwiającymi identyfikację osób biernych zawodowo, docieranie do nich, ich rejestrację i aktywizację. Obecnie PUP angażują się w pracę przede wszystkim z tymi, którzy dobrowolnie rejestrują się jako bezrobotni lub poszukujący zatrudnienia. W rezultacie znaczna część populacji biernych zawodowo nie korzysta z działań aktywizacyjnych oferowanych przez PSZ. Inne instytucje publiczne zajmujące się obsługą świadczeń i usługami pomocy społecznej często mają kontakt z osobami biernymi zawodowo lub dysponują istotnymi danymi osobowymi dotyczącymi ich sytuacji, jednak PUP nie mają do nich sformalizowanego dostępu. Po rejestracji osoby bezrobotne mogą korzystać z katalogu programów aktywizacyjnych, który w dużej mierze odpowiada potrzebom osób krótkotrwale bezrobotnych. Nie uwzględnia on w wystarczającym stopniu złożonych i wielorakich barier, z którymi zwykle zmagają się osoby pozostające dłużej poza rynkiem pracy, a które muszą zostać przezwyciężone, zanim możliwe będzie skuteczne dopasowanie ofert do ich kwalifikacji.
W obliczu obecnych ograniczeń kadrowych i organizacyjnych PUP będą musiały działać elastycznie, aby jednocześnie angażować osoby bierne zawodowo i zapewniać wysoką jakość wsparcia dla krótkoterminowo bezrobotnych. Bezrobocie krótkoterminowe zwykle podlega wahaniom cyklicznym w gospodarce. Przykładowo, w czasie pandemii COVID-19 liczba zarejestrowanych bezrobotnych w Polsce zwiększyła się o 180 tys. między 2019 a 2020 rokiem, co oznaczało wzrost o 21%. Co więcej, utrzymujące się niedobory pracowników pierwszego kontaktu i rosnące obciążenia administracyjne ograniczają zdolność PSZ do świadczenia usług na rzecz nowych grup klientów. W ostatnich latach spada liczba wyspecjalizowanych pracowników, takich jak doradcy zawodowi i pośrednicy pracy, podczas gdy liczba stanowisk kierowniczych pozostaje stabilna, co stanowi odzwierciedlenie rosnących wymagań administracyjnych i sprawozdawczych. Niskie wynagrodzenia, ograniczone możliwości awansu zawodowego oraz niski poziom zaufania społecznego do PSZ dodatkowo utrudniają rekrutację i utrzymywanie pracowników. W odpowiedzi na te wyzwania, publiczne służby zatrudnienia muszą wykazywać się zdolnością do elastycznego działania. Niektóre z nowych usług powinny zostać włączone na stałe do oferty i realizowane w ramach struktur PSZ, podczas gdy inne należałoby powierzać wykonawcom zewnętrznym, aby zapewnić możliwość zwiększania ich skali lub ograniczania, w zależności od priorytetów i dostępności zasobów. Wprowadzenie nowych usług będzie wymagało od MRPiPS kierowania procesem instytucjonalizacji nowych narzędzi służących do angażowania osób biernych zawodowo.
Docieranie do osób biernych zawodowo i angażowanie ich w działania aktywizacyjne wymaga współpracy międzyinstytucjonalnej oraz partnerstw z organizacjami zakorzenionymi w społecznościach lokalnych
Głównym celem strategii promocyjno-informacyjnych oraz współpracy międzyinstytucjonalnej jest rejestracja osób biernych zawodowo w PSZ, co umożliwi im korzystanie ze wsparcia i programów aktywizacyjnych. W polskim systemie działania aktywizacyjne mogą rozpocząć się dopiero po zarejestrowaniu danej osoby w PSZ. Ponieważ większość osób biernych zawodowo nie spełnia kryteriów rejestracji jako bezrobotni, najczęściej rejestrowane są one ze statusem poszukującego pracy – kategorii stosowanej wobec osób, które zgodnie z prawem nie mogą zostać zakwalifikowane jako bezrobotne. Po uzyskaniu statusu poszukującego pracy, osoby te mogą korzystać z usług PSZ, w tym z pośrednictwa pracy, poradnictwa czy szkoleń.
Publiczne służby zatrudnienia obecnie nie posiadają systemowych narzędzi ani nie podejmują działań partnerskich umożliwiających identyfikację i docieranie do osób biernych zawodowo. Obecna działalność PSZ koncentruje się głównie na tych, którzy aktywnie rejestrują się w powiatowych urzędach pracy jako bezrobotni lub poszukujący pracy, przez co znaczne segmenty populacji biernej zawodowo pozostają poza ich zasięgiem. Inne instytucje publiczne, takie jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) czy ośrodki pomocy społecznej (OPS), mają kontakt z osobami biernymi zawodowo bądź dysponują danymi osobowymi na temat ich sytuacji, jednak PSZ nie mają formalnego dostępu do tych zasobów. Również podmioty ekonomii społecznej, mimo doświadczenia w pracy z osobami biernymi zawodowo, nie są formalnie włączone w działania PSZ o charakterze promocyjno-informacyjnym.
OPS gromadzą i zarządzają informacjami o części osób biernych zawodowo, w szczególności osobach starszych oraz mających ograniczenia zdrowotne. OPS rejestrują i wspierają poszczególne osoby i całe rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej. Zapewniają szereg świadczeń pieniężnych i rzeczowych uzależnionych od kryterium dochodowego, w tym wsparcie w zakresie rehabilitacji społecznej i fizycznej, sytuacji mieszkaniowej i opieki nad dziećmi, a także poradnictwo indywidualne. Usługi te oferowane są osobom lub gospodarstwom domowym, których dochody nie przekraczają lokalnie określonych progów i które złożyły wniosek o wsparcie z pomocy społecznej w gminie swojego zamieszkania. W 2023 r. około 4% osób biernych zawodowo w wieku produkcyjnym było zarejestrowanych w ośrodkach pomocy społecznej. Jakkolwiek grupa ta nie jest reprezentatywna dla całej populacji biernych zawodowo, OPS dysponują danymi o określonych podgrupach. Przykładowo, 59% biernych zawodowo beneficjentów OPS było w wieku 45–64 lata, podczas gdy w całej populacji osób biernych zawodowo odsetek ten wynosił 44%. Ponadto 76% biernych zawodowo klientów OPS zgłaszało zły stan zdrowia, w porównaniu do jedynie 17% całej populacji biernych zawodowo.
Współpraca między PSZ a OPS znajduje oparcie w polskich ramach administracyjnych i prawnych, jednak ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia nie przewiduje obecnie uwzględniania osób biernych zawodowo w formalnych porozumieniach o współpracy. PSZ i OPS podlegają samorządom – odpowiednio powiatowym i gminnym – a nie administracji centralnej. Może to ułatwiać koordynację wspólnych inicjatyw na szczeblu lokalnym, co miało miejsce w ograniczonym zakresie w ramach lokalnych projektów pilotażowych. Ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia tworzy podstawy prawne współpracy między obiema instytucjami, pozwalając powiatowym urzędom pracy i ośrodkom pomocy społecznej zawierać formalne porozumienia. Obecnie jednak porozumienia te ograniczają się do wspierania długotrwale bezrobotnych, czyli osób zarejestrowanych w PSZ przez ponad 12 miesięcy w okresie dwóch lat (art. 198 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia).
Polska charakteryzuje się zróżnicowanym i dynamicznym sektorem podmiotów ekonomii społecznej, które mogą zostać włączone jako partnerzy w proces angażowania osób biernych zawodowo. Nadzór nad systemem ekonomii społecznej sprawuje MRPiPS. W Polsce obowiązują jasne ramy prawne regulujące działalność podmiotów ekonomii społecznej, a uchwalona w 2022 r. ustawa o ekonomii społecznej wspiera dalszy rozwój tego sektora. W 2022 r. działało w kraju ponad 102 tys. podmiotów ekonomii społecznej, z których wiele było aktywnych w obszarach takich jak edukacja (10%), usługi społeczne (9%), lokalny rozwój społeczno-gospodarczy (8%) czy opieka zdrowotna (4%). Jakkolwiek tylko niewielka część z tych organizacji wskazuje aktywizację zawodową swoich beneficjentów jako swoją główną misję, wiele z nich świadczy usługi na rzecz osób biernych zawodowo.
ZUS posiada dane osobowe głównych grup wśród biernych zawodowo w Polsce, jednak obecne bariery prawne uniemożliwiają PSZ dostęp do tych informacji. Należy podkreślić, że ZUS dysponuje danymi osobowymi osób otrzymujących świadczenia z tytułu niepełnosprawności, świadczenia z tytułu wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, jak również kobiet korzystających z urlopów związanych z opieką nad dzieckiem – a więc trzech największych grup osób biernych zawodowo w Polsce. W nowej ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia określa się przypadki, w których PSZ mogą otrzymywać dane gromadzone przez ZUS, natomiast przepisy wskazujące, w jakich przypadkach ZUS może udostępniać je PSZ można znaleźć w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Co istotne, ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że dane o klientach ZUS mogą być udostępniane wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji zadań określonych w przepisach o promocji zatrudnienia. W praktyce klauzula ta ogranicza możliwość korzystania przez PSZ z danych ZUS, gdyż to ZUS decyduje, jakie dane uznaje za niezbędne. Ponadto, jakkolwiek w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych określa się rodzaje danych, o jakie mogą wnioskować PSZ, to dane istotne dla identyfikacji osób biernych zawodowo – np. rejestry świadczeń z tytułu niepełnosprawności, wcześniejszej emerytury czy urlopów związanych z opieką nad dzieckiem – nie są objęte zakresem udostępniania. W rezultacie dotychczasowe wnioski PSZ o udostępnienie danych były odrzucane z powodu tych ograniczeń.
Kobiety, które opuszczają rynek pracy po przerwach związanych z wychowywaniem dzieci, stanowią dużą grupę biernych zawodowo w Polsce, lecz są trudne do zidentyfikowania w rejestrach administracyjnych. Wśród głównych grup osób biernych zawodowo w Polsce osoby z niepełnosprawnościami oraz osoby przechodzące na wcześniejszą emeryturę mogą być identyfikowane dzięki danym ZUS, który gromadzi informacje o świadczeniobiorcach z tytułu niepełnosprawności oraz wcześniejszego zakończenia aktywności zawodowej. Kobiety z małymi dziećmi są początkowo widoczne w danych ZUS ponieważ korzystają z zasiłku macierzyńskiego, ale wiele z nich pozostaje biernych zawodowo przez dłuższy czas, nie figurując w rejestrach świadczeń. Analiza OECD wskazuje, że bierność zawodowa pozostaje trwale wyższa wśród matek, szczególnie tych bez wykształcenia wyższego. Przykładowo, wśród kobiet bez dyplomu uczelni wyższej wskaźniki bierności zawodowej są o około 15 punktów procentowych wyższe niż w przypadku kobiet bezdzietnych poniżej 30. roku życia, nawet gdy ich najstarsze dziecko ma 12 lat lub więcej; wśród kobiet z wyższym wykształceniem różnica ta wynosi około 5 punktów procentowych. W 2022 r. około milion kobiet biernych zawodowo w wieku 16–59 lat w Polsce nie miało obowiązków opiekuńczych wobec dzieci poniżej 6. roku życia i nie pobierało świadczeń z tytułu niepełnosprawności ani emerytury.
W zakresie docierania do kobiet biernych zawodowo, PSZ mają ograniczone doświadczenie we współpracy z lokalnymi szkołami czy organizacjami, takimi jak koła gospodyń wiejskich. Dotychczasowa współpraca z instytucjami edukacyjnymi koncentruje się głównie na szkołach średnich i obejmuje młodzież zagrożoną bezrobociem. Podobnie, PSZ nie angażują się w sposób systematyczny we współdziałanie z organizacjami lokalnymi, mimo ich szerokiej obecności w Polsce. Spośród tych podmiotów szczególnie dobrze przygotowane do wspierania działań na rzecz docierania do kobiet biernych zawodowo są koła gospodyń wiejskich. Działają one na obszarach wiejskich i w małych miastach, prowadząc działalność edukacyjną i kulturalną ukierunkowaną na poprawę warunków życia i pracy kobiet. Według danych za rok 2024 w Krajowym Rejestrze Kół Gospodyń Wiejskich zarejestrowanych było 16 320 podmiotów. Szerszą współpracę szkół i organizacji społecznych z PSZ utrudnia ograniczona zdolność pracowników urzędów pracy do prowadzenia działań w środowisku lokalnym. W 2022 r. jedynie 1% urzędów pracy raportowało wykorzystywanie tego rodzaju metod do angażowania grup osób znajdujących się w trudnej sytuacji.
W perspektywie krótkoterminowej rekomenduje się docieranie do osób biernych zawodowo oraz ich angażowanie poprzez partnerstwa lokalne, w szczególności poprzez:
Zmianę zakresu porozumień o współpracy z ośrodkami pomocy społecznej (OPS), tak aby obejmowały osoby bierne zawodowo, oraz ich zawieranie na poziomie lokalnym. Polska mogłaby rozważyć rozszerzenie zakresu lokalnych porozumień partnerskich, które obecnie stanowią podstawę współpracy PSZ–OPS, o osoby bierne zawodowo. Porozumienia te mogłyby być początkowo testowane w ramach projektu pilotażowego. Po zakończeniu pilotażu i jego ewaluacji, art. 198 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia mógłby zostać zmieniony w celu formalnego włączenia osób biernych zawodowo do lokalnych porozumień partnerskich, określających zakres i cele wspólnych programów PSZ–OPS.
Po ustanowieniu ram współpracy PSZ–OPS, określenie grup docelowych oraz procedur operacyjnych służących identyfikacji potencjalnych beneficjentów usług PSZ. Czerpiąc inspirację z francuskiego programu „Kompleksowego Wsparcia” (Accompagnement Global), w ramach którego stopniowo wprowadzano współpracę pomiędzy służbami zatrudnienia a służbami socjalnymi, OPS mogłyby wykorzystać swoją bazę danych beneficjentów i identyfikować osoby, które mogłyby skorzystać z usług aktywizacyjnych. Identyfikacja mogłaby opierać się na danych posiadanych przez OPS a dotyczących statusu aktywności zawodowej ich beneficjentów. Po zidentyfikowaniu potencjalnego klienta PSZ, pracownicy OPS mogliby nawiązać z nim kontakt w imieniu PSZ, aby opisać dostępne usługi i zaprosić go na spotkanie wstępne z PSZ. Lokalne porozumienie o współpracy mogłoby również regulować kwestie zarządzania danymi, wskazując instytucję pełniącą funkcję administratora danych klienta oraz precyzując obowiązki związane z przetwarzaniem danych w celu zadbania o minimalizację zakresu danych oraz ograniczenia celu ich wykorzystania.
Współpracę z podmiotami ekonomii społecznej w dążeniu do docierania do osób biernych zawodowo, aby umożliwić im rejestrację w PSZ. Podmioty ekonomii społecznej często ściśle współpracują ze społecznościami lokalnymi i cieszą się zaufaniem grup wrażliwych. W związku z tym są odpowiednio predysponowane do pełnienia funkcji wiarygodnych podmiotów informujących o ofercie PSZ oraz motywujących swoich beneficjentów do rejestracji w PSZ. Potencjalni partnerzy to organizacje świadczące usługi w obszarze edukacji, opieki społecznej, lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego oraz ochrony zdrowia. PSZ mogłyby przygotować materiały informacyjne do rozpowszechniania przez te organizacje lub uczestniczyć w spotkaniach o charakterze promocyjno-informacyjnym organizowanych wspólnie z podmiotami trzeciego sektora spotkaniach, wzmacniając tym samym relacje z osobami biernymi zawodowo i zachęcając je do rejestracji w PSZ.
Organizowanie spotkań informacyjno-edukacyjnych w szkołach i we współpracy z organizacjami lokalnymi w celu docierania do matek biernych zawodowo. Dotychczasową współpracę ze szkołami, ukierunkowaną na młodzież zagrożoną bezrobociem, można rozszerzyć o działania skierowane do matek, które opuściły rynek pracy z powodu obowiązków opiekuńczych. Współpracując z przedszkolami, szkołami podstawowymi oraz kołami gospodyń wiejskich, PSZ mogłyby organizować regularne spotkania informacyjne, mobilne punkty doradcze lub warsztaty rozwoju kariery przeznaczone dla tej grupy. Dzienniki elektroniczne mogłyby służyć do rozpowszechniania materiałów przygotowanych przez PSZ, a same spotkania można byłoby planować równolegle z wydarzeniami szkolnymi, takimi jak zebrania rodziców. W dążeniu do obniżania barier uczestnictwa, spotkania w terenie mogłyby koncentrować się na możliwościach podnoszenia lub zmiany kwalifikacji, a nie bezpośrednio na pośrednictwie pracy. Zainteresowane matki można byłoby następnie zapraszać na spotkania indywidualne w urzędzie pracy w celu dokonania oceny ich sytuacji i możliwości dalszego wsparcia.
W dążeniu do wprowadzania nowych metod działań aktywizacyjnych należy zorganizować dla doradców zawodowych szkolenia dotyczące pracy z osobami biernymi zawodowo w ich środowisku lokalnym. Takie szkolenia mogłyby być organizowane regionalnie przez WUP, zgodnie z ich ustawowymi zadaniami określonymi w art. 32 ust. 1 pkt 22 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Warsztaty modułowe mogłyby być opracowywane we współpracy z lokalnymi uczelniami oferującymi kierunki kształcenia w zakresie pracy socjalnej i obejmować tematy takie jak: rozumienie bierności zawodowej i wykluczenia społecznego wśród kobiet; strategie angażowania na poziomie społeczności lokalnych; techniki motywacji i upodmiotowienia; a także kwestie etyki, godności i granic w działaniach promocyjno-informacyjnych, w tym gromadzenie i przetwarzanie danych osobowych za świadomą zgodą osób, których dane dotyczą.
W dłuższej perspektywie, rekomendacje obejmują rozwijanie infrastruktury prawnej i technicznej umożliwiającej zautomatyzowaną wymianę danych z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, co obejmuje:
Tworzenie podstaw prawnych dla systematycznej wymiany danych pomiędzy PSZ a ZUS. Wymagałoby to zmiany obowiązujących regulacji ograniczających dostęp PSZ do danych ZUS. W szczególności, modyfikacja klauzuli „niezbędności” w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych tak, aby umożliwiała udostępnianie danych w sytuacjach, gdy jest to potrzebne do realizacji zadań PSZ, a nie wyłącznie wtedy, gdy uznaje się to za niezbędne, stworzyłaby podstawy prawne do ściślejszej współpracy instytucjonalnej. W ustawie należałoby także sprecyzować rodzaje danych, do których PSZ mają dostęp, w tym informacje o osobach pobierających świadczenia z tytułu niepełnosprawności, wcześniejszej emerytury oraz opieki nad dzieckiem. Takie zmiany, koordynowane przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) jako instytucję odpowiedzialną zarówno za PSZ, jak i za ZUS, wzmocniłyby mandat PSZ w zakresie dostępu do istotnych danych osobowych dotyczących kluczowych grup wśród osób biernych zawodowo.
Opracowanie infrastruktury cyfrowej służącej systematycznemu i bezpiecznemu przekazywaniu danych z ZUS do PSZ. Bezpieczny kanał wymiany danych mógłby zostać oparty na systemie X-Road funkcjonującym w Estonii – platformie umożliwiającej powiązanie danych z rejestrów zarządzanych przez różne agendy rządowe i resorty. Utworzenie w Polsce takiego zautomatyzowanego mechanizmu wymiany danych wymagałoby skoordynowanych działań wielu interesariuszy instytucjonalnych w celu zapewnienia interoperacyjności baz danych. Do kluczowych podmiotów należałyby: ZUS, MRPiPS, które sprawuje nadzór nad PSZ, Ministerstwo Cyfryzacji, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów oraz Centralny Ośrodek Informatyki, który realizuje projekty IT dla administracji publicznej. Międzyresortowa grupa robocza mogłaby przewodzić pracom nad rozwojem interoperacyjnej infrastruktury danych, określać role administratorów i podmiotów przetwarzających dane oraz ustanawiać protokoły dostępu według pełnionych ról. Grupa ta nadzorowałaby również integrację nowych danych z istniejącymi systemami zarządzania aktami klientów PSZ, zapewniając ich kompatybilność z infrastrukturą cyfrową PSZ, w tym z Systemem Informatycznym Rynku Pracy i Usług Społecznych SYRIUSZ.
Po uzyskaniu przez PSZ systemowego dostępu do odpowiednich danych z ZUS, powiatowe urzędy pracy mogłyby podejmować inicjatywę kontaktując się z osobami, które mogłyby skorzystać ze wsparcia PSZ. Dostęp do informacji o osobach zarejestrowanych w ZUS umożliwiłby PSZ zapraszanie wybranych osób na spotkania informacyjne w lokalnym PUP. Spotkania te mogłyby służyć przekazaniu informacji o dostępnych usługach oraz umożliwiać rejestrację osób poszukujących pracy.
Strategie aktywizacyjne skierowane do osób biernych zawodowo będą musiały uwzględniać specyficzne dla nich bariery w dostępie do zatrudnienia
W obecnym systemie rejestracji osoby bierne zawodowo najpewniej będą uzyskiwać status poszukującego pracy, który zapewnia im ograniczony dostęp do usług PSZ. Chociaż ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia z 2025 r. rozszerza mandat PSZ o działania promocyjno-informacyjne skierowane do osób biernych zawodowo, usługi pozostają dostępne wyłącznie dla tych, którzy formalnie zarejestrują się jako klienci PSZ. W celu uzyskania dostępu do aktywnych polityk rynku pracy (ALMP) realizowanych przez PSZ, osoby bierne zawodowo muszą najpierw zarejestrować się w jednej z dwóch istniejących kategorii: bezrobotny lub poszukujący pracy. Bezrobotni – definiowani jako osoby niepracujące i nieuzyskujące żadnych dochodów, w tym emerytur czy świadczeń z tytułu niepełnosprawności – stanowili główną grupę odbiorców wsparcia PSZ zarówno na mocy ustawy z 2004 r., jak i ustawy z 2025 r. Osoby zarejestrowane jako bezrobotne mają pełny dostęp do usług PSZ i – w zależności od przebiegu swojego zatrudnienia – mogą być również uprawnione do zasiłku dla bezrobotnych. Poszukujący pracy natomiast mogą się rejestrować, mimo że otrzymują dochody, w tym świadczenia socjalne, takie jak świadczenia z tytułu niepełnosprawności czy wcześniejszej emerytury. Jakkolwiek przysługuje im jedynie ograniczone wsparcie PSZ, mogą one korzystać z usług takich jak pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe czy podstawowe szkolenia podnoszące kwalifikacje. Osoby bierne zawodowo, z których większość pobiera świadczenia socjalne i nie posiada aktualnego doświadczenia zawodowego, w praktyce trafiają więc do kategorii poszukujących pracy.
Narzędzia profilowania mogą pomóc PSZ w ocenie potencjału klientów w zakresie zatrudnienia i skuteczniejszym dostarczaniu usług, jednak obecnie nie są one wykorzystywane przez służby zatrudnienia w Polsce. W wielu krajach europejskich PSZ stosują systemy profilowania do oceny stopnia oddalenia od rynku pracy i klasyfikowania klientów w grupy, co pozwala dostosować rodzaj i intensywność wsparcia, oferując najbardziej intensywne usługi osobom w najtrudniejszej sytuacji na rynku pracy. Rozwój sztucznej inteligencji (Artificial Intelligence, AI) w ostatnich latach zwiększył możliwości narzędzi profilowania w ocenie szans zatrudnienia, ryzyka powrotu do bezrobocia i innych czynników kształtujących wyniki na rynku pracy. Polska wprowadziła takie narzędzie w 2014 r., jednak wycofała je w 2019 r. z powodu wątpliwości co do rzetelności, przejrzystości i zgodności z zasadami ochrony danych.
Obecny katalog usług aktywizacyjnych oferowanych przez polskie PSZ nie odpowiada w wystarczającym stopniu potrzebom osób biernych zawodowo. Obejmuje on pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe, krótkoterminowe szkolenia czy staże, a więc usługi zaprojektowane pierwotnie z myślą o osobach doświadczających krótkotrwałego bezrobocia, poprzez dopasowanie ofert do ich kwalifikacji. Osoby bierne zawodowo często znacząco różnią się od tradycyjnej bazy klientów PSZ pod względem cech społeczno-ekonomicznych i powiązań z rynkiem pracy. Przykładowo, w 2024 r. około 37% osób biernych zawodowo w wieku 15–64 lata posiadało wykształcenie najwyżej na poziomie podstawowym lub gimnazjalnym, podczas gdy wśród zarejestrowanych bezrobotnych odsetek ten wynosił 26%. Wiele osób biernych zawodowo pozostaje poza rynkiem pracy przez długi czas lub w ogóle nie ma doświadczenia zawodowego. Częściej też zgłaszają one problemy ze zdrowiem fizycznym lub psychicznym, borykają się z niepełnosprawnościami, mają obowiązki opiekuńcze lub mieszkają na obszarach wiejskich z ograniczonym dostępem do ośrodków gospodarczych. Dla dużej części polskiej populacji biernych zawodowo bariery te są powiązane i wzajemnie się potęgują.
Bariery społeczno-psychologiczne są wspólne dla wszystkich grup osób biernych zawodowo. Wywiady w grupach fokusowych przeprowadzone przez OECD w Polsce pokazują, że brak aktualnego lub jakiegokolwiek doświadczenia zawodowego często prowadzi do zniechęcenia, niskiej pewności siebie i poczucia psychicznego nieprzygotowania do ponownego wejścia na rynek pracy. Długotrwałe okresy pozostawania poza rynkiem pracy mogą osłabiać pewność siebie w sytuacjach rozmów kwalifikacyjnych oraz prowadzić do pogorszenia umiejętności miękkich specyficznych dla środowiska pracy, co zmniejsza skuteczność strategii aktywizacyjnych. Wywiady wskazują również na doświadczenia izolacji społecznej i ograniczonego poczucia sprawczości u osób długotrwale biernych zawodowo. W rezultacie wielu uczestników deklarowało ogólną gotowość do podjęcia pracy, ale podkreślali oni potrzebę wsparcia wykraczającego poza standardowe dopasowanie ofert zatrudnienia do ich kwalifikacji, tak aby sprostać tym wyzwaniom o charakterze społeczno-psychologicznym.
Obecnie PSZ w Polsce oferują grupowe i indywidualne usługi doradcze, a istniejące ramy prawne pozwalają na ich rozszerzenie zarówno w ramach wewnętrznych zasobów, jak i poprzez zlecanie ich podmiotom zewnętrznym. PUP oferują obecnie jedynie podstawowe porady grupowe i indywidualne dla swoich klientów, obejmujące m.in. pomoc w identyfikacji kompetencji i obszarów zainteresowań, wybór zawodu, przekwalifikowanie i planowanie kariery w dłuższej perspektywie. Zgodnie z art. 87 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia, poradnictwo zawodowe może obejmować wsparcie w rozwijaniu kompetencji, mocnych stron i umiejętności, z wykorzystaniem metod diagnostycznych i standaryzowanych narzędzi. Jakkolwiek większość PUP nie zatrudnia obecnie pracowników posiadających kwalifikacje w zakresie poradnictwa psychologicznego, zgodnie z ust. 5 tego samego artykułu PUP mogą zlecać takie usługi zewnętrznym specjalistom w przypadku braku wystarczających zasobów wewnętrznych. Ustawa z 2025 r. dodatkowo pozwala na prowadzenie poradnictwa zawodowego w formie szkoleń rozwijających umiejętności skutecznego poszukiwania pracy. Ponadto, w art. 99 ustawy dopuszcza się finansowanie programów szkoleniowych dla osób bezrobotnych i poszukujących pracy, które mają na celu wsparcie w zakresie zdobywania wiedzy, umiejętności czy kwalifikacji zwiększających szanse na zatrudnienie.
Ustrukturyzowana współpraca PSZ z podmiotami ekonomii społecznej może wzmocnić działania PSZ na rzecz integracji zawodowej klientów znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy. Podmioty ekonomii społecznej – stowarzyszenia, spółdzielnie, towarzystwa wzajemne, fundacje i przedsiębiorstwa społeczne – realizują cele społeczne, nie są nastawione na zysk i często działają blisko społeczności lokalnych. Ich lokalna obecność i nacisk na inkluzję czynią je wartościowymi partnerami sektora publicznego, szczególnie w kontekście kontaktu z osobami najbardziej oddalonymi od rynku pracy. Część z tych organizacji aktywnie tworzy miejsca pracy dla grup wrażliwych i marginalizowanych, inne świadczą usługi w zakresie integracji społecznej i zawodowej. Zatrudnienie w sektorze ekonomii społecznej cechuje się większą odpornością na wahania koniunkturalne i stanowi stabilny punkt wejścia na rynek pracy dla osób bez aktualnego doświadczenia zawodowego, które w sektorze prywatnym miałyby trudności ze znalezieniem podobnej stabilizacji.
W Polsce przedsiębiorstwa socjalne, a w szczególności spółdzielnie socjalne, oferują możliwości zatrudnienia dla osób biernych zawodowo. Jakkolwiek działają one według różnych modeli, wszystkie przedsiębiorstwa socjalne łączy cel reintegracji grup defaworyzowanych na rynku pracy. Do kategorii przedsiębiorstw socjalnych w Polsce należą spółdzielnie socjalne, organizacje non-profit prowadzące działalność gospodarczą, zakłady aktywności zawodowej (ZAZ), spółki non-profit, a także spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz podmioty religijne o charakterze społecznym. Podmioty te często wspierają osoby z niepełnosprawnościami lub zagrożone wykluczeniem społecznym, a część z nich współpracuje z PSZ jako partnerzy w zakresie pośrednictwa pracy. Ponadto wiele z nich świadczy usługi rehabilitacji zawodowej i reintegracji społecznej, które mogą przygotować osoby bierne zawodowo do wejścia na rynek pracy. Od 2022 r. podmioty ekonomii społecznej w Polsce mogą ubiegać się o formalny status przedsiębiorstwa socjalnego, a do 2025 r. status taki uzyskało ponad tysiąc podmiotów. Wśród nich spółdzielnie socjalne, zdefiniowane w ustawie o spółdzielniach socjalnych z 2006 r., wykazują największy potencjał we współpracy z lokalnymi urzędami pracy. Co najmniej 50% pracowników spółdzielni musi pochodzić z grup defaworyzowanych. W 2025 r. aż 78% spółdzielń socjalnych deklarowało współpracę z instytucjami publicznymi, w tym 75% z administracją lokalną.
Zapewnienie każdemu, kto jest zarejestrowany w PSZ, dostępu do właściwego wsparcia
Zapewnienie dostępu do odpowiednich usług wszystkim osobom biernym zawodowo, które rejestrują się jako poszukujący pracy. Zdecydowana większość osób biernych zawodowo rejestrujących się w PSZ będzie zaliczana do kategorii prawnej poszukujących pracy. Nowe usługi aktywizacyjne, zaprojektowane z myślą o specyficznych, często złożonych i nawarstwiających się barierach zatrudnieniowych, z jakimi mierzą się nowo zarejestrowane osoby bierne zawodowo, powinny być dostępne dla wszystkich zarejestrowanych poszukujących pracy.
Wprowadzenie sprawiedliwego i przejrzystego narzędzia profilowania wspierającego personalizację usług. Polskie PSZ powinny rozważyć wdrożenie narzędzia profilującego, które pomogłoby ocenić zatrudnialność klientów i ukierunkować spersonalizowane świadczenie usług. Takie narzędzie mogłoby zostać zaprojektowane jako system wspomagania decyzji, a nie w pełni zautomatyzowany mechanizm decyzyjny, i służyć doradcom pomocą w określaniu odpowiedniego kanału usług, poziomu intensywności wsparcia oraz działań aktywizacyjnych. Wzorując się na praktykach międzynarodowych, takich jak narzędzie profilujące stosowane w Estonii i Kraju Basków, system mógłby wykorzystywać sztuczną inteligencję lub uczenie maszynowe do szacowania prawdopodobieństwa zatrudnienia i ryzyka długotrwałego bezrobocia, łącząc dane o cechach indywidualnych z danymi rynku pracy. Narzędzie to mogłoby być regularnie aktualizowane o nowe dane szkoleniowe oraz informacje zwrotne od doradców zawodowych w celu poprawy trafności i adekwatności jego działania. Przed jego wdrożeniem należałoby opracować ramy prawne i etyczne, które zapewnią przejrzystość, niedyskryminację i odpowiedzialne wykorzystanie.
Wprowadzenie nowych działań aktywizacyjnych mających na celu przezwyciężanie barier społeczno-psychologicznych w zatrudnieniu
Zapewnienie ukierunkowanego poradnictwa społeczno-psychologicznego osobom przechodzącym z bierności zawodowej do aktywności, we współpracy z partnerami zewnętrznymi. Z uwagi na ograniczone zasoby wewnętrzne, polskie PSZ mogłyby przyjąć estoński model zlecania usług społeczno-psychologicznych certyfikowanym podmiotom wyłanianym w drodze zamówień publicznych. W każdym województwie WUP, we współpracy z PUP, mógłby prowadzić wykaz kwalifikowanych usługodawców na podstawie ich kompetencji zawodowych i doświadczenia. Klienci wskazani jako wymagający wsparcia psychologicznego mogliby być kierowani przez doradców zawodowych do partnerów zewnętrznych po dokonaniu wstępnej oceny barier w podejmowaniu zatrudnieniu. Poradnictwo mogłoby następnie koncentrować się na celach związanych z zatrudnialnością, w tym wzmacnianiu odporności, strategii radzenia sobie z barierami w podejmowaniu zatrudnienia i gotowości do poszukiwania pracy. W dążeniu do zwiększania skuteczności kierowania klientów, doradcy PSZ mogliby odbywać dodatkowe koordynowane przez WUP szkolenia w zakresie diagnozowania barier społeczno-psychologicznych.
Realizacja krótkich, grupowych szkoleń z zakresu umiejętności miękkich dla osób z doświadczeniem długotrwałego bezrobocia lub bierności zawodowej. Szkolenia mogłyby być oferowane nowo zarejestrowanym klientom PSZ, aby pomóc im rozwinąć podstawowe kompetencje potrzebne w miejscu pracy, takie jak komunikacja, praca zespołowa i organizowanie własnej pracy. Modułowe kursy mogłyby być prowadzone w małych grupach przez doradców zawodowych, w oparciu o model z powodzeniem wdrożony pilotażowo we Francji. W razie potrzeby realizacja mogłaby być wspierana przez podmioty zewnętrzne, na co wyraźnie zezwala art. 87 ust. 5 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Treści i zakres szkoleń mogłyby być koordynowane na poziomie krajowym za pośrednictwem Forum Dyrektorów WUP, a Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej działałoby jak organ koordynujący i wydający wytyczne ogólnokrajowe we współpracy z WUP.
Wykorzystanie potencjału lokalnych podmiotów ekonomii społecznej w przygotowaniu osób biernych zawodowo do wejścia na rynek pracy
Współpraca z podmiotami ekonomii społecznej i zlecanie im usług w zakresie aktywizacji osób biernych zawodowo i pośrednictwa pracy. PSZ mogłyby systematycznie zlecać usługi wspierające wejście na rynek pracy osób biernych, korzystając ze sprawdzonych praktyk międzynarodowych. Ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia umożliwia PSZ powierzanie zadań podmiotom ekonomii społecznej, w tym działań związanych z reintegracją społeczną (art. 200), programów specjalnych (art. 209), projektów pilotażowych i działań aktywizacyjnych dla osób z niepełnosprawnościami. Usługi te mogą być zlecane zgodnie z ustawą prawo zamówień publicznych i mogą obejmować zarówno elementy ekonomiczne, jak i społeczne. Ustrukturyzowana współpraca mogłaby nawiązywać do przykładu Regionu Stołecznego Brukseli w Belgii, gdzie regionalne PSZ kontraktują usługi aktywizacyjne w zależności od potrzeb, zapewniając elastyczność.
Dodatkowe inicjatywy PSZ mogłyby pomagać w przezwyciężaniu barier w zatrudnieniu charakterystycznych dla poszczególnych grup
Skuteczne działania o charakterze promocyjno-informacyjnym i aktywizacyjnym prowadzone przez publiczne służby zatrudnienia (PSZ) w Polsce wymagają jasnego zrozumienia barier zatrudnieniowych, z jakimi mierzą się różne grupy w populacji osób biernych zawodowo. Jako nowa grupa docelowa PSZ, osoby bierne zawodowo nie były dotychczas systematycznie analizowane w celu opracowania interwencji w zakresie polityki publicznej. Bierność zawodowa może mieć charakter dobrowolny, jak w przypadku osób uczących się czy korzystających z wcześniejszych emerytur, albo wymuszony – wynikający z ograniczeń indywidualnych lub strukturalnych, takich jak niepełnosprawność czy obowiązki opiekuńcze. Bariery te są często powiązane z kwestiami społeczno-ekonomicznymi i miejscem zamieszkania, a ich charakter znacząco różni się między podgrupami.
Nowatorski algorytm uczenia maszynowego segmentuje populację osób biernych zawodowo w Polsce na podstawie charakterystyki społeczno-ekonomicznej i barier w podejmowaniu zatrudnienia, identyfikując trzy główne grupy docelowe: osoby pobierające świadczenia z tytułu niepełnosprawności, osoby w wieku okołoemerytalnym pobierające emerytury i świadczenia przedemerytalne oraz kobiety bez obowiązków opiekuńczych wobec małych dzieci. Przy zastosowaniu modelu drzewa decyzyjnego populację biernych zawodowo można podzielić na wyraźne podgrupy istotne z perspektywy polityki publicznej, zaklasyfikowane według głównej wspólnej cechy. Trzy wyodrębnione grupy zostały następnie szczegółowo przeanalizowane podczas wywiadów fokusowych.
Grupa docelowa I: Osoby pobierające świadczenia z tytułu niepełnosprawności. W 2022 r. około 770 tys. osób w wieku produkcyjnym w Polsce pobierało takie świadczenia. Wskaźnik aktywności zawodowej osób z niepełnosprawnościami w wieku 15–64 lata wynosił zaledwie 34%, znacząco poniżej średniej UE-27 (55%). Około 29% beneficjentów świadczeń nigdy nie pracowało. Ponad 94% pobierających te świadczenia cierpi na chorobę przewlekłą lub schorzenie długotrwałe. Wywiady w grupach fokusowych ujawniły brak wiedzy pracodawców o możliwościach wykonywania zadań przez osoby z niepełnosprawnościami, co skutkuje niechęcią do zatrudniania nawet osób z lekkim lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności.
Grupa docelowa II: Osoby bierne zawodowo pobierające emerytury i świadczenia przedemerytalne. W 2022 r. w Polsce było ponad 310 tys. biernych zawodowo beneficjentów świadczeń emerytalnych i przedemerytalnych w wieku produkcyjnym, którzy nie pobierali świadczeń z tytułu niepełnosprawności. Bierność zawodowa jest również wysoka wśród osób powyżej ustawowego wieku emerytalnego. W 2024 r. wskaźnik aktywności zawodowej mężczyzn do pięciu lat powyżej wieku emerytalnego (65–69 lat) wyniósł jedynie 17%, wobec średniej OECD w wysokości 37%. Dla kobiet w wieku 60–64 lata wskaźnik ten wyniósł 26%, przy średniej OECD na poziomie 50%. W Małopolsce i na Śląsku, gdzie przechodzenie na wcześniejsze emerytury jest częste wśród górników, udział osób biernych zawodowo w wieku produkcyjnym pobierających emerytury i świadczenia przedemerytalne był najwyższy i wynosił 4% w 2021 r., podczas gdy w innych regionach zaledwie 1%. Główne bariery zatrudnieniowe zidentyfikowane podczas wywiadów fokusowych obejmują dyskryminację ze strony pracodawców oraz brak elastycznych form pracy.
Grupa docelowa III: Kobiety bez obowiązków opiekuńczych wobec dzieci poniżej 6 roku życia. W 2022 r. w Polsce było około 1 mln kobiet w wieku 16–59 lat, które były bierne zawodowo, nie miały obowiązków opiekuńczych wobec dzieci poniżej 6 roku życia i nie pobierały świadczeń z tytułu niepełnosprawności ani emerytur czy świadczeń przedemerytalnych. W 2023 r. wskaźnik aktywności zawodowej kobiet w wieku 15–64 lata wyniósł 69%, co plasowało Polskę poniżej wskaźników dla 28 krajów OECD oraz poniżej średniej dla UE-27 (70%). Podczas wywiadów fokusowych kobiety zgłaszały brak wiary w swoje możliwości na rynku pracy po długich przerwach związanych z pełnieniem obowiązków opiekuńczych. Wskazywały także na utrwalone społeczne oczekiwania wobec ich roli jako głównych opiekunek oraz na brak wsparcia ze strony partnerów, co skłaniało je do rezygnacji z poszukiwania pracy, szczególnie gdy partnerzy uzyskiwali wyższe dochody.
Obowiązujące obecnie prawo polskie nie przewiduje świadczenia usług w zakresie oceny zdolności do pracy ani rehabilitacji zawodowej dla osób z ograniczeniami zdrowotnymi w ramach PSZ. Oceny niezdolności do pracy przeprowadzane są przez ZUS i służą głównie do ustalania prawa do świadczeń związanych z niezdolnością do pracy oraz rehabilitacji niezwiązanej z zatrudnieniem. Skupiają się one na potwierdzeniu niezdolności do pracy, co jest niezgodne z mandatem PSZ polegającym na wspieraniu aktywizacji zawodowej. Usługi aktywizacyjne dla osób z niepełnosprawnościami są w Polsce przede wszystkim finansowane i organizowane przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), który finansuje dopłaty do wynagrodzeń dla pracodawców oraz zleca programy rehabilitacyjne. PSZ współpracują z PFRON przy pośrednictwie pracy i subsydiowanym zatrudnieniu, lecz większość programów rehabilitacyjnych finansowanych przez PFRON realizowana jest przez lokalne podmioty ekonomii społecznej. Ponadto znaczna większość środków PFRON przeznaczana jest na rehabilitację społeczną, a tylko 4% służy wspieraniu wchodzenia na rynek pracy lub rozwoju kompetencji osób dorosłych w wieku produkcyjnym. Osoby o ograniczonej zdolności do pracy, które nie spełniają formalnych kryteriów statusu osoby niepełnosprawnej, często są wykluczone z usług rehabilitacyjnych, mimo że również mierzą się z barierami zdrowotnymi w zatrudnieniu. Do usług prowadzonych przez PSZ przy wsparciu PFRON należą m.in. adaptacja stanowisk pracy oraz ograniczone możliwości podnoszenia kwalifikacji dla osób z niepełnosprawnościami.
PSZ oferują różne zachęty finansowe, dopłaty do wynagrodzeń oraz programy szkoleniowe wspierające zatrudnienie starszych bezrobotnych, jakkolwiek działania te były dotąd ograniczone pod względem skali i czasu trwania, a ponadto nie uwzględniały barier specyficznych dla poszczególnych grup. Pracodawcy zatrudniający osoby powyżej 50 roku życia mogą otrzymać dopłaty do wynagrodzeń – do 12 miesięcy dla osób poniżej 60 roku życia i do 24 miesięcy dla osób powyżej 60 lat – oraz są zwolnieni z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy przez 12 miesięcy. PSZ wdrażały również prace interwencyjne dla starszych bezrobotnych i poszukujących pracy, jednak były to zazwyczaj działania krótkoterminowe. Kursy szkoleniowe i staże były w przeszłości bardziej dostępne dla młodszych klientów – starsze osoby mogły korzystać ze staży maksymalnie przez 6 miesięcy, podczas gdy osoby poniżej 30 roku życia do 12 miesięcy. Programy podnoszenia kwalifikacji, mimo że formalnie dostępne dla wszystkich, były w pierwszej kolejności adresowane do osób bez wcześniejszych kwalifikacji, co w efekcie ograniczało dostęp wielu starszym pracownikom dysponującym jedynie częściowymi lub zdezaktualizowanymi umiejętnościami. Nowa ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia wydłuża obecnie dostęp do szkoleń dla wszystkich osób bezrobotnych do 12 miesięcy, co otwiera nowe możliwości dla starszych poszukujących pracy. Lokalne projekty pilotażowe, takie jak inicjatywa PUP w Warszawie w 2022 r., która zakończyła się podjęciem pracy lub stażu przez ponad połowę uczestników, są obiecujące, lecz nadal mają charakter rozproszony i nie zostały upowszechnione w zakresie wykraczającym poza pilotaż.
ALMP w Polsce z reguły nie obejmują osób powyżej ustawowego wieku emerytalnego, mimo że przepisy prawne na to pozwalają. Mężczyźni powyżej 65 roku życia i kobiety powyżej 60 roku życia mogą rejestrować się w PSZ jako poszukujący pracy i – w odróżnieniu od osób przechodzących na wcześniejszą emeryturę – łączyć pracę zarobkową z pobieraniem emerytury bez jej zmniejszania. W 2024 r. wskaźnik zatrudnienia osób starszych w Polsce pozostawał znacząco poniżej średniej OECD. Wśród mężczyzn w wieku 65–69 lat zatrudnionych było 17%, wobec 36% w krajach OECD. W przypadku kobiet w wieku 60–64 lata wskaźnik wynosił 26% w Polsce i 48% w OECD. Niski poziom zatrudnienia wynika częściowo z relatywnie niskiego wieku emerytalnego w Polsce. Pomimo niskich wskaźników zatrudnienia, liczba osób w tych grupach wiekowych w Polsce znacząco wzrosła w ostatnich dwóch dekadach. W 2024 r. było to 1 175 tys. kobiet w wieku 60–64 lata (w porównaniu z 827 tys. w 2004 r.) oraz 1 058 tys. mężczyzn w wieku 65–69 lat (wobec 663 tys. w 2004 r.). Pomimo niskiego wskaźnika zatrudnienia osób starszych w Polsce w porównaniu z innymi krajami OECD oraz szybko starzejącego się społeczeństwa, PSZ nie wprowadziły dotychczas ukierunkowanych działań na rzecz aktywizacji osób powyżej ustawowego wieku emerytalnego, które chcą kontynuować pracę.
PSZ obecnie nie oferują usług przeznaczonych specjalnie do kobiet powracających do pracy po dłuższym okresie bierności zawodowej. Programy refundacji kosztów opieki nad dziećmi są dostępne i częściej wykorzystywane przez kobiety, które rejestrują się w PUP, a następnie podejmują zatrudnienie lub staże, co stanowi odzwierciedlenie utrzymującego się nierównego podziału obowiązków opiekuńczych w polskich gospodarstwach domowych. Dopłaty te ograniczone są jednak do dzieci do 7 roku życia, tj. do wieku rozpoczęcia przez nie nauki w szkole, co wyklucza kobiety z dziećmi starszymi. Lokalne programy aktywizacyjne dla kobiet koncentrują się głównie na osobach, które niedawno opuściły rynek pracy z powodu obowiązków opiekuńczych. Kobiety z małymi dziećmi były adresatkami niewielkich projektów pilotażowych, programów regionalnych i specjalnych w całej Polsce. Programy te wspierają kobiety, dla których główną barierą w podejmowaniu zatrudnienia są aktualnie pełnione obowiązki opiekuńcze, lecz nie odpowiadają one na potrzeby kobiet, które nie wykonują już tych zadań w pełnym wymiarze, ale zmagają się z innymi przeszkodami wynikającymi z długotrwałej bierności zawodowej, takimi jak utrata kwalifikacji, presja związana z prowadzeniem gospodarstwa domowego czy brak pewności siebie przy ponownym wchodzeniu na rynek pracy.
Różnice terytorialne w zakresie głównych przyczyn bierności zawodowej pokazują, że PUP powinny nadać priorytet strategiom aktywizacji uwzględniającym specyfikę lokalnej ludności. Przykładowo, udział osób przechodzących na wcześniejszą emeryturę w populacji w wieku produkcyjnym (z wyłączeniem osób uczących się) waha się od 1% we Wrocławiu do 8% w powiecie rybnickim na Śląsku. Podobnie, udział osób deklarujących bierność zawodową z powodu złego stanu zdrowia, w tym osób z niepełnosprawnościami, wynosi od 2% we Wrocławiu do 6% w powiecie chełmskim w woj. lubelskim. Udział pracowników zniechęconych do podejmowania zatrudnienia waha się od bliskiego 0% w powiecie bieruńsko-lędzińskim na Śląsku do 5% w powiecie przysuskim na Mazowszu i jest relatywnie wyższy w powiatach wiejskich. Natomiast 20 powiatów o najwyższym udziale zniechęconych do podejmowania zatrudnienia ma średnią populację 49,8 tys. mieszkańców, natomiast 20 powiatów o najniższym udziale – średnio 263,8 tys. Wreszcie, osoby wskazujące na obowiązki opiekuńcze jako główny powód bierności zawodowej stanowią od 1% (Opole) do 4% (powiat rybnicki, Śląsk) populacji w wieku produkcyjnym (z wyłączeniem osób uczących się).
Przesunięcie akcentu z niepełnosprawności na sprawności w nowych działaniach aktywizacyjnych PSZ ukierunkowanych na osoby napotykające bariery zdrowotne w zatrudnieniu
Wprowadzenie ocen zdolności do pracy dla klientów PSZ z ograniczeniami zdrowotnymi. Oceny zdolności do pracy mogłyby obejmować zarówno samooceny sprawności fizycznej, jak i stanu zdrowia psychicznego, w celu identyfikacji potencjału osób napotykających bariery zdrowotne oraz ukierunkowania odpowiednich ALMP, w tym rehabilitacji zawodowej realizowanej przez PSZ. Na wzór Estonii, takie oceny mogłyby być dostępne dla wszystkich klientów mierzących się z barierami zdrowotnymi, niezależnie od formalnego statusu osoby z niepełnosprawnością. Odpowiedzialność za ich przeprowadzanie mogłyby przejąć powiatowe urzędy pracy (PUP) w ramach ustawowego mandatu do realizacji badań lekarskich i psychologicznych służących ocenie zdolności klientów do podjęcia pracy. Proces ten mógłby obejmować dobrowolną samoocenę dokonywaną przez klientów, w tym złożenie stosownej dokumentacji medycznej w PUP. Psychologowie pracujący na miejscu lub wynajęty personel medyczny mogliby następnie oceniać przedłożone materiały i dokonywać oceny zdolności klienta do pracy, opierając się na Międzynarodowej Klasyfikacji Funkcjonowania, Niepełnosprawności i Zdrowia (International Classification of Functioning, Disability and Health, ICF). Wyniki oceny zdolności do pracy przeprowadzonej przez PSZ mogłyby następnie zostać omówione z klientem podczas sesji z doradcą zawodowym w PUP. Sfinalizowane oceny zdolności do pracy mogłyby stanowić podstawę do dopasowania ALMP do potrzeb klientów PSZ, umożliwiając doradcom zawodowym stosowanie bardziej spersonalizowanych podejść do aktywizacji zawodowej.
Zapewnienie rehabilitacji zawodowej klientom PSZ na podstawie ocen zdolności do pracy poprzez kontraktowanie odpowiednich usług. PSZ mogłyby wspierać klientów w odbudowie zdolności fizycznych, psychologicznych i społecznych niezbędnych do uczestnictwa w rynku pracy, zlecając świadczenie usług rehabilitacji zawodowej podmiotom zewnętrznym. Usługi te mogłyby być początkowo realizowane w ramach ministerialnych programów aktywizacyjnych dla osób z niepełnosprawnościami, zarządzanych przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej i finansujących ukierunkowane interwencje na rynku pracy. W celu zwiększenia ich dostępności i skuteczności, kryteria kwalifikacji mogłyby stopniowo zostać rozszerzone tak, aby objąć ich zakresem wszystkie osoby o ograniczonej zdolności do pracy, zgodnie z ocenami przeprowadzanymi przez PSZ. Jednocześnie, lista uprawnionych instytucji realizujących te zadania, która obecnie obejmuje podmioty ekonomii społecznej, PSZ, Ochotnicze Hufce Pracy, prywatne agencje zatrudnienia, instytucje szkoleniowe oraz administrację lokalną, mogłaby zostać rozszerzona o podmioty medyczne. Pozwoliłoby to na bardziej kompleksowe świadczenie usług, takich jak poradnictwo, fizjoterapia czy terapia zajęciowa.
Umożliwienie starszym pracownikom utrzymania aktywności zawodowej lub powrotu do pracy dzięki elastycznym formom zatrudnienia
Mobilizowanie lokalnych sieci pracodawców oraz wprowadzenie dedykowanego poradnictwa zawodowego i programów mentoringu dla osób starszych, realizowanych przez pracodawców. Wzorem niemieckiej inicjatywy Perspektive 50+, WUP i PUP mogłyby zacieśnić współpracę z pracodawcami, organizacjami pracodawców oraz izbami rzemieślniczymi i handlowymi. Współpraca ta mogłaby polegać na regularnych spotkaniach interesariuszy, podczas których urzędy pracy i lokalne podmioty działające na rynku pracy wymienialiby się informacjami o potrzebach kompetencyjnych, identyfikowali możliwości aktywizacji osób starszych poszukujących zatrudnienia oraz projektowali przeznaczone dla określonych odbiorców inicjatywy. Z czasem wspólne działania mogłyby obejmować sektorowe oferty przekwalifikowania oraz programy mentoringowe prowadzone przez pracodawców. Mentorzy z firm uczestniczących w programie mogliby zapewniać spersonalizowane doradztwo dla starszych klientów PSZ w ramach usługi stażowej PSZ. Role mentorów oraz standardy prowadzenia mentoringu mogłyby być określane w formalnych porozumieniach o współpracy zawieranych pomiędzy urzędami pracy a partnerami prywatnymi. Mentorzy mogliby wspierać klientów m.in. w procesie ubiegania się o pracę i poruszania się po rynku pracy.
Realizacja działań podnoszących świadomość w zakresie przeciwdziałania dyskryminacji ze względu na wiek. Wzorując się na szwajcarskiej inicjatywie Viamia, Polska mogłaby wprowadzić ukierunkowane kampanie informacyjne promujące wartość starszych pracowników. Materiały informacyjne, takie jak broszury czy poradniki prezentujące dobre praktyki w zakresie zatrudniania i utrzymywania w pracy osób starszych, mogłyby być rozpowszechniane podczas spotkań przedstawicieli urzędów PSZ z pracodawcami, organizacjami pracodawców oraz izbami rzemieślniczymi i handlowymi. Zasoby te mogłyby być również udostępniane w trybie online na stronach internetowych PSZ, zapewniając praktyczne wskazówki szerszemu gronu odbiorców.
Wprowadzenie inicjatyw społecznościowych skierowanych do osób, które osiągnęły ustawowy wiek emerytalny. Czerpiąc przykład japońskich centrów aktywizacji seniorów (Silver Human Resource Centres), można byłoby uruchomić w Polsce pilotażowe programy lokalne mające na celu oferowanie osobom starszym powyżej wieku emerytalnego pracy krótkoterminowej lub w niepełnym wymiarze czasu pracy. Inicjatywy te, realizowane we współpracy PUP z gminami, pracodawcami i podmiotami ekonomii społecznej, mogłyby koncentrować się na elastycznych zadaniach, czynnościach o niskiej intensywności, wykonywanych w sektorach takich jak usługi społeczne, handel detaliczny, prace ogrodnicze czy wsparcie biurowe – szczególnie w zawodach dotkniętych niedoborem siły roboczej. PUP mogłyby gromadzić zgłoszenia zapotrzebowania na pracę od gospodarstw domowych, MŚP i samorządów lokalnych, przydzielać zadania zarejestrowanym starszym pracownikom w systemie rotacyjnym oraz obsługiwać rozliczenia w ramach zlecania usług bądź czasowego delegowania pracowników. W dążeniu do wspierania uczestnictwa w tych programach, można byłoby oferować krótkie szkolenia a programy mogłyby działać na zasadzie dobrowolnego członkostwa, umożliwiając emerytom w dobrej kondycji zdrowotnej pozostanie aktywnymi, uzupełnienie dochodów i utrzymanie więzi społecznych przy jednoczesnym zaspokajaniu lokalnych potrzeb.
Zapewnienie kobietom powracającym na rynek pracy po dłuższej przerwie związanej z pełnieniem obowiązków opiekuńczych dostępu do ukierunkowanego wsparcia odpowiadającego ich potrzebom
Wspieranie aktywizacji zawodowej kobiet, które przez dłuższy czas pozostawały bierne zawodowo, w ramach dedykowanych programów powrotu na rynek pracy. Programy te mogłyby być wzorowane na brytyjskim programie Returners Programme, oferując krótkoterminowe szkolenia oraz wsparcie grupowe ułatwiające kobietom powrót do aktywności zawodowej. Działania te mogłyby obejmować zorganizowane grupowe sesje doradcze koncentrujące się na planowaniu kariery, budowaniu pewności siebie oraz powracaniu na rynek pracy. Formuła grupowa stwarzałaby możliwość wzajemnego wsparcia, dzielenia się doświadczeniami, wymiany porad i budowania sieci samopomocy. Sesje mogłyby być realizowane przez PUP w ramach istniejących usług poradnictwa zawodowego, określonych w ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia, z możliwością zaangażowania zewnętrznych trenerów lub coachów do prowadzenia specjalistycznych modułów takich zajęć. Niektóre szkolenia mogłyby być współorganizowane z lokalnymi pracodawcami oraz klientkami PSZ, które niedawno wróciły do pracy, aby pomóc uczestniczkom lepiej zrozumieć oczekiwania pracodawców i zaadaptować się do nowych realiów środowiska pracy.
Pogłębianie współpracy z pracodawcami mogłoby stanowić wsparcie dla PSZ w dopasowywaniu ofert zatrudnienia do kwalifikacji osób biernych zawodowo
Partnerstwa między PSZ a pracodawcami mogą poszerzać możliwości zatrudnienia i poprawiać efekty działań polegających na dopasowywaniu ofert do kwalifikacji kandydatów. Stała współpraca z lokalnymi pracodawcami umożliwia uwzględnianie ich potrzeb zarówno w procesie kojarzenia osób poszukujących pracy z wolnymi miejscami pracy, jak i w projektowaniu instrumentów ALMP, zwiększając tym samym prawdopodobieństwo trwałego i skutecznego zatrudnienia. Skuteczne angażowanie pracodawców może również ułatwiać zatrudnienie dzięki dostosowywaniu ofert pracy do potrzeb osób wcześniej biernych zawodowo, na przykład w zakresie elastyczności czy wyposażenia stanowisk. W miarę wzrostu zaufania do PSZ, coraz liczniejsi pracodawcy będą skłonni dzielić się z nimi informacjami o wolnych miejscach pracy, poszerzając w ten sposób pulę dostępnych możliwości. Pracodawcy pełnią także rolę zarówno źródła, jak i odbiorcy lokalnych informacji o rynku pracy, wspierając świadome planowanie zasobów siły roboczej.
W Polsce odpowiedzialność za współpracę z pracodawcami jest podzielona między powiatowe (PUP) i wojewódzkie (WUP) urzędy pracy. PUP pełnią rolę głównego punktu kontaktowego dla pracodawców, oferując usługi doradcze, wsparcie rekrutacyjne oraz pomoc w ogłaszaniu ofert pracy. Zbierają one również opinie pracodawców na potrzeby projektowania szkoleń, zarządzają finansowaniem podnoszenia kwalifikacji pracowników w lokalnych firmach oraz administrują instrumentami wsparcia, takimi jak subsydia płacowe i adaptacja stanowisk pracy. WUP koncentrują się głównie na gromadzeniu i analizowaniu danych o rynku pracy na poziomie lokalnym i regionalnym oraz udostępnianiu wyników interesariuszom, w tym pracodawcom. Zarządzają również usługami EURES, pomagając pracodawcom publikować oferty pracy i kojarzyć z nimi kandydatów w całej UE. W tabeli 1.2 przedstawiono bardziej szczegółowy przegląd działań obu rodzajów urzędów pracy.
Dane z badań ankietowych i wywiadów wskazują zarówno na mocne strony, jak i ograniczenia w obecnej współpracy PSZ z pracodawcami. Badanie obejmujące 14 powiatowych i wojewódzkich urzędów pracy oraz 16 półustrukturyzowanych wywiadów z pracodawcami publicznymi i prywatnymi podkreśla skuteczną współpracę w zakresie korzystania z instrumentów finansowych, takich jak subsydia płacowe, staże, wsparcie z Krajowego Funduszu Szkoleniowego oraz subsydia płacowe finansowane przez PFRON dla osób z niepełnosprawnościami. Lokalne targi pracy, w szczególności te, które obejmują warsztaty dedykowane pracodawcom – jak w Warszawie, Krakowie, Opolu i Gdańsku – z powodzeniem przyciągają pracodawców. Zarówno pracownicy PSZ, jak i pracodawcy podkreślają jednak istnienie kilku obszarów wymagających poprawy. Obejmują one rozszerzenie zindywidualizowanych usług doradczych, dostarczanie odpowiednich informacji o rynku pracy wspierających planowanie zatrudnienia oraz uproszczenie procedur administracyjnych, w szczególności dla MŚP o ograniczonych zasobach kadrowych w obszarze HR. Chociaż niektórzy pracodawcy cenią sobie usługi doradcze w ich obecnym kształcie, często brakuje im konkretnych wskazówek dotyczących strategii rekrutacyjnych, a ograniczona liczba pracowników PSZ zajmujących się współpracą z pracodawcami wpływa na brak ich ciągłości. Informacje o rynku pracy, chociaż formalnie stanowią ustawowy obowiązek WUP, są przez pracodawców postrzegane jako niewystarczające lub trudno dostępne – wielu nie jest świadomych ich dostępności ani sposobów ich wykorzystania.
Ograniczony zakres usług skierowanych do pracodawców ogranicza zdolność PSZ do budowania silniejszych partnerstw z lokalnymi przedsiębiorcami. Wielu pracodawców preferuje publikowanie ofert pracy na prywatnych platformach rekrutacyjnych zamiast w Centralnej Bazie Ofert Pracy (CBOP) prowadzonej przez PSZ. Niski odsetek ofert pracy przekazywanych do PSZ zmniejsza widoczność możliwości zatrudnienia dla klientów PSZ i ogranicza skuteczność dopasowywania ofert tym bardziej, że zarówno urzędy pracy, jak i pracodawcy wskazują na niedobór odpowiednich, zmotywowanych kandydatów jako barierę dla pogłębionej współpracy. Udział pracodawców w opracowywaniu programów szkoleniowych pozostaje ograniczony, a świadomość istnienia usług doradczych i wsparcia oferowanych przez PSZ jest często niska. Służby zatrudnienia mają ponadto trudności w działaniu na rzecz zatrudniania kandydatów wymagających elastycznych rozwiązań w organizacji pracy, co ogranicza możliwości zatrudnienia osób z potrzebami wynikającymi ze stanu zdrowia lub obowiązków opiekuńczych.
Niska dostępność elastycznych form pracy w Polsce w porównaniu z innymi krajami OECD dodatkowo ogranicza możliwości osób, które są uzależnione od takich rozwiązań. Możliwości takie jak praca w niepełnym wymiarze czasu, praca zdalna czy elastyczne godziny mogą umożliwiać wejście lub pozostanie na rynku pracy osobom, dla których zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy nie jest możliwe. Na przykład elastyczność godzin i miejsca pracy może pomóc kobietom w łączeniu zatrudnienia z obowiązkami opiekuńczymi. Badania wskazują także, iż oferowanie starszym pracownikom możliwości zmniejszenia liczby godzin pracy lub podjęcia pracy w niepełnym wymiarze może zachęcać ich do opóźnienia całkowitego przejścia na emeryturę. Jednak w porównaniu z innymi krajami OECD, w Polsce znacząco mniej pracodawców oferuje elastyczne formy pracy, które mogłyby wspierać aktywizację zawodową osób biernych. W 2023 r. jedynie 4% zatrudnionych w Polsce w wieku 15–64 lat pracowało w niepełnym wymiarze czasu pracy, definiowanym jako mniej niż 30 godzin tygodniowo w głównym miejscu zatrudnienia, wobec średniej OECD na poziomie 15%. Praca zdalna również pozostaje stosunkowo rzadka – w Polsce regularnie wykonywało ją 5% pracowników, znacznie poniżej średniej UE-27 wynoszącej 9%.
Budowanie wewnętrznego potencjału służącego bardziej efektywnemu angażowaniu pracodawców
Wprowadzenie szkoleń z zakresu rzecznictwa na rzecz zatrudnienia w celu wyposażenia pracowników PSZ w umiejętności skutecznego angażowania pracodawców. Wzorując się na doświadczeniach Słowenii, w programie można byłoby uwzględnić dedykowane moduły podnoszące kwalifikacje pracowników PUP działających jako doradcy dla pracodawców. Program szkoleniowy mógłby zawierać zagadnienia dotyczące zasad rzecznictwa oraz budowania relacji z pracodawcami, z silnym naciskiem na umiejętności negocjacyjne, które zwiększyłyby poczucie pewności doradców w pośredniczeniu między osobami poszukującymi pracy a pracodawcami. Osobne sesje mogłyby być poświęcone wyzwaniom proceduralnym zgłaszanym przez pracodawców, w tym modyfikowaniu stylów komunikacji w celu klarownego objaśniania procedur i formularzy PSZ, lepszemu przygotowaniu i prezentacji kandydatów oraz wspieraniu doradców w pomocy osobom poszukującym pracy w skutecznym zaprezentowaniu ich potencjału. W programie można byłoby realizować zajęcia praktyczne polegające na odgrywaniu ról, z udziałem zewnętrznych specjalistów HR oraz indywidualne sesje poświęcone przekazywaniu informacji zwrotnych w celu identyfikacji obszarów wymagających dopracowania. WUP mogłyby koordynować realizację szkoleń, przy czym ujednolicony format byłby opracowany na szczeblu krajowym przez Forum Dyrektorów WUP.
Wzmacnianie potencjału PSZ w zakresie przygotowywania regionalnych i lokalnych analiz rynku pracy oraz wspierania pracodawców w planowaniu zatrudnienia. W dążeniu do zbliżania zakresu dostarczanych informacji o rynku pracy do wiodących praktyk OECD, PSZ mogłyby rozważyć udoskonalenie działań w pięciu obszarach. Po pierwsze, mogłyby wprowadzić nowe źródła danych, w szczególności danych o internetowych ofertach pracy, uzupełniające oferty przekazywane bezpośrednio do PSZ, aby zbudować pełny i geograficznie szczegółowy obraz popytu na pracę. Po drugie, działania mogłyby wyjść poza ogólne miary popytu na pracę, koncentrując się na analizie zapotrzebowania na określone umiejętności, w szczególności powiązane z transformacją ekologiczną. Po trzecie, istniejące inicjatywy dotyczące analizy zmian w popycie na pracę i umiejętności mogłyby zostać zintegrowane z informacjami o podaży, aby identyfikować niedopasowania między podażą a popytem na pracę w różnych sektorach i regionach. Po czwarte, długookresowe ilościowe prognozy regionalnego popytu na pracę tworzone w ramach Systemu Prognozowania Polskiego Rynku Pracy oraz coroczny ekspercki Barometr zawodów powinny być uzupełniane średniookresowymi prognozami regionalnymi, uwzględniającymi migracje międzyregionalne oraz przepływy związane z dojazdami do pracy. Wreszcie, prezentowanie lokalnych informacji o rynku pracy w formie łatwo dostępnej i użytecznej dla szerokiego grona interesariuszy rynku pracy mogłoby zwiększyć ich wykorzystanie w planowaniu zatrudnienia przez pracodawców.
Identyfikacja pracodawców realizujących strategie społecznej odpowiedzialności biznesu (Corporate Social Responsibility, CSR) oraz instrumenty polityki przyjaznej rodzinie w celu poszerzenia możliwości zatrudnienia osób wcześniej biernych zawodowo. Wskazywanie pracodawców stosujących inkluzyjne praktyki rekrutacyjne mogłoby stanowić punkt wyjścia do budowania bazy odpowiednich ofert pracy dla klientów najbardziej oddalonych od rynku pracy. Proces ten mógłby być realizowany przez doradców zawodowych w wojewódzkich i powiatowych urzędach pracy, którzy wykorzystywaliby swoją wiedzę o lokalnych rynkach pracy oraz współpracowali z partnerami społecznymi, podmiotami ekonomii społecznej, stowarzyszeniami branżowymi i izbami rzemieślniczymi. Wzorując się na praktykach niemieckich, PSZ mogłyby również zachęcać pracodawców do udziału w tych inicjatywach poprzez formalne wyróżnianie firm przyjaznych rodzinie, które oferują elastyczne formy pracy, np. poprzez systemy certyfikacji czy doroczne nagrody. Z czasem Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej mogłoby konsolidować informacje regionalne i lokalne w krajowej bazie danych, ułatwiając wymianę informacji pomiędzy powiatami i województwami.
Oferowanie dodatkowych usług dla pracodawców odpowiadających realiom małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP), które nie dysponują możliwościami radzenia sobie ze złożoną biurokracją
Upowszechnianie sprawdzonych modeli lokalnych targów pracy oraz wprowadzanie innowacyjnych warsztatów i spotkań mających na celu odkrycie talentów i osobowości dopasowanych do potrzeb pracodawców (job dating) w celu zachęcania pracodawców do wzięcia w nich udziału. Kilka wojewódzkich i powiatowych urzędów pracy w Polsce rozszerzyło już tradycyjną formułę targów pracy o działania skierowane specjalnie do pracodawców, takie jak warsztaty dotyczące dopasowania warunków pracy do potrzeb pracowników w różnym wieku, strategii rozwoju przedsiębiorstwa, zatrudniania migrantów, możliwości finansowania adaptacji miejsc pracy czy polityk niedyskryminacyjnych. W oparciu o te przykłady PSZ mogłyby przyjąć bardziej systematyczne podejście do rozwoju targów pracy, uwzględniając sesje informacyjne o rynku pracy, warsztaty związane z HR oraz doradztwo w zakresie dostępności cyfrowej. Praktyki stosowane przez francuskie służby zatrudnienia mogłyby posłużyć jako wzór do działania wraz ze społecznościami lokalnymi, spotkań typu job dating w nieformalnych warunkach, w których klienci PSZ i pracodawcy uczestniczą we wspólnych zajęciach zespołowych, co mogłoby dodatkowo wzmacniać zaangażowanie pracodawców i poprawiać efekty dopasowywania ofert pracy do kwalifikacji kandydatów.
Zapewnienie doradztwa HR dla MŚP w celu wzmocnienia ich współpracy z PSZ i wspierania inkluzyjnych praktyk rekrutacyjnych. W Polsce mógłby zostać opracowany hybrydowy model doradztwa w obszarze HR, mający na celu wspieranie MŚP w rozwijaniu wewnętrznego potencjału w zakresie rekrutacji i utrzymania pracowników, szczególnie osób posiadających szczególne potrzeby w środowisku pracy. Wstępne wsparcie mogliby zapewniać przeszkoleni doradcy zawodowi PSZ, udzielając praktycznych wskazówek dotyczących rekrutacji, wdrażania nowych pracowników do obowiązków, organizacji pracy oraz utrzymania zatrudnienia. Sesje mogłyby odbywać się online, w siedzibach PSZ lub bezpośrednio w firmach. W dążeniu do zapewnienia skutecznego wsparcia, pracownicy PSZ mogliby odbywać specjalistyczne szkolenia w zakresie podstawowych praktyk HR, ze szczególnym naciskiem na inkluzyjne strategie rekrutacyjne. W przypadku bardziej złożonych lub długoterminowych potrzeb, takich jak restrukturyzacja przedsiębiorstw, MŚP mogłyby być kierowane do zewnętrznych usługodawców. Wzorem praktyk austriackich, zlecane wsparcie mogłoby pomóc w rozwiązywaniu strukturalnych wyzwań kadrowych, takich jak niedobory umiejętności, wdrażanie praktyk dostosowujących warunki pracy do potrzeb pracowników w różnym wieku i o zróżnicowanej sytuacji zdrowotnej oraz stosowanie sprawiedliwych systemów rekrutacyjnych.
← 1. Przytoczone dane odpowiadają definicji bezrobocia według Międzynarodowej Organizacji Pracy (ILO): osoby w wieku produkcyjnym, które nie są zatrudnione, aktywnie poszukują pracy w niedawnym okresie i są gotowe do podjęcia zatrudnienia, jeśli zostanie im ono zaoferowane; kategoria osobna od bezrobocia rejestrowanego.