De nombreux pays partenaires de l'Union européenne (UE) ont été confrontés à des crises avec des ressources domestiques limitées et une dette croissante, menaçant leur stabilité et leurs services publics. L'Union européenne a réagi avec des financements à grande échelle, accompagnés d’un dialogue sur les politiques publiques, d’incitations à la réforme et d’assistance technique. Cela a pris la forme d'une assistance macrofinancière et/ou d'un soutien budgétaire visant à stabiliser les économies, à protéger les services essentiels et à faire progresser les réformes nationales à long terme.
Assistance macrofinancière et soutien budgétaire de l'UE pour la stabilité économique et les réformes
Description
De nombreux pays partenaires de l'UE ont été confrontés à des crises, notamment celle liée à la COVID-19, avec une marge de manœuvre budgétaire limitée, un endettement élevé et une dépendance à l'égard des financements extérieurs. La flexibilité budgétaire limitée a affecté leur capacité à maintenir la stabilité macroéconomique, à fournir des services essentiels et à mettre en œuvre des réformes à long terme. En s’appuyant sur ses capacités de financement à grande échelle, sa tradition de dialogue sur les politiques publiques et ses partenariats établis de longue date, l'Union européenne est intervenue en apportant une assistance macrofinancière (AMF) et un soutien budgétaire dans son voisinage pour répondre aux crises et faire progresser les réformes.
L'Union européenne combine un financement direct aux institutions publiques (parfois à grande échelle) avec un dialogue sur les politiques publiques et un renforcement des capacités. L'objectif est d'aider ses partenaires à gérer l'instabilité macroéconomique immédiate, tout en visant des réformes à plus long terme.
Équilibre entre dialogue sur les politiques publiques et appropriation : l'octroi d’une AMF et d'un soutien budgétaire implique des négociations sur les politiques publiques. Tout en visant à renforcer les réformes menées par les partenaires eux-mêmes, l'assistance est subordonnée au respect des droits de la personne et à l’existence de mécanismes démocratiques efficaces. L'Union européenne collabore également avec les ministères des finances et les ministères sectoriels concernés afin de convenir des réformes et suivre leur mise en œuvre dans le cadre des systèmes nationaux.
Transferts financiers directs :
L'AMF est un soutien financier à court terme, versé sur une période maximale de 2.5 ans, qui aide les pays en crise de balance des paiements. Elle accorde des prêts concessionnels et/ou des subventions sous réserve de la mise en œuvre de mesures de politique économique et d'autres conditions préalables. Elle est généralement coordonnée avec les programmes d'autres institutions financières internationales.
Le soutien budgétaire est un mécanisme à plus long terme qui soutient la politique gouvernementale des pays partenaires par le biais de contrats relatifs aux objectifs de développement durable pour les réformes transversales générales (ou soutien budgétaire général) ; de contrats de performance sectorielle pour renforcer les politiques sectorielles spécifiques (ou soutien budgétaire sectoriel) ; et de contrats de renforcement de l'État et de la résilience pour les contextes les plus fragiles en transition post-crise.
Incitations à la performance : les versements sont liés à la mise en œuvre des réformes. Les indicateurs utilisés pour le soutien budgétaire peuvent être liés à la gestion des finances publiques ou aux politiques sectorielles et sont alignés sur les stratégies et les cadres de résultats des pays partenaires. L'AMF s'appuie sur un ensemble de réformes convenues visant à rétablir la stabilité macroéconomique et financière. En Ukraine, l'AMF a aidé le pays à remplir les critères pour bénéficier de prêts à l’appui de ses politiques.
Renforcement des capacités : l'Union européenne fournit une assistance technique en matière de gestion des finances publiques, d'élaboration et de mise en œuvre des politiques, ainsi que de suivi, d'évaluation et de redevabilité, renforçant ainsi l'appropriation nationale et la durabilité.
Renforcement des systèmes nationaux de gestion et de suivi des finances publiques. Les pays bénéficiant d'un soutien budgétaire de l'UE obtiennent de meilleurs résultats en matière de lutte contre la corruption que les autres pays en développement/économies émergentes, selon les indicateurs mondiaux de gouvernance. Une assistance technique complémentaire a également renforcé les capacités de suivi des pays partenaires.
Réactions rapides à grande échelle en cas de crise. Le soutien budgétaire accéléré et les opérations d'AMF de l'UE ont contribué à atténuer l'impact de la pandémie de la COVID-19 et de la guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine, en soutenant la stabilisation du cadre macro-budgétaire des pays et en permettant l'adoption de budgets supplémentaires pour aider les citoyens à faire face aux conséquences sociales et économiques. En Tunisie, l'aide financière de l'UE sous forme de soutien budgétaire a contribué à des transferts sociaux ciblés, tandis qu'en Jordanie, l'AMF de l'UE a contribué à la gestion de la dette et aux transferts de fonds. En Géorgie, en Moldavie et en Ukraine, l'aide financière de l'UE, notamment par le biais de l'AMF, a contribué à stabiliser les réserves de change, tout en soutenant les réformes dans les domaines des marchés publics et de la lutte contre la corruption.
Résultats mitigés en termes d'impact systémique et de réformes à long terme. Le soutien budgétaire s'aligne sur les priorités nationales et renforce la résilience à long terme des systèmes nationaux. En Ukraine, le soutien budgétaire a simultanément ancré le dialogue sur les réformes en vue de l'alignement sur l'acquis communautaire, garantissant que les mesures d'urgence ne compromettent pas les réformes institutionnelles à plus long terme. En Tunisie, le soutien budgétaire a accéléré certains aspects techniques des réformes, notamment le code de l'eau et le code des collectivités locales, mais les progrès en matière de réformes structurelles se sont heurtés à l'inertie des systèmes nationaux. Dans d'autres régions, des crises politiques ou des divergences de valeurs ont conduit à la suspension ou à la réduction des versements.
Le soutien politique favorise la flexibilité des procédures. La durée du processus décisionnel en matière d'AMF pourrait entraîner des retards. Toutefois, une action rapide est possible lorsque les institutions de l'UE s'alignent dans un contexte de volonté politique affirmée. Les cas de la COVID-19 et de l'Ukraine après février 2022 montrent que les règles d'urgence peuvent accélérer l'adoption des opérations d'AMF, permettant ainsi leur utilisation efficace comme instrument de réponse aux crises.
La combinaison d'instruments est un outil puissant. La combinaison de prêts, de subventions et d'assistance technique dans les pays à revenu intermédiaire s'est avérée pertinente pour mobiliser des financements concessionnels. Dans le voisinage de l'UE, le soutien budgétaire a renforcé la résilience et l'AMF a également fourni des liquidités pour couvrir une partie du déficit de financement ; ensemble, elles peuvent répondre à la fois aux besoins structurels et immédiats, nécessaires pour renforcer la résilience à long terme.
Des versements prévisibles garantissent la prestation de services publics. Le paiement des salaires et des retraites pendant la pandémie de la COVID-19 et en Ukraine a démontré la valeur stabilisatrice d'un soutien budgétaire fiable. Dans de tels contextes, les tranches fixes fonctionnent mieux.
Une approche sur mesure et des programmes de réforme bien calibrés permettent aux incitations financières de fonctionner. Pour l'AMF, des actions bien séquencées dans le cadre des mémorandums d'accord renforcent l'efficacité dans la conduite de réformes globales, mais nécessitent une certaine agilité. Le fait de lier les transferts de soutien budgétaire à des réformes mesurables (par exemple, la réforme des subventions en Tunisie) a incité à des changements politiques durables. Des objectifs clairs et ciblés permettent un dialogue politique approfondi, et donc une mise en œuvre durable et une réelle appropriation.
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OCDE (à paraître), Examens par les pairs de la coopération pour le développement de l'OCDE : Union européenne 2025, Examens par les pairs de la coopération pour le développement de l'OCDE, Éditions OCDE, Paris.
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Pour en savoir plus sur la coopération au développement de l'Union européenne, voir :
OCDE, « Institutions de l'Union européenne », Profils de la coopération pour le développement, Éditions OCDE, Paris, https://www.oecd.org/fr/publications/les-profils-de-cooperation-au-developpement_2ed76316-fr/institutions-de-l-union-europeenne_c5c69a43-fr.html.
D'autres exemples En pratique concernant l'Union européenne sont disponibles ici : Outils, enseignements et pratiques de la coopération pour le développement.
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