En Amérique latine, les coûts élevés des échanges influent négativement sur la participation de la région au commerce international. La réduction des coûts des échanges et l’amélioration de l’efficience aux frontières peuvent être particulièrement bénéfiques pour les micro et petites entreprises, parmi lesquelles les entreprises dirigées par des femmes sont largement majoritaires. Un cadre d’action amélioré à l’appui de la facilitation des échanges peut également créer un environnement propice à la formalisation des activités des entreprises.
Examen du commerce international et du genre en Amérique latine
Description
Les pays d’Amérique latine sont confrontés à des coûts commerciaux considérables qui influent négativement sur la participation de la région aux échanges internationaux et sur la possibilité pour eux d’en récolter les bénéfices. Les coûts élevés des échanges dans la région sont la conséquence de multiples facteurs, notamment sa grande superficie, sa géographie complexe, des stocks et une qualité des infrastructures de transport insuffisants, et son éloignement relatif des principaux centres de consommation (CEPALC, 2023[1]). En outre, les commerçantes sont souvent encore plus désavantagées que les hommes pour faire face aux contraintes financières et temporelles considérables imposées par des exigences commerciales complexes, car les entreprises qu’elles possèdent et gèrent sont plus petites, et elles ont moins de temps à leur disposition en raison de la charge accrue de travail non rémunéré qu’elles doivent accomplir.
Depuis la conclusion de l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges (AFE) en 2013 et son entrée en vigueur en 2017, dans le monde entier, les pays mettent en place les cadres réglementaires nécessaires pour concrétiser les engagements qu’ils ont pris à cet égard. Les réformes de facilitation des échanges qui améliorent l’efficience des procédures aux frontières – telle que mesurée par les Indicateurs de facilitation des échanges (IFE)1 de l’OCDE – sont associées à une réduction moyenne des coûts des échanges de 4.5 % à l’échelle mondiale au cours de la dernière décennie. Les mesures de facilitation des échanges ont également joué un rôle déterminant face aux difficultés supplémentaires que la pandémie de COVID-19, l’exacerbation des tensions géopolitiques et d’autres perturbations ont fait peser sur le bon fonctionnement des chaînes d’approvisionnement (OCDE, 2023[2]).
Les réformes de facilitation des échanges peuvent être particulièrement bénéfiques aux micro, petites et moyennes entreprises (MPME), qui comptent beaucoup plus d’entrepreneuses que d’entrepreneurs. Par exemple, l’automatisation des procédures aux frontières peut jouer un rôle particulièrement important pour les MPME dirigées par des femmes, non seulement parce qu’elle réduit les coûts liés au traitement des documents commerciaux, mais aussi parce que la dématérialisation des formalités protège les entrepreneuses du harcèlement et de la discrimination auxquels elles peuvent être confrontées à la frontière. De plus, les réformes réduisant la durée des processus commerciaux peuvent être bénéfiques pour les femmes, qui sont souvent confrontées à des contraintes supplémentaires en raison du temps qu’elles doivent consacrer à leurs obligations familiales. Une plus grande transparence profite en particulier aux entreprises dirigées par des femmes qui sont moins présentes au sein des réseaux professionnels (Korinek, Moïsé et Tange, 2021[3]).
En outre, certaines mesures pouvant être associées à des coûts fixes plus élevés, comme l’inclusion des MPME dans les processus de consultation2, ainsi que l’efficience des procédures d’appel, ont une plus grande incidence sur la propension des entreprises à exporter et à importer et sur la probabilité qu’elles le fassent – c’est-à-dire sur les échanges à la marge extensive. De même, des mesures telles que l’application de redevances et impositions, la rationalisation des procédures et l’automatisation des procédures aux frontières, qui sont généralement associées à une réduction des coûts variables, ont un impact plus important sur la valeur des exportations et des importations des entreprises – à savoir les échanges à la marge intensive. L’automatisation et la rationalisation des procédures aux frontières peuvent aider les MPME à la fois à se lancer dans le commerce international et à accroître la valeur de leurs exportations et importations, cette augmentation pouvant atteindre jusqu’à 7.5 % (López González et Sorescu, 2019[4]).
À l’ère du numérique, où davantage de petits colis sont expédiés d’un pays à l’autre, les problématiques comme la facilitation des échanges revêtent une importance accrue. Ce type de commerce est particulièrement important pour les particuliers et les petites entreprises, car il offre de nouvelles possibilités d’échanges, que ce soit en tant qu’importateur ou exportateur. Lorsqu’un colis franchit une frontière, il incombe aux autorités douanières et aux autres organismes aux frontières de faire appliquer les règles commerciales, comme les droits de douane, et de procéder à des contrôles en matière d’hygiène et sécurité, de sûreté et de qualité. Il est démontré que même des améliorations modestes des mesures de facilitation des échanges, par exemple concernant la transparence, l’automatisation et la rationalisation des procédures aux frontières, ainsi qu’une coopération entre les agences à la frontière, ont une incidence positive sur les exportations de colis à hauteur de 6 à 14 % (López González et Sorescu, 2019[4]). La facilitation des échanges de colis peut avoir un effet positif encore plus fort sur les entreprises appartenant à des femmes, car elles ont tendance à exporter davantage vers des particuliers, tandis que celles appartenant à des hommes exportent davantage vers d’autres entreprises (Korinek, Moïsé et Tange, 2021[3]).
En améliorant le cadre d’action à l’appui de la facilitation des échanges, l’administration peut également créer un environnement propice à la formalisation des activités des entreprises. L’économie informelle continue de représenter une part importante de l’activité économique et des échanges transfrontaliers dans la région. Les pouvoirs publics pourraient réduire les facteurs incitant à se tourner vers le commerce informel et favoriser la transition de ces échanges vers l’économie formelle et internationale en réduisant les coûts de transaction associés aux échanges formels et en améliorant les niveaux de conformité aux lois et réglementations commerciales en vigueur (OCDE, 2018[5]).
D’après les derniers IFE de l’OCDE disponibles, l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica, le Mexique et le Pérou affichent tous des résultats supérieurs à la moyenne de la région Amérique latine et Caraïbes (ALC) (Graphique 6.1). Si leurs performances en matière de facilitation des échanges restent inférieures à la moyenne de l’OCDE, ces économies obtiennent des résultats équivalents ou supérieurs à la moyenne d’autres régions telles que l’Asie-Pacifique ou encore l’Europe et l’Asie centrale.
Note : Les IFE sont compris entre 0 et 2, 2 étant la meilleure performance possible.
Source : Base de données des Indicateurs de facilitation des échanges (IFE) (2023).
Cette dernière décennie, le cadre d’action à l’appui de la facilitation des échanges n’a cessé lui aussi de s’améliorer dans chacune des sept économies de la région ALC couvertes par l’analyse (Graphique 6.2). Des pays comme l’Argentine, le Costa Rica et le Mexique ont particulièrement amélioré leurs performances dans plusieurs dimensions de la transparence et de la prévisibilité. Le Brésil, le Chili et la Colombie ont principalement enregistré des améliorations en lien avec la rationalisation des procédures aux frontières. L’Argentine, le Brésil, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou ont également accompli des progrès notables en ce qui concerne la coopération entre les agences à la frontière (Graphique 6.3).
La coopération interne entre les agences à la frontière, la rationalisation des procédures aux frontières et la coopération externe entre les agences à la frontière sont les domaines pour lesquels la plus grande amélioration a été enregistrée en moyenne dans les économies de la région ALC examinées entre 2012 et 2022. La coopération entre les agences à la frontière, la transparence des informations commerciales et l’automatisation des procédures sont les domaines qui ont le plus progressé depuis le début de la pandémie de COVID‑19. Bien que des domaines tels que l’automatisation ou la simplification et l’harmonisation des documents commerciaux aient connu des améliorations considérables depuis l’entrée en vigueur de l’AFE en 2017, ces progrès sont plus modestes que dans d’autres domaines des IFE.
Ces améliorations du cadre d’action se traduisent par des procédures aux frontières plus efficientes dans bon nombre des économies examinées, le secteur privé ayant bénéficié d’améliorations allant de 3 à 20 % en ce qui concerne les formalités douanières depuis la conclusion de l’AFE (Banque mondiale, 2023[6])3. Cependant, les performances du cadre d’action n’ayant pas évolué depuis 2017 dans plusieurs domaines clés des IFE (tels que la simplification et l’harmonisation des documents, l’automatisation et la rationalisation des procédures) dans certaines des économies de la région ALC couvertes par l’analyse, l’amélioration moyenne du groupe en matière de formalités douanières ne s’établit qu’à 2 %.
Note : Les pays dont les données sont utilisées pour le calcul de la moyenne pour la région ALC sont l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica, le Mexique et le Pérou.
Source : Base de données des IFE (2023).
Source : Base de données des IFE (2023).
Les performances moyennes en matière de facilitation des échanges sont similaires dans les sept économies de la région ALC examinées. Toutefois, l’hétérogénéité des performances au sein du groupe de pays varie en fonction des domaines d’action. Si elle semble plus faible dans des domaines tels que les redevances et impositions et la rationalisation des procédures aux frontières, elle est beaucoup plus marquée pour l’implication des négociants, les décisions anticipées, les procédures d’appel, la simplification et l’harmonisation des documents, ainsi que la coopération interne et externe entre les agences à la frontière (Graphique 6.4).
Écart-type par domaine d’action des IFE
Source : Base de données des IFE (2023).
6.2.1. Domaines d’amélioration en matière de mesures de facilitation des échanges
Depuis l’adoption de l’AFE de l’OMC, toutes les économies de la région ALC examinées ont accompli des progrès notables en matière de transparence et de prévisibilité. Elles ont amélioré la disponibilité des informations sur les procédures commerciales en élargissant la portée et en renforçant la convivialité des pages web de leurs services douaniers ; en créant et en mettant en service des points d’information sur les questions commerciales ; en fournissant des informations sur les procédures d’importation, d’exportation et de transit ; et en faisant en sorte que les documents commerciaux requis soient de plus en plus facilement accessibles au téléchargement. La plupart des économies de la région ALC ont également mis en ligne une page interactive dédiée destinée aux utilisateurs et utilisatrices professionnels et aux entreprises.
Les économies de la région ALC élaborent également des lignes directrices et des procédures régissant les consultations publiques menées entre les négociants, les autres parties intéressées et les pouvoirs publics, et de plus en plus de réglementations douanières et commerciales, nouvelles ou amendées, sont publiées dans leur version préliminaire pour consultation4. Par ailleurs, la communauté commerciale est de plus en plus impliquée au stade de l’élaboration des nouvelles réglementations douanières et commerciales. En outre, les économies de la région ALC ont amélioré l’accès aux informations sur les décisions anticipées, sur les procédures d’appel en lien avec les douanes, ainsi que sur les redevances et impositions appliquées aux opérations d’exportation, d’importation et de transit ou sur les préférences tarifaires appliquées dans le cadre d’accords commerciaux. Elles réexaminent aussi périodiquement les redevances et impositions pour s’assurer qu’elles restent adaptées et pertinentes, ce qui peut être particulièrement bénéfique pour les petites entreprises.
Concernant la simplification des règles en matière de documents commerciaux, tous les pays de la région ALC continuent de réduire le nombre de documents requis pour l’exportation et l’importation et prévoient des réexamens périodiques des exigences en la matière, ce qui leur permet de simplifier progressivement les conditions excessivement contraignantes ou coûteuses pour les négociants. Ils recourent aussi de plus en plus aux outils d’automatisation pour faciliter les échanges. Une part importante des déclarations d’exportation et d’importation sont actuellement traitées par voie électronique, et la part des procédures commerciales pour lesquelles un traitement électronique est possible a également augmenté progressivement ces dernières années. Les autres outils d’automatisation permettent notamment l’acceptation et l’échange de données douanières par voie électronique ; le paiement électronique des droits, taxes, redevances et impositions ; et la gestion des risques par des systèmes automatisés.
Des progrès significatifs ont été accomplis depuis l’entrée en vigueur de l’AFE de l’OMC en termes de rationalisation des procédures aux frontières. Les économies de la région ALC ont mis en place les cadres réglementaires nécessaires concernant le traitement avant l’arrivée, la séparation des procédures de mainlevée et de dédouanement, les contrôles après dédouanement et les programmes d’opérateurs agréés (OA). Dans l’ensemble des économies de la région ALC, le statut d’OA procure un ensemble complet d’avantages, qui comprennent généralement l’autorisation de report du paiement des droits, taxes, redevances et impositions ; des exigences allégées en matière de documents et de données ; des inspections physiques moins fréquentes ; une déclaration en douane unique pour toutes les importations et exportations sur une période donnée ; et des mainlevées rapides.
En outre, plusieurs économies adaptent leurs programmes d’OA aux MPME. En Argentine par exemple, les critères de solvabilité financière sont moins stricts pour les MPME qui cherchent à obtenir une certification d’OA. Au Brésil, des conférences et séminaires d’information ont été organisés dans tout le pays en vue de fournir aux MPME des informations qui les concernent spécifiquement sur les avantages que procure le programme d’OA et la procédure de certification. Cependant, les MPME déjà certifiées sont principalement des agents de fret et des entreprises de transport. Au Costa Rica, dans le cadre de la réforme globale du règlement de la loi générale sur les douanes (« Reglamento a la Ley General de Aduanas »), publiée en mai 2023, les MPME qui souhaitent devenir des négociants certifiés ont la possibilité de demander que les exigences de la certification en vue d’obtenir le statut d’OA leur soient appliquées de manière progressive et de bénéficier ainsi de procédures de dédouanement simplifiées5.
Par ailleurs, les procédures complexes faisant intervenir le pouvoir discrétionnaire et l’interprétation des agentes et agents des services frontaliers tendent à accroître les possibilités de corruption, en particulier en ce qui concerne les MPME, qui peuvent avoir des connaissances et une influence réduites par rapport aux grandes entreprises lorsqu’elles doivent se frayer un chemin dans ce type de procédures. Réduire la complexité des procédures aux frontières supprime ce pouvoir discrétionnaire, favorise une interprétation et un traitement uniformes quel que soit le point d’entrée ou de sortie dans un pays et, dans des situations particulières, fournit des orientations d’application plus générale sur la classification, l’origine ou la valeur de certains types de produits. Cela réduit également au minimum les possibilités physiques de comportements de corruption aux frontières.
Pour soutenir la coopération entre les agences à la frontière au sein des pays, chacune des économies de la région ALC examinées a mis en place un guichet unique pour le commerce. Cela favorise la coordination et l’harmonisation, au niveau national, des exigences en matière de données et des contrôles de documents entre les agences impliquées dans la gestion des échanges transfrontaliers. L’utilisation accrue de systèmes informatiques interconnectés ou partagés et la mise à disposition en temps réel de données pertinentes entre différents organismes nationaux aident ces derniers à partager les conclusions de leurs contrôles et inspections et à coordonner leurs systèmes de gestion des risques, même si ces mesures sont encore en cours de mise en œuvre dans l’ensemble des économies de la région ALC.
Au Brésil par exemple, le programme de guichet unique (Programa Portal Único de Comércio Exterior) du système intégré de gestion du commerce extérieur Siscomex s’est concentré sur la poursuite de l’harmonisation des procédures appliquées par les douanes et les autres organismes aux frontières, l’accélération des flux d’informations et l’élargissement de l’utilisation des technologies de l’information et des solutions de gestion des risques. En Colombie, on peut citer parmi les progrès réalisés dans le cadre du guichet unique pour le commerce extérieur (Ventanilla Unica de Comercio Exterior, VUCE) la mise en œuvre en 2012 du système d’inspection simultanée (SIIS) pour les marchandises conteneurisées destinées à l’exportation, qui permet à quatre organismes aux frontières de participer simultanément à une inspection unique, réduisant ainsi les délais d’inspection dans les ports. Au Pérou, les organismes concernés participant au guichet unique pour le commerce (VUCE) sont tenus d’établir et de respecter des critères liés à la gestion des risques dans leurs procédures d’évaluation ou d’approbation, en privilégiant la réalisation de contrôles ultérieurs et, le cas échéant, en remplaçant les inspections physiques par des contrôles effectués par des moyens électroniques. Le VUCE péruvien comprend également un module d’information sur les prix du transport et les autres coûts logistiques.
Les améliorations de la coopération interne entre les agences à la frontière et la rationalisation des procédures ont également été favorisées par la mise en place de Comités nationaux de facilitation des échanges (CNFE). Certains CNFE de la région ont été constitués de manière à associer une représentation politique à haut niveau et une expertise technique adéquate, de sorte que ses membres soient en mesure d’examiner et de relever les défis liés à la facilitation des échanges sur le terrain. La plupart des CNFE des pays étudiés ont très bien réussi à associer le secteur privé à la prise de décision, ou ont pour fondement des alliances public-privé. Au Brésil, des représentantes et représentants du secteur privé peuvent demander6 à faire partie du sous-comité chargé de la coopération au sein du CNFE (Comitê Nacional de Facilitação de Comércio, Confac). Le processus de sélection tient compte de critères liés à l’expérience et à la représentation institutionnelle et vise à promouvoir une plus grande équité quant aux genres, origines ethniques et régions représentés, afin que davantage de personnes représentant des entreprises dirigées par des femmes participent aux discussions et aux décisions relatives à la facilitation des échanges au Brésil.
Par ailleurs, les fonctions de tous les CNFE se sont diversifiées au fil du temps, et ne se limitent plus à veiller au respect des obligations énoncées par l’AFE de l’OMC. Au Chili par exemple, le CNFE a lancé diverses initiatives pour améliorer les aspects logistiques des échanges extérieurs, notamment des plans directeurs en matière de logistique et des mesures visant à promouvoir la participation des MPME au commerce international.
Si, dans la plupart des économies de la région ALC examinées, la collaboration nationale entre certaines agences reste ponctuelle à ce stade en matière de certification des OA, les accords/arrangements de reconnaissance mutuelle concernant les OA jouent un rôle de plus en plus important dans le renforcement de la coopération transfrontières entre les agences d’Amérique latine (Encadré 6.1).
Fortes de leurs avancées au niveau national, les économies de la région ALC progressent également dans la mise en place de mécanismes similaires visant à renforcer la coopération externe entre les agences à la frontière. Ces mécanismes reposent notamment sur la coordination et l’harmonisation transfrontières des exigences en matière de données et des contrôles des documents, la coordination des systèmes informatiques, et la coopération en matière de gestion des risques.
En mai 2022, 11 pays de la région ALC ont signé un arrangement régional ambitieux qui prévoit que les entreprises respectant certaines normes bénéficient d’un traitement préférentiel pour les procédures de dédouanement aux frontières. La signature de l’Arrangement de reconnaissance régionale des opérateurs économiques agréés (OEA) – le plus important au monde en dehors de l’Union européenne – est le fruit de quatre années de négociations auxquelles ont pris part les administrations douanières d’Argentine, du Brésil, de Colombie, du Costa Rica, du Chili et du Pérou (également en collaboration avec la Bolivie, le Guatemala, le Paraguay, la République dominicaine et l’Uruguay).
Il est prévu dans le cadre de cette initiative, qui est alignée sur les recommandations de l’Organisation mondiale des douanes et soutenue par la Global Alliance for Trade Facilitation, que les entreprises ayant obtenu le statut d’OEA dans l’un des 11 pays signataires puissent bénéficier d’un dédouanement accéléré de leurs marchandises et de formalités administratives allégées, étant donné que leurs contenus seront considérés comme présentant un risque faible puisque leur statut d’OEA sera également reconnu par les administrations douanières des autres pays. L’objectif de cette initiative est de permettre aux pouvoirs publics de concentrer leurs ressources limitées sur les marchandises présentant un risque élevé tout en continuant à protéger leurs frontières. Le projet prévoit des activités visant à ce que les MPME de la région reçoivent les informations qui les concernent, y compris les entreprises appartenant à des femmes.
Les administrations douanières du Mexique, de la Colombie, du Chili, du Pérou, de l’Équateur, de la Bolivie, du Costa Rica et du Guatemala collaborent par ailleurs au projet CADENA, une application fondée sur la technologie des chaînes de blocs qui vise à faciliter le commerce international grâce à l’échange efficient et sécurisé de données entre les administrations douanières et, éventuellement, entre d’autres entités gouvernementales et le secteur privé. CADENA a vu le jour en janvier 2018 sous la forme d’une preuve de concept promue, facilitée et financée par la Banque interaméricaine de développement et plusieurs administrations douanières de la région ALC. L’application permet aux administrations douanières qui ont signé un arrangement de reconnaissance mutuelle de partager le statut de leurs certifications d’OEA en temps réel et dans le respect de normes élevées de sécurité, de traçabilité et de confidentialité des données. Cela permet aux douanes d’accorder plus facilement aux entreprises certifiées OEA les avantages que leur octroie l’arrangement en termes de rationalisation des procédures aux frontières.
Références
[6] Banque mondiale (2023), Indice de performance logistique, https://lpi.worldbank.org/international/scorecard.
[1] CEPALC, N. (2023), Digital and sustainable trade facilitation in Latin America and the Caribbean: Regional report 2023, https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/978b7b33-4df4-4c7d-8ca6-99c435ce9aea/content.
[3] Korinek, J., E. Moïsé et J. Tange (2021), « Trade and gender : A Framework of analysis », Documents de travail de l’OCDE sur la politique commerciale, n° 246, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/6db59d80-en.
[4] López González, J. et S. Sorescu (2019), « Helping SMEs internationalise through trade facilitation », Documents de travail de l’OCDE sur la politique commerciale, n° 229, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2050e6b0-en.
[2] OCDE (2023), OECD Trade Facilitation Indicators: Monitoring facilitation reforms up to 2023, https://issuu.com/oecd.publishing/docs/oecd-trade-facilitation-update-2023.
[5] OCDE (2018), Trade Facilitation and the Global Economy, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264277571-en.
← 1. Les Indicateurs de facilitation des échanges de l’OCDE couvrent la totalité du spectre des procédures aux frontières de plus de 160 économies. Ils sont au nombre de onze : (a) disponibilité des renseignements ; (b) implication des négociants ; (c) décisions anticipées ; (d) procédures d’appel ; (e) redevances et impositions ; (f) formalités – documents ; (g) formalités – automatisation ; (h) formalités – procédures ; (i) coopération interne entre diverses agences à la frontière ; (j) coopération externe entre diverses agences à la frontière ; (k) gouvernance et impartialité. Le détail des mesures est disponible à l’adresse suivante : https://sim.oecd.org/default.ashx?ds=TFI.
← 2. La participation à des concertations avec les pouvoirs publics et les parties prenantes concernées sur les questions liées aux échanges peut représenter des coûts fixes initiaux importants pour les entreprises, en particulier les plus petites, dès lors qu’elles doivent mettre en place des mécanismes et des cadres en vue de collaborer au sein des structures de concertation formelle et régulière (soit directement, soit par l’intermédiaire des associations professionnelles concernées) et acquérir les capacités nécessaires en vue de fournir des contributions écrites pour commenter les propositions de réglementations commerciales nouvelles ou modifiées.
← 3. Depuis l’entrée en vigueur de l’AFE, les améliorations enregistrées dans l’Indice de performance logistique de la Banque mondiale – évaluées sur la base de l’efficience du processus de dédouanement telle que déclarée par les parties prenantes du secteur privé – s’élèvent à 2 % pour l’Argentine, 20 % pour le Brésil, 7 % pour le Costa Rica et 3 % pour le Pérou. Les variations sont de -8 % pour le Chili, -4 % pour la Colombie et -10 % pour le Mexique.
← 4. Au Brésil par exemple, une fois qu’un organisme a achevé une analyse d’impact de la réglementation (comme l’exige le décret no 10.411/2020) pour la révision, modification ou révocation d’un acte normatif présentant un intérêt général pour les agents économiques ou les usagères et usagers de services, cet organisme peut choisir de soumettre la version préliminaire de la proposition de texte de l’acte normatif concerné à une consultation publique.
← 5. Comme le prévoit l’article 144 de la loi Reglamento a la Ley General de Aduanas no 44051-H (18 mai 2023), les MPME peuvent se soumettre progressivement aux différentes étapes de la certification et bénéficier dans ce processus de délais plus longs que les grandes entreprises.
← 6. Comme prévu par le règlement interne de la Confac brésilienne, approuvé par le Gecex (Comité exécutif de gestion) dans sa Résolution no 567 du 19 février 2024.