Los retos complejos e interconectados que América Latina y el Caribe enfrentan en el siglo XXI exigen un cambio fundamental en la manera como la región aborda la transformación productiva. En este capítulo se presenta una nueva visión de las políticas de desarrollo productivo en la región. El objetivo de este nuevo enfoque es fomentar no solo el crecimiento de la productividad, sino también la inclusión social y la sostenibilidad medioambiental. Para ello es necesario aumentar la inversión en políticas de desarrollo productivo, fortalecer su gobernanza, profundizar en los enfoques locales e impulsar el compromiso del sector privado, con un fuerte énfasis en la internacionalización. En el capítulo también se presenta un análisis comparativo de las estrategias de desarrollo productivo en toda la región. Se concluye con recomendaciones que enfatizan las áreas en las que una mejora de las políticas puede ofrecer el mayor rendimiento potencial.
Perspectivas económicas de América Latina 2025
Resumen
La región de América Latina y el Caribe (ALC) ha mostrado históricamente una gran dependencia de las exportaciones de productos básicos, lo que contribuye a la volatilidad macroeconómica y limita la diversificación hacia actividades de mayor valor agregado (Ocampo and Ros, 2011[1]; OECD/UN, 2018[2]). Esta dependencia se suma a una considerable heterogeneidad en los niveles de productividad, no solo entre actividades; por ejemplo, entre un sector agrícola moderno orientado a la exportación y los sectores informales, sino también a nivel de las empresas y entre los diferentes territorios dentro de los países (ECLAC, 2007[3]; IDB, 2010[4]; OECD et al., 2019[5]; OECD/UN/UNIDO, 2019[6]). Hay grandes disparidades en la productividad laboral entre las grandes empresas orientadas a la exportación y las pequeñas centradas en el mercado interno del mismo sector (Capítulo 1).
La imperiosa necesidad de transformar la producción en América Latina y el Caribe va más allá de las consideraciones económicas tradicionales y abarca también las dimensiones sociales y medioambientales. La región se enfrenta al urgente reto de realizar una transición hacia estructuras de producción que no solo sean más productivas y diversificadas, sino también más sostenibles, inclusivas y resilientes a las crisis mundiales. Esta transformación integral requiere pasar de objetivos de desarrollo abstractos a políticas de desarrollo productivo (PDP) bien diseñadas que puedan impulsar un cambio estructural en múltiples dimensiones simultáneamente.
El principio del siglo XXI ha visto un resurgimiento del interés por las PDP a nivel mundial, impulsado por varios factores interrelacionados. Dicho interés por las políticas industriales y de desarrollo se fortaleció gracias a un mayor entendimiento, basado en evidencias contundentes y cada vez más aceptadas por la corriente dominante de la economía; en que los Estados en desarrollo de Asia Oriental habían utilizado con éxito las políticas industriales como ayuda para absorber rápidamente la formación técnica, la tecnología y el conocimiento del resto del mundo, asimilarlos a un ritmo vertiginoso y diversificarse hacia productos nuevos y más sofisticados. La labor de la Comisión sobre Crecimiento y Desarrollo del Banco Mundial, puesta en marcha en 2006, supuso un paso importante hacia una nueva valoración de las políticas industriales. Su informe concluyó que los economistas no comprenden el proceso de crecimiento, en particular de la relación entre la educación, la formación y las tecnologías, por un lado, y el crecimiento, por otro. Uno de los impulsos más fuertes para la reafirmación de la política industrial se produjo con el inicio de la crisis financiera de 2007-2008. La crisis sirvió para recordar que los mercados no regulados y los Estados débiles representan un entorno institucional deficiente para la gestión de las economías y las sociedades. De manera igualmente importante, despertó el interés por estrategias más sostenibles e inclusivas en los países avanzados, incluyendo un posible papel para la política industrial en áreas como el desarrollo de infraestructura y la economía verde, y también en lo que algunos consideraban un vaciamiento indebido de la industria manufacturera y las competencias (Salazar-Xirinachs, Nubbler and Kozul-Wright, 2014[7]).
Más recientemente, la creciente preocupación por la fragilidad de las cadenas de valor mundiales, expuesta por eventos como la pandemia del COVID-19, ha llevado a los gobiernos a priorizar la resiliencia y la diversificación de las cadenas de valor nacionales (Baldwin and Evenett, 2020[8]). La urgente necesidad de abordar el cambio climático ha impulsado el desarrollo de políticas industriales destinadas a promover las tecnologías verdes y las prácticas de producción sostenibles (UNEP, 2011[9]). La evolución del panorama geopolítico y el aumento de la competencia estratégica entre las principales economías también han resaltado la importancia de reforzar las capacidades productivas nacionales en sectores clave, como la manufactura avanzada o digital (ECLAC, 2020[10]). La búsqueda de un crecimiento mayor y sostenido sigue siendo una motivación central para el renovado interés en las PDP, ya que los responsables de la formulación de políticas públicas intentan generar incrementos de productividad y crear mejores empleos (ECLAC, 2024[11]).
Las principales economías han implementado iniciativas proactivas PDP en los últimos años. La Unión Europea ha reforzado su estrategia industrial mediante iniciativas como la Nueva Estrategia Industrial para Europa (European Commission, 2020[12]), el Pacto Verde Europeo y, más recientemente, la Brújula Digital Europea y la Ley [Europea] de Chips, así como la estrategia integral planteada en el Informe Draghi sobre el futuro de la competitividad europea, que resalta la autonomía estratégica en tecnologías y cadenas de suministro decisivas (European Commission, 2024[13]), junto con el informe Letta sobre el fortalecimiento del mercado único de la UE. En 2021, la Unión Europea puso en marcha su Estrategia Global Gateway para impulsar vínculos inteligentes, limpios y seguros en los sectores digital, climático, energético y del transporte, así como para fortalecer los sistemas de salud, educación e investigación en todo el mundo. Global Gateway tiene como objetivo movilizar inversiones con un impacto transformador mediante el enfoque Equipo Europa 360º. Se centra en inversiones inteligentes en infraestructura de calidad, respetando los más altos estándares sociales y medioambientales, de acuerdo con los valores de la Unión Europea: el Estado de derecho, los derechos humanos y las normas internacionales.
Estados Unidos ha puesto en marcha iniciativas como el Plan de Empleo Estadounidense y la Ley CHIPS y de Ciencia (United States Congress, 2022[14]). Estas iniciativas tienen como objetivo relocalizar la manufactura indispensable, invertir en infraestructura e impulsar la investigación y el desarrollo (I+D) en tecnologías clave. Una iniciativa más reciente es la Ley de Reducción de la Inflación, que representa la mayor inversión climática en la historia de Estados Unidos y que también se centra en la resiliencia de la manufactura indispensable y la cadena de suministro (United States Congress, 2022[15]).
La República Popular China continúa implementando sus políticas industriales estratégicas, ejemplificadas en el plan Made in China 2025, que apunta a la autosuficiencia tecnológica y el liderazgo mundial en industrias estratégicas (State Council of the People's Republic of China, 2015[16]). Del mismo modo, países como Singapur y Corea del Sur tienen una larga trayectoria en el apalancamiento, con intervenciones específicas para lograr transformaciones notables en sus estructuras productivas (Amsden, 1992[17]; Wade, 1990[18]).
Para ALC, la reconfiguración de las cadenas globales de valor vigentes y el auge del nearshoring y el friendshoring presentan importantes oportunidades y retos para lograr una transformación productiva integral (ECLAC, 2023[19]) (Capítulo 4). El potencial para atraer inversión extranjera directa (IED) que busca una mayor proximidad a los principales mercados podría proporcionar un impulso muy necesario a la productividad y la diversificación. Sin embargo, para mejorar la competitividad auténtica de la región, se requieren programas de desarrollo productivo proactivos que aborden los cuellos de botella presentes en infraestructura, habilidades, regulación y entorno empresarial (ECLAC, 2020[10]). Sin intervenciones bien diseñadas, ALC corre el riesgo de permanecer al margen de estos cambios globales o de atraer solo actividades de bajo valor agregado (Devlin and Moguillansky, 2011[20]).
En un contexto de crecientes tensiones geopolíticas, urgencia climática y disrupción tecnológica, se tienen argumentos claros y convincentes para que ALC adopte una visión renovada de las PDP, una que aprenda de las experiencias pasadas, se adapte al contexto mundial actual y se ajuste a los retos y oportunidades únicos de la región (ECLAC, 2024[21]; Salazar-Xirinachs and Llinás, 2023[22]; ECLAC, 2024[11]). Estas políticas deben diseñarse para fomentar un crecimiento sostenible e inclusivo (ECLAC, 2022[23]) (Capítulo 1). La necesidad de contar con estrategias sólidas de transformación productiva adquiere mayor urgencia debido a las actuales fricciones comerciales entre las principales economías y la competencia estratégica por el dominio tecnológico y energético, que están reconfigurando las redes de producción y los ecosistemas innovadores a nivel mundial. En este capítulo se presentan marcos y recomendaciones para adoptar medidas en materia de PDP en ALC, con el fin de forjar estrategias sólidas de transformación productiva. Se analizan también las iniciativas actuales de la región y se ofrece orientación en definición de políticas para mejorar su alcance y eficacia.
Para comprender por qué ALC necesita una visión renovada de las PDP, es necesario examinar la evolución de la estructura productiva de la región y su rica pero compleja historia de transformación industrial y económica. Esta perspectiva histórica revela patrones tanto de logros como de limitaciones que deberían servir de base para un nuevo enfoque en el diseño y la implementación de las PDP.
La estructura productiva de la región se mantuvo relativamente estable en las últimas dos décadas. Las actividades relacionadas con los servicios son las que más contribuyen al PIB (Gráfico 2.1). El comercio al por mayor y al por menor, las actividades financieras, las comunicaciones, el transporte y la administración pública representaron el 67% del PIB en 2022, ligeramente por debajo del 70% registrado en 2006. Dentro de este grupo, los servicios financieros se han expandido desde 2006, pasando del 17% al 19%. Aunque la industria se ha estancado o ha disminuido en la mayoría de los países de ALC en los últimos años, el sector manufacturero sigue contribuyendo de manera significativa al PIB de la región, con 11% en 2022. La contribución de la agricultura se redujo de 8% en 2006 a 6% en 2022, pero el sector sigue siendo un motor esencial del crecimiento y las exportaciones (Gráfico 2.1).
Nota: Los países de ALC se detallan en la nota del Gráfico 2.2. El transporte incluye almacenamiento, comunicaciones y actividades auxiliares. Las actividades financieras incluyen intermediación, bienes raíces, alquiler y actividades empresariales. La administración pública incluye defensa, seguridad social obligatoria, educación, salud y trabajo social, y otras actividades comunitarias, sociales y de servicios personales. El comercio al por mayor incluye comercio al por menor y reparación de bienes. La agricultura incluye caza, silvicultura y pesca. Las comunicaciones incluyen servicios postales y telecomunicaciones.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (ECLAC, 2025[24]).
La marcada heterogeneidad de las economías de la región puede ilustrarse agrupando a los países de ALC en cuatro tipos diferentes, según su perfil de exportación. Las economías basadas en la exportación de servicios se orientan predominantemente hacia actividades como el comercio al por mayor, las finanzas, la administración pública, las comunicaciones, la hotelería y restaurantes, que constituyen el principal motor del valor agregado. En estas economías, las actividades relacionadas con los servicios representaban el 80% del PIB, mientras que el sector manufacturero desempeñaba un papel menor en comparación con el resto de ALC, ya que solo representaba 3% del PIB en 2022. Por el contrario, las economías basadas en la exportación de productos básicos dependen en mayor medida de la agricultura y la minería, que en conjunto contribuyeron con más de 15% del PIB en 2022 (Gráfico 2.2). Las economías diversificadas de baja complejidad presentan una combinación más equilibrada entre los sectores manufacturero, de servicios y primario, pero con una modernización industrial y una sofisticación tecnológica más limitadas que las de las economías diversificadas de alta complejidad. Dichas economías se caracterizan por una combinación sectorial similar, aunque con mayor profundidad industrial e intensidad tecnológica, lo que se asocia con niveles más altos de productividad y sofisticación económica. En estos países, los servicios siguen siendo fundamentales, pero la industria manufacturera tiene un peso mayor en comparación con el promedio regional, ya que representó cerca del 16% del PIB en 2022 (Gráfico 2.2).
Nota: Para los cuatro paneles se aplicó la siguiente clasificación: las economías basadas en la exportación de productos básicos se definen como aquellas con más del 60% de las exportaciones de mercancías en productos básicos; datos provenientes de Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Jamaica, Paraguay, Perú y Uruguay. Las economías basadas en la exportación de servicios se definen como aquellas en las que más del 45% de las exportaciones son servicios, con datos provenientes de Bahamas, Dominica, Granada y San Vicente y las Granadinas. Las economías clasificadas entre las 60 principales del Índice de Complejidad Económica – Costa Rica, República Dominicana, México y Trinidad y Tobago – se definen como diversificadas con alta complejidad económica, mientras que el grupo de diversificadas con baja complejidad se basa en datos de Barbados, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En cuanto a las definiciones de los sectores, el transporte incluye almacenamiento, comunicaciones y actividades auxiliares. Las actividades financieras incluyen intermediación, bienes raíces, alquiler y actividades empresariales. La administración pública abarca defensa, seguridad social obligatoria, educación, salud, trabajo social y otros servicios comunitarios o personales. El comercio al por mayor incluye comercio al por menor y reparación de bienes. La agricultura incluye caza, silvicultura y pesca. Las comunicaciones se refieren a servicios postales y telecomunicaciones.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (ECLAC, 2025[24]).
Contexto histórico
La necesidad de una visión renovada de las PDP en ALC no solo se destaca por los persistentes patrones estructurales de la región y la creciente heterogeneidad entre sus economías, sino también por las experiencias históricas de transformación industrial. A pesar de la relativa estabilidad de la estructura productiva en las últimas dos décadas, los servicios siguen contribuyendo predominantemente al PIB, mientras que la industria y la agricultura se han estancado o han disminuido. La diversidad de los perfiles económicos resalta la necesidad de contar con PDP a la medida y sensibles al contexto. Aprendiendo de los éxitos y las limitaciones del pasado, las políticas futuras deben reflejar esta complejidad para impulsar una transformación productiva, inclusiva y sostenible en toda la región.
El legado de la sustitución de las importaciones (décadas 1950 a 1980): Una visión ambiciosa, resultados dispares
El primer enfoque sistemático de la región para la transformación productiva surgió del pensamiento estructuralista promovido por Raúl Prebisch y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas. Países como Argentina, Brasil y México desarrollaron una importante capacidad industrial gracias a la protección de los mercados nacionales y la inversión estatal. Si bien esta etapa logró diversificar las economías – alejándolas de la dependencia exclusiva de los productos básicos –y creó capacidades industriales importantes, también generó industrias protegidas con una competitividad internacional limitada y altos costos fiscales.
Uno de los aprendizajes clave obtenidos en este periodo es que la intervención estatal para abordar las fallas del mercado no era errónea en sí misma, sino que el diseño carecía de mecanismos para garantizar eficiencia, competitividad internacional, adaptación y eliminación gradual a lo largo del tiempo. Esta experiencia nos enseñó que las PDP requieren incentivos incorporados para la mejora continua y la integración global que deben acompañarse de medidas para prevenir la búsqueda constante de beneficios, así como garantizar que las políticas no frenen la competencia y la innovación.
La era de la reforma del mercado (décadas 1990 a 2000): Mayor eficiencia, brechas estructurales
En años posteriores, la balanza se inclinó hacia las reformas orientadas al mercado y muchos países desmantelaron sus políticas industriales en favor de enfoques horizontales centrados en la estabilidad macroeconómica, la privatización y la liberalización del comercio. Si bien estas reformas redundaron en importantes beneficios – como la reducción de la inflación, la mejora de la disciplina fiscal y una mayor integración comercial –, a menudo no lograron abordar los retos estructurales más profundos del crecimiento de la productividad y la diversificación económica, al tiempo que expusieron a las economías nacionales a una repentina ola de flujos internacionales que socavaron las gestiones industriales anteriores.
Los países que dependían principalmente de los mecanismos del mercado quedaron expuestos a la volatilidad de los precios de los productos básicos y tuvieron dificultades para desarrollar las capacidades de innovación y las actividades de alto valor necesarias para un crecimiento sostenido. La lección que se desprende de ello es que, si bien los mercados son esenciales para la eficiencia, por sí solos no pueden impulsar las inversiones coordinadas en términos de capacidades, infraestructura, vínculos productivos e instituciones necesarias para la transformación productiva y el crecimiento de la productividad.
Enfoques híbridos (década 2010 a la fecha): Diseño sofisticado, retos de implementación
A partir de las experiencias anteriores, muchos países de ALC han desarrollado recientemente enfoques más detallados que intentan combinar los mecanismos de mercado con la intervención estratégica del Estado. Las diversas políticas industriales de Brasil, las iniciativas de innovación y clústeres empresariales de Chile, los programas de competitividad de Colombia, las políticas sectoriales de atracción de inversiones de Costa Rica y República Dominicana y las estrategias sectoriales de México representan intentos sofisticados de afrontar las limitaciones de los enfoques exclusivamente estatales y de mercado.
Sin embargo, incluso estas políticas más sofisticadas plantean dificultades para su implementación, problemas de coordinación institucional, falta de recursos financieros y magnitud insuficiente para generar un cambio transformador. Los países están mejorando el diseño de estas políticas, pero aún no han dominado el arte de aplicarlas con eficacia. La compleja evolución de las políticas industriales y económicas de ALC limitó las posibilidades de transformación estructural, lo cual restringió la transferencia de recursos hacia sectores de mayor valor agregado y mayor productividad.
Una nueva era para las políticas de desarrollo productivo en ALC
A partir de estos aprendizajes, este informe Perspectivas económicas de América Latina propone un nuevo enfoque para las PDP que representaría una evolución fundamental en la forma en que ALC concibe e implementa las estrategias de transformación económica. Dicho enfoque integral aborda las deficiencias históricas identificadas a lo largo de décadas de experimentación con las políticas, mediante cuatro innovaciones interconectadas:
Primera: establece mecanismos de gobernanza diseñados para garantizar la continuidad y el compromiso profundo de las partes interesadas, que puedan trascender los ciclos políticos que históricamente han socavado los esfuerzos de desarrollo productivo de largo plazo. Crea acuerdos institucionales que mantienen la coherencia estratégica, incluso cuando cambian los gobiernos.
Segunda: presenta marcos de capacidad institucional que procura que las políticas puedan ponerse en práctica. Más allá del diseño sofisticado de políticas que caracteriza a iniciativas recientes, se centra en las capacidades técnicas, operativas, políticas y prospectivas necesarias para convertir los planes en resultados.
Tercera: abarca enfoques locales que aprovechan los activos territoriales y las ventajas competitivas, al tiempo que mantienen la coherencia nacional. Reconoce que la transformación productiva debe basarse en las realidades y capacidades locales, en lugar de imponerse mediante estrategias nacionales únicas aplicables a todos.
Cuarta: combina la priorización estratégica y la movilización adecuada de recursos para lograr una escala transformadora. Al abordar el problema crónico de una distribución excesivamente dispersa de los limitados recursos, concentra los esfuerzos en sectores impulsores cuidadosamente seleccionados, al tiempo que garantiza que se comprometan suficientes recursos financieros, humanos e institucionales orientados a generar una transformación productiva sustantiva y no ajustes marginales a los patrones productivos actuales.
Esta visión implica varios elementos clave analizados a continuación.
Políticas de desarrollo productivo como esfuerzos horizontales y verticales para impulsar la transformación productiva y la productividad
Es importante entender a las PDP como un conjunto de intervenciones públicas coordinadas que abarcan tanto políticas horizontales, es decir, aquellas que afectan a toda la economía o a múltiples sectores – I+D, contratación pública, créditos fiscales y programas de promoción del emprendimiento – como políticas verticales dirigidas a sectores, tecnologías o actividades específicos considerados estratégicos para el desarrollo, como el apoyo a las energías renovables o a la manufactura avanzada.
El objetivo general de estas políticas es fomentar una transformación productiva integral como vehículo para el crecimiento de la productividad y para la inclusión social y la sostenibilidad ambiental. La transformación productiva implica modernizar, diversificar y generar un cambio estructural positivo en la economía. La transformación implica avanzar hacia actividades de mayor valor agregado, una mayor diversificación, un incremento en la sofisticación tecnológica, una generación de empleo más inclusiva y métodos de producción ambientalmente responsables (ECLAC, 2007[3]; Lin and Chang, 2009[25]; Salazar-Xirinachs, Nubbler and Kozul-Wright, 2014[7]; ECLAC, 2024[26]; ECLAC, 2024[21]). La transformación productiva es el mecanismo principal para lograr un crecimiento sostenido de la productividad y métodos de producción más sostenibles e inclusivos a nivel agregado. Esta definición sistémica establece que los beneficios no son únicamente el resultado de la eficiencia a nivel de las empresas, sino que están profundamente arraigados en la estructura económica más amplia, moldeada por los resultados sociales, la sostenibilidad ambiental y la naturaleza dinámica de la innovación. También reconoce el carácter evolutivo del cambio económico y el papel fundamental del progreso técnico a lo largo del tiempo, destacando cómo la innovación impulsa la transformación en todo el ecosistema productivo (Nelson and Winter, 1982[27]).
Si bien las PDP modernas integran elementos horizontales y verticales, la priorización de sectores estratégicos provoca una tensión natural (Lin and Chang, 2009[25]). Por un lado, las políticas horizontales tienen como objetivo igualar las condiciones entre los distintos sectores; por otro lado, las intervenciones verticales concentran los recursos en áreas o sectores prioritarios. En contextos de restricciones fiscales y necesidades urgentes de desarrollo, los responsables de la formulación de políticas públicas se ven efectivamente “condenados a priorizar”, lo que plantea la cuestión de qué enfoque debe tener prioridad. Para diseñar PDP coherentes y eficaces, es necesario articular con claridad las complementariedades entre estas dos lógicas.
Una visión amplia de las políticas de desarrollo productivo: Más allá del sector manufacturero
La nueva visión de las PDP en ALC debe adoptar una perspectiva más amplia, reconociendo el importante potencial de crecimiento de la productividad y diversificación en una amplia gama de actividades económicas. Las PDP tradicionales de la región se han centrado a menudo en la industria manufacturera, lo cual refleja el legado de la industrialización por sustitución de importaciones (Prebisch, 1950[28]). Es necesario ampliar el nuevo enfoque para incluir servicios sofisticados exportables, como desarrollo de software, servicios basados en tecnologías de la información, soluciones basadas en inteligencia artificial (IA) y agricultura moderna, que cada vez más afianzan la creación de valor en las cadenas globales.
Al mismo tiempo, no todos los servicios son igualmente estratégicos. Algunas funciones administrativas pueden ser vulnerables a la automatización o carecer de comerciabilidad y no deben ser el foco del apoyo estatal. Además, los sectores no comercializables, como logística, construcción sostenible y servicios de salud, ofrecen importantes oportunidades de aumento de la productividad y pueden ser objetivos legítimos de las PDP, especialmente cuando abordan cuellos de botella sistémicos o generan efectos indirectos en la productividad (ECLAC, 2016[29]).
Esta visión amplia se basa en la naturaleza evolutiva del cambio estructural, los avances tecnológicos y las tendencias mundiales. Su propósito es equilibrar la “política industrial a pequeña escala” – que apoya la productividad en sectores cercanos – con la “política industrial a gran escala” – que apunta a avances más amplios hacia productos y servicios más sofisticados – (Hausmann, Rodrik and Sabel, 2008[30]; Llinás, 2021[31]; Cherif and Hasanov, 2019[32]; Lee, 2019[33]). Permite a cada país adaptar su estrategia a su etapa de desarrollo, sus ventajas comparativas y sus capacidades institucionales.
La gobernanza, no los subsidios, es lo primero: Comprender las políticas de desarrollo productivo como la labor de múltiples partes interesadas
Un elemento fundamental de la nueva visión de las PDP en ALC es un cambio radical en el enfoque: pasar de depender de subsidios y medidas de protección comercial poco específicos y mal diseñados a adoptar mecanismos de gobernanza sólidos y una colaboración genuina entre las distintas partes interesadas (Rodrik, 2004[34]). Si bien los instrumentos financieros y fiscales cuidadosamente dirigidos pueden desempeñar un papel en contextos concretos y bien justificados (por ejemplo, para abordar fallas específicas del mercado o incentivar inversiones arriesgadas pero de alto potencial) (Capítulo 3), el objetivo principal deberá ser el establecimiento de plataformas eficaces para el diálogo, la coordinación y la resolución conjunta de problemas entre los organismos gubernamentales en todos los niveles; el sector privado, incluidas empresas de todos los tamaños, asociaciones industriales y organizaciones de apoyo a las empresas; la academia, y las organizaciones de la sociedad civil. Este enfoque colaborativo, característico de aquellos basados en clústeres, es esencial para: i) identificar con precisión los principales obstáculos que dificultan el desarrollo productivo; ii) establecer prioridades estratégicas realistas y compartidas y elaborar agendas estratégicas basadas en ellas; iii) diseñar intervenciones eficaces y específicas para cada contexto; iv) garantizar la coherencia de las políticas en los diferentes niveles y sectores; y v) fomentar una mayor rendición de cuentas y apropiación de los resultados de las PDP. El énfasis en la gobernanza reconoce desde un inicio que el éxito de las PDP no consiste simplemente en asignar recursos, sino también en crear un entendimiento común, alentar la confianza y generar la capacidad institucional para el aprendizaje continuo, la adaptación y la implementación eficiente (Evans, 1995[35]).
Este cambio refleja varias ideas clave:
Conocimiento distribuido. En las complejas economías modernas, la información relevante sobre oportunidades, limitaciones, incentivos y posibles soluciones se distribuye ampliamente entre diversos actores, en lugar de concentrarse en los organismos gubernamentales.
Complementariedad de recursos. La transformación productiva suele requerir la combinación de diversos recursos controlados por diferentes partes interesadas, entre ellas organismos públicos, empresas privadas, instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil.
Capacidades de implementación. La implementación eficaz suele depender de la acción coordinada de múltiples actores y no de la acción gubernamental por sí sola.
Legitimidad y sostenibilidad. Las políticas elaboradas mediante procesos inclusivos tienden a gozar de mayor legitimidad y sostenibilidad a lo largo de los ciclos políticos.
Restricciones fiscales. Muchos países de ALC se enfrentan a importantes limitaciones fiscales que restringen su capacidad para aplicar incentivos financieros a gran escala, lo que aumenta la viabilidad de los enfoques basados en la gobernanza.
Las PDP centradas en la gobernanza resaltan los mecanismos estructurados para el diálogo, la coordinación y la colaboración entre las partes interesadas. Estos pueden incluir consejos público-privados, mesas redondas sectoriales, organizaciones de clústeres, comités de la cadena de valor y otros acuerdos institucionales que reúnen a los actores pertinentes para identificar las limitaciones, desarrollar visiones compartidas, coordinar acciones y supervisar los resultados.
Este enfoque colaborativo no elimina la necesidad de contar con instrumentos financieros y fiscales, que siguen siendo herramientas importantes en el conjunto de herramientas de las PDP (Capítulo 3). Más bien, sugiere que dichos instrumentos deben utilizarse estratégicamente dentro de marcos de gobernanza sólidos y agendas estratégicas que garanticen su eficacia, transparencia y armonización con objetivos de desarrollo más amplios.
La gobernanza para el desarrollo productivo debería entenderse como algo que va más allá de las plataformas de colaboración. Debe entenderse en sentido amplio como los mecanismos – es decir, las instancias de colaboración, pero también las rutinas, las reglas del juego y los incentivos – que facilitan el acoplamiento de múltiples partes interesadas, recursos y esfuerzos en torno a agendas estratégicas de desarrollo productivo.
Políticas de desarrollo productivo basadas en el lugar: Un enfoque territorial
Una visión nueva de las PDP debe adoptar un enfoque primordialmente local, reconociendo la importante heterogeneidad territorial que existe en los países de ALC en cuanto a estructura económica, dotación de recursos, retos de desarrollo y capacidades institucionales (ECLAC, 2010[36]; OECD et al., 2019[5]; Salazar-Xirinachs and Llinás, 2023[22]; ECLAC, 2024[11]; ECLAC, 2024[21]). Adoptar un enfoque con base en el lugar implica adaptar las políticas e intervenciones a las necesidades, los activos y los retos específicos de las diferentes regiones y localidades (Barca, McCann and Rodríguez-Pose, 2012[37]; OECD/UN/UNIDO, 2019[6]). Adaptar las políticas y las intervenciones a las necesidades locales específicas implica: i) identificar y aprovechar las ventajas competitivas locales y los recursos únicos; ii) fomentar el desarrollo de clústeres regionales y cadenas de valor que se basen en las fortalezas locales; iii) apoyar el emprendimiento local y los ecosistemas de innovación; y iv) abordar los cuellos de botella sectoriales y territoriales en áreas como desarrollo de competencias; ciencia, tecnología e innovación (CTI); infraestructura (transporte, energía, conectividad digital), y calidad de las instituciones locales. Un enfoque basado en el lugar requiere habilitar a los actores subnacionales (gobiernos regionales y municipales, organismos de desarrollo local), promover una coordinación interjurisdiccional eficaz, y crear capacidad institucional local para el diseño, la implementación y el seguimiento de las PDP que respondan a los contextos y necesidades locales (OECD, 2023[38]; Rodríguez-Pose, 2018[39]).
Un enfoque local para las PDP implica varios elementos interconectados:
Diagnósticos diferenciados. Analizar sistemáticamente la estructura productiva, las capacidades, las limitaciones, los recursos financieros disponibles y previstos, y las oportunidades de los diferentes territorios para fundamentar intervenciones específicas.
Gobernanza multinivel. Articular claramente las funciones y responsabilidades de los gobiernos nacionales, regionales y locales, con mecanismos de coordinación adecuados para garantizar la coherencia de las políticas.
Desarrollo de capacidades territoriales. Fortalecer las capacidades de los gobiernos subnacionales y de las partes interesadas locales para diseñar, implementar y evaluar iniciativas de desarrollo productivo basadas en el lugar.
Focalización espacial. Dirigir recursos y programas específicos para abordar los retos de los diferentes tipos de territorios, incluidas las regiones rezagadas, las ciudades intermedias y las zonas metropolitanas.
Sistemas de innovación territorial. Promover ecosistemas locales de instituciones, empresas y flujos de conocimiento que apoyen la innovación y la mejora en lugares específicos.
Vínculos entre las zonas urbanas y rurales. Fortalecer las conexiones entre las zonas urbanas y rurales para crear economías territoriales más integradas e inclusivas.
El desarrollo productivo es aún muy desigual entre las regiones de los países de ALC, lo que requiere PDP que evalúen y aprovechen sistemáticamente los activos y capacidades de producción locales. La evaluación de las políticas locales puede resultar difícil debido a la complejidad de la dinámica territorial y a la dificultad para aislar los efectos de las políticas de otros factores locales. Sin embargo, la persistencia de las desigualdades regionales exige que las PDP trasciendan los enfoques uniformes y adopten una comprensión detallada de los ecosistemas de producción locales, los activos disponibles y las limitaciones al desarrollo. Esta perspectiva territorial es esencial por razones de equidad y para maximizar la eficiencia de las inversiones públicas, aprovechando las fortalezas locales existentes en lugar de intentar imponer modelos de desarrollo externos (Barca, McCann and Rodríguez-Pose, 2012[37]).
Abordar los cuellos de botella en múltiples frentes y forjar agendas estratégicas de políticas de desarrollo productivo
La identificación y el análisis sistemáticos de las causas primarias que limitan el desarrollo productivo sostenible constituyen la base fundamental para cualquier PDP eficaz (Hausmann, Rodrik and Sabel, 2008[30]; Rodrik, 2004[34]). En vez de abordar los síntomas mediante intervenciones aisladas, las PDP exitosas deben diagnosticar las deficiencias estructurales, institucionales, de mercado y gubernamentales que perpetúan la baja productividad y la diversificación limitada (Crespi, Fernández-Arias and Stein, 2014[40]). Para ello es necesario emplear diversos enfoques analíticos y herramientas de diagnóstico, a fin de comprender cómo las diferentes limitaciones interactúan y se refuerzan entre sí en contextos específicos en los niveles nacional, territorial y sectorial. Las principales cuestiones que se recogen en las PDP contemporáneas suelen reflejar problemas superficiales y no las causas subyacentes. Se necesitan marcos analíticos más rigurosos que puedan identificar los puntos de apoyo para una transformación sostenible (ECLAC, 2024[11]; ECLAC, 2024[21]).
El crecimiento de la productividad y la transformación productiva a menudo son obstaculizados por cuellos de botella que abarcan diversas dimensiones del ecosistema productivo (Hausmann, Rodrik and Sabel, 2008[30]), por ejemplo: i) una infraestructura física inadecuada (transporte, energía, tecnologías de la información y las comunicaciones [TIC]); ii) acceso limitado al financiamiento, en particular para las pequeñas y medianas empresas (pymes) y las empresas innovadoras (Beck and Demirgüç-Kunt, 2006[41]) (Capítulo 3); iii) carencia de competencias en todos los niveles, desde la educación básica hasta los conocimientos técnicos y de gestión avanzados (Hanushek and Woessmann, 2015[42]); iv) ecosistemas de innovación débiles, caracterizados por una inversión limitada en I+D y vínculos débiles entre el mundo académico y la industria (Capítulo 4); v) entornos normativos onerosos y cuellos de botella administrativos (Djankov et al., 2002[43]); y vi) deficiencias en los servicios de apoyo a las empresas (por ejemplo, extensión tecnológica, inteligencia de mercado).
La eficacia de las PDP depende de su capacidad para atender estas dimensiones múltiples de forma integral y estratégica, reconociendo su interdependencia, e identificando las combinaciones específicas de restricciones que limitan el crecimiento sostenible e inclusivo de la productividad en contextos específicos. Para ello es necesario ir más allá de los enfoques aislados y adoptar agendas estratégicas que coordinen las acciones entre los diferentes ámbitos políticos y grupos de partes interesadas.
Una visión renovada de las PDP en América Latina y el Caribe requiere un enfoque integral que identifique y aborde de manera sistemática y coordinada estos cuellos de botella interconectados. Es fundamental lograr que la reducción de las brechas de capacidades en todos los niveles – desde la mejora de la calidad y la pertinencia de la educación básica hasta la oferta de formación profesional especializada y el fomento del aprendizaje continuo – sea un pilar central de este trabajo coordinado. Por ejemplo, las acciones para promover un sector estratégico concreto pueden implicar inversiones simultáneas en infraestructura de I+D relevante para ese sector, el desarrollo de programas de formación especializada para cubrir sus necesidades de competencias y la simplificación de las regulaciones pertinentes para reducir el costo de hacer negocios socialmente responsables y comprometidos con el medioambiente.
La estructura productiva ocupa un lugar central en el enfoque integral e interconectado que sustenta las PDP modernas. Dichas políticas tienen por objeto transformar la estructura productiva – que comprende sectores, cadenas de valor, clústeres y empresas de diversos tamaños – mediante la modernización, la diversificación y el cambio estructural positivo. La estructura productiva abarca diez ámbitos de políticas clave que constituyen las principales áreas de intervención (Gráfico 2.3). Estas dimensiones de políticas, representadas como pilares, deben abordarse y articularse en el marco de las PDP. El diagrama destaca que las PDP se basan en un apoyo transversal, como las estructuras de gobernanza y un enfoque territorial, reconociendo la necesidad de coherencia política en todos los niveles de gobierno y el papel de los actores locales (ECLAC, 2024[11]). Esta visión sistémica refleja el entendimiento de que la transformación productiva requiere, además de incentivos específicos, colaboración institucional, bienes públicos estratégicos y una formulación de políticas iterativa y basada en evidencias.
Fuente: (ECLAC, 2024[11]).
Condenados a priorizar: La necesidad de identificar y promover sectores estratégicos impulsores
Los países y los territorios están condenados a establecer prioridades, parafraseando a Hausmann y Rodrik (2006). Esto atañe en especial a los de ALC, condicionados por un contexto marcado por la urgencia climática, las tensiones geopolíticas, la bifurcación tecnológica, el aumento de las desigualdades y numerosos obstáculos que entorpecen la transformación productiva. El camino hacia un crecimiento alto, sostenido y sostenible requiere identificar y promover sectores estratégicos capaces de impulsar cambios en la matriz productiva orientándola hacia actividades más intensivas en conocimiento y con mayor valor agregado (ECLAC, 2012[44]; ECLAC, 2024[11]; ECLAC, 2024[21]; ECLAC, 2020[10]).
Dadas las restricciones de recursos financieros, institucionales y políticos, y la complejidad inherente de promover una transformación estructural de amplio alcance, los países de ALC deben tomar decisiones estratégicas. Deben dar prioridad a las intervenciones en sectores o actividades cuidadosamente seleccionados que tengan un potencial significativo para el crecimiento de la productividad, la diversificación, la creación de empleo (sobre todo empleos de mayor calidad) y efectos positivos indirectos, incluidos los relativos al medioambiente. La selección de estas prioridades estratégicas debería basarse en: i) un análisis riguroso de las capacidades y ventajas comparativas existentes en el país (Capítulo 1); ii) las tendencias mundiales emergentes y las oportunidades de mercado (por ejemplo, en tecnologías verdes o servicios digitales); iii) el potencial de desarrollo sostenible; iv) el entendimiento claro del potencial de los vínculos intersectoriales y la difusión de conocimientos; y v) la legitimidad que se deriva de la participación inclusiva de múltiples partes interesadas (ECLAC, 2024[11]).
Es importante que este proceso de priorización sea dinámico y esté sujeto a revisiones y ajustes periódicamente, en función de la evolución de las circunstancias, avances tecnológicos y las lecciones aprendidas de las políticas. La priorización es crucial para evitar dispersar los limitados recursos públicos entre un gran número de sectores, lo que puede diluir el impacto de las PDP y obstaculizar cambios estructurales significativos (Aiginger, 2007[45]).
Si bien la priorización debe aprovechar las capacidades existentes y las ventajas comparativas reveladas, también debe establecer las condiciones para conformar las industrias del futuro. Esto requiere un enfoque equilibrado entre lo que Hausmann, Rodrik y Sabel (2008) describen como “política industrial a pequeña escala” (de apoyo al aumento de la productividad en sectores cercanos a las capacidades actuales) y “política industrial a gran escala” (orientada a avances más importantes hacia actividades más distantes e intensivas en conocimiento). La bibliografía reciente (Cherif, Hasanov and Sarsenbayev, 2024[46]) sugiere una combinación de tres estrategias: “avanzar lentamente” para fortalecer los sectores existentes, “dar un salto” para mejorar las capacidades de rango medio y “apuntar a la luna” para aspirar a sectores transformadores y de gran impacto (Cherif, Hasanov and Sarsenbayev, 2024[46]). Esta combinación estratégica permite a los países obtener beneficios rápidos mientras se preparan para la competitividad futura. Por tanto, la priorización de sectores debe incorporar no solo la viabilidad técnica y el potencial de mercado, sino también el horizonte temporal necesario para desarrollar capacidades y movilizar el aprendizaje colectivo.
La priorización debe guiarse por al menos tres ejes interrelacionados: la dinámica sectorial, la articulación territorial y los ecosistemas institucionales. El eje de la dinámica sectorial implica identificar sectores con potencial de escala, oportunidades de aprendizaje y vínculos sistémicos. Por ejemplo, el “gran impulso a la sostenibilidad” de la CEPAL exige invertir en sectores que sean a la vez tecnológicamente dinámicos y ambientalmente sostenibles, como las energías renovables, la electromovilidad, la bioeconomía, el turismo sostenible, los servicios digitales sostenibles y la manufactura avanzada con principios de economía circular. En el marco de la articulación territorial, los sectores prioritarios deben estar arraigados en estrategias de desarrollo regional para reducir las desigualdades territoriales, un rasgo distintivo de la desigualdad en América Latina. A través de los ecosistemas institucionales, la promoción sectorial se coordina en las diferentes dimensiones de las PDP. El establecimiento de consejos sectoriales y organismos de desarrollo productivo es clave para orquestar la complejidad de la priorización estratégica.
La priorización de sectores estratégicos es fundamental para las PDP modernas. Para que la selección de sectores sea eficaz, es preciso que responda a criterios claros y se base en las características específicas de cada país y territorio (UNIDO, 2024[47]). Estos criterios clave pueden guiar este proceso:
Capacidades existentes y ventajas comparativas reveladas. Priorizar los sectores en los que las empresas nacionales ya muestran un rendimiento competitivo y tienen un alto impacto económico, como la agroindustria en Brasil o la minería en Chile.
Armonización con las megatendencias globales. Seleccionar sectores que estén posicionados para beneficiarse de la transición ecológica, la digitalización o los cambios demográficos, como la Estrategia Chilena de Hidrógeno Verde.
Sofisticación del sector e intensidad del conocimiento. Favorecer los sectores que ofrecen un alto potencial de efectos secundarios en innovación, aprendizaje tecnológico y difusión de la productividad. Los servicios intensivos en conocimiento, la manufactura avanzada y los sectores basados en la tecnología pueden ofrecer un mayor potencial de desarrollo que la manufactura tradicional. La sofisticación debe ser el criterio clave. Sectores como el desarrollo farmacéutico o la fabricación de productos electrónicos exigen un apoyo continuo debido a su complejidad y a sus requisitos de aprendizaje.
Potencial de exportación y de inversión extranjera directa. Apoyar sectores con una demanda mundial fuerte y en los que es factible la integración estratégica en las cadenas de valor, como la industria aeroespacial de Colombia o los dispositivos médicos de Costa Rica.
Sostenibilidad ambiental y social. Considerar sectores que promuevan el crecimiento inclusivo y verde, como la bioeconomía o el turismo sostenible, con fines de sostenibilidad ambiental y social.
Intensidad e inclusión en el empleo, incluidos los servicios no comercializables. Incorporar sectores que puedan generar empleo a gran escala, en particular para trabajadores medianamente y poco calificados. Como resaltan Rodrik y Stiglitz (2024[48]), la promoción de la productividad en los sectores intensivos en mano de obra – incluidos los servicios no comercializables, como la construcción, el comercio nacional, los servicios de cuidado y la hostelería– puede ser esencial en la transformación estructural, especialmente en economías con grandes mercados laborales informales y un espacio fiscal limitado. Estos sectores, aunque a menudo se les ignore, tienen un gran potencial para el crecimiento inclusivo y la reducción de la desigualdad cuando se apoyan con políticas específicas que alienten la productividad y la formalización.
Además de estas estrategias, el enfoque orientado a la misión adopta un marco en el que los sectores se “autoseleccionan” en función de su potencial para abordar retos y misiones sociales específicos, como la mitigación del cambio climático, las crisis de salud pública o la inclusión digital. El método, desarrollado por Mazzucato (2018), se centra en definir misiones claras, medibles y con plazos determinados que requieran innovación y colaboración intersectoriales. En lugar de seleccionar sectores de forma aislada, este método identifica qué industrias y capacidades son necesarias para resolver los problemas sociales urgentes, lo cual facilita configurar estrategias de desarrollo productivo más integradas y orientadas a objetivos. Por ejemplo, una misión para lograr la neutralidad en carbono para 2050 daría prioridad – como era de esperarse – a los sectores de las energías renovables, el almacenamiento de energía, el transporte sostenible y la manufactura ecológica, en tanto que una misión para mejorar el acceso equitativo a la atención sanitaria podría centrarse en la producción farmacéutica, los dispositivos médicos y las tecnologías sanitarias digitales.
Fuente: Elaboración de los autores.
Una consideración clave para la implementación estratégica de las PDP es que los diferentes sectores requieren plazos distintos y enfoques personalizados (Rodrik, 2004[34]; ECLAC, 2024[21]). Algunas industrias de alta tecnología, como la farmacéutica o la electrónica avanzada, exigen una visión de largo plazo y una inversión sostenida durante décadas, mientras que otros sectores pueden dar resultados en plazos más cortos (Amsden, 1992[17]; Wade, 1990[18]). Por consiguiente, los responsables de la formulación de políticas públicas deberán encontrar un equilibrio entre lo que es aprovechar las oportunidades a corto plazo y sentar las bases para una transformación a más largo plazo. Es fundamental tomar en cuenta que los requisitos de cada sector varían mucho: lo que se necesita para fomentar la innovación farmacéutica difiere significativamente de lo requerido para impulsar la fabricación de productos electrónicos. Esto subraya la necesidad de contar con estrategias específicas para cada sector (Warwick, 2013[49]; ECLAC, 2024[11]).
La priorización de sectores no debe tratarse como un ejercicio meramente tecnocrático, sino como un proceso constructivo y colectivo, que implique diálogo y coordinación significativos entre las principales partes interesadas, incluidas las instituciones públicas, el sector privado, la academia y la sociedad civil (Sabel and Zeitlin, 2010[50]). Este enfoque participativo refuerza la legitimidad, garantiza una mejor adaptación a las realidades locales y propicia el compromiso necesario para la implementación a largo plazo. Estos casos muestran que la selección eficaz de sectores en ALC debe ir más allá de los conceptos estáticos de ventaja comparativa. Requiere adoptar criterios dinámicos como el potencial de aprendizaje, la capacidad de innovación y la sostenibilidad. Las experiencias de Brasil, Chile y México destacan que el éxito de la transformación productiva no depende únicamente de la identificación de sectores prometedores, sino también del establecimiento de una sólida coordinación institucional entre ministerios, organismos y partes interesadas del sector privado, respaldada por mecanismos de gobernanza sólidos en los que participen múltiples partes interesadas.
Además, la selección estratégica de sectores debe acompañarse de la definición de visiones estratégicas para estos, que determinarían los cuellos de botella que hay que afrontar por medio de proyectos y acciones relacionados, por ejemplo, con necesidades específicas de infraestructura, aspectos regulatorios, capital humano y agendas científicas y tecnológicas, entre otros ámbitos políticos (Llinás, 2021[31]). Por tanto, es fundamental que la priorización de sectores redunde en la articulación de esfuerzos múltiples de desarrollo productivo en torno a los sectores priorizados.
El enfoque de gobernanza experimental
En un panorama mundial en rápida evolución, caracterizado por una disrupción tecnológica acelerada, una dinámica de mercado en constante evolución y crisis globales, es poco probable que un enfoque rígido y descendente a las PDP resulte eficaz.
Una visión renovada para ALC debe adoptar un enfoque de “gobernanza experimental”, caracterizado por la flexibilidad, el aprendizaje y la adaptación (Sabel and Zeitlin, 2010[50]). Esto implica diseñar políticas públicas con mecanismos incorporados de seguimiento, evaluación y retroalimentación, que permitan realizar ajustes oportunos y correcciones de rumbo a partir de la evidencia de lo que funciona y lo que no en el contexto específico de ALC. Algunos ejemplos son el programa Start-Up Chile, que ha evolucionado a través de múltiples iteraciones basadas en los comentarios de los participantes, y los programas de innovación de Uruguay, los cuales incorporan ciclos periódicos de evaluación para perfeccionar los mecanismos de apoyo.
El enfoque de gobernanza experimental implica tanto promover una cultura de experimentación y toma de riesgos en la formulación de políticas, como alentar el diseño y la ejecución de proyectos piloto y la puesta a prueba de enfoques innovadores para abordar retos de desarrollo específicos. El intercambio eficaz de conocimientos y aprendizajes entre las diferentes iniciativas de política dentro de un país y entre los diferentes países de la región, es un elemento crucial de este enfoque, ya que permite difundir las mejores prácticas y evitar los errores del pasado (Andrews, Pritchett and Woolcock, 2017[51]).
Los partidarios del enfoque de gobernanza experimental sostienen que muchas reformas en los países en desarrollo fracasan porque se basan en copiar modelos institucionales aparentemente exitosos en otros lugares, lo que conduce a cambios superficiales sin mejoras funcionales reales. Para superar estas “trampas de capacidad”, el diseño eficaz de políticas a menudo requiere experimentación, evaluación y perfeccionamiento constantes, en lugar de recetas predeterminadas. El enfoque de gobernanza experimental hace hincapié en cuatro elementos principales:
Establecimiento de objetivos provisionales. Establecer objetivos claros pero modificables que orienten y a la vez permitan su adaptación en función de la experiencia y las condiciones cambiantes.
Implementación descentralizada. Facilitar a diversos actores la tarea de desarrollar enfoques específicos para cada contexto, a fin de alcanzar objetivos comunes, aprovechando los conocimientos y capacidades locales.
Informes periódicos y revisión de pares. Crear procesos estructurados para supervisar los avances, compartir experiencias e identificar los éxitos y los retos.
Revisión de objetivos y métodos. Revisar periódicamente los objetivos y enfoques a partir del aprendizaje acumulado y los nuevos conocimientos.
Este enfoque experimental es particularmente valioso en los contextos de ALC caracterizados por la incertidumbre, información limitada y oportunidades en evolución. Permite diseñar soluciones a la medida para retos específicos de productividad, al tiempo que genera aprendizajes que pueden fundamentar el desarrollo de políticas generales. También ayuda a gestionar riesgos, ya que permite avanzar gradualmente con experimentos a menor escala antes de emprender una implementación más amplia.
La implementación de la gobernanza experimental requiere desarrollar capacidades institucionales adecuadas, entre ellas: i) sistemas de recopilación y análisis de datos para realizar un seguimiento de los avances e identificar patrones; ii) marcos de evaluación que analicen tanto los procesos como los resultados; iii) mecanismos de gestión del conocimiento que recopilen y difundan el aprendizaje; iv) foros deliberativos para que las partes interesadas puedan involucrarse en tareas de revisión y adaptación; y v) sistemas flexibles de administración que se adapten a los enfoques en evolución. Al incorporar dichos elementos experimentales, las PDP pueden equilibrar la necesidad de una dirección estratégica con la adaptabilidad necesaria para avanzar por terrenos productivos difíciles, complejos y cambiantes. Se podrían citar varios casos de colaboración público-privada como mejores prácticas, por ejemplo, Telefónica-FAO y los proyectos de Colombia para Smart Agro, así como la iniciativa de Telefónica, el BID y Meta en Perú a través de Internet Para Todos.
Políticas de desarrollo productivo centradas en la internacionalización
Para las economías predominantemente pequeñas y abiertas prevalecientes en ALC, la internacionalización representa un motor clave para el crecimiento de la productividad, la competitividad y el acceso a mercados más grandes y a nuevas tecnologías (Krugman, 1979[52]) (Capítulo 4). La internacionalización es un principio central de organización que debe guiar todos los esfuerzos de desarrollo productivo. La investigación y la experiencia adquirida en toda la región demuestran constantemente que los retos de la internacionalización constituyen el principal cuello de botella para el desarrollo productivo (Crespi, Fernández-Arias and Stein, 2014[40]; ECLAC, 2010[53]). Las persistentes brechas de productividad, la limitada diversificación y la dependencia estructural de los productos básicos de la región tienen su origen fundamentalmente en la insuficiente integración de los segmentos dinámicos de la economía mundial (Ocampo and Ros, 2011[1]; ECLAC, 2024[21]).
Esta realidad exige que todas las PDP ‒ sectoriales, territoriales y horizontales ‒ se diseñen y evalúen desde la perspectiva de la competitividad y la integración en los mercados internacionales (UNCTAD, 2023[54]). En lugar de tratar la internacionalización como un ámbito político independiente, las PDP exitosas en ALC deberán incorporar los requisitos del mercado internacional, las presiones competitivas y las oportunidades de la cadena de valor global en todos los aspectos de su diseño y aplicación. Este enfoque reconoce que el tamaño del mercado interno por sí solo no puede proporcionar la escala suficiente en las economías pequeñas y abiertas para alcanzar niveles de productividad competitivos en la mayoría de los sectores (ECLAC, 2024[21]; Krugman, 1979[52]).
Un elemento esencial de las PDP centradas en la internacionalización es el uso del desempeño de las exportaciones como indicador de la mejora en la productividad y como mecanismo de condicionalidad para el apoyo continuo. Como lo demuestran las experiencias exitosas en Asia Oriental, este enfoque de “disciplina de exportación” procura que los sectores y las empresas que reciben apoyo se enfrenten a las presiones competitivas necesarias para impulsar mejoras genuinas de productividad, en lugar de depender permanentemente de la protección o los subsidios (Hallak and Schott, 2011[55]; ECLAC, 2024[11]). Al exigir a los beneficiarios del apoyo de las PDP que demuestren sus avances hacia la competitividad internacional a través del desempeño de las exportaciones, los responsables de la formulación de políticas públicas pueden mantener la disciplina del mercado y a la vez brindar apoyo estratégico, asegurándose de que los recursos fluyan hacia actividades genuinamente competitivas (Rodrik and Stiglitz, 2024[48]).
Por consiguiente, para aumentar la competitividad mundial de las empresas nacionales de ALC y facilitar su integración en la economía mundial, una visión renovada de las PDP deberá centrarse firmemente en la internacionalización. Esto incluye políticas destinadas a: i) incrementar la competitividad exportadora de las empresas nacionales, por ejemplo, mediante agencias de promoción de las exportaciones, apoyo al financiamiento del comercio y asistencia para cumplir con las normas internacionales de calidad; ii) atraer activamente la inversión extranjera directa en sectores estratégicos que puedan aportar nuevas tecnologías, capacidades y acceso a las cadenas globales de valor (CGV) (ECLAC, 2010[53]; UNCTAD, 2023[54]) (Capítulo 3); iii) facilitar la integración de las empresas locales en dichas cadenas, por ejemplo, mediante programas de desarrollo de proveedores y apoyo para cumplir los requisitos de los compradores de las CGV; iv) promover la transferencia de tecnología y la colaboración internacional en I+D; y v) apoyar la expansión internacional de las empresas locales exitosas. También implica participar activamente en las negociaciones comerciales internacionales y promover la integración económica regional para crear mercados más grandes y dinámicos que puedan proporcionar una mayor escala y oportunidades a los productores nacionales (Baldwin and Venables, 1995[56]) (Capítulo 4).
Dentro del amplio conjunto de estrategias de internacionalización, la orientación hacia la exportación sigue siendo una piedra angular de las políticas industriales exitosas, incluso para las economías más grandes con mercados nacionales importantes. Como se destaca en (Cherif and Hasanov, 2019[32]), el crecimiento sostenido de las exportaciones, basado en el aumento de la productividad y la competitividad mundial, es una característica clave de los “milagros asiáticos”. El enfoque en las exportaciones obliga a las empresas a enfrentar la competencia internacional, fomenta la innovación y alienta la mejora continua de las capacidades. Sin esta orientación hacia el exterior, incluso los mercados grandes corren el riesgo de estancarse y caer en trampas proteccionistas que sofocan el dinamismo. Por tanto, es necesario que los países de ALC incorporen estrategias orientadas a la exportación como eje central de sus PDP, asegurándose de que la tarea de mejora industrial esté estrechamente vinculada a la demanda mundial, las normas de calidad y las fronteras de la innovación. Este énfasis en la exportación debe complementar la agenda de internacionalización más amplia que conecta a las empresas nacionales con las CGV, las tecnologías y las redes de conocimiento mundiales.
Un enfoque de internacionalización de las PDP tiene que incluir múltiples dimensiones: i) posicionar la oferta de ALC en los mercados internacionales; ii) competir eficazmente con las importaciones; iii) atraer y maximizar el impacto de la inversión extranjera directa; iv) conectar los sectores productivos con fuentes globales de tecnología y conocimiento, incluidas universidades, centros tecnológicos, redes empresariales y comunidades de la diáspora; v) desarrollar agendas regionales de desarrollo productivo, y vi) colaborar activamente con las PDP de otras regiones (ECLAC, 2024[11]). Este enfoque integral reconoce que la internacionalización no se limita a las exportaciones, sino que se trata de una integración estratégica en las redes mundiales de conocimiento y producción (Capítulo 4).
La combinación específica y el énfasis de estos elementos variarán según el contexto de cada país, las capacidades existentes y las prioridades estratégicas. Sin embargo, todas las estrategias de internacionalización eficaces requieren la armonización con objetivos de desarrollo productivo más amplios y coordinación entre múltiples ámbitos políticos y grupos de partes interesadas.
Para los países de ALC, este enfoque de internacionalización es particularmente relevante en el contexto de la reconfiguración en curso de las CGV y de las oportunidades de nearshoring y friendshoring.
Organización de las iniciativas de políticas de desarrollo productivo mediante clústeres y otras iniciativas de articulación productiva
La complejidad de las PDP modernas, que abarcan diferentes ámbitos políticos, grupos de partes interesadas y niveles de gobernanza, plantea importantes retos de coordinación. La nueva visión destaca las iniciativas de articulación productiva (IAP) como mecanismos prácticos para organizar y poner en práctica los esfuerzos de desarrollo de políticas públicas en diferentes niveles operativos. El concepto de IAP se refiere a diversas modalidades de colaboración estratégica entre empresas e instituciones para el desarrollo productivo (Salazar-Xirinachs, 2020[57]; ECLAC, 2025[58]). Asimismo, abarca iniciativas de agrupaciones, iniciativas de cadenas de valor, iniciativas productivas locales, iniciativas de promoción de redes empresariales e iniciativas destinadas a generar y consolidar relaciones con los proveedores.
Estos enfoques son especialmente eficaces porque integran estructuras de gobernanza, priorización sectorial, una perspectiva local y un enfoque experimentalista de la formulación de políticas (Salazar-Xirinachs, 2020[57]). Al proporcionar marcos estructurados para la participación de las partes interesadas y la acción coordinada, las IAP ayudan a convertir los principios generales de las PDP modernas en iniciativas prácticas con impactos tangibles. En consecuencia, ofrecen varias ventajas como vehículos de implementación de las PDP:
Ámbito concreto. Las IAP proporcionan objetivos de intervención bien definidos, con límites claros y grupos de partes interesadas, lo que ayuda a convertir estrategias generales en iniciativas viables.
Plataformas de coordinación. Las IAP pueden servir como mecanismos estructurados para la coordinación de las partes interesadas, la resolución colaborativa de problemas y la acción colectiva.
Incremento de la eficiencia. Concentrar las iniciativas en actores ubicados en el mismo lugar e interconectados puede maximizar el impacto por medio de sinergias y efectos indirectos, al tiempo que se economizan los recursos de implementación.
Especificidad del contexto. Las IAP incorporan de forma natural el contexto y las condiciones locales, lo que facilita la adopción de políticas basadas en el lugar y adaptadas a territorios específicos.
Gobernanza equilibrada. Las IAP bien diseñadas pueden crear mecanismos de gobernanza equilibrados que incorporen las perspectivas de los sectores público, privado, académico y de la sociedad civil, al tiempo que mantienen la agilidad operativa.
Las IAP suelen involucrar organizaciones o programas que promueven el desarrollo colaborativo estratégico dentro de agrupaciones específicas a través de proyectos y acciones relacionadas con: i) planeación estratégica y desarrollo de visión; ii) innovación y apoyo tecnológico; iii) desarrollo de competencias y capacitación; iv) desarrollo del mercado e internacionalización; v) infraestructura e instalaciones compartidas; vi) promoción de políticas y mejora regulatoria; y vii) gestión de redes entre empresas e intercambio de conocimientos (Llinás, 2021[31]).
Para los países de ALC, las iniciativas de clústeres y otras iniciativas de articulación productiva ofrecen herramientas especialmente valiosas para implementar las PDP dentro de las limitaciones institucionales y de recursos que con frecuencia caracterizan a la región. Proporcionan formas de movilizar los recursos de manera más eficaz mediante una mejor coordinación, centran los limitados recursos públicos en prioridades estratégicas con alto potencial de rendimiento y desarrollan capacidades de implementación mediante el aprendizaje práctico en contextos específicos. Entre los ejemplos se incluyen el clúster automotriz de Brasil en la región ABC de São Paulo, el clúster vitivinícola de Chile en regiones que han aprovechado con éxito la acción colectiva para penetrar en el mercado internacional, las múltiples iniciativas de clústeres de Colombia patrocinadas por las cámaras de comercio y el clúster de dispositivos médicos de Costa Rica apoyado por PROCOMER (CINDE, 2023[59]).
Una visión renovada para ALC debería dar prioridad al diseño y la implementación de clústeres bien estructurados y gestionados de manera eficaz, así como otras iniciativas de articulación productiva que se ajusten a las prioridades estratégicas de desarrollo de la región y aprovechen las fortalezas y oportunidades locales (Llinás, 2021[31]; OECD, 2007[60]).
Al desarrollar clústeres es recomendable adoptar un enfoque pragmático y experimental, en vez de esperar a que surjan las condiciones perfectas o marcos institucionales completos (Sabel and Zeitlin, 2010[50]; Andrews, Pritchett and Woolcock, 2017[51]). La estrategia más eficaz consiste en poner en marcha iniciativas de agrupaciones basadas en las capacidades existentes y aprender por medio de la implementación, ampliando y fortaleciendo gradualmente las instituciones de apoyo a lo largo del tiempo (Porter, 1998[61]). Este método de “aprender haciendo” reconoce que la formación de clústeres es un proceso iterativo en el que los experimentos iniciales proporcionan información valiosa para avances posteriores y mejoras institucionales más amplias (Llinás, 2021[31]). Los responsables de la formulación de políticas públicas deben centrarse primero en identificar qué agrupaciones priorizar en función de su potencial estratégico y comenzar la implementación, manteniendo la flexibilidad para adaptarse y expandirse en función de los resultados y las oportunidades que surjan (Ketels, 2003[62]; ECLAC, 2024[11]).
Marcos de diagnóstico para analizar las causas raíz
Las PDP eficaces requieren marcos de diagnóstico sofisticados que puedan identificar las causas raíz – las restricciones vinculantes – de los desafíos del desarrollo productivo, más que abordar únicamente los síntomas (Rodrik, 2004[34]; Hausmann, Rodrik and Velasco, 2005[63]). Los países de ALC han utilizado diferentes enfoques analíticos para comprender las restricciones fundamentales que limitan la transformación productiva, desde diagnósticos de crecimiento a análisis de cadenas de valor, evaluación de sistemas de innovación y estudios de competitividad territorial (ECLAC, 2024[21]; IDB, 2010[4]). Si bien estas diferentes metodologías ofrecen información valiosa, es necesario contar con enfoques integrados que puedan capturar la complejidad de las interacciones entre factores institucionales, estructurales y de mercado.
El análisis de causas raíz debe operar simultáneamente en diversos niveles, examinando cómo los marcos institucionales a nivel nacional interactúan con características territoriales, dinámicas sectoriales y capacidades empresariales (OECD et al., 2019[5]). Para ello se necesitan procesos de diagnóstico que puedan identificar de manera sistemática dónde son más vinculantes las restricciones y dónde es probable que las intervenciones de políticas públicas generen el mayor impacto en los resultados de desarrollo sostenible.
La prueba definitiva de los marcos de diagnóstico es su capacidad para fundamentar la priorización estratégica y el diseño de políticas (Andrews, Pritchett and Woolcock, 2017[51]). Un análisis eficaz de causas raíz debería generar hipótesis claras sobre las intervenciones que abordarán restricciones fundamentales y no asuntos periféricos; esto permitirá a los responsables de la formulación de políticas públicas destinar los limitados recursos en áreas de alto impacto que puedan desbloquear una transformación productiva más amplia.
La OCDE, junto con el sistema de la ONU, proporcionan apoyo a la medida mediante el Marco de Revisión de Políticas de Transformación Productiva (PTPR, por sus siglas en inglés) a países que se propongan impulsar cambios estructurales y cosechar los beneficios de nuevas fronteras tecnológicas por medio de una revisión sistemática del potencial del país en diferentes ámbitos de políticas (Recuadro 2.2).
El Marco de Revisión de Políticas de Transformación Productiva propone un enfoque interpretativo para la evaluación y recomendación que toma en cuenta las características del panorama económico mundial, en el que los países están adoptando estrategias de transformación productiva como punto de partida del análisis. Las PTPR se centran en evaluar las capacidades y el potencial de los países en cinco ámbitos (capacidad de anticipación, capacidad de adaptación, potencial de aprendizaje y mejora, propensión a la interconexión y potencial de integración). Estos cinco pilares surgen al reconocer que no existe un modelo único de desarrollo. Los países se desarrollan y logran mejorar de diversas maneras. Su desempeño está determinado por una combinación de factores internos y externos y por la eficacia de la combinación de capacidades existentes. El marco de revisión de PTPR se ha implementado en la región de ALC en Chile, Colombia, Costa Rica y República Dominicana.
En particular, en el panorama económico actual, se han identificado cinco características distintivas para explicar el éxito de la capacidad de los sistemas económicos:
La capacidad de mirar hacia el futuro
La capacidad de ser flexible y reaccionar ante circunstancias cambiantes
La capacidad de activar dinámicas de aprendizaje y generar procesos de autodescubrimiento
La capacidad de trabajar con redes cada vez más complejas
La capacidad de establecer vínculos resilientes y crear o retener valor
Con base en las características identificadas previamente, las PTPR se centran en evaluar la preparación y el potencial de los países para un cambio transformador, tomando en cuenta las particularidades de cada país y las referencias internacionales. El Gráfico 2.4 ilustra el marco de cinco pilares de las PTPR utilizado en esta evaluación.
El panorama de las PDP en ALC presenta una gran diversidad que refleja las diferencias en el tamaño de los países, su estructura económica, capacidad institucional, orientación política y patrones de desarrollo histórico (ECLAC, 2014[65]; ECLAC, 2024[11]). Si bien la historia de la región incluye periodos de industrialización impulsados por el Estado con un fuerte énfasis en la sustitución de importaciones, en las últimas décadas del siglo XX se produjo un cambio general hacia políticas más orientadas al mercado y se redujo la intervención directa del Estado en la economía (Williamson, 1990[66]). Sin embargo, en fechas recientes se ha observado el resurgimiento de PDP más activas y específicas en toda la región, dadas las tendencias mundiales y como respuesta a los retos delineados en la introducción de este capítulo.
Esfuerzos fiscales en ALC en términos de políticas de desarrollo productivo
Los recursos fiscales asignados a las PDP en ALC han sido generalmente modestos en comparación con los parámetros internacionales, en particular los de las economías de Asia Oriental y las economías avanzadas. Según estimaciones de la CEPAL, los países de ALC dedican menos de 0.5% del producto interno bruto (PIB) a PDP explícitas, sin incluir las inversiones en infraestructura y el gasto en educación general (Gráfico 2.5). Esto contrasta con cifras superiores al 3% en muchos países de la OCDE y con niveles aún más altos en países como Corea del Sur durante sus etapas de industrialización intensiva (Lane, 2025[67]).
Nota: Las cifras para América Latina y el Caribe se refieren al promedio de 2021-2022. Para la OCDE hasta 2021 (excluido el sector agrícola).
Fuente: Elaboración de los autores con base en (ECLAC, 2024[11]).
La composición de este gasto también revela patrones importantes. Una parte significativa del gasto de las PDP en ALC se destina a políticas horizontales y apoyo general a las empresas, mientras que se asignan recursos más limitados a iniciativas estratégicas verticales. Dentro del gasto horizontal, la mayor parte suele financiar servicios empresariales, apoyo general a las pymes y programas de emprendimiento, mientras que el financiamiento de la innovación, la adopción de tecnología avanzada y los programas de desarrollo de proveedores tienden a recibir asignaciones más moderadas a pesar de su importancia estratégica potencial (ECLAC, 2022[23]).
Asimismo, la distribución de los recursos fiscales entre los diferentes tipos de instrumentos muestra patrones característicos. Las subvenciones directas y los incentivos fiscales suelen absorber recursos sustanciales, pero con frecuencia carecen de mecanismos de evaluación sólidos para evaluar su eficacia. La contratación pública, que se ha utilizado estratégicamente para el desarrollo productivo en muchos casos exitosos a nivel internacional, sigue estando subutilizada como instrumento de las PDP en la mayoría de los países de ALC. En esta nueva visión de las PDP, la intervención de los bancos de desarrollo debería ir más allá de los préstamos tradicionales e incluir una función de inteligencia de mercado que ayude a identificar los cuellos de botella que obstaculizan la transformación productiva de las economías (Fernández-Arias, Hausmann and Panizza, 2019[68]).
Una característica importante del financiamiento de las PDP en la región es su volatilidad. Los niveles de financiamiento suelen fluctuar significativamente con los ciclos políticos y las condiciones macroeconómicas, lo que socava la perspectiva a largo plazo, necesaria para una transformación productiva exitosa. Esta volatilidad afecta no solo la dotación general de recursos, sino también las prioridades relativas dentro de los presupuestos de las PDP, ya que las iniciativas estratégicas a largo plazo suelen sacrificarse durante los periodos de ajuste fiscal.
La pandemia del COVID-19 influyó en los patrones de financiamiento de las PDP en toda la región, y el apoyo inicial de emergencia a las empresas dio paso paulatinamente a iniciativas de recuperación más estratégicas en muchos países. Sin embargo, las presiones fiscales intensificadas por la pandemia, limitaron en general los recursos disponibles para nuevos programas ambiciosos de PDP, con notables excepciones en economías más grandes, como Brasil y México (Capítulo 3).
Gobernanza para políticas de desarrollo productivo en ALC
Los mecanismos de gobernanza para las PDP en ALC muestran importantes variaciones entre los distintos países, lo que refleja las diferentes tradiciones institucionales, estructuras administrativas, enfoques políticos y capacidades institucionales. No obstante, es factible identificar varios retos comunes y patrones emergentes.
A nivel nacional, la responsabilidad de las PDP suele distribuirse entre múltiples ministerios y organismos: i) ministerios de economía, industria o producción; ii) organismos de ciencia, tecnología e innovación; iii) organizaciones de promoción de las exportaciones y atracción de inversiones; iv) bancos de desarrollo e instituciones financieras; v) organismos sectoriales especializados, por ejemplo, en agricultura, turismo o minería; y vi) ministerios de educación y trabajo que se ocupan del desarrollo de competencias. En Chile, por ejemplo, la CORFO colabora con el Ministerio de Economía, InvestChile, y con diversos organismos sectoriales. En Colombia, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo trabaja en coordinación con entidades como Bancóldex, ProColombia e INNpulsa. En México, la Secretaría de Economía se coordina con Nacional Financiera, ProMéxico (hasta 2019) y organismos de desarrollo a nivel estatal.
En los 33 países de la región, hay 197 entidades ministeriales que participan en las PDP, abarcando las siguientes áreas de actividad: agricultura; pesca; turismo; industria; micro, pequeñas y medianas empresas; comercio exterior; ciencia, tecnología e innovación (CTI); tecnologías de la información y la comunicación (TIC); y empleo. Cerca de dos tercios de estos países cuentan con cinco o seis ministerios diferentes que participan en las PDP. Si bien los ministerios multisectoriales son los más comunes, su presencia no redunda automáticamente en mecanismos de coordinación coherentes o en una dirección estratégica unificada (Gráfico 2.6).
Nota: El gráfico ilustra la fragmentación de las agencias gubernamentales responsables de supervisar las PDP en ALC. Las instituciones que intervienen en las PDP se dividen en cuatro categorías, dependiendo de su nivel de especialización: i) Ministerios sectoriales: Ministerios dedicados exclusivamente a un sector o función específica relacionada con el desarrollo productivo (por ejemplo, turismo o empleo). ii) Ministerios multisectoriales: Ministerios que operan en múltiples áreas conectadas al desarrollo productivo (por ejemplo, un ministerio responsable tanto de turismo como de agricultura). iii) Supraministerios: Ministerios que, además de gestionar al menos un área de desarrollo productivo, también desempeñan funciones más amplias que se extienden más allá de esta esfera, como abordar cuestiones sociales, macroeconómicas u otros temas transversales. iv) Entidades especializadas: Instituciones técnicas (como agencias, servicios o institutos) centradas en aspectos específicos de las PDP.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (ECLAC, 2024[11]).
Esta dispersión entre diferentes entidades se manifiesta de varias maneras fundamentales. La primera es la falta de armonización entre los instrumentos y las prioridades: muchos instrumentos de PDP no están claramente vinculados a objetivos estratégicos o a sectores impulsores identificados, lo que debilita su potencial transformador. La segunda es el gasto público fragmentado: los recursos se distribuyen entre numerosos programas e instituciones, lo cual diluye su impacto y aumenta las cargas administrativas (OECD/UNCTAD/ECLAC, 2020[64]). La tercera es la debilidad de los marcos de gobernanza: de los 74 organismos de coordinación identificados en 15 países, la mayoría son de naturaleza consultiva y carecen de poderes ejecutivos o deliberativos, mientras que solo el 28% tiene operaciones multinivel, lo que limita la participación territorial y subnacional (ECLAC, 2024[11]). La última forma en que se manifiesta la dispersión es en la falta de autoidentificación: muchos organismos públicos no se identifican como parte del ecosistema de desarrollo productivo y esto dificulta la acción colectiva y la planificación conjunta.
Esta fragmentación institucional genera retos de coordinación que muchos países han intentado atender mediante mecanismos como comités interministeriales, consejos especializados en desarrollo productivo u organismos de coordinación designados. La eficacia de estos mecanismos de coordinación varía considerablemente, y los acuerdos más sólidos suelen caracterizarse por tener mandatos claros, capacidades técnicas específicas, una representación adecuada de las partes interesadas y conexiones directas con los centros de autoridad política.
El panorama actual de la coordinación en ALC también revela limitaciones estructurales. Se identificaron 74 organismos de coordinación en 15 países. Si bien esto demuestra una creciente conciencia institucional sobre la necesidad de coordinación, siguen existiendo desafíos. Primero, la mayoría de los organismos de coordinación son consultivos (95%). El 41% de estas plataformas ofrece principalmente asesoría o recomendaciones, y solo unas pocas poseen autoridad ejecutiva o deliberativa (14%): no pueden aplicar decisiones directamente ni asignar recursos, lo que limita su efectividad (Gráfico 2.7). En segundo lugar, existe una coordinación multinivel limitada. Solo el 28% de los organismos de coordinación operan en diferentes niveles de gobierno, lo que refleja un déficit en la gobernanza territorial que impide la articulación entre los esfuerzos nacionales y subnacionales y debilita los enfoques políticos locales. Tercero, aunque está surgiendo la colaboración entre el sector público y el privado, esta es frágil. Alrededor del 57% de los organismos de coordinación incluyen a representantes del sector privado, pero su influencia suele limitarse a funciones de asesoramiento, y los mecanismos de diálogo estructurado se mantienen poco desarrollados (ECLAC, 2024[11]). Cuarto, falta de continuidad y estabilidad. Muchos organismos de coordinación son vulnerables a los cambios en el liderazgo político o a la reestructuración institucional, lo que socava la continuidad de las políticas y la acumulación de aprendizaje institucional.
Nota: La información se basa en datos de 15 países de ALC: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (ECLAC, 2024[11]).
Una opción institucional que vale la pena considerar, especialmente en contextos de fragmentación persistente y una armonización política debilitada, es el establecimiento de una agencia líder para el desarrollo productivo, con un mandato político sólido, una autoridad de coordinación clara y capacidades operativas. Inspirándose en experiencias exitosas con instituciones como el Ministerio de Comercio Internacional e Industria de Japón, el Ministerio de Comercio, Industria y Energía de Corea o la Unidad de Gestión del Desempeño y Ejecución (PEMANDU, por sus siglas en inglés) de Malasia, estos organismos líderes pueden servir como nodos centrales en el ecosistema de las PDP. PEMANDU ilustra cómo un organismo centrado en la ejecución y estrechamente vinculado al poder ejecutivo, puede coordinar reformas complejas, supervisar la implementación y procurar la rendición de cuentas en todos los sectores. La función de una agencia líder no es sustituir a las instituciones existentes, sino armonizar y orquestar la dirección estratégica, la asignación de recursos y el seguimiento del desempeño de las PDP en todos los sectores y niveles de gobierno. Aunque la forma institucional debe adaptarse al contexto político y administrativo de cada país, entre los factores clave del éxito se encuentran el aislamiento de la volatilidad política, la excelencia técnica, la autoridad interministerial y los vínculos fuertes con el poder ejecutivo. Algunos países de ALC podrían beneficiarse de la puesta en marcha de modelos de este tipo, especialmente en el contexto de las estrategias nacionales de transformación productiva.
Los mecanismos de diálogo público-privado constituyen un elemento importante de la gobernanza de las PDP en la región. Muchos países han establecido consejos o foros que reúnen a funcionarios gubernamentales, representantes empresariales y otras partes interesadas para informar sobre el diseño y la implementación de políticas. Estos abarcan desde órganos consultivos de alto nivel con amplios mandatos hasta grupos de trabajo técnicos dedicados a sectores o asuntos específicos. La eficacia de estos mecanismos depende de factores como la amplitud de la representación, la capacidad técnica, la continuidad operativa y la influencia en los procesos de toma de decisiones. Las instituciones privadas, como los Consejos Privados de Competitividad, también desempeñan un papel crucial.
Una tendencia emergente en varios países de ALC es el desarrollo de mecanismos de gobernanza más colaborativos y mejor distribuidos que van más allá de los modelos jerárquicos tradicionales. Estos enfoques, en consonancia con los principios de gobernanza experimental antes mencionados, involucran redes de actores públicos, sociales, privados y académicos que participan en procesos continuos de establecimiento de objetivos, implementación, evaluación y adaptación.
A pesar de estos avances positivos, en muchos países de ALC persisten importantes retos de gobernanza. Entre ellos, la vulnerabilidad a los ciclos políticos y la consiguiente discontinuidad, las limitadas capacidades técnicas y analíticas de los organismos clave, mecanismos de seguimiento y evaluación insuficientes, las dificultades de coordinación entre los distintos niveles y organismos gubernamentales, y los retos para garantizar una representación equilibrada de las partes interesadas que evite ser capturada por intereses poderosos.
Esfuerzos de políticas de desarrollo productivo a nivel subnacional en ALC
La dimensión territorial de las PDP ha cobrado cada vez más importancia en ALC, con un creciente reconocimiento del importante papel que desempeñan los gobiernos subnacionales y las partes interesadas locales en los procesos de desarrollo productivo. Este cambio refleja tanto los procesos de descentralización puestos en marcha en gran parte de la región, como la creciente atención a los factores locales en el desarrollo productivo (Salazar-Xirinachs and Llinás, 2023[22]).
Las iniciativas subnacionales de PDP en ALC comprenden: i) planes de desarrollo regional con componentes de productividad y competitividad; ii) sistemas de innovación y políticas tecnológicas estatales o provinciales; iii) iniciativas de desarrollo económico local lideradas por municipios o gobiernos departamentales; iv) programas de clústeres territoriales centrados en especializaciones locales específicas; v) estrategias regionales de desarrollo de competencias alineadas con las estructuras de producción locales, y vi) iniciativas subnacionales de promoción de la inversión y atracción de empresas. Algunos ejemplos más destacados de enfoques avanzados de desarrollo productivo subnacional en la región son: i) los sistemas de innovación estatales de Brasil, en particular el sistema FAPESP de São Paulo, las redes de innovación de Minas Gerais y los parques tecnológicos de Santa Catarina; ii) las iniciativas de clústeres provinciales en Argentina, como los clústeres automotor y aeronáutico de Córdoba; iii) las comisiones de competitividad regional en Colombia, incluidos el ecosistema de innovación de Antioquia y las iniciativas biotecnológicas del Valle del Cauca, y iv) los proyectos estratégicos a nivel estatal en México, como el programa de Ciudad Creativa Digital de Jalisco y el desarrollo del clúster aeroespacial de Nuevo León.
La dimensión y la eficacia de estas iniciativas subnacionales varían considerablemente en toda la región y dentro de los países, influidas por factores como los marcos de descentralización, las capacidades fiscales y técnicas, y los mecanismos de coordinación.
Se aprecian grandes diferencias en el nivel de esfuerzo dedicado a las PDP dentro de los países. Por ejemplo, en Argentina, en 2022, los gobiernos provinciales asignaron un promedio de 1.8% de su presupuesto al desarrollo productivo, pero la cifra osciló entre menos de 0.5% en algunas provincias y más de 4% en otras (Gráfico 2.8, Panel A). De manera similar, en Uruguay, las oficinas departamentales de desarrollo representaron un promedio de 2% del gasto público intermedio en 17 de los 19 departamentos, lo cual refleja un nivel de esfuerzo comparable al de las provincias de Argentina (Gráfico 2.8, Panel B). Estas disparidades resaltan la importancia de considerar las dinámicas subnacionales al diseñar e implementar estrategias de desarrollo productivo.
Nota: La información de Argentina se refiere a 2022. La de Uruguay es un promedio simple entre 2016 y 2018.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (ECLAC, 2024[11]).
La distribución legal de responsabilidades y recursos entre los distintos niveles de gobierno determina el alcance de las medidas de las PDP subnacionales en los casos de administraciones descentralizadas. Los países federales, como Argentina, Brasil y México, suelen otorgar mayor autonomía formal a los gobiernos subnacionales, mientras que en los países más centralizados, las funciones de las PDP subnacionales son más limitadas.
La Tabla 2.1 ilustra cómo se distribuyen las diferentes responsabilidades de PDP en América Latina y el Caribe entre los tres niveles de gobierno: nacional, intermedio y local. En la tabla se aprecia un claro patrón de especialización y superposición de responsabilidades. El gobierno nacional tiene el mandato más amplio, que abarca las 16 áreas de política enumeradas, desde las relaciones internacionales hasta el emprendimiento. El gobierno intermedio participa en 11 áreas de política, centrándose más en aspectos territoriales, como clústeres, pymes, educación y agricultura. El gobierno local tiene la función más especializada, ya que participa en 8 áreas de política más cercanas al desarrollo económico local: educación técnica, capacidades tecnológicas, agricultura, turismo, microempresas y emprendimiento.
Esta tabla ilustra un punto clave de los marcos de descentralización en las PDP. La distribución de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno determina el alcance de las medidas subnacionales de las PDP. En la tabla se muestra cómo los países federales podrían asignar responsabilidades, otorgando una mayor autonomía formal a los gobiernos subnacionales y manteniendo a la vez ciertos ámbitos exclusivos para el gobierno nacional.
El patrón de especialización también revela un principio de subsidiariedad: funciones como las relaciones internacionales y la infraestructura principal se mantienen en el nivel nacional, en tanto que la implementación de iniciativas de desarrollo económico más localizadas puede gestionarse en los niveles intermedio y local. Un enfoque de gobernanza multinivel como este facilita la coordinación de las estrategias nacionales y la adaptación a los contextos y necesidades locales.
Este patrón ayuda a explicar por qué la eficacia de las PDP subnacionales varía significativamente en función del marco de descentralización de cada país y de la distribución específica, además de las responsabilidades, los recursos y la autoridad para la toma de decisiones entre todos los niveles de gobierno.
En lo que respecta a capacidades fiscales y técnicas, la capacidad de los gobiernos subnacionales para financiar iniciativas de PDP depende de sus fuentes de ingresos, sus sistemas de transferencia y su capacidad de endeudamiento, que difieren notoriamente en toda la región. Las unidades subnacionales más grandes y ricas suelen tener mayor capacidad fiscal para inversiones en PDP. Además, la eficacia de las PDP subnacionales está fuertemente influenciada por las capacidades técnicas y administrativas de los gobiernos subnacionales y las partes interesadas locales. Estas capacidades tienden a concentrarse en las regiones más desarrolladas, lo que podría reforzar las desigualdades territoriales si no se realizan esfuerzos adecuados de desarrollo de capacidades.
La historia de cómo los gobiernos intermedios de América Latina persiguen el desarrollo productivo revela tanto patrones comunes como divergencias notables. Un análisis de Argentina, México y Uruguay en 2023 reveló un panorama minucioso en el que las trayectorias históricas, las capacidades institucionales y las visiones de desarrollo dan forma a enfoques muy diferentes a nivel subnacional (ECLAC, 2024[11]).
En toda la región, las subvenciones surgen como el lenguaje universal de las PDP, adoptado por casi todos los gobiernos intermedios (98% en Argentina, 100% en México y 95% en Uruguay) (Tabla 2.2). Esta dependencia generalizada del apoyo financiero directo refleja un entendimiento común de la necesidad de abordar las fallas del mercado y estimular la actividad económica mediante intervenciones inmediatas. Sin embargo, más allá de esta base común, la arquitectura de las PDP varía considerablemente según los contextos nacionales.
En los tres países es notoria la ausencia de organismos reguladores a nivel gubernamental intermedio. Su ausencia total revela una brecha institucional panregional en el sistema de gobernanza para el desarrollo productivo. También plantea importantes interrogantes sobre la coordinación nacional-local de las normas de calidad, los procesos de certificación y otras funciones regulatorias esenciales para mejorar las estructuras de producción.
Dichas conclusiones cobran mayor importancia si se analizan en el contexto de la desigualdad territorial. Según esta investigación, paradójicamente, los territorios con un PIB per cápita bajo suelen dedicar proporcionalmente una mayor parte de sus presupuestos a las PDP. Sin embargo, estos esfuerzos relativos se transforman en inversiones absolutas insuficientes para reducir las brechas de productividad con los territorios más ricos. Así se crea una trampa de desarrollo en la que los territorios que más necesitan la transformación productiva son precisamente aquellos que cuentan con menos recursos para implementar estrategias integrales de PDP (Capítulo 3).
La diversidad de instrumentos de PDP señala importantes oportunidades para el aprendizaje cruzado entre los territorios latinoamericanos. Al comprender los diferentes enfoques, los gobiernos intermedios podrían ampliar sus herramientas políticas y desarrollar estrategias más integrales adaptadas a sus contextos y desafíos específicos.
Por último, el impacto de las PDP subnacionales depende en gran medida de la coordinación eficaz, tanto horizontal – entre las partes interesadas locales – como vertical, con las políticas y programas nacionales. Una dificultad particular para las PDP subnacionales es la marcada heterogeneidad en cuanto a capacidades y recursos entre los territorios de los países de ALC. Las regiones metropolitanas y los estados o provincias más desarrollados suelen tener mayor capacidad para diseñar e implementar iniciativas sofisticadas de PDP, mientras que las regiones menos desarrolladas a menudo carecen de las capacidades y recursos básicos necesarios. Esto conlleva el riesgo de que los enfoques descentralizados de las PDP puedan exacerbar, en lugar de reducir, las desigualdades territoriales sin los mecanismos de apoyo y los esfuerzos de desarrollo de capacidades adecuados.
Pilares estratégicos para la transformación productiva en ALC
En el contexto de una visión renovada de las PDP en ALC, surgieron ciertos pilares estratégicos que se han convertido en palancas fundamentales para impulsar la transformación estructural, el crecimiento de la productividad y la competitividad a largo plazo. Dichos pilares son la transformación digital; la ciencia, tecnología e innovación (CTI); el desarrollo de competencias y las iniciativas de articulación productiva, como los clústeres. Estas dimensiones convergen en torno a la necesidad de construir ecosistemas sólidos que apoyen la modernización tecnológica, la diversificación sectorial y la cohesión territorial. En esta subsección se describen los componentes básicos de cada uno de estos pilares y se destaca su contribución a una agenda de desarrollo productivo integrada, inclusiva y sostenible en toda la región.
Esfuerzos de transformación digital en el marco de las políticas de desarrollo productivo
La transformación digital del sector productivo se ha convertido en una prioridad estratégica para los países que buscan mejorar su competitividad, innovación y desarrollo sostenible. En ALC, donde persisten retos estructurales como la baja productividad, la innovación limitada y la concentración económica (Capítulo 1), la digitalización productiva – es decir, la integración sistemática de tecnologías digitales avanzadas en los procesos productivos – representa una oportunidad fundamental para impulsar la transformación productiva y reducir las brechas históricas de desarrollo. Esto se refiere tanto a las tecnologías digitales básicas (sistemas de planificación de recursos empresariales, plataformas de gestión de relaciones con los clientes, sitios web de comercio electrónico o sistemas de pago digital), como a las soluciones digitales más avanzadas (inteligencia artificial, macrodatos, Internet de las cosas, robótica y computación en la nube). En la actualidad, existe una brecha significativa entre la adopción de tecnologías digitales básicas y las más avanzadas. Alrededor del 50% de las empresas de ALC tienen acceso al servicio de banda ancha de alta velocidad, mientras que solo alrededor del 10% utiliza soluciones de inteligencia artificial. Además, los beneficios de la digitalización no son automáticos. Requieren políticas públicas intencionadas que garanticen la inclusión, mitiguen las desigualdades regionales y fortalezcan las capacidades productivas (OECD/UNCTAD/ECLAC, 2020[64]).
Las diversas políticas e iniciativas desarrolladas por los países de la región para promover la digitalización productiva pueden agruparse en las siguientes áreas:
Acceso al financiamiento. Los programas de financiamiento directo y las subvenciones se utilizan ampliamente para apoyar la adopción de tecnologías digitales, en particular por parte de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas. Un ejemplo son los mecanismos de cofinanciamiento de Uruguay proporcionados por la Agencia Nacional de Desarrollo a través de su programa de transformación digital, Modo Digital (Capítulo 3).
Desarrollo de competencias y formación de capital humano. Los programas de capacitación especializados tienen como objetivo fortalecer las competencias digitales de la fuerza laboral, centrándose en competencias técnicas avanzadas. Iniciativas como Digitaliza tu Pyme, de Chile, procuran mejorar las capacidades a nivel empresarial y territorial. La inclusión, aun en lo que respecta a los desequilibrios de género, es importante en este ámbito.
Asistencia técnica y servicios de asesoramiento. Los países ofrecen servicios de asesoramiento técnico estructurado para guiar a las empresas en sus procesos de digitalización. En las iniciativas de Ecosistemas Digitales de Colombia, dirigidas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, son componentes clave el asesoramiento de expertos, la tutoría y el apoyo a los vínculos productivos.
Incentivos fiscales y financieros para la innovación. Algunas políticas ofrecen incentivos fiscales para impulsar la inversión en tecnologías digitales e innovación, reduciendo los costos relacionados con la adopción de tecnologías por parte de las empresas.
Redes empresariales y desarrollo de ecosistemas. Están ganando terreno las iniciativas para promover ecosistemas de innovación colaborativa, como los clústeres empresariales y las plataformas digitales. Dichos mecanismos tienen por objeto crear sinergias entre empresas, universidades, centros de investigación e instituciones públicas.
Estrategias de digitalización específicas para cada sector. Más allá de las medidas horizontales, los países impulsan la digitalización en sectores estratégicos como la agricultura, la industria manufacturera, la minería y la energía para modernizar las cadenas de producción y aumentar el valor agregado (ECLAC, 2025[69]).
A pesar de los notables avances alcanzados, prevalecen importantes desafíos para consolidar un enfoque coherente y eficaz de la digitalización productiva. La eficacia de los esfuerzos actuales está limitada por: i) la fragmentación de los acuerdos institucionales; ii) la falta de un marco regulatorio adecuado; iii) la falta de hojas de ruta exhaustivas con objetivos claros y recursos específicos; iv) la limitada participación del sector privado en la formulación de políticas; v) la débil infraestructura digital en las zonas no urbanas, y vi) las persistentes brechas en competencias digitales avanzadas. El fortalecimiento de las políticas de transformación digital productiva requiere la adopción de estrategias nacionales integradas, el refuerzo de la gobernanza multinivel y la coordinación intersectorial, la promoción de las asociaciones público-privadas, y la atención a los sectores con alto potencial de creación de valor digital. Solo mediante un enfoque más sistémico e inclusivo podrá ALC aprovechar la digitalización para lograr un desarrollo productivo sostenible y equitativo.
Ciencia, tecnología e innovación para el desarrollo productivo en ALC
La ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) son ampliamente reconocidas como los motores fundamentales del crecimiento a largo plazo de la productividad, la transformación estructural y el desarrollo sostenible (Freeman, 1995[70]). Conscientes de ello, muchos países de ALC implementaron políticas y establecieron instituciones destinadas a fortalecer sus ecosistemas nacionales de CTI. Estos esfuerzos pueden agruparse en cinco áreas clave (ECLAC, 2025 próxima publicación[71]):
Investigación y desarrollo. Los gobiernos de ALC han aumentado la inversión pública en I+D apoyando a instituciones nacionales de investigación, universidades y proyectos de colaboración público-privada. Los consejos nacionales de ciencia y tecnología, junto con organismos de financiamiento especializados, desempeñan un papel esencial en el financiamiento y la coordinación de estos esfuerzos
Innovación. Para estimular la innovación en el sector privado, varios países han implantado incentivos financieros, principalmente en forma de subvenciones para proyectos de innovación y, en algunos casos, mediante incentivos fiscales para la I+D. El propósito de estas iniciativas es alentar a las empresas a desarrollar nuevos productos, procesos y servicios, así como a adoptar tecnologías emergentes para mejorar su competitividad.
Desarrollo del talento. Reconociendo la importancia del capital humano, las políticas también se centran en reforzar la oferta de investigadores, ingenieros y profesionales técnicos altamente calificados. Esto implica inversión en educación de posgrado; formación en ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas, y participación en programas para retener y atraer talento.
Transferencia de conocimientos y tecnología. Los países promueven vínculos más fuertes entre el mundo académico, la industria y el gobierno a través de mecanismos que apoyan la transferencia y la comercialización de tecnología. Estos mecanismos incluyen plataformas de colaboración en investigación, marcos de propiedad intelectual, parques científicos e incubadoras que ayudan a convertir los descubrimientos científicos en innovaciones listas para comercializarse.
Emprendimiento. Algunos gobiernos apoyan el emprendimiento impulsando la apertura y crecimiento de nuevas empresas innovadoras mediante financiamiento semilla, aceleradores, redes de mentores y centros de innovación, en particular para las empresas tecnológicas en etapa inicial.
A pesar de estos esfuerzos, la inversión total en CTI, tanto pública como privada, es aún, en términos generales, baja en porcentaje del PIB en ALC, en comparación con las economías más desarrolladas y algunos países asiáticos (ECLAC, 2024[26]).
Además, aunque los países de la región han avanzado en general en sus políticas de CTI, también existe una considerable heterogeneidad, ya que algunos sistemas están muy maduros y otros carecen de capacidad para diseñar y aplicar políticas. Por ejemplo, en lo que respecta a la arquitectura institucional de las políticas de CTI en la región, solo 21% de los países cuentan con estructuras especializadas tanto para la gobernanza como para la implementación; 12% cuentan con una autoridad dedicada a la CTI, pero sin organismos de implementación separados; 21% combinan órganos de gobierno con responsabilidades compartidas y organismos técnicos de implementación; y el restante 46%, en su mayoría Estados insulares del Caribe, cuentan con estructuras menos especializadas y con capacidad limitada. Además, las asignaciones presupuestarias de las principales instituciones de CTI muestran una tendencia al estancamiento o al descenso relativo del financiamiento. Si bien el impacto de las políticas de CTI no viene determinado únicamente por el volumen de recursos, esta brecha de financiamiento limita su eficacia, especialmente en lo que se refiere al apoyo al desarrollo productivo (ECLAC, 2025[58]).
Adicionalmente, el impacto de las políticas de CTI suele verse limitado por las deficiencias del ecosistema de innovación en general, como la escasez de investigadores y técnicos altamente calificados, la limitada colaboración e intercambio de conocimientos entre los diferentes actores, las dificultades para acceder a capital de riesgo y otras formas de financiamiento de riesgo, y las dificultades para traducir los resultados de la investigación en productos y servicios comercializables. El fortalecimiento del ecosistema de CTI y el fomento de una cultura dinámica de innovación son requisitos previos fundamentales para mejorar la eficacia de las PDP a la hora de impulsar el desarrollo productivo a largo plazo en ALC.
Desarrollo de habilidades para las PDP
Un elemento crucial y transversal para el éxito de una visión renovada de las PDP en ALC es reducir las brechas de competencias en todos los niveles. Muchos países de la región están implementando programas de desarrollo de competencias destinados a abordar las necesidades cambiantes del mercado laboral, apoyar la transformación estructural y mejorar la empleabilidad de sus poblaciones (ILO, 2020[72]). Estas iniciativas suelen incluir:
El fortalecimiento de las competencias básicas en áreas como alfabetización, aritmética y alfabetización digital, ya que estas constituyen la base para la adquisición de competencias más avanzadas (UNESCO, 2022[73]).
Ofrecer programas de educación y formación técnica y profesional de alta calidad que se ajusten a las demandas actuales y futuras de competencias de las industrias clave y los sectores emergentes, a menudo en colaboración con el sector privado en el desarrollo y la impartición de los planes de estudio (OIT-CINTERFOR, 2017[74]).
Apoyar a los trabajadores para que se adapten a los cambios tecnológicos, adquieran las nuevas competencias necesarias para los puestos de trabajo en evolución y realicen la transición a nuevos sectores mediante programas de educación y capacitación para adultos (OECD, 2019[75]).
Garantizar que los planes de estudio sean pertinentes para las necesidades de la industria mediante vínculos entre los proveedores de educación y capacitación y el sector privado, utilizando mecanismos como las prácticas profesionales y la participación de los empleadores en el diseño de los planes de estudio, y asegurando que los graduados posean las competencias y aptitudes exigidas por los empleadores (IDB, 2018[76]).
Mejorar la capacidad del sistema educativo y formativo para impartir programas actualizados y de alta calidad mediante inversiones en la formación del profesorado, la modernización de las infraestructuras para el desarrollo de competencias y las tecnologías de aprendizaje pertinentes (ECLAC, 2020[10]).
Desarrollar marcos nacionales de cualificaciones estableciendo normas claras para las competencias y aptitudes en diferentes ocupaciones y sectores, con el fin de mejorar el reconocimiento y la transferibilidad de competencias y facilitar la movilidad laboral (ILO, 2016[77]).
Para abordar las deficiencias persistentes y multifacéticas en materia de competencias en ALC, es necesario adoptar un enfoque integral, coordinado y basado en la demanda, que implique una estrecha colaboración entre las instituciones de educación y capacitación, los empleadores, las organizaciones sindicales y los organismos gubernamentales. Las PDP deben integrar el desarrollo de competencias como un componente central y estratégico, procurando que la fuerza laboral cuente con las competencias necesarias para respaldar la mejora productiva, la diversificación y la adopción de nuevas tecnologías. Si se aborda de manera inclusiva, esto también puede tener efectos indirectos en la reducción de la desigualdad a través de empleos de mayor valor.
Clústeres y otras iniciativas de articulación productiva en ALC
Los clústeres y otras iniciativas de articulación productiva están muy extendidos en ALC y representan una poderosa herramienta para que los gobiernos subnacionales promuevan el desarrollo productivo en su territorio (ECLAC, 2024[21]). El objetivo de estas iniciativas es promover la colaboración en la creación de redes de intercambio de conocimientos entre empresas, instituciones de investigación, organismos gubernamentales y otras partes interesadas relacionadas en zonas geográficamente concentradas o en torno a cadenas de valor específicas. Desde 2023, la Plataforma Virtual de Iniciativas de Articulación Productiva desarrollada por la CEPAL ha identificado cerca de 400 IAP que operan en 16 países de la región (ECLAC, 2023[78]). La información de la plataforma se complementa con la labor ad hoc de recopilación de datos de la CEPAL en Brasil, el Caribe y México, lo que eleva el número total de IAP identificadas a 712.1 Estas iniciativas se concentran principalmente en los sectores de agricultura (34.8%), industria manufacturera (26.4%), turismo (9.8%), TIC (7.2%) y comercio (6.6%). Entre los ejemplos más destacados se encuentran los clústeres de economía del conocimiento de Córdoba (Argentina), el clúster aeroespacial y de defensa de São Paulo (Brasil), las iniciativas de clústeres turísticos en varias regiones de Chile, las iniciativas de clústeres digitales de Colombia en varios departamentos, el clúster de dispositivos médicos en el Valle Central de Costa Rica y los clústeres automotrices en Querétaro y los estados del norte de México.
Los principales objetivos de las iniciativas de clústeres incluyen los siguientes:
Mejorar la innovación y la adopción de tecnología facilitando la difusión de conocimientos, los proyectos de I+D colaborativos y la difusión de nuevas tecnologías y mejores prácticas entre los miembros de clústeres (Porter, 1998[61]).
Mejorar el acceso a insumos, servicios e infraestructura especializados al impulsar el desarrollo de redes de proveedores locales, organizaciones especializadas de apoyo a las empresas e infraestructura compartida que beneficie a las empresas integradas en clúster (Schmitz, 1995[79]).
Fortalecer el acceso a los mercados y la promoción de las exportaciones al propiciar iniciativas de comercialización conjuntas, facilitar el establecimiento de consorcios de exportación y mejorar la visibilidad y la reputación colectivas del clúster en los mercados nacionales e internacionales (Ketels, 2003[62]).
Desarrollar competencias y talento especializados al crear programas de capacitación y ofertas educativas que se adapten a las necesidades específicas de las industrias del clúster, a menudo en colaboración con instituciones educativas locales.
Mejorar el entorno empresarial al promover políticas, regulaciones e inversiones públicas que respalden el crecimiento y la competitividad del clúster y aborden los retos comunes a los que se enfrentan sus miembros.
El objetivo principal de las IAP identificadas en América Latina y el Caribe, en promedio, es acceder a nuevos mercados (22%), fortalecer los vínculos productivos (15%), mejorar la oferta comercial (12%), reducir las brechas dentro del sector productivo (8%) y promover la innovación de procesos o productos (8%) (Gráfico 2.9).
Nota: Datos de 16 países de ALC y 497 iniciativas de articulación productiva para las que se dispone de esta variable.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (ECLAC, 2023[78]) e investigaciones ad hoc realizadas en Brasil, el Caribe y México.
Dado el gran número de IAP de la región, que comprende más de 50 000 empresas, estas iniciativas tienen mucho potencial para impulsar la formulación y aplicación de agendas estratégicas concretas armonizadas con las prioridades productivas territoriales. Pueden servir como mecanismos clave para articular, poner en práctica y materializar PDP nacionales y subnacionales, al tiempo que amplían la adopción de estrategias armonizadas con un modelo de desarrollo más inclusivo y sostenible (ECLAC, 2024[11]).
Política de competencia y desarrollo del mercado para las PDP
La política de competencia representa un pilar crucial, aunque a menudo pasado por alto, de las estrategias eficaces de desarrollo productivo en ALC (Rodrik, 2004[34]; ECLAC, 2024[21]). La relación entre la competencia, la diversificación, la innovación y el crecimiento de la productividad es fundamental para el éxito de la transformación productiva. Requiere políticas que fomenten la dinámica competitiva en los niveles nacional e internacional. Es preciso considerar los siguientes aspectos:
La competencia nacional como motor de la innovación. Si bien los mercados de exportación ejercen una presión competitiva esencial por medio de la competencia mundial, una competencia nacional sólida es igualmente importante para impulsar la innovación y la mejora de la eficiencia (Porter, 1998[61]; Nelson and Winter, 1982[27]). La dinámica competitiva local obliga a las empresas a mejorar continuamente sus productos, procesos y servicios, lo que sienta las bases para el éxito posterior en los mercados internacionales. Por tanto, las PDP deben incluir medidas para fortalecer la política de competencia, reducir las barreras de entrada y evitar el surgimiento de monopolios nacionales protegidos que frenen la innovación (ECLAC, 2024[11]).
Enfoques para toda la industria frente a enfoques específicos por empresa. Las PDP eficaces reconocen que los gobiernos no pueden ni deben intentar seleccionar empresas ganadoras individuales dentro de los sectores (Rodrik, 2004[34]; Evans, 1995[35]). Más bien, las políticas deben centrarse en fortalecer industrias y cadenas de valor completas, permitiendo que las fuerzas competitivas del mercado determinen qué empresas tienen éxito (Porter, 1998[61]; Warwick, 2013[49]). Este enfoque reduce el riesgo de captura por parte del gobierno y garantiza que el apoyo llegue a las empresas más eficientes e innovadoras de los sectores apoyados (ECLAC, 2014[65]).
Evitar los errores del pasado. La experiencia de la región con la industrialización por sustitución de importaciones demuestra los riesgos de proteger a las industrias nacionales de la presión competitiva durante periodos prolongados (Prebisch, 1950[28]; Prebisch, 1959[80]; Williamson, 1990[66]). Las PDP modernas deben incorporar disciplina competitiva desde el principio, procurando que los sectores apoyados enfrenten presiones del mercado y requisitos de rendimiento adecuados para evitar el establecimiento de industrias permanentemente dependientes (Lin and Chang, 2009[25]; ECLAC, 2024[11]).
Esta dimensión competitiva debe integrarse en todos los aspectos de las PDP, desde la selección de sectores y el apoyo a las empresas, hasta la evaluación del rendimiento y los mecanismos de ajuste de las políticas.
Políticas de desarrollo productivo actuales en ALC: Estrategias, enfoques y agendas
Los países de ALC enfrentan retos estructurales comunes en su desarrollo productivo: las trampas de los ingresos medios; la dependencia de los productos básicos; la limitada participación en los segmentos de mayor valor agregado de las cadenas globales de valores, las brechas de productividad y la desigualdad persistente. Sin embargo, en cuanto a sus respuestas estratégicas a estos retos, existen divergencias significativas en los enfoques de política, los marcos institucionales y las visiones de desarrollo.
Un análisis comparativo de las PDP en determinados países de América Latina y el Caribe ofrece una valiosa perspectiva sobre estos diversos enfoques y los retos y éxitos encontrados. En la Tabla 2.3 se presenta una comparación de las PDP de siete países representativos de la región. Este panorama de políticas tan diversas refleja no solo las diferentes orientaciones ideológicas y contextos nacionales, sino también las lecciones aprendidas de la experiencia y las adaptaciones a un entorno mundial en rápida transformación.
Nota:
1. El enfoque de Argentina, centrado en la liberalización del mercado y no en una intervención activa de desarrollo productivo, se aleja de lo que se considera una política de desarrollo productivo. Se incluye con fines comparativos para ilustrar todo el espectro de enfoques de política económica en la región.
Fuente: Elaboración de los autores con base en información oficial (marzo de 2025).
Enfoques de desarrollo productivo en ALC
En la mezcla de estrategias existentes en toda la región, se observan varios patrones que caracterizan los distintos enfoques nacionales. No se trata de modelos puros, sino de tendencias predominantes que coexisten con elementos de otros enfoques.
El modelo liderado por el Estado con enfoque sectorial
El ejemplo más emblemático de este enfoque es Brasil, donde el Estado desempeña un papel protagonista en la definición y promoción de sectores estratégicos. A través de su política Nova Indústria Brasil (2023‑26) y el programa Brasil Mais Produtivo, el país procura revitalizar su base industrial con una combinación de instrumentos, entre los que se incluyen financiamiento preferencial a través del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), programas integrales de apoyo a las pymes por medio del Servicio de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE) y un régimen fiscal simplificado (Simples). El enfoque de Brasil se distingue por la integración del Plan de Transición Ecológica del país, coordinado por el Ministerio de Hacienda. Este representa un cambio paradigmático hacia la incorporación de los aspectos medioambientales en la estrategia más amplia de desarrollo económico y productivo del país. La nueva política industrial de Brasil, más sofisticada que las versiones anteriores, incorpora criterios de sostenibilidad medioambiental al vincular los créditos para el desarrollo productivo a métricas medioambientales, sociales y de gobernanza. El Plan de Transición Ecológica establece mecanismos concretos para armonizar la política fiscal, la inversión pública y los incentivos para el desarrollo productivo con los objetivos climáticos y medioambientales, creando sinergias entre las metas de descarbonización y la competitividad industrial que trascienden los enfoques sectoriales tradicionales. Este elemento distintivo representa una innovación significativa en la región. Su propósito es armonizar los objetivos de competitividad con la sostenibilidad a través de un marco de gobernanza integrado que posicione la transición medioambiental como motor de la transformación de la producción, en lugar de una limitación.
Colombia también ha adoptado un papel más activo por parte del Estado con su Política de Reindustrialización (2023). Su objetivo es aumentar la generación de valor agregado en la producción de bienes y servicios en los sectores económicos que constituyen la base productiva de la economía colombiana, con el fin de pasar de una economía dependiente de las actividades extractivas a una economía basada en el conocimiento, productiva, sostenible e inclusiva que contribuya al desarrollo territorial y a reducir las brechas de productividad. A diferencia de las experiencias pasadas de sustitución de importaciones, este nuevo enfoque incluye elementos modernos, como las políticas de licitación pública “Compre colombiano”, los incentivos a la producción nacional y el uso estratégico de instrumentos comerciales para apoyar la fabricación nacional. En paralelo a esta política industrial, Colombia implementó una ambiciosa política de ciencia, tecnología e innovación (CTI) orientada a misiones, coordinada por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (Minciencias), que busca abordar los principales retos sociales mediante programas específicos de investigación e innovación. Si bien ambas políticas representan enfoques sofisticados de intervención estatal, en gran medida funcionan de forma independiente, con mecanismos de coordinación limitados entre la agenda de desarrollo productivo y la estrategia de innovación orientada a la misión. Esto plantea un reto en la integración de políticas que afecta a muchos países de ALC.
El modelo orientado al comercio y la inversión extranjera
México es un ejemplo de estrategia centrada en la integración comercial y la atracción de inversión extranjera directa (IED). Su estrategia productiva actual se basa principalmente en aprovechar el Acuerdo entre Estados Unidos, México y Canadá (USMCA, por sus siglas en inglés o T-MEC) y el fenómeno del nearshoring como motores de desarrollo. El Plan México (2025) y la Estrategia de Integración del T-MEC buscan aumentar al máximo los beneficios de la reubicación de la cadena de producción estadounidense y consolidar a México como el epicentro de la manufactura. El enfoque se caracteriza por una fuerte orientación hacia los mercados externos, en especial Estados Unidos, y la vinculación de los sectores prioritarios con las cadenas de valor estadounidenses. En el marco del Plan México, el gobierno ha identificado ocho sectores estratégicos prioritarios: automotriz, aeroespacial, electrónico, agroindustrial, semiconductores, electromovilidad, farmacéutico y textil. Su enfoque sectorial ampliado refleja la estrategia de México de aprovechar las oportunidades de nearshoring y, al mismo tiempo, diversificarse más allá de los sectores manufactureros tradicionales, haciendo especial hincapié en industrias emergentes, como los semiconductores y la electromovilidad, que coinciden con la reconfiguración de la cadena de suministro norteamericana y la transición ecológica.
La República Dominicana sigue un patrón similar a menor escala. El país está pasando de un modelo basado en zonas francas a una economía más integrada y a la vez mantiene un fuerte énfasis en la atracción de IED, sobre todo en el turismo, la industria manufacturera y, más recientemente, la industria cinematográfica como sector emergente.
Costa Rica perfeccionó este modelo con especial éxito, pasando de la manufactura ligera a sectores intensivos en conocimiento, como los dispositivos médicos, los servicios de tecnología de la información y la industria manufacturera avanzada. Su Estrategia de Transformación Digital 2022-2027 complementa estos esfuerzos con una notable adopción de tecnología.
El modelo orientado al mercado con intervención selectiva
Chile representa el paradigma de una economía orientada al mercado que ha incorporado intervenciones estratégicas en sectores específicos. Su Estrategia Nacional de Hidrógeno Verde y su Estrategia Nacional de Litio ejemplifican este enfoque: el Estado establece marcos regulatorios y estratégicos, pero recurre al sector privado y a los mecanismos del mercado para su implementación. La Agenda de Productividad, Innovación y Crecimiento de Chile articula intervenciones selectivas por medio de organismos como la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) y programas como Start-Up Chile, al tiempo que mantiene un régimen general favorable al mercado. Este modelo facilita al país el desarrollo de capacidades en servicios, minería de clase mundial y, cada vez más, energía renovable. Su reciente Programa 4e se diseñó para diversificarse hacia sectores de alta tecnología.
Uruguay sigue un camino similar con un enfoque intensivo en el conocimiento y énfasis en la innovación y la sostenibilidad. Su Plan Estratégico Uruguay 2050 y la Estrategia Nacional de Innovación enlazan la visión de desarrollo basada en el conocimiento con intervenciones selectivas en sectores como la agrotecnología, los servicios de TIC y la agricultura sostenible.
El modelo de liberalización radical
Argentina representa un caso particular con su Plan de Liberalización Económica (2023-presente) y el programa de reforma del Estado y equilibrio fiscal para la desregulación. Este enfoque se propone minimizar la intervención estatal en los sectores productivos, eliminar los subsidios industriales, reducir las barreras comerciales y privatizar las empresas estatales. Prioriza la estabilización macroeconómica a la intervención sectorial, con elementos distintivos como la exploración de la dolarización y la eliminación de los impuestos a la exportación.
El carácter y los objetivos de esta estrategia – centrada principalmente en el ajuste fiscal, la liberalización del mercado y la retirada del Estado de los asuntos productivos – dificultan su clasificación como PDP en el sentido tradicional. No obstante, aunque se reconoce que el caso de Argentina representa una filosofía de desarrollo alternativa, más que una variante de las PDP, se incluye por exhaustividad analítica con el fin de ilustrar todo el espectro de enfoques políticos que se aplican en la región. Además, este modelo enfrenta importantes retos en su implementación, especialmente a la luz de la base industrial tradicional de Argentina y sus capacidades productivas acumuladas, que corren el riesgo de debilitarse en vez de aprovecharse en la trayectoria actual.
Enfoque sectorial de las políticas de desarrollo productivo en ALC
Las PDP de ALC se adaptan cada vez más a los contextos nacionales, reflejando las diversas estructuras económicas, prioridades políticas y asignaciones de recursos. Sin embargo, prevalece una clara tendencia regional hacia el impulso de las industrias verdes, la aceleración de la transformación digital y la promoción de la manufactura avanzada. Esto es fundamental para diversificar las economías, mejorar la competitividad y superar la dependencia tradicional de los productos básicos.
Los países de la región están aprovechando estratégicamente sus recursos naturales para convertirse en actores importantes en las cadenas de valor ecológicas emergentes, como lo demuestran la intención de Brasil de convertirse en una potencia ecológica mundial y las inversiones específicas de Chile en procesos de valor agregado del litio y el hidrógeno ecológico. Costa Rica y Uruguay también están dando pasos importantes con iniciativas de energía renovable y crecimiento ecológico. La digitalización se reconoce no solo como un sector en sí mismo, sino como un habilitador esencial para modernizar y mejorar la productividad en todas las industrias, desde la manufactura tradicional hasta los servicios. La manufactura avanzada, a menudo vinculada a oportunidades de nearshoring, es un motor clave para generar empleos de alto valor y fortalecer el contenido nacional en las redes de producción globales. Esto es particularmente evidente en el estratégico Plan México y en la focalización de Costa Rica y la República Dominicana en la manufactura de alta tecnología y las zonas de libre comercio. Colombia adoptó un enfoque sólido de economía circular en el desarrollo de sus políticas de producción, a través de iniciativas como el programa Colombia Cero Residuos, la implementación de parques ecoindustriales y la colaboración con organismos de cooperación internacional – por ejemplo, el Instituto Alemán de Metrología (PTB, por sus siglas en alemán) – para analizar la cadena de valor de los plásticos.
En el contexto de ALC, el enverdecimiento de la producción debe ser un eje central de cualquier proceso de priorización estratégica. La riqueza de la región en recursos naturales la posiciona para liderar las cadenas mundiales de valor ecológico, pero solo si se diseñan PDP que procuren la innovación, las salvaguardias medioambientales y la distribución equitativa de los beneficios. Además, la coordinación regional de las PDP sectoriales será fundamental para evitar la competencia de suma cero y promover las sinergias. Como lo demuestran las cadenas de valor automotrices de Argentina y Brasil, una cooperación bien estructurada puede impulsar las complementariedades regionales y crear economías de escala, mientras que las iniciativas que no están coordinadas corren el riesgo de duplicarse o entrar en conflicto.
Implementación de instrumentos y mecanismos para políticas de desarrollo productivo en ALC
Más allá de las orientaciones generales, el análisis comparativo presentado en la Tabla 2.3 revela patrones en los instrumentos empleados por los países para implementar sus estrategias de desarrollo productivo.
Sistemas de innovación
La estructura institucional para CTI varía mucho entre los países, señalando diferencias en la capacidad institucional, la gobernanza y la armonización estratégica con las prioridades de desarrollo productivo. Según la clasificación presentada en la CEPAL (ECLAC, 2025[58]), pueden identificarse tres niveles de madurez en las políticas de innovación de la región:
Madurez avanzada. Países con estructuras institucionales estables, organismos especializados y estrategias de CTI relativamente coherentes. Brasil y Chile, por ejemplo, cuentan con los sistemas de políticas de innovación más desarrollados de la región, con actores clave e instituciones especializadas sólidas, como la Agencia Brasileña de Innovación (FINEP, por sus siglas en portugués) y la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) de Chile. Sin embargo, aún enfrentan retos de coordinación entre múltiples organismos e institutos de investigación.
Madurez intermedia. Países con ciertas capacidades institucionales y, en muchos casos, con estrategias nacionales de CTI, pero que enfrentan dificultades en la coordinación interinstitucional, el sostenimiento de las iniciativas y el impulso a los vínculos entre el sector público y el privado. Colombia ilustra este perfil, mostrando importantes avances con iNNpulsa, su agencia de emprendimiento e innovación, e iniciativas como Ruta N Medellín, pero aún enfrenta restricciones presupuestarias. Uruguay construyó una estructura coherente para la innovación digital, con la coordinación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) y el Plan Ceibal, aunque podría ampliarse. Algunos retos incluyen fortalecer la armonización con los procesos de transformación productiva y conseguir un financiamiento sostenible para maximizar el impacto.
Madurez incipiente. Países que carecen de estrategias nacionales específicas de innovación o de instituciones dedicadas a esta, así como de mecanismos formales de coordinación. Estos sistemas presentan deficiencias generalizadas en materia de gobernanza, financiamiento y capacidades. Es el caso de varias islas del Caribe, que requieren esfuerzos sostenidos para formular y consolidar políticas de innovación.
La variación en los sistemas de innovación en toda ALC demuestra que la sofisticación institucional no provoca automáticamente un impacto transformador. Si bien los países han desarrollado estructuras de innovación cada vez más sofisticadas, la mayoría de los sistemas adolecen de una desconexión fundamental entre la escala y el impacto: cuentan con los marcos institucionales para apoyar la innovación, pero carecen de la masa crítica de recursos, los mecanismos de coordinación y el enfoque estratégico necesarios para impulsar una transformación productiva sistémica. Los sistemas de innovación eficaces requieren no solo instituciones bien diseñadas, sino también una magnitud suficiente, coordinación institucional y vinculación con prioridades de desarrollo productivo más amplias e inversiones transformadoras relacionadas, una combinación que incluso los países más avanzados de ALC tuvieron dificultades para lograrlo, lo cual limita el papel de la innovación como motor del cambio económico estructural y la competitividad.
Desarrollo de capital humano
Los enfoques para la formación de talento reflejan tanto las prioridades sectoriales como los retos estructurales.
Capacitación técnica especializada. Brasil adoptó enfoques centrados en las capacidades técnicas para la manufactura, con el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), y por México, con sus programas de educación dual.
Capacitación profesional con amplia cobertura. Colombia estableció un sistema nacional de capacitación técnica que hace hincapié en la empleabilidad con su Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
Educación dual y vínculos con multinacionales. Costa Rica desarrolló programas de formación exitosos en colaboración con empresas internacionales.
Énfasis en las competencias digitales. Uruguay lidera la región en educación digital desde edades tempranas con su Plan Ceibal.
Aunque los países de la región reconocen que el desarrollo de competencias es fundamental para la transformación productiva, la mayoría de los sistemas de desarrollo del capital humano en ALC siguen sin coincidir con las demandas de las economías modernas e intensivas en conocimiento. La brecha entre la capacitación técnica tradicional centrada en las competencias de manufactura, por un lado, y los requisitos de la transformación ecológica y digital, la integración en la cadena global de valor y el crecimiento impulsado por la innovación, por el otro, genera un obstáculo crítico para la competitividad regional. El éxito depende cada vez más de la capacidad de los países para anticipar las demandas futuras de competencias, promover la participación del sector privado en el diseño de los planes de estudio y desarrollar sistemas de aprendizaje adaptables que puedan evolucionar continuamente. Pocos países de ALC han desarrollado plenamente estas capacidades institucionales, lo cual limita su potencial para aprovechar el capital humano como motor de un desarrollo productivo inclusivo y sostenible.
Políticas para atraer y aprovechar la inversión extranjera directa
Las estrategias para aprovechar la inversión extranjera varían considerablemente en toda la región. Entre ellas se incluyen:
Regímenes selectivos con requisitos de contenido local. Brasil busca maximizar la difusión de conocimientos a través de su Programa de Asociaciones de Inversión (PPI, por sus siglas en portugués).
Regímenes abiertos con zonas económicas especiales. México, con su programa IMMEX de aplazamiento de derechos de importación y República Dominicana, con sus zonas francas, ofrecen generosos incentivos con requisitos de integración limitados.
Atracción centrada en sectores de alto valor. Costa Rica desarrolló una capacidad excepcional para atraer inversiones en sectores específicos de alta tecnología a través de su Agencia de Promoción Comercial y de Inversiones (PROCOMER).
Liberalización integral. Argentina está avanzando hacia la eliminación de los controles de capital, la reducción de las restricciones y la simplificación de los procesos para los inversores extranjeros.
La diversidad de estrategias de IED en ALC refleja una tensión fundamental entre atraer flujos de inversión y maximizar el impacto en el desarrollo. Los países tienen que elegir estratégicamente entre ofrecer incentivos generosos con requisitos mínimos (con el riesgo de desarrollar enclaves) o imponer condiciones selectivas que mejoren los vínculos locales, pero que pueden disuadir la inversión. Estimular inversiones de calidad con altos estándares y acordes con los objetivos de las políticas públicas puede contribuir a reducir las brechas de desarrollo. Los enfoques más exitosos, ejemplificados por la estrategia específica de alta tecnología de Costa Rica, demuestran que las políticas eficaces de IED requieren capacidades institucionales sofisticadas para identificar sectores estratégicos, evaluar la calidad de los inversores y equilibrar la atracción con los requisitos de mejora. Muchos países de ALC aún no desarrollan estas capacidades, lo que provoca resultados subóptimos en los que los flujos de inversión no logran generar impactos transformadores en el desarrollo productivo.
Apoyo para las pequeñas y medianas empresas y el emprendimiento
Los mecanismos de apoyo a las pequeñas y medianas empresas en ALC tienen diferentes niveles de sofisticación:
Sistemas integrales con organismos especializados. Brasil desarrolló una infraestructura sólida de apoyo con amplia cobertura territorial, mediante sus Servicios de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE, por sus siglas en portugués).
Programas de vinculación con multinacionales. Costa Rica implementó con éxito su Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa (PROPYME) y programas de vinculación con empresas internacionales.
Agencias con enfoque territorial. Uruguay adoptó un enfoque descentralizado dirigido al desarrollo territorial a través de su Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE).
Iniciativas de digitalización de las pymes. La transformación digital de las pequeñas y medianas empresas es una prioridad para Chile, con Digitaliza tu Pyme, y para Colombia, con Fábricas de Productividad.
El éxito de las políticas de apoyo a las pymes y al emprendimiento depende cada vez más de la sofisticación de las estructuras institucionales que pueden adaptar los requisitos de competitividad global a los contextos y capacidades locales. De hecho, en ALC, los mecanismos de apoyo están evolucionando de enfoques proteccionistas tradicionales hacia estrategias centradas en la integración que preparan a las pymes para participar en las cadenas de valor globales. Sin embargo, esta transformación exige nuevas capacidades institucionales que puedan, de manera simultánea, llevar a cabo la transformación digital, facilitar los vínculos multinacionales y mantener el alcance territorial. La mayoría de los países de la región aún no han resuelto este complejo desafío de coordinación.
Tendencias emergentes en las políticas de desarrollo productivo en toda ALC
A pesar de las divergencias en los enfoques generales de las PDP, están surgiendo varios elementos comunes en el panorama regional:
Sostenibilidad medioambiental como eje transversal
La dimensión medioambiental cobra protagonismo en las estrategias productivas:
Estrategias de hidrógeno verde. Chile lidera con su Estrategia Nacional de Hidrógeno Verde, pero Argentina, Brasil, Colombia y Uruguay también han desarrollado hojas de ruta en esta área.
Economía circular. Costa Rica es pionera con su hoja de ruta de economía circular y arrancan iniciativas similares en Uruguay y Colombia.
Valoración de los servicios ecosistémicos. Costa Rica también es pionera en este ámbito, incorporando la valoración de los servicios medioambientales a su modelo de producción.
Descarbonización productiva. La descarbonización está ganando terreno, con Costa Rica a la vanguardia a través de su Plan Nacional de Descarbonización y con iniciativas similares en Chile y Uruguay.
Turismo sostenible. Costa Rica y varios países del Caribe integraron con éxito la sostenibilidad en sus estrategias turísticas, demostrando que es posible combinar el crecimiento económico con la preservación del medioambiente y el desarrollo de las comunidades. Estas experiencias resaltan el gran potencial que tienen otros países de ALC para adoptar y ampliar el turismo sostenible como componente clave de sus estrategias de transformación productiva.
Esta tendencia hacia la sostenibilidad medioambiental refleja tanto las presiones del mercado internacional como las oportunidades estratégicas vinculadas a los abundantes recursos naturales y de energía renovable de la región. Más aún, representa un cambio de paradigma en el que la sostenibilidad ambiental pasa de ser una restricción regulatoria a convertirse en un motor de ventaja competitiva e innovación. Una transformación de este tipo genera oportunidades sin precedentes para que ALC aproveche estratégicamente su potencial de energía renovable y su biodiversidad, desarrollando bienes y servicios medioambientales de valor agregado, en vez de limitarse a extraer materias primas. Sin embargo, también plantea retos, como la necesidad de reconvertir la fuerza laboral a medida que las industrias tradicionales decaigan, nuevas capacidades institucionales para evaluar las tecnologías verdes y la garantía de que los altos costos de la transición ambiental no agravarán las desigualdades regionales.
La transformación digital como imperativo competitivo
La digitalización permea las estrategias productivas con diferentes niveles de profundidad:
Estrategias digitales integrales. Chile, con su Agenda Digital Avanzada, y Uruguay, con su Agenda Digital, se destacan por sus enfoques integrales y su alta conectividad.
Industria 4.0. México y Brasil desarrollaron estrategias para adoptar tecnologías 4.0 en sus sectores manufactureros, aunque la adopción es desigual.
Gobierno digital. Uruguay lidera este ámbito con su avanzada infraestructura de tecnología de la información y su enfoque de gobierno digital.
Estrategias de IA. Recientemente, los países de ALC comenzaron a incorporar la IA en sus estrategias nacionales, centrándose en la adopción responsable, el desarrollo del talento digital y la gobernanza ética. Brasil, Chile y Uruguay han liderado estos esfuerzos, con hojas de ruta de IA integradas en sus agendas digitales más amplias (ILIA, 2024[81]).
Un reto crítico identificado en toda la región es la frecuente desconexión entre las estrategias de transformación digital y las PDP. Muchos países desarrollaron agendas digitales sofisticadas que funcionan en paralelo a sus PDP, perdiendo oportunidades de efectos sinérgicos. Por ejemplo, aunque los países pueden tener estrategias integrales de Industria 4.0, estas a menudo carecen de integración con las iniciativas sectoriales de desarrollo productivo, lo que da lugar a enfoques fragmentados que limitan su potencial transformador. El éxito de la transformación digital para el desarrollo productivo requiere mecanismos de coordinación entre los organismos de política digital y las instituciones de desarrollo productivo, que se aseguren de que los esfuerzos de digitalización apoyen directamente los objetivos productivos estratégicos, en vez de funcionar como ámbitos políticos separados.
Diversificación productiva basada en el conocimiento
A pesar de los diferentes enfoques utilizados en toda la región, es común la tendencia a la diversificación hacia actividades de mayor valor agregado en sectores intensivos en conocimiento:
Servicios intensivos en conocimiento. Argentina y Uruguay han priorizado el desarrollo de servicios basados en el conocimiento como exportaciones estratégicas.
Bioeconomía. Colombia, con su Estrategia de Bioeconomía, está articulando un modelo para el uso sostenible de su biodiversidad. La Estrategia Nacional de Bioeconomía de Brasil, puesta en marcha durante su presidencia del G20, tiene como objetivo convertir la bioeconomía en un motor clave para una transformación económica sostenible, inclusiva e innovadora. En Costa Rica están surgiendo enfoques similares.
Centro farmacéutico. Uruguay está desarrollando iniciativas para posicionarse como centro concentrador farmacéutico regional.
Industrias creativas. Colombia y Costa Rica han desarrollado estrategias para impulsar las industrias creativas y culturales.
Este movimiento hacia sectores intensivos en conocimiento refleja la búsqueda de fuentes de crecimiento menos vulnerables a la volatilidad de los productos básicos tradicionales, pero sus implicaciones van mucho más allá de la diversificación económica. El cambio representa una transformación fundamental en la forma en que los países de ALC conceptualizan su función en la economía mundial: de proveedores periféricos de materias primas se convierten en participantes activos en las redes de desarrollo de conocimiento e innovación.
Retos compartidos, pero enfoques divergentes en las políticas de desarrollo productivo en ALC
El análisis de las estrategias de desarrollo productivo en ALC revela tanto retos comunes como enfoques divergentes sobre cómo abordarlos. Los países de la región se enfrentan al imperativo común de aumentar la productividad, reducir las brechas estructurales y mejorar su posicionamiento en las cadenas de valor globales. Sin embargo, las respuestas a estos retos reflejan diferentes visiones sobre la función del Estado, los mecanismos de mercado y las estrategias de inserción internacional. El análisis comparativo revela las limitaciones de adherirse a modelos puros. Los enfoques más prometedores combinan elementos de diferentes paradigmas: coordinación estatal y buena gobernanza en sectores estratégicos, mecanismos de mercado para la eficiencia, calidad institucional para la implementación e integración internacional estratégica.
Es probable que el futuro del desarrollo productivo de la región no radique en la convergencia hacia un modelo único, sino en una combinación de políticas más sofisticada basada en las circunstancias nacionales, las capacidades institucionales y las oportunidades de posicionamiento global. Lo que distingue a los enfoques más prometedores es su adaptación a las limitaciones específicas, su orientación hacia el desarrollo de capacidades y la excelencia institucional para la eficacia de la implementación.
A medida que los países de ALC avanzan en sus agendas de desarrollo productivo, el reto clave no es elegir entre el Estado y el mercado, sino construir las bases institucionales para una transformación a largo plazo, manteniendo al mismo tiempo la flexibilidad necesaria para adaptarse a contextos de producción mundial en rápida evolución. Las estrategias más exitosas serán probablemente aquellas que combinen enfoques pragmáticos para las limitaciones inmediatas con una inversión constante en las capacidades institucionales y productivas necesarias para la futura transformación productiva.
Una dimensión decisiva que merece mayor atención es la armonización entre las PDP y los planes nacionales de desarrollo más amplios. En varios casos, la agenda de desarrollo productivo se refleja solo parcialmente en la estrategia nacional general, lo cual dificulta la coherencia y la movilización de recursos. Un análisis sistemático de las referencias a las PDP en los planes nacionales de desarrollo recientes en toda la región podría esclarecer esta falta de coordinación. Además, casos como el del Plan Estratégico de Uruguay frente a las PDP sectoriales muestran el potencial de la armonización completa, mientras que otros reflejan fragmentación. El fortalecimiento de este nexo aumentaría la eficacia de las políticas, la rendición de cuentas y la continuidad a largo plazo.
En este capítulo se ha presentado una visión renovada para las PDP en América Latina y el Caribe, poniendo énfasis en la necesidad urgente de cambiar los paradigmas hacia un enfoque moderno, proactivo, sostenible e inclusivo. Dadas la persistente dependencia de ALC de los productos básicos y las grandes brechas de productividad de la región, se necesita un esfuerzo concertado y estratégico para diversificar las economías, mejorar las capacidades tecnológicas y fomentar actividades de mayor valor agregado en una gama más amplia de sectores.
Prevalece un reconocimiento mundial renovado de la función estratégica de los gobiernos en la configuración de las estructuras productivas, impulsadas por la preocupación acerca de la seguridad nacional, el cambio climático, los cambios geopolíticos y la búsqueda de un crecimiento inclusivo y sostenible. En ALC, un enfoque moderno debe tener un alcance amplio (más allá de la manufactura); poner en primer lugar la gobernanza eficaz y la colaboración genuina entre múltiples partes interesadas; adoptar una perspectiva local sólida; atender estratégicamente los cuellos de botella interconectados; priorizar las intervenciones en sectores impulsores clave; adoptar una gobernanza experimental y un aprendizaje continuo; centrarse firmemente en la internacionalización y aprovechar el potencial de las iniciativas de clústeres y otras formas de articulación productiva.
En este capítulo se sientan las bases para realizar intervenciones de políticas específicas basadas en estudios de caso de países, consultas con las partes interesadas y evidencia empírica, y se destacan cuestiones sistémicas que afectan al diseño, la implementación y la evaluación de las PDP en toda la región (ECLAC, 2024[11]):
Brecha de implementación. Muchos países de ALC han desarrollado estrategias y marcos de PDP relativamente sofisticados, pero afrontan importantes retos a la hora de convertirlos en una implementación eficaz. Esta brecha refleja las limitaciones de las capacidades institucionales, las restricciones de recursos, las dificultades de coordinación y los factores políticos y económicos.
Fragilidad institucional. La eficacia de las PDP en la región resulta afectada por las debilidades institucionales, la fragmentación entre organismos, las limitadas capacidades técnicas y los mecanismos de seguimiento y evaluación insuficientes.
Volatilidad de las políticas. Las PDP de ALC tienden a enfrentar volatilidad y discontinuidad en diversas administraciones políticas, lo que socava sus perspectivas a largo plazo y los esfuerzos consistentes necesarios para una transformación productiva exitosa.
Déficit de gobernanza. Muchas iniciativas de PDP en la región carecen de mecanismos de gobernanza sólidos que faciliten la coordinación eficaz de las partes interesadas, la representación equilibrada, el aprendizaje adaptativo y coherencia estratégica a lo largo del tiempo.
Insuficiencia de recursos. Los recursos fiscales y humanos dedicados a las PDP en la mayoría de los países de ALC son insuficientes en relación con la magnitud y la complejidad de sus retos de transformación productiva, lo cual limita el impacto potencial de dichas políticas.
Desafío de coordinación. La eficacia de las PDP resulta limitada por la escasa coordinación entre los ámbitos políticos, los niveles gubernamentales y los grupos de partes interesadas, lo que redunda en esfuerzos fragmentados con sinergias limitadas.
Desigualdad territorial. Las capacidades y los recursos de las PDP se distribuyen de manera desigual entre los territorios de los países, y las regiones más desarrolladas están en mejores condiciones para diseñar y aplicar iniciativas eficaces, lo cual puede reforzar las disparidades espaciales existentes.
Falta de enfoque estratégico. Muchas PDP de la región adolecen de insuficiencia de la priorización y el enfoque estratégico, provocando que los recursos limitados se distribuyan entre demasiados objetivos y beneficiarios, en lugar de concentrarse en las principales limitaciones y oportunidades.
Esfuerzos marginales. Las iniciativas de desarrollo productivo en muchos países de ALC siguen siendo marginales en cuanto a su magnitud y alcance, y no consiguen la masa crítica necesaria para generar un cambio transformador en las estructuras productivas.
Escasa articulación y coordinación. La articulación y la coordinación entre las partes interesadas y las iniciativas no son suficientes y esto causa que los esfuerzos se dupliquen y que se pierdan oportunidades de colaboración.
Falta de continuidad entre los periodos gubernamentales. La ausencia de continuidad entre las sucesivas administraciones es nociva para las iniciativas a largo plazo y el aprendizaje institucional, ya que los nuevos gobiernos suelen descartar los esfuerzos anteriores independientemente de su mérito.
Enfoque descendente con una participación territorial limitada. Muchas PDP siguen un enfoque descendente en el que la participación de los territorios es mínima, se ignoran los conocimientos locales y se reduce la apropiación de las iniciativas de desarrollo a nivel regional y local.
Evaluación limitada. Las iniciativas de las PDP rara vez se someten a una evaluación rigurosa y esto limita las oportunidades de aprendizaje y los ajustes de las políticas basadas en evidencia.
Falta de armonización con las nuevas visiones. Muchas de las PDP actuales no coinciden con las visiones de desarrollo emergentes, como la sostenibilidad, el crecimiento inclusivo y la transformación digital.
Impacto reducido. A pesar de implementarlas durante décadas, muchas PDP de la región han tenido un impacto limitado en términos de crecimiento de la productividad, diversificación de las exportaciones y transformación estructural.
Limitaciones en materia de sostenibilidad fiscal y capacidad de implementación. Muchas iniciativas de PDP en ALC enfrentan retos relacionados con la sostenibilidad fiscal y la limitada capacidad de implementación en los niveles nacionales y subnacionales. Esta circunstancia puede limitar su impacto y provocar una falta de armonización con la realidad local y las necesidades de la sociedad. La implementación eficaz de las PDP exige planificar la inversión multianual y armonizarlas con marcos fiscales a mediano plazo y mecanismos institucionales que faciliten la coordinación entre los distintos niveles de gobierno. Sin estos elementos, las PDP corren el riesgo de permanecer como meros documentos de intenciones que no logran ejercer un impacto transformador.
Algunas medidas decisivas para fortalecer las PDP en ALC son la ampliación de las PDP, el fortalecimiento de la gobernanza multinivel y multilateral, la mejora de las capacidades institucionales (técnicas, operativas, políticas y prospectivas), la promoción de iniciativas de clústeres eficaces, el impulso del compromiso de las partes interesadas (sobre todo del sector privado), la profundización de los enfoques locales y la adopción de una línea estratégica de internacionalización que incluya la disciplina de las exportaciones, la coordinación regional y las asociaciones internacionales de PDP.
Aumentar la inversión en políticas de desarrollo productivo
Aumentar las asignaciones presupuestarias a áreas clave que sustentan el desarrollo productivo, incluidos ciencia, tecnología e innovación, infraestructura sostenible (que aborde los cuellos de botella fundamentales en conectividad, energía y transporte), programas de desarrollo de competencias de alta calidad acordes con las necesidades del mercado laboral, así como apoyo específico para sectores seleccionados estratégicamente con alto potencial de crecimiento e importantes efectos positivos en toda la economía.
Crear un clima de inversión más atractivo y predecible para la movilización de recursos privados, proporcionar incentivos cuidadosamente diseñados y específicos, y fomentar asociaciones público-privadas eficaces. Esto incluye reducir las cargas regulatorias e incrementar la facilidad para hacer negocios, al tiempo de establecer asociaciones de inversión regionales y mundiales, como la propuesta por la Iniciativa Global Gateway de la Unión Europea y ALC, para movilizar inversiones de calidad en torno a objetivos estratégicos comunes.
Invertir en los recursos humanos y técnicos de los organismos gubernamentales, los bancos de desarrollo y otras instituciones que participan en el diseño, la aplicación y el seguimiento de las PDP. Esto incluye atraer y retener a personal calificado, proporcionar capacitación continua en análisis y evaluación de políticas y fomentar una cultura de formulación de políticas basada en evidencias.
Mejorar la disponibilidad, la calidad y la granularidad de los datos relacionados con productividad, innovación, comercio, competencias y rendimiento sectorial para fundamentar el diseño de políticas, supervisar sus avances y evaluar rigurosamente el impacto de las intervenciones de las PDP. Los gobiernos deben invertir en el fortalecimiento de los sistemas estadísticos nacionales, el desarrollo de las capacidades de datos territoriales y la promoción de un mayor intercambio y accesibilidad de los datos entre los distintos niveles de gobierno y con las instituciones de investigación y los asociados del sector privado.
Fortalecer la gobernanza multilateral y multinivel
Conformar mecanismos formales e informales para una participación periódica y significativa de todos los niveles de gobierno, el sector privado – incluidas empresas de todos los tamaños y asociaciones industriales –, el mundo académico, las organizaciones sindicales y la sociedad civil en todas las etapas del ciclo de las PDP, desde la identificación de prioridades hasta el diseño, la implementación, el seguimiento y la evaluación.
Establecer mandatos, responsabilidades y mecanismos de rendición de cuentas claros para las diferentes entidades gubernamentales que participan en las PDP en todos los niveles. La implementación de mecanismos de coordinación eficaces, como comités interministeriales, con mandatos claros y grupos de trabajo conjuntos, ayudará a garantizar la coherencia de las políticas y a evitar la duplicación de esfuerzos.
Proporcionar a los gobiernos subnacionales los recursos financieros y técnicos necesarios, el desarrollo de capacidades y la autonomía para diseñar e implementar PDP que se adapten a sus contextos territoriales, necesidades y ventajas competitivas específicos. Al mismo tiempo, es fundamental establecer marcos claros para garantizar la armonización y la complementariedad entre las estrategias de PDP nacionales y subnacionales, a fin de maximizar su impacto y evitar la fragmentación.
Establecer objetivos claros, indicadores medibles y marcos de evaluación rigurosos para todas las intervenciones de PDP. Garantizar el acceso público a la información sobre los objetivos de las políticas, los planes de implementación, los beneficiarios y los resultados, a fin de promover la transparencia y la rendición de cuentas.
Fortalecer las capacidades institucionales
Fortalecer las capacidades técnicas para diseñar políticas eficaces que armonicen las políticas macroeconómicas generales, las estrategias comerciales y los objetivos sociales y medioambientales, al incorporar la planificación estratégica con escenarios a mediano y largo plazos, generar enfoques transversales integrados, gestionar sistemas de información exhaustivos, evaluando los impactos de las políticas, armonizando los mandatos con las capacidades institucionales, aumentando los mecanismos de rendición de cuentas y fomentando culturas de aprendizaje continuo que faciliten la formulación de políticas basadas en evidencia y la gestión adaptativa de las iniciativas de desarrollo.
Fortalecer las capacidades operativas para aplicar políticas eficaces mediante la evaluación de la productividad y la garantía de una prestación de servicios eficiente; el fortalecimiento de las políticas de recursos humanos; las interfaces gubernamentales digitales para la interacción con los ciudadanos y la prestación de servicios de calidad; los sistemas eficaces de coordinación interinstitucional; la participación significativa del sector privado; la rendición de cuentas transparente en la gestión de los recursos, y la medición de la satisfacción de los ciudadanos.
Fortalecer las capacidades políticas para reunir la legitimidad, las coaliciones y el apoyo social necesarios para las reformas, al crear espacios para el diálogo social entre los principales actores del desarrollo, un liderazgo que genere confianza y mejore la colaboración entre sectores, la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, redes entre pares en los niveles local e internacional y mecanismos para lograr visiones compartidas entre las diversas partes interesadas.
Fortalecer las capacidades prospectivas para anticipar y analizar las megatendencias mundiales aplicando enfoques participativos a la construcción de escenarios futuros deseables, el apoyo a políticas estatales a largo plazo que trasciendan los ciclos administrativos, el desarrollo de mecanismos de respuesta rápida ante crisis y disrupciones, y el impulso a culturas de diálogo que anticipen posibles conflictos.
Desarrollar y fortalecer iniciativas de clúster de acuerdo con las prioridades de producción
Desarrollar una estrategia nacional para el establecimiento de clústeres mediante la identificación de los sectores y regiones prioritarios, en los que las iniciativas de clústeres ejerzan el mayor impacto estratégico, con base en las fortalezas existentes, el potencial de crecimiento y la armonización con los objetivos nacionales de desarrollo.
Proporcionar apoyo personalizado y sostenido para la formación y el desarrollo de clústeres, ofreciendo asistencia financiera y técnica para el establecimiento y operación de organizaciones de clústeres, el desarrollo de infraestructura y servicios compartidos, la facilitación de la formación de redes y la colaboración entre los miembros de los clústeres y la ejecución de proyectos conjuntos en ámbitos como la I+D, el desarrollo de mercados y la mejora de las competencias. El apoyo debe estar supeditado a objetivos de rendimiento claros y a una gobernanza eficaz dentro del clúster.
Fomentar un liderazgo sólido y una gobernanza eficaz dentro de los clústeres mediante la promoción de visiones estratégicas claras, un liderazgo sólido capaz de movilizar a las partes interesadas y mecanismos eficaces para la toma de decisiones y la rendición de cuentas.
Promover la colaboración entre clústeres y el intercambio de conocimientos al facilitar la formación de redes y los intercambios de aprendizaje entre diferentes iniciativas de clústeres dentro del país y a nivel internacional, a fin de difundir las mejores prácticas, identificar posibles sinergias e impulsar nuevas oportunidades de colaboración y acceso a los mercados.
Integrar las iniciativas de clústeres en estrategias de PDP más generales mediante la alineación y la coordinación con otras intervenciones de políticas en áreas como ciencia, tecnología e innovación, desarrollo de competencias, inversión en infraestructura e internacionalización.
Impulsar el compromiso de todas las partes interesadas, en particular del sector privado
Los gobiernos deben entablar, a lo largo de todo el ciclo de la política, un diálogo abierto, inclusivo y continuo con el sector privado (incluidas grandes empresas, pymes, empresas emergentes (start-ups) y asociaciones industriales), organizaciones sindicales y otras partes interesadas, a fin de alcanzar un entendimiento compartido de las prioridades nacionales de desarrollo y el papel de las PDP para alcanzarlas.
Asegurar que las intervenciones de las PDP estén bien fundamentadas por los retos y oportunidades que las empresas enfrentan, que sean de fácil acceso y navegación, y aborden eficazmente los principales obstáculos a la productividad y la competitividad.
Ofrecer incentivos bien diseñados y estables que animen a las empresas a invertir en innovación, adopción de tecnología, mejora de competencias, actividades de exportación y desarrollo de productos, y servicios de mayor valor agregado. Asegurar que estos incentivos sean transparentes, predecibles y armonicen con los objetivos nacionales de desarrollo.
Apoyar la creación y el crecimiento de nuevas empresas, promover una mentalidad que asuma riesgos, reducir las barreras de entrada a empresas innovadoras y proporcionar acceso al financiamiento en las primeras etapas, tutoría y servicios de desarrollo empresarial.
Reconocer y apoyar el papel de las asociaciones industriales y las organizaciones de apoyo a las empresas en la representación de los intereses de sus miembros, en la difusión de información sobre las PDP, la facilitación de la formación de redes y colaboración, y la prestación de servicios valiosos a las empresas.
Profundizar los enfoques basados a nivel local para las políticas de desarrollo productivo
Invertir en la recopilación y el análisis de datos a nivel subnacional para identificar las fortalezas regionales específicas, las ventajas competitivas, las estructuras industriales actuales, los ecosistemas de innovación, las bases de competencias, las brechas de infraestructura y los retos de desarrollo.
Proporcionar a los gobiernos subnacionales mayor autonomía, recursos financieros adecuados y la capacidad técnica necesaria para diseñar, implementar y supervisar PDP diseñadas específicamente para sus contextos territoriales y prioridades concretos. Para alcanzar el éxito, es fundamental propiciar la apropiación y la participación locales en el proceso de diseño e implementación.
Promover la coordinación y la cooperación entre los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local) y más allá de las fronteras administrativas, para abordar los retos comunes, aprovechar las complementariedades regionales y apoyar el desarrollo de cadenas de valor y clústeres interregionales.
Impulsar vínculos y una colaboración más sólidos entre empresas, instituciones de investigación, universidades, centros de capacitación técnica y otros actores locales dentro de los sistemas de innovación regionales para promover el intercambio de conocimientos, la transferencia de tecnología y el desarrollo de soluciones localizadas a los retos regionales.
Abordar las brechas cruciales en materia de infraestructura (transporte, energía, agua, saneamiento) y aumentar la conectividad digital, en particular en las regiones desatendidas, a fin de elevar su atractivo para la inversión, mejorar la productividad empresarial y facilitar el acceso a los mercados y a la información.
Adoptar una línea estratégica de internacionalización
Proporcionar apoyo focalizado a las empresas, en particular a las pymes, para mejorar su capacidad de exportación, permitiéndoles acceder a información sobre los mercados, adaptar sus productos y servicios a los estándares internacionales y a las preferencias de los consumidores, y participar en ferias y misiones comerciales internacionales. Asimismo, es fundamental promover la diversificación hacia exportaciones con mayor valor agregado y nuevos mercados.
Desarrollar estrategias específicas de promoción de las inversiones que se centren en atraer IED de calidad en sectores armonizados con las prioridades nacionales de desarrollo y que tengan potencial para la transferencia de tecnología, la mejora de las competencias, la generación de empleo digno y la integración en las cadenas globales de valor. Es esencial crear un clima de inversión estable, transparente y predecible.
Ayudar a las empresas nacionales, especialmente a las pymes, a mejorar sus capacidades, cumplir con los requisitos de calidad y logística de las principales empresas de la cadena global de valor y forjar vínculos más sólidos con los compradores internacionales. Esto puede incluir programas de desarrollo de proveedores y apoyo para la adopción de estándares internacionales.
Alentar las asociaciones y la colaboración entre las instituciones de investigación nacionales y las empresas con sus homólogas internacionales para acceder a nuevos conocimientos, tecnologías y redes de investigación. Facilitar la movilidad de los investigadores y el personal técnico puede resultar fundamental.
Simplificar los procedimientos aduaneros, mejorar la infraestructura logística, reducir las barreras no arancelarias al comercio y participar activamente en acuerdos comerciales regionales y multilaterales para facilitar el acceso a los mercados y reducir los costos del comercio internacional.
Adoptar el rendimiento de las exportaciones como indicador de las mejoras de la productividad y como mecanismo de condicionalidad para el apoyo continuo a las PDP, asegurándose de que los beneficiarios aborden las presiones competitivas necesarias para impulsar el aumento genuino de la productividad, en vez de depender permanentemente de la protección o los subsidios.
Establecer mecanismos para coordinar las estrategias sectoriales en todos los países de ALC, a fin de evitar la competencia de suma cero y promover el desarrollo de la cadena de valor regional. Esto incluye desarrollar plataformas para el diálogo entre los organismos nacionales de PDP, identificar oportunidades de complementariedad industrial regional y desarrollar enfoques conjuntos para sectores emergentes, como el hidrógeno verde, el procesamiento de litio y los servicios digitales, en los que la coordinación regional puede mejorar la competitividad global.
Buscar asociaciones e intercambios de aprendizaje con las políticas industriales de las economías avanzadas, en particular las centradas en la transición ecológica justa y la transformación digital. Esto incluye el establecimiento de mecanismos de diálogo formal con iniciativas como la Brújula Digital Europea y los componentes industriales del Pacto Verde, la Ley Chips de Estados Unidos y las estrategias de manufactura avanzada de Asia (Mazzucato, 2021[82]; European Commission, 2020[12]; United States Congress, 2022[15]).
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← 1. Los datos se recopilaron con el propósito de cartografiar y promover las IAP, no para fines estadísticos, y se basan en la autoinformación voluntaria, con esfuerzos de validación limitados a los casos con inconsistencias evidentes o datos faltantes.