Alberto González Pandiella
OCDE
Alessandro Maravalle
OCDE
Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2025
Resumen
La economía crece a un ritmo sólido, impulsada por un desempeño robusto de las exportaciones y mejora en la actividad interna. Durante 2023, la inflación fue negativa debido a la reversión de los choques de precios externos; sin embargo, sus cifras han comenzado a incrementarse gradualmente, aunque se mantiene por debajo del margen inferior de la banda de tolerancia alrededor de la meta del Banco Central. El sector financiero ha demostrado resiliencia frente a las crisis recientes, pero el nivel de dolarización financiera plantea desafíos. La situación fiscal ha mejorado sustancialmente gracias a un fuerte compromiso con la restricción del gasto, en línea con la regla fiscal. Hacia el futuro, las prioridades centrales de Costa Rica incluyen seguir reduciendo la deuda pública mediante el estricto cumplimiento de la regla fiscal, redoblar los esfuerzos por mejorar la eficiencia del gasto público y ampliar las bases tributarias. Estas medidas reforzarían el compromiso del país con la prudencia fiscal y crearían espacio fiscal adicional para cumplir con necesidades de gasto.
1.1.1. Las exportaciones crecen y la demanda interna sigue su tendencia al alza
Costa Rica ha registrado un crecimiento consistentemente superior al de los países OCDE y a sus pares regionales en los últimos tres años (Gráfico 1.1). El sector exportador, tras recuperarse rápidamente de la pandemia, muestra un desempeño robusto, con un crecimiento constante de la actividad en las zonas francas (Gráfico 1.2, panel A). Los dispositivos médicos representan una proporción cada vez más importante de la canasta de exportación. La parte doméstica de la economía también mejora (Gráfico 1.2, panel B). La inflación baja, que se convirtió en negativa en 2023 debido a la reversión de choques de precios externos, ha estimulado el ingreso real disponible de los hogares. Este factor, sumado a un aumento en la confianza del consumidor, impulsa el consumo privado. La inversión privada se mantiene al alza, respaldada por una cartera sólida de inversión extranjera directa. El consumo gubernamental permanece estable, mientras continúa la consolidación fiscal.
El mercado laboral ha experimentado mejoras, aunque a un ritmo más lento que la actividad económica. La tasa de desempleo ha disminuido y se ubica por debajo del nivel prepandemia (Gráfico 1.3, panel A). Los salarios del sector privado han aumentado, tanto en términos reales como nominales, lo que refleja la solidez de la actividad económica y la baja inflación. Por su parte, los salarios nominales del sector público se mantienen contenidos desde 2019 por las restricciones fiscales. La participación en la fuerza laboral se redujo significativamente tras la pandemia, en especial entre los jóvenes y las mujeres. Aunque recientemente se observa un leve repunte, esta sigue por debajo de los niveles prepandemia, tanto para hombres como para mujeres (Gráfico 1.3, panel B). La reducción de la participación laboral de los hombres es más evidente en los jóvenes (entre 19 y 25 años) y los trabajadores mayores (por encima de 60). En el caso de las mujeres, la disminución se distribuye en todos los grupos etarios. Un factor clave es el aumento significativo de mujeres que atribuyen su salida del mercado laboral a responsabilidades de cuido. El cierre de escuelas en Costa Rica fue prolongado durante la pandemia, lo que llevó a un período extendido en el que muchas mujeres asumieron mayores responsabilidades de cuido. Esta carga adicional y prolongada, podría explicar la participación inferior de las mujeres actualmente. Para acelerar la reintegración de las mujeres al mercado laboral, es esencial ampliar el acceso a la educación temprana y el servicio de cuidados en la primera infancia, como se detalla en el Capítulo 2 de este Estudio.
PIB real, Índice (2019-IV = 100), a.e.
Nota: ALC es el promedio simple entre las cifras de Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil y Perú.
Fuente: Perspectivas Económicas de la OCDE (base de datos).
Fuente: Banco Central de Costa Rica.
Nota: En el Panel A, la categoría “subempleado” se refiere el segmento de los individuos económicamente activos mayores de 15 años y con la capacidad y la voluntad de trabajar más horas de las que sus ocupaciones actuales le permiten.
Fuente: INEC (2024) Encuesta Continua de Empleo (ECE); y Estadísticas de la OCDE sobre la Fuerza Laboral (base de datos).
El empleo total regresó a los niveles prepandemia, con un aumento en el sector formal y una disminución del empleo informal durante 2023 (Gráfico 1.4). Sin embargo, se observa una caída significativa en la tasa de empleo de trabajadores jóvenes, con una reducción de 39 puntos porcentuales en el empleo informal desde la pandemia que no ha sido compensada por un crecimiento equivalente en el empleo formal (Gráfico 1.5). No se dispone de datos suficientemente actualizados sobre la matrícula en programas educativos para determinar si los jóvenes que han perdido el empleo han regresado a estudiar. Sin embargo, la proporción de jóvenes que no estudian, ni trabajan, ni reciben capacitación es relativamente alta en Costa Rica (Gráfico 1.5). Aunque el empleo formal va en aumento, muchos de estos puestos requieren habilidades especializadas y técnicas. Esto contrasta con la realidad de que un número considerable de costarricenses abandonan el sistema educativo antes de terminar sus estudios secundarios (OECD, 2023[1]). Según diversas encuestas realizadas a empleadores del país, los desajustes en las habilidades de los trabajadores representan una barrera significativa para el desarrollo de sus operaciones. Estos desbalances son particularmente importantes en sectores como los servicios basados en el conocimiento y fabricación de alta tecnología (Recuadro 1.1). Es crítico elevar el nivel de calificación de la fuerza laboral en Costa Rica para poder competir en una economía globalizada, atraer inversión extranjera e impulsar las exportaciones. Este tema se desarrolla en el Capítulo 4 de este Estudio y fue también analizado en el Estudio Económico de 2023.
Índice (2020-I = 100)
Nota: Se define informalidad como el porcentaje de empleados cuyas actividades entran en una de las categorías a continuación: 1) No se realizan cotizaciones al sistema de seguridad social; 2) son trabajadores sin remuneración; o 3) son trabajadores independientes y empleadores con empresas no registradas en el Registro de Personas Jurídicas y no llevan contabilidad formal.
Fuente: INEC (2024), Encuesta Continua de Empleo (ECE).
Nota: ALC es el promedio simple entre las cifras de Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil y Perú.
Fuente: INEC (2024), Encuesta Continua de Empleo (ECE); y OCDE (2024), Miradas sobre la Educación 2024: Indicadores de la OCDE.
Los desajustes de habilidades surgen cuando las competencias que demandan los empleadores no se corresponden con las que poseen los trabajadores o quienes buscan empleo. Este desajuste genera costos significativos para las empresas, los mismos trabajadores y el gobierno. Las empresas deben capacitar a trabajadores poco calificados o reducir sus operaciones si no encuentran el personal adecuado. Sin embargo, en Costa Rica existen muy pocos indicadores que miden la incidencia de los desajustes. En este contexto, los indicadores macroeconómicos sobre desajustes de habilidades (MSMI por sus siglas en inglés), ofrecen una perspectiva valiosa. Estos indicadores comparan las habilidades de la población con las requeridas por el mercado laboral, permitiendo evaluar el impacto de estos desajustes en diferentes sectores de la economía (Quesada y Gonzalez-Pandiella, en preparación). El MSMI se calcula como la diferencia absoluta entre la participación de un grupo de habilidades en el marco del empleo y su participación en la población en edad de trabajar. Entonces,
donde 𝐸𝑖 y 𝑃𝑖 son, respectivamente, el número de individuos con un nivel de habilidades i en el empleo y la población, mientras que 𝐸𝑇 y 𝑃𝑇 son el empleo y la población totales, respectivamente. Los grupos de habilidades son aproximados a través de los logros académicos. Así, nivel con baja calificación de habilidades se define como el grupo con un nivel académico por debajo de la educación secundaria; los individuos con calificación de habilidades medias son aquellos que cuentan con educación secundaria completa o que iniciaron la educación universitaria; y los individuos con alta calificación de habilidades son aquellos que cuentan con un título de nivel de grado. El indicador MSMI es bajo cuando la distribución de habilidades en el empleo está alineada con la distribución general de la población. Por el contrario, es alto cuando los perfiles educativos de los empleados difieren significativamente de la población en general. Al calcular estos indicadores a nivel sectorial en Costa Rica, se observa una heterogeneidad importante en los desajustes de habilidades entre sectores como la agricultura, la manufactura, la construcción y los servicios (Quesada and Gonzalez-Pandiella, en preparación. Estos resultados también destacan la necesidad de diferenciar las actividades de manufactura según su intensidad tecnológica y los servicios con base en su valor agregado (Gráfico 1.6) al momento de evaluar la magnitud del desajuste de habilidades en Costa Rica.
Índice de Desajuste de Habilidades
Nota: La clasificación de los servicios con base en su nivel de contenido de conocimiento se ajusta a la clasificación NACE Rev.2 de actividades económicas. La manufactura se clasifica en sectores de baja tecnología y alta tecnología, con base en la complejidad de los procesos de aprendizaje involucrados en la producción y la medida de efectos tecnológicos que generan, en el marco de la metodología establecida por Law (2020).
Fuente: (Quesada and Gonzalez-Pandiella, en preparación) con base en los datos de Encuestas sobre la Fuerza Laboral.
En términos externos, el déficit en cuenta corriente se ha reducido y sigue siendo financiado cómodamente por la inversión extranjera directa (Gráfico 1.7). Se ha incrementado el superávit de la balanza comercial en servicios, y representa alrededor del 10% del PIB (en comparación con el 6% en 2000). Lo anterior refleja tanto una recuperación del turismo como un mayor peso de los servicios intensivos en conocimiento, como los servicios empresariales. El déficit de la balanza comercial en bienes muestra una tendencia a la baja, sostenida en el tiempo, donde las exportaciones de dispositivos médicos han experimentado un crecimiento robusto (véase también el Capítulo 4). La deuda externa se ha moderado recientemente (Gráfico 1.8), al tiempo que las reservas internacionales han aumentado, y se encuentran en un nivel cómodo y alineado con las métricas estándar.
Fuente: Banco Central de Costa Rica.
Nota: ALC es el promedio simple entre las cifras de Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil y Perú.
Fuente: Perspectivas de la Economía Mundial del FMI (Reporte WEO) (base de datos); y Estadísticas Financieras Internacionales del FMI (IFS). (base de datos).
La inflación se redujo drásticamente en 2023, llegando incluso a niveles negativos, principalmente debido a la reversión de los choques de precios externos. Sin embargo, en los últimos meses comienza a aumentar gradualmente, hacia el rango tolerancia alrededor de la meta del Banco Central (Gráfico 1.9). Los bienes, en particular los alimentos y el combustible, experimentaron la caída de inflación más evidente. Tanto la inflación general como la subyacente permanecen bajas, 1.1% y 0.6% respectivamente en enero 2025. Las expectativas de inflación se han mantenido estables, aunque han tendido a la baja, hacia el límite inferior de la banda de tolerancia.
Nota: El área sombreada representa la banda de tolerancia del Banco Central. Las expectativas de inflación son las expectativas medias a un año según un estudio realizado por el Banco Central. El estudio no incluye los meses entre diciembre de 2020 y noviembre de 2021.
Fuente: Banco Central de Costa Rica; y Contribución a la inflación interanual por la COICOP de 2018, por país, según la OCDE (base de datos).
1.1.2. Se prevé que el crecimiento continue sólido
Se proyecta que la economía crezca un 3,8% en 2025 y 2026, tras un crecimiento del 4,3% en 2024 (Tabla 1.1). El consumo privado se verá respaldado por la creación de empleos formales y una inflación baja, mientras el consumo gubernamental se mantendrá restringido debido a los esfuerzos para limitar el gasto público. Se espera que la inversión privada continúe impulsada por flujos de inversión extranjera directa. Asimismo, se prevé una aceleración en el crecimiento de las exportaciones, en línea con mejores condiciones económicas globales. En cuanto a la inflación, se proyecta que aumente a un promedio de 2,5% en 2025, debido a la flexibilización gradual de la política monetaria. Sin embargo, esta perspectiva está sujeta a incertidumbre y riesgos. Por un lado, el aumento del endeudamiento en moneda extranjera podría incrementar la vulnerabilidad del sector financiero. También, la inflación podría ser más baja de lo esperado, lo que requeriría recortes mayores de las tasas de interés aumentando el riesgo de fluctuaciones abruptas del tipo de cambio. Además, una escalada de tensiones geopolíticas también repercutiría en la demanda externa y generar nuevas disrupciones en las cadenas de suministros. Otros factores que podrían alterar significativamente las proyecciones son los fenómenos climáticos (Tabla 1.2), los cuales tendrían un impacto particular en agricultura. Por otra parte, un aumento en la delincuencia y la violencia podría desalentar la inversión y el turismo. Al igual que en otros países de la región, la delincuencia ha ido en aumento, impulsada principalmente por las actividades de grupos delictivos organizados. Por el lado positivo, existen oportunidades del nearshoring que podría impulsar la inversión y las exportaciones más allá de los niveles contemplados en estas proyecciones.
1. Contribuciones a los cambios del PIB real, datos actuales en la primera columna. 2.El índice de inflación subyacente excluye los productos volátiles como los agrícolas, energía y los aranceles aprobados a diversos niveles gubernamentales. 3. Con base en la encuesta nacional de empleo.
Fuente: Base de datos de Perspectivas Económicas de la OCDE actualizada.
Al igual que en otros países de la OCDE, Costa Rica experimentó un fuerte aumento de la inflación en 2022, y el Banco Central elevó la tasa de política monetaria hasta 9% (Gráfico 1.10 y Tabla 1.3). Este incremento inflacionario fue impulsado principalmente por el alza de los precios externos, ya que el paquete fiscal aplicado por Costa Rica durante la pandemia fue modesto, dado el limitado espacio fiscal disponible. Las presiones inflacionarias disminuyeron drásticamente en 2023 (Gráfico 1.11), como resultado del endurecimiento de la política monetaria y en congruencia con la reversión de los choques de precios externos, junto con una fuerte apreciación del colón con respecto al dólar estadounidense (Gráfico 1.12). En respuesta, el Banco Central actuó de manera decisiva, al reducir el nivel restrictivo de la política monetaria Tras un primer recorte en marzo de 2023, el Banco Central ha implementado una disminución acumulada de 500 puntos base hasta el nivel actual de 4%. Según las estimaciones más recientes, la tasa real neutral se sitúa alrededor de 1,4% (BCCR, 2024[1]), lo que sugiere que la tasa actual se ubica cerca de este nivel neutral. La transmisión de la tasa de política monetaria hacia las tasas de interés que enfrentan las empresas y los hogares ha sido visible en las tasas de depósito, mientras que ha habido una transmisión menor hacia las tasas de préstamo.
Fuente: Banxico; CEIC; Banco Central de Colombia y Banco Central de Costa Rica.
Fuente: Banco Central de Costa Rica; e INEC.
La política monetaria debe continuar apoyando el aumento gradual de la inflación hacia su objetivo. Esto requiere mantener una posición de política monetaria prudente y basada en datos, así como relajar aún más la posición de política, si es necesario, para garantizar que la inflación regrese a su objetivo de 3%. La inflación general y la subyacente se han robustecido gradualmente, pero siguen siendo bajas, en 1,1% y 0,6%, respectivamente, para enero de 2025 (interanual). Ajustes graduales y basados en datos de la política monetaria permitirían orientar las expectativas inflacionarias, que han caído hasta el límite inferior del rango de tolerancia alrededor de la meta, y regresar al 3%. Los riesgos inflacionarios incluyen una brecha en las tasas de interés entre Estados Unidos y Costa Rica, que podría originar cambios abruptos en el tipo de cambio, con subsecuentes impactos sustanciales en la inflación. Los riesgos climáticos también son altos, en un contexto en que la generación hidroeléctrica se ve obstaculizada por las sequías estacionales (véase el Capítulo 3) y se incrementan los precios de la electricidad. La reducida transmisión de la tasa de política monetaria a tasas de interés activas que enfrentan las empresas atenúa la eficacia de la política monetaria.
En línea con las recomendaciones de los estudios económicos anteriores de la OCDE (OECD, 2018[2]), (OECD, 2016[3]), se ha permitido que el tipo de cambio se mueva con mayor flexibilidad en respuesta a las condiciones del mercado. El Banco Central, según su ley orgánica, ha limitado sus intervenciones en el mercado cambiario al cumplimiento con los requerimientos del sector público y mitigar las fluctuaciones violentas del tipo de cambio. Durante el 2023, el colón se apreció de manera significativa con respecto al dólar estadounidense (Gráfico 1.12, panel A). La apreciación podría atribuirse a factores como tasas de interés más altas que en Estados Unidos, una mejora de los indicadores macroeconómicos, una cartera sólida de inversión extranjera directa, un superávit en la balanza comercial de servicios y un desempeño robusto en el sector del turismo. La apreciación del colón ocurrió a pesar de que el Banco Central compró reservas internacionales, que ahora se encuentran en un nivel cómodo y en línea con las métricas internacionales estándar (Gráfico 1.8). La apreciación generó fuertes preocupaciones entre diversos grupos que señalan su efecto negativo en la competitividad. En términos reales efectivos, el colón está a un nivel similar al de 2017 (Gráfico 1.12, panel B), lo que sugiere que la competitividad de mediano plazo se ha mantenido estable tras la depreciación del tipo de cambio de 2020-21 y la apreciación de 2023. Los regímenes de tipo de cambio flexibles son particularmente ventajosos para economías abiertas como la de Costa Rica, al permitir ajustes naturales ante los cambios económicos y promover la estabilidad macroeconómica. Sirven como un amortiguador contra los choques externos y desempeñan un papel crucial en el control de la inflación. Al promover la estabilidad macroeconómica y un entorno económico menos discrecional y más basado en reglas, un tipo de cambio flexible también aumenta el atractivo para la inversión extranjera directa y fortalece la competitividad.
Nota: Una reducción implica una depreciación del colón costarricense y señala una mejora de la competitividad. Las tasas de cambio reales efectivas (Panel B) se calcularon empleando términos de ponderación comercial constantes.
Fuente: Indicadores de corto plazo de la OCDE (base de datos); y Perspectivas Económicas de la OCDE (base de datos).
Durante su proceso de adhesión a la OCDE, Costa Rica implementó medidas significativas para fortalecer el marco de política monetaria (OECD, 2020[4]), como desvincular la designación del presidente del Banco Central del ciclo político y clarificar las normas de destitución de este. Aunque el Banco Central ha actuado de manera independiente, es conveniente establecer medidas adicionales para reforzar su autonomía en esta coyuntura. Una mayoría simple en el Congreso es suficiente para modificar leyes claves para el Banco Central, como la ley que específica su mandato. Esto podría evitarse consagrando la autonomía y la independencia operativa del Banco Central en la Constitución, como se hace en varios países OCDE, como Alemania, Suiza y Portugal, y en pares regionales como México, Colombia y Chile. Las disposiciones constitucionales pueden otorgar un mayor nivel de autonomía legal, mejorando la credibilidad del Banco Central.
1.3.1. El aumento de la dolarización financiera implica retos
El sistema financiero se ha mantenido estable y resiliente frente a los recientes choques. Los niveles de capitalización siguen en línea con los de otros países OCDE (Gráfico 1.13, panel A), y los niveles de liquidez se ubican por encima de los requerimientos regulatorios (Gráfico 1.13, panel D). Por otra parte, los préstamos en mora se mantienen controlados (Gráfico 1.13, panel C). Según las pruebas de estrés más recientes del supervisor financiero, el sistema financiero, incluyendo bancos privados, bancos estatales y cooperativas de crédito, sería resiliente en caso de eventos económicos adversos (SUGEF, 2024[5]).
Nota: Se entiende por capitalización bancaria la solvencia de capital, capital regulatorio de Nivel 1 respecto a los activos ponderados al riesgo. Se entiende por ALC el promedio simple entre las cifras de Chile, Colombia, México, Brasil y Perú.
Fuente: Indicadores de Solidez Financiera del FMI (base de datos).
Las medidas recientes, como la publicación de los resultados de las pruebas de estrés por banco en enero de 2024, una recomendación de OCDE recurrente en el tiempo (OECD, 2020[4]), han fortalecido la supervisión financiera. Sin embargo, la intervención de dos pequeñas instituciones financieras en mayo y agosto de 2024, debido a una gestión inadecuada y un registro contable incorrecto de los préstamos morosos, revela que es necesario reforzar aún más la supervisión financiera. Esto incluye evaluar el impacto de las reformas regulatorias aplicadas en años recientes y fortalecer las prácticas de valoración de activos. También se justifican esfuerzos para fortalecer la gobernanza y aplicar los criterios existentes que garanticen que los miembros de las juntas directivas en las instituciones financieras (incluidas las cooperativas) cuenten con la calificación y la experiencia necesarias. En mayo de 2024, se presentó un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa para mejorar el esquema de resolución de las instituciones financieras supervisadas, agilizando su resolución y permitiendo una intervención temprana, así como cambios en la gestión de las entidades afectadas. El proyecto de ley también elimina gradualmente la garantía estatal para bancos públicos, otra recomendación de larga data de la OCDE (OECD, 2020[4]). La implementación de las medidas previstas en el proyecto de ley fortalecería la estabilidad financiera. También se desarrollan planes para mejorar las regulaciones de ciberseguridad y para realizar pruebas de estrés del sector financiero ante riesgos asociados al cambio climático.
La deuda privada es relativamente baja (Gráfico 1.14), pero la elevada dolarización financiera continúa presentando desafíos. Los créditos y depósitos en dólares representan cerca de 35% del total (Gráfico 1.15). Los reguladores han indicado que dos tercios de la deuda dolarizada no está cubierta. La reciente reducción en las intervenciones en el mercado cambiario puede facilitar, con el tiempo, una mejor internalización de los riesgos asociados a las fluctuaciones del tipo de cambio por parte de los agentes económicos, reducir el riesgo moral y contribuir a disminuir los descalces en las posiciones cambiarias no cubiertas. En el corto plazo, el diferencial de tasas de interés entre las operaciones en colones y en dólares puede fomentar la dolarización, situación que exige un monitoreo estricto. El crédito en dólares registra un aumento significativo en los últimos meses (Gráfico 1.16). En enero de 2024, se incrementó el ponderador de riesgo para los créditos en moneda extranjera otorgados a prestatarios no cubiertos. Sin embargo, ante los fuertes aumentos recientes en los préstamos en moneda extranjera, se debe evaluar las medidas macroprudenciales recientes y, con base en esta evaluación, considerar la aplicación de medidas prudenciales adicionales para desalentar el endeudamiento en moneda extranjera.
Nota: ALC es el promedio simple entre las cifras de Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil y Perú.
Fuente: Deuda Global del FMI (base de datos).
% del crédito total
Fuente: Banco Central de Costa Rica.
Crédito al sector privado por tipo de moneda, tasa de crecimiento interanual, en %
Fuente: Banco Central de Costa Rica (2024), Informe de Política Monetaria Enero 2025.
1.3.2. Eliminar distorsiones en el sistema financiero
La estabilidad financiera podría fortalecerse mediante la corrección de diversas distorsiones que afectan tanto a los bancos estatales como a los privados, así como a las compañías de seguros públicas y privadas. Estas distorsiones fragmentan los mercados financieros, dificultan la competencia y obstaculizan la transmisión de la política monetaria. Además, se reduce la capacidad crediticia de los bancos y su habilidad para innovar e invertir en tecnología. Entre las distorsiones clave se encuentran el llamado “peaje bancario”, mediante el cual los bancos privados deben realizar transferencias a un fondo administrado por los bancos estatales. Estas transferencias corresponden al 17% de sus depósitos a 30 días o menos, y se remuneran a una tasa de interés que es la mitad de la tasa básica pasiva calculada por el Banco Central. Por su parte, los bancos estatales están sujetos a una serie de contribuciones a varias instituciones gubernamentales como el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (10%), la Comisión Nacional de Préstamos para Educación (5%), la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (3%) y el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (15%). Corregir estas distorsiones, como se recomendó en anteriores Estudios Económicos de la OCDE, facilitaría que los bancos aumenten su eficiencia y su capacidad para adaptarse al cambiante panorama financiero global, además de mejorar la transmisión de los cambios en la política monetaria. También tendría un impacto positivo en toda la economía, al facilitar el acceso de empresas y hogares a servicios financieros a costos más bajos. Las instituciones que actualmente están financiadas en parte con estas contribuciones deberían transitar hacia una financiación completa a través del presupuesto nacional.
1.3.3. Ampliar la inclusión financiera
Aumentar la inclusión financiera sigue siendo un desafío pendiente (Gráfico 1.17). El acceso a las cuentas bancarias aumentó hasta el 90% de la población en 2023, según los datos más recientes del Banco Central (BCCR, 2023[6]). Sin embargo, todavía hay un amplio margen para mejorar el acceso al crédito u otros instrumentos financieros. El tope de las tasas de interés está causando exclusión financiera. Este límite se introdujo en junio de 2020 para limitar el costo del crédito, pero actualmente está restringiendo el acceso a los créditos, en especial para las personas más vulnerables y de mayor riesgo, ya que las instituciones financieras muestran menos disposición a prestar dinero a estos grupos debido al limitado potencial de beneficio respecto a los más altos riesgos implícitos. En cambio, los canales informales y predatorios de crédito, que a menudo cobran tasas de interés exorbitantes y en algunos casos están conectados con grupos criminales, han aumentado recientemente. Una posibilidad para abordar los desafíos presentados por el tope actual es aplicar topes escalonados, basados en el perfil de riesgo del prestatario, lo que permitiría tasas más altas para préstamos con mayor riesgo. Reducir las asimetrías de información por medio de un registro crediticio más completo también constituiría una forma más efectiva de facilitar el acceso al financiamiento. El registro crediticio en Costa Rica cubre aproximadamente el 35% de la población adulta, en comparación con el 50% de Chile o el 80% de Brasil. Ampliar el alcance de este registro, para incorporar información de entidades no reguladas que realizan actividades crediticias facilitaría las evaluaciones de solvencia por parte de los bancos. Fomentar la competencia en el sector financiero y garantizar una sólida protección al consumidor contribuiría a impulsar la inclusión financiera y sería más efectivo que el tope de tasas de interés actual. El potencial de las finanzas tecnológicas (Fintech) para impulsar la inclusión financiera no se ha materializado, ya que persisten barreras legales (OECD, 2020[4]).
% de las personas mayores de 15 años con una cuenta en una entidad financiera
Nota: ALC es el promedio simple entre las cifras de Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil y Perú.
Fuente: Indicador Global del Banco Mundial (base de datos).
1.4.1. La situación fiscal ha mejorado
Después del aumento significativo en el déficit fiscal durante la década de 2010 en Costa Rica, el país ha mejorado su situación fiscal (Gráfico 1.18). Al haberse adherido a los objetivos prudentes establecidos en la regla fiscal, introducida con la reforma aprobada en diciembre de 2018 (Recuadro 1.2), el país ha conducido la relación deuda-PIB hacia una trayectoria descendente. Esta mejora ha llevado a una reducción notable de la prima de riesgo soberano (Gráfico 1.19). El balance fiscal del gobierno central se situó en -3,8% en 2024, mientras que el saldo primario se encuentra en 1,1% del PIB. Esto representa un ligero deterioro en comparación con 2023, atribuido a un aumento salarial retroactivo del sector público, de 2020 que no se aplicó en su momento debido a la agravada situación fiscal por la pandemia, y que finalmente se ejecutó en 2024. El gobierno tiene como objetivo seguir mejorando la situación fiscal.
Nota: Los datos se refieren solamente al gobierno central. Los ingresos totales no incluyen las cotizaciones a la seguridad social.
Fuente: Ministerio de Hacienda.
Diferenciales de rendimiento de los bonos de mercados emergentes, puntos básicos
Nota: Los diferenciales ajustados a las opciones de los bonos soberanos de mercados emergentes emitidos en USD del ICE BofA son la diferencia de rendimiento con respecto a los bonos del Tesoro de EE.UU., en puntos básicos. Las opciones implícitas son cláusulas incluidas en algunos valores de renta fija que permiten al inversor o al emisor llevar a cabo acciones específicas, como la revocación de la emisión. El OAS ayuda a los inversores a comparar los flujos de caja de un título de renta fija con los tipos de referencia, al tiempo que valora las opciones incorporadas frente a la volatilidad general del mercado.
Fuente: Cálculos de la OCDE.
La regla fiscal limita el crecimiento del gasto nominal en función del nivel de la deuda pública, de la siguiente manera.
Cuando la deuda del gobierno central al final del año fiscal anterior se ubica por debajo de 30% del PIB o la relación gasto corriente-PIB se ubica por debajo de 17%, el crecimiento anual del gasto corriente no deberá exceder el crecimiento nominal promedio del PIB de los últimos 4 años.
Cuando la deuda a finales del año fiscal anterior se encuentra entre 30% y 45% del PIB, el crecimiento anual del gasto corriente no deberá exceder el 85% del crecimiento nominal promedio del PIB de los últimos 4 años.
Cuando la deuda a finales del año fiscal anterior se ubica entre 45% y 60% del PIB, el crecimiento anual del gasto corriente no deberá exceder 75% del crecimiento nominal promedio del PIB en los últimos 4 años.
Cuando la deuda a finales del año fiscal previo se encuentre por encima de 60% del PIB, el crecimiento anual del gasto total no deberá exceder 65% del crecimiento nominal promedio del PIB en los últimos 4 años.
La ley de la regla fiscal, que es parte de la reforma fiscal aprobada en diciembre de 2018, estableció que el gasto de las entidades no financieras del sector público está sujeto a la regla. Lo anterior incluye al gobierno central, todas las entidades desconcentradas, el cuerpo legislativo, el judicial o las empresas públicas no financieras. La regla fiscal también estableció las distintas condiciones en las que las instituciones pueden solicitar una excepción. Las excepciones son posibles en los casos de declaración de emergencia nacional o cuando el país experimenta una recesión económica (o cuando las proyecciones de crecimiento se ubican por debajo de 1%). Como consecuencia del impacto de la pandemia, muchas instituciones como el Ministerio de Salud, el de Educación o el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) fueron objeto de excepciones.
El plan fiscal a mediano plazo del gobierno establece de manera adecuada reducciones continuas graduales del déficit del gobierno central, en línea con la regla fiscal, con un objetivo del 3,2% del PIB para 2025 (Tabla 1.4). La reducción del déficit estaría apoyada principalmente en la contención de los salarios en el sector público y el control de las transferencias a entidades públicas. Las proyecciones de la OCDE indican que, si el plan fiscal se implementa en su totalidad, la relación deuda-PIB se reducirá a un ritmo continuo (línea punteada en el Gráfico 1.21). Un factor clave para lograr este resultado es reducir gradualmente la masa salarial del sector público, lo que requiere la implementación estricta de la ley de empleo público (véase también la sección sobre eficiencia del gasto público en este Capítulo). Se espera que el gasto en intereses haya alcanzado su punto máximo en 2024, con 4,8% del PIB (Gráfico 1.20) y disminuya gradualmente a partir de entonces, en línea con la reducción del tamaño de la deuda pública. Sin embargo, hay necesidades de gasto adicionales, como las destinadas a responder a eventos climáticos cada vez más frecuentes, a fortalecer las políticas sociales o a mejorar la infraestructura de transporte y el servicio de agua, lo que podrían tensionar la dinámica de la deuda (línea roja en el Gráfico 1.21). Mejorar la eficiencia del gasto y aumentar los ingresos tributarios (Tabla 1.5) es esencial para satisfacer las necesidades de gasto y mantener la deuda en una tendencia descendente. Complementar estos esfuerzos con un paquete ambicioso de reformas estructurales (Tabla 1.6) aceleraría la reducción de la relación deuda-PIB (línea azul en el Gráfico 1.21).
% del PIB
Nota: Gobierno central salvo que se especifique lo contrario. Los datos de 2025-2027 son proyecciones y se basan en el escenario pasivo del Ministerio de Finanzas. En “Otros ingresos” se incluyen ingresos y transferencias no fiscales. Algunas líneas podrían no sumar debido al redondeo.
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2024-2029.
Intereses sobre la deuda pública, % del PIB, 2023 o último año disponible
Nota: ALC es el promedio simple entre las cifras de Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil y Perú.
Fuente: Ministerio de Hacienda; y Finanzas Públicas en la Historia Moderna, del FMI (base de datos).
Deuda del gobierno central, % del PIB
Nota: El escenario de “Planes fiscales actuales del gobierno” asume el crecimiento del PIB que se refleja en la Tabla 1.1 hasta 2026, con una transición gradual hacia los estimados del modelo de largo plazo de la OCDE de los resultados potenciales posteriores. Se proyecta la inflación como se refleja en la Tabla 1.1 hasta 2026, con una convergencia gradual hasta 3% en adelante. Las estimaciones fiscales son las que se describen en la Tabla 1.4 y en el plan fiscal del gobierno hasta 2029. A partir de allí, el balance primario sigue evolucionando en línea con la regla fiscal. El escenario de “Reformas estructurales” asume la instrumentación de reformas descritas en el Gráfico 1.5. Ambos escenarios, “Planes fiscales actuales del gobierno” y “Reformas estructurales”, asumen la instrumentación cabal de la regla fiscal. El escenario “Mayor gasto” asume que la regla fiscal no se cumple y que el gasto primario es 1,5 del PIB más alto que en los planes fiscales actuales del gobierno, como una muestra de las presiones fiscales generadas por el cambio climático y un mayor gasto en políticas sociales y seguridad. También asume que los ingresos se mantienen como en los planes fiscales actuales del gobierno. En todos los escenarios, la evolución de la tasa de interés pagada sobre las nuevas deudas emitidas es una función del rendimiento del bono soberano de Estados Unidos a 10 años y un diferencial de riesgo que depende de la relación deuda-PIB. Todos los escenarios incluyen costos de envejecimiento expresados en pensiones y costos de salud más onerosos, según las estimaciones de (Pessino y Ter-Minassian, 2021).
Fuente: Cálculos de la OCDE.
Nota. Las cifras en esta tabla son estimadas y son susceptibles a incertidumbre. La implementación podría tomar varios años.
Fuente: cálculos de la OCDE.
Impacto estimado de reformas específicas en el PIB potencial per cápita en un plazo de 10 años
Nota. Las simulaciones se basan en el modelo de crecimiento de largo plazo de la OCDE (Guillemette y Château, 2023[1]). Los escenarios asumen que las tasas de empleo entre mujeres, así como los resultados en educación y los índices de calidad de la infraestructura, se ubican en el promedio OCDE para 2050, y que la carga regulatoria se acerca al promedio OCDE en 2030. La suma de los efectos individuales de las reformas es igual al escenario de reformas ambiciosas debido a efectos no lineales en el modelo.
Fuente: simulaciones empleando el modelo de largo plazo de la OCDE.
Desde su aprobación en diciembre de 2018, el alcance de la regla fiscal se ha reducido gradualmente, debido a la exclusión de algunas entidades públicas. Se presentaron modificaciones más recientes en la cobertura de la regla fiscal aprobadas por la Asamblea Legislativa, a pesar de las objeciones del gobierno. Dado que el gasto en intereses representa casi el 5% del PIB y los niveles de deuda son altos en relación con los ingresos fiscales (Gráfico 1.22), se deben evitar cambios legislativos adicionales que debiliten la regla, ya que podrían comprometer el progreso en marcha en la reducción de la deuda pública y la restauración gradual del espacio fiscal.
Deuda pública, % del ingreso tributario total, 2023 y 2022 o último año disponible
Nota: Los datos se refieren al gobierno central de Costa Rica para 2023, y al gobierno general para 2022 o datos más recientes para los demás países.
Fuente: Ministerio de Hacienda, Estadísticas de la OCDE sobre Ingreso (base de datos); y OECD (2023), Panorama de la Administración Pública 2023.
1.4.2. Mejorar la calidad del gasto para apoyar el crecimiento y la equidad
Se han tomado medidas importantes para aumentar la eficiencia del gasto, que incluyen la reforma fiscal de 2018 y la implementación en curso de la ley de empleo público (Gráfico 1.23). La ley ha estandarizado las estructuras salariales en todo el sector público e introducido incentivos basados en el desempeño. La implementación de la ley comenzó en el gobierno central y hay planes para extender a otras instituciones del sector público. La implementación completa de la legislación es un pilar crítico que respalda la estrategia fiscal de mediano plazo del gobierno. Aún existen oportunidades significativas para mejorar la calidad del gasto para fomentar de manera más efectiva el crecimiento y la equidad. La educación es una prioridad esencial para Costa Rica, a la que el país destina cerca de 6,5% de su PIB (una porción más alta del gasto que el promedio de la OCDE) y que sin embargo exhibe resultados relativamente débiles (Gráfico 1.24). Mejorar la capacidad de respuesta de las universidades a las necesidades del mercado laboral y priorizar programas vocacionales que ofrezcan habilidades técnicas mejoraría la eficiencia del sector de la educación, tal como se analiza en el capítulo temático del Estudio Económico de 2023 y en el Capítulo 4 de este estudio. Por el contrario, Costa Rica también destina una amplia proporción del gasto a la salud, lo que se traduce en buenos resultados en el área, incluyendo una expectativa de vida en línea con el promedio OCDE. Esto indica que persiste una heterogeneidad en la eficiencia del gasto en el sector público en diferentes áreas. Realizar revisiones periódicas del gasto, una práctica cada vez más común en muchos países OCDE (Recuadro 1.3) y que aún no se aplica en Costa Rica, ayudaría al país a identificar áreas que requieren mejoras y serviría para identificar las prioridades y reasignaciones de gasto necesarias. Integrar éstas en el proceso presupuestario fomentaría el crecimiento económico y la equidad. La necesidad de establecer priorizaciones de gasto y reasignaciones serán cada vez más importantes a medida que el envejecimiento de la población ejerza una presión creciente sobre algunas categorías del gasto social, particularmente las pensiones.
Remuneración de los empleados del gobierno general, % del PIB
Nota: Se entiende por OCDE el promedio no ponderado de 31 países miembro de la OCDE con datos disponibles.
Fuente: Panorama de las Cuentas Nacionales de la OCDE (base de datos).
Los esfuerzos para aumentar la eficiencia del sector público, incluso a través de revisiones del gasto, requieren información y evidencia que respalden la reasignación de recursos o la reformulación de programas que no están generando los resultados esperados o que ya no reflejan las prioridades de los ciudadanos. Para ello, es crítico aumentar la disponibilidad, el intercambio y el uso de los datos, tal como lo ilustran varios países de la OCDE (Recuadro 1.4) que han utilizado datos para mejorar el diseño de políticas, garantizando al mismo tiempo la confidencialidad y la seguridad de los datos. El acceso a datos relevantes y desagregados es un cuello de botella clave para la formulación de políticas en varias áreas en Costa Rica, como se destaca en este estudio. Por ejemplo, contar con información más oportuna sobre la matrícula en la educación vocacional y universitaria permitiría evaluar mejor los últimos desarrollos del mercado laboral y diseñar políticas que ayuden a los jóvenes a obtener empleo. Garantizar el acceso a microdatos individualizados e identificables por parte del Banco Central también ayudaría a monitorear mejor los riesgos financieros. En algunos casos, los datos están disponibles y los esfuerzos deben enfocarse en facilitar el acceso y el intercambio. Los cambios legislativos que limiten el acceso y el intercambio de datos, incluidos los microdatos individualizados e identificables, como los presentados a la Asamblea Legislativa en abril de 2024, deben evitarse, ya que dificultarían la toma de decisiones basada en evidencia.
Nota: En el Panel A, los datos de Colombia, Costa Rica y Corea son de 2021. El promedio OCDE excluye a Canadá, México, Nueva Zelanda y Turquía. En los Paneles B y C, ALC es un promedio no ponderado de las cifras de Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil y Perú.
Fuente: Cuentas Nacionales de la OCDE (base de datos); Estadísticas de la OCDE sobre Salud (base de datos); y PISA 2022 (base de datos).
La política social es un área en la que la disponibilidad de datos ha aumentado en años recientes, creando bases sólidas para mejorar el diseño de políticas. En 2013, se creó una base de datos común sobre programas de políticas sociales llamada SINIRUBE, que ha evolucionado desde entonces al integrar todos los registros de los programas sociales. Esta base de datos tiene el potencial de mejorar significativamente la focalización de los programas sociales, al eliminar superposiciones existentes y al alcanzar a beneficiarios potenciales que aún no están incluidos. Actualmente, las agencias públicas encargadas de implementar programas sociales seleccionan libremente a sus beneficiarios. Esto resulta en superposiciones y una focalización deficiente, con algunos programas sociales que tienen más de 20% de sus beneficiarios en los dos quintiles de ingresos más altos (OECD, 2023[7]). Convertir SINIRUBE en la herramienta para seleccionar a los beneficiarios de todos los programas sociales garantizará una mejor focalización y una cobertura más amplia. También podría utilizarse para evaluar la efectividad de los programas sociales, identificar cuáles tienen resultados positivos y deberían ampliarse y cuáles deben reformularse o eliminarse. Los planes en curso para mejorar aún más SINIRUBE son bienvenidos e incluyen la interoperabilidad de las bases de datos subyacentes, con miras a garantizar que el registro siempre se base en la información más reciente disponible. Los programas sociales también muestran una fragmentación institucional, con 21 instituciones encargadas de suministrar más de 35 programas sociales. Los planes en curso para concentrar todos los programas sociales en el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y otorgarle un estatus ministerial podrían reducir la fragmentación. También hay planes prometedores para crear un centro de atención único que brinde a los ciudadanos un punto de contacto único para acceder a los programas sociales, lo que contribuiría a mejorar el alcance y la cobertura de estos programas.
Las revisiones de gasto ofrecen un enfoque estratégico para que los gobiernos mejoren la sostenibilidad de las finanzas públicas al analizar sistemáticamente los gastos existentes. Al mismo tiempo, representan una oportunidad para alinear el gasto con las prioridades del gobierno y mejorar su eficacia. Si bien el alcance y la aplicación de las revisiones de gasto varían según el país, y requieren configuraciones institucionales específicas, la experiencia en los países OCDE sugiere que las mejores prácticas para estas revisiones incluyen los siguientes aspectos.
Determinar objetivos claros, lo que incluye metas de ahorro.
Abarcar gradualmente una porción significativa del presupuesto y de las prioridades gubernamentales.
Desarrollar experticia para realizar las revisiones de gasto, tanto en el seno de los ministerios de hacienda como en los ministerios de ejecución sectorial.
Establecer acuerdos de gobernanza claros.
Garantizar la alineación con el marco presupuestario y fiscal de mediano plazo.
Concluir las revisiones con recomendaciones claras y monitorear sus resultados.
La disponibilidad y el intercambio de datos en el sector público son factores clave para mejorar el diseño de políticas públicas, ya que facilitan una toma de decisiones mejor informadas, además de reducir la duplicación de esfuerzos y de optimizar la asignación de recursos, mejorando así la transparencia y la rendición de cuentas. Estonia y Finlandia son buenos ejemplos donde los datos ocupan un lugar central en el diseño de políticas.
El sistema de gobierno electrónico de Estonia, conocido como X-Road, es una plataforma descentralizada para el intercambio de datos que permite mantener una comunicación segura y eficiente entre las diversas agencias gubernamentales. Cada ciudadano cuenta con una identificación digital única que le permite acceder de forma segura a los servicios públicos y gestionar sus datos personales. Este sistema mejora la transparencia y reduce las cargas administrativas, garantizando el intercambio de datos en tiempo real para servicios personalizados y para la elaboración de políticas basadas en datos.
Finlandia, por su parte, opera una interfaz nacional de intercambio de datos que es similar al sistema X-Road de Estonia y que permite una comunicación segura e interoperable entre los diferentes sistemas del sector público. La legislación del país apoya el intercambio de datos con protección de la privacidad, lo que permite a las agencias utilizar datos personalizados para diseñar políticas sociales, de salud y educación.
La capacidad del gobierno para ofrecer servicios públicos de alta calidad y reducir costos también mejoraría si se acelera la digitalización de la administración pública. Esto mejoraría la eficiencia en áreas como la educación, la salud y los servicios sociales, al mismo tiempo que se reduciría la burocracia. Costa Rica se encuentra rezagado respecto a otros países OCDE y pares regionales en términos de gobierno digital (Gráfico 1.25). Acelerar la digitalización de la administración pública requeriría una mejor coordinación y armonización de los estándares de TI y de los procedimientos administrativos en todas las agencias gubernamentales. Ampliar el uso de la firma digital entre los ciudadanos (véase el Capítulo 2) también sería un componente clave. Costa Rica también tiene margen para alinear mejor la prestación de políticas y servicios de acuerdo con las necesidades de los usuarios (OECD, 2024[6]). El plan de crear un centro de atención único para programas sociales es un buen ejemplo de cómo ofrecer servicios públicos orientados a las necesidades de los usuarios, en contraposición a los servicios orientados por consideraciones administrativas. La Inteligencia Artificial también podría asistir a Costa Rica en mejorar los procesos internos del gobierno. En la actualidad, esta tecnología es empleada por cerca de 66% de los gobiernos en los países OCDE (OECD, 2024[9]). La Inteligencia Artificial puede ser particularmente útil para automatizar el procesamiento de documentos, ayudando a extraer datos relevantes y procesarlos en las bases de datos correspondientes, lo que complementa los esfuerzos de incrementar el uso e intercambio de datos de manera transversal en el sector público. Al automatizar tareas rutinarias, la IA también libera a los empleados gubernamentales y les permite enfocarse en temas más complejos. Costa Rica estableció recientemente una estrategia nacional para integrar la Inteligencia Artificial de forma eficiente en la administración pública.
También se podrían obtener beneficios en términos de eficiencia y reducción de costos al centralizar los acuerdos de gestión de liquidez en todo el sector público en una sola entidad pública. En la actualidad, cada agencia pública tiene su propia gestión de liquidez, lo que implica onerosos costos operativos, multiplicidad de tarifas bancarias y mayores pagos de tasas de interés. La Contraloría General propuso centralizar la gestión de fondos, iniciativa con la que se estiman ahorros equivalentes al 1% del PIB. Aunque esta estimación no está exenta de incertidumbre, mejorar y centralizar la gestión de la liquidez en el sector público también puede generar varios beneficios adicionales. El uso del sistema de pagos electrónicos puede fomentar la digitalización en todo el sector público. Al garantizar la transparencia en las transacciones financieras, puede también promover la supervisión y la rendición de cuentas.
Índice de Gobierno Digital, 0-1 (o “bases más sólidas para el gobierno digital”)
Nota: El periodo de recolección de datos para esta edición del índice de gobierno digital del 1 de enero de 2020 al 31 de octubre de 2022. No se incluyen datos de Alemania, Grecia, República Eslovaca, Suiza y los Estados Unidos.
Fuente: OCDE (2024), Índice de Gobierno Digital de la OCDE de 2023: resultados y hallazgos clave.
1.4.3. Ampliación de las bases imponibles y mejoras de la composición tributaria
Los ingresos fiscales aumentaron después de la reforma tributaria aplicada en 2018, aunque siguen 8 puntos porcentuales por debajo del promedio OCDE (Gráfico 1.26). Los efectos de la reforma de 2018 se han materializado por completo y los datos más recientes indican que los ingresos han comenzado a desacelerarse. Implementar otras reformas tributarias enfrenta diversos desafíos, como lo demuestran esfuerzos gubernamentales recientes (como la propuesta de un sistema dual de impuesto a las rentas personales), los cuales han enfrentado muchas dificultades para obtener el apoyo político necesario en la Asamblea Legislativa. Una vía más factible para movilizar mayores ingresos sería aumentar la capacidad de recaudación de algunos impuestos existentes y mejorar la composición tributaria (Gráfico 1.21), con menor dependencia de las contribuciones sociales y más ingresos provenientes de otros impuestos generales como las rentas personales y los bienes inmuebles. Esta redistribución de la composición tributaria contribuiría a reducir la informalidad (véase también el Capítulo 2), lo cual, aunado a un aumento del empleo formal, aumentaría la base imponible. En un contexto de ingresos fiscales reducidos y un margen limitado para avanzar en una reforma fiscal, es importante evitar una mayor erosión de las bases imponibles, y, por lo tanto, deben evitarse cambios legislativos que otorguen exenciones fiscales significativas.
Ingresos tributarios, % del PIB
Nota: ALC es el promedio simple entre las cifras de Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil y Perú. Los ingresos tributarios en este gráfico incluyen las cotizaciones sociales y, por lo tanto, difieren de los ingresos tributarios desplegados en la Tabla 1.4, la cual refleja únicamente las cifras del gobierno central.
Fuente: Estadísticas de Ingresos Globales de la OCDE (base de datos).
% del total de ingresos tributarios, 2023
Nota: ALC es el promedio simple de las cifras de Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil y Perú. El promedio OCDE se refiere a 2022. Los ingresos tributarios en este gráfico incluyen las cotizaciones sociales y, por lo tanto, difieren de los ingresos tributarios desplegados en la Tabla 1.4, la cual solo refleja las cifras del gobierno central.
Fuente: Estadísticas de la OCDE sobre Ingresos en América Latina y el Caribe (base de datos); y Estadísticas de la OCDE sobre Ingresos (base de datos).
Ampliar la base imponible reduciendo las exenciones fiscales podría aumentar los ingresos sin incrementar las tasas imponibles y, al mismo tiempo, fortalecer la capacidad del sistema tributario para reducir las desigualdades de ingresos, que actualmente es baja. El Ministerio de Hacienda ha comenzado a publicar un informe anual que proporciona información cuantitativa y detallada sobre las exoneraciones fiscales y que puede servir como una base sólida para eliminar gradualmente exoneraciones regresivas. El gasto fiscal total corresponde a un 4,6% del PIB (MinHac, 2022[8]). Muchos de ellos benefician especialmente a los contribuyentes de mayor ingreso, como es el caso de tasas del IVA reducidas para algunos bienes y servicios. Los gastos fiscales causados por las tasas reducidas representan, por sí solos, 2,2% del PIB. Las exoneraciones a la educación y la salud privadas son particularmente regresivas y benefician principalmente a hogares de altos ingresos (Gráfico 1.28). También debería considerarse comenzar a gravar los ingresos de las cooperativas, que siguen exentas a pesar de que algunas de ellas son grandes corporaciones multinacionales que gozan de protección comercial y condiciones monopólicas, lo que generaría ingresos adicionales.
También existe margen para ampliar la base imponible del impuesto sobre la renta personal, que actualmente genera una proporción de ingresos menor que en los países OCDE y en otros pares regionales (Gráfico 1.29, panel A). Las opciones para aumentar los ingresos de forma progresiva incluyen la exclusión de las exoneraciones fiscales sobre el décimo cuarto salario para empleados públicos (Salario escolar) y sobre el salario adicional o “bono” que se paga en diciembre anualmente (Aguinaldo). Otra opción para aumentar los ingresos es disminuir el umbral de ingresos de renta para el pago de impuestos. Actualmente, dicho umbral está ubicado en casi el doble del salario promedio, comparado con la cifra de 0,6 en México o de 0,3 del promedio OCDE. Los nuevos tramos de renta sujetos a impuestos podrían tener una tasa impositiva inicial más baja. Por ejemplo, en México la tasa de entrada es del 1.9%, mientras que en Costa Rica es del 10%.
Nota: En el panel B, “NR” se refiere a los no residentes.
Fuente: Ministerio de Hacienda, Subdirección de Estudios Económicos.
Las exoneraciones otorgadas a las zonas francas ascienden a 1,5% del PIB por año. Evaluaciones existentes sugieren que las zonas francas han generado ventajas económicas para el país, incluyendo una canasta de exportaciones cada vez más diversificada (Alfaro, 2024[9]), de productividad (Vega-Monge, 2023[10]) y creación de empleo (Procomer, 2023[11]). El esquema debe continuar evaluándose regularmente para analizar sus costos y beneficios, en particular, cuánta inversión adicional, empleo y productividad genera. El régimen de zonas francas de Costa Rica es uno de los elementos de su estrategia para atraer inversión extranjera directa. Para mantener su ventaja competitiva, es esencial actualizar las regulaciones tributarias nacionales en línea con los estándares internacionales en evolución. Esto aseguraría mantener el atractivo para la inversión extranjera directa y reforzaría la reputación de Costa Rica en materia de transparencia y cooperación internacional en asuntos fiscales. A medida que se implementa de manera progresiva el impuesto corporativo mínimo global, hay otros factores relevantes en la estrategia de Costa Rica para la inversión extranjera directa, tales como la disponibilidad de una mano de obra altamente capacitada (véase el Capítulo 4), que se volverán cada vez más importantes.
La recaudación adicional también podría provenir de impuestos recurrentes sobre bienes inmuebles (Gráfico 1.29, panel B), los cuales tienen un poder redistributivo significativo, son eficientes y pueden generar incrementos sustanciales en los ingresos. Estos impuestos generan en promedio 1% del PIB en ingresos de los países de la OCDE, frente al 0,4% en Costa Rica. El gobierno central es responsable de realizar y mantener el catastro, mientras que las municipalidades se encargan de la valoración de las propiedades. Sin embargo, las normas de valoración son muy heterogéneas en las distintas municipalidades. Apoyar a los gobiernos locales para garantizar que se apliquen las normas de valoración de mercado en todas las municipalidades podría prevenir la competencia desleal (OECD, 2017[12]), además de aumentar la recaudación de ingresos. Exonerar propiedades de bajo valor y establecer tasas impositivas diferenciadas, dependiendo del valor de la propiedad, podría garantizar la progresividad.
Nota: ALC es el promedio no ponderado entre Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil y Perú. El promedio OCDE se refiere a 2021 o último año disponible.
Fuente: Estadísticas de Ingresos Globales de la OCDE (base de datos).
Los ingresos por impuestos ambientales representan el 2,3% del PIB, y superan el promedio de los países de la OCDE y de los pares regionales, pero aún existe margen para enverdecer el sistema tributario. Los impuestos al diésel tienen una tasa impositiva que es el 60% de la aplicada a la gasolina, a pesar de que el primero es más contaminante. El impuesto al búnker también es 10% del impuesto sobre la gasolina regular. Alinear gradualmente las tasas sobre el diésel y el búnker con las de la gasolina sería un primer paso para utilizar el sistema impositivo de manera más decidida para apoyar la transición energética (véase el Capítulo 3). Los impuestos al consumo específico de combustible son la única manera de tasar las emisiones de Costa Rica. Una medida adicional para hacer el sistema tributario más verde sería introducir un esquema de impuestos de carbono. Esto podría adoptar la forma de un componente de impuesto al carbono dentro del gravamen a los combustibles (OCDE, 2023[15]) e implicaría ajustar el impuesto a los combustibles para reflejar el contenido de carbono del combustible. La tasa podría fijarse en un nivel bajo e ir aumentando gradualmente según un cronograma establecido. La introducción de un impuesto al carbono de120 EUR por tonelada de dióxido de carbono, una estimación intermedia del costo del carbono en 2030 para los países de la OCDE, se traduciría en ingresos equivalentes a 0,3% del PIB en 2030 (OECD, 2022[13]). Aumentar los precios del carbono implica desafíos de economía política, ya que el diésel se emplea ampliamente en agricultura y el transporte público. Introducir los aumentos de forma gradual y apoyar temporalmente a los hogares más vulnerables mediante transferencias específicas podría facilitar su aceptación.
Mejorar la administración tributaria y los esfuerzos de recaudación también podría proporcionar ingresos adicionales (Tabla 1.5) y reducir la evasión fiscal. Hay oportunidades para reducir la fragmentación en la recaudación y la administración tributaria. Varias instituciones públicas participan en la recaudación fiscal. Además, del Ministerio de Hacienda, están involucrados en la recaudación de impuestos las municipalidades, la Caja de Seguro Social, el Instituto Nacional de Seguros, el Banco Central los operadores de pensiones y seguros, varias empresas públicas y asociaciones profesionales (CGR, 2021[14]). Para los 99 impuestos existentes, hay 93 plataformas tecnológicas diferentes, empleadas por 143 distintas instituciones públicas. El cambio hacia un sistema para el pago y recaudación de impuestos que sea más centralizado, digital y menos fragmentado, podría ofrecer beneficios significativos en términos de eficiencia, mientras que el ahorro podría alcanzar 1% del PIB (CGR, 2021[14]).
Acelerar la resolución de las obligaciones tributarias pendientes de pago también estimularía la generación de ingresos públicos, al garantizar una recaudación más rápida y al reducir la acumulación de casos no resueltos que retrasan la obtención de fondos. Hay espacio para garantizar el cumplimiento fiscal y reducir la evasión fiscal mediante el uso más extendido de la facturación digital. Esta facturación documenta de forma electrónica todas las transacciones comerciales, modalidad que fue introducida en Costa Rica en 2003, volviéndose obligatoria en 2018, salvo para aquellas empresas registradas en el Régimen de Tributación Simplificado (por lo general microempresas en ciertos sectores como la agricultura o la pesca). Sin embargo, el cumplimiento se mantiene bajo y alrededor del 43% de los contribuyentes obligados a emplear facturas electrónicas no cumplen con el requerimiento. La evolución favorable de la facturación electrónica en Chile (Recuadro 1.5) sugiere que apoyar a las pymes con herramientas gratuitas de facturación electrónica que puedan emplear directamente y suministrar capacitación, podría ampliar el uso de la facturación electrónica. También sería una contribución importante para garantizar el uso de las declaraciones tributarias de llenado automático, que han probado ser eficaces en facilitar el cumplimiento de las declaraciones fiscales en países OCDE, incluido Chile.
Chile fue el primer país de América Latina en implementar el sistema de facturación electrónica, en 2003, en el marco de su Agenda Digital. Para 2017, más del 80% de las empresas obligadas a declarar ya estaban emitiendo facturas electrónicas. Este amplio uso se vio facilitado por el proceso gradual de adopción puesto en marcha por la administración tributaria de Chile. Inicialmente, la facturación electrónica era voluntaria, pero con el tiempo, pasó a ser obligatoria tras pasar por un proceso de 4 años. El sistema incluyó requerimientos y cronogramas adaptados a características de las empresas como tamaño y ubicación (urbanas versus rurales). Para estimular el cumplimiento entre las PyME, las autoridades tributarias chilenas introdujeron “MiPyme”, un portal gratuito de facturación electrónica diseñado para facilitar la transición. Aunque originalmente iba dirigido a las PyME, eventualmente el portal abrió su disponibilidad a todas las empresas. Para 2023, más del 90% de las empresas ya empleaban la plataforma de la autoridad tributaria. Adicionalmente, las autorizades lanzaron amplias campañas de información para promover los beneficios de la facturación electrónica, y ofrecieron herramientas de capacitación, como manuales, videos en línea y una línea telefónica de ayuda con un equipo especializado. La facturación electrónica ha generado diversos beneficios en Chile, que incluyen la simplificación del cumplimiento tributario y la reducción de la evasión fiscal. Un ejemplo de lo anterior es que los datos de las facturas electrónicas son empleados por las autoridades tributarias para llenar automáticamente algunos datos de la declaración del IVA, un proceso que benefició al 93% de los contribuyentes en 2022 (OECD, 2022). Este sistema ha reducido significativamente los costos de cumplimiento para los contribuyentes, gracias a una reducción del tiempo y los gastos asociados a la realización de las declaraciones. Además, se estima que el aumento de los ingresos fiscales derivados de este sistema de prellenado automático de declaraciones es 31 veces mayor al costo presupuestario de la instrumentación del sistema (IDB, 2023[11]).
1.4.4. Fortalecimiento del marco fiscal
La regla fiscal, aprobada en diciembre de 2018 y efectiva desde 2020, es el pilar fundamental del marco fiscal de Costa Rica. Esta norma ha proporcionado la disciplina de gasto necesaria, al mismo tiempo que permitió la flexibilidad durante la pandemia. A pesar del contexto político desafiante del país, marcado por diversas y continuas solicitudes de exoneración por parte de las instituciones públicas, la regla ha contenido exitosamente el gasto, reducido la deuda y restaurado la credibilidad fiscal en Costa Rica. A mediano plazo, una revisión exhaustiva de la regla fiscal, extrayendo las lecciones aprendidas durante su aplicación en los últimos años, podría refinar su diseño y garantizar que siga manteniendo una postura fiscal prudente y una dinámica de sostenibilidad de la deuda.
Costa Rica ha mejorado gradualmente su marco fiscal. La publicación anual del “Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo” por parte del Ministerio de Hacienda, ha evolucionado más allá de las proyecciones de corto plazo, al incorporar proyecciones detalladas de mediano plazo, análisis de escenarios y cuantificaciones de pasivos contingentes. Este marco puede servir como una base sólida para adoptar un sistema de gasto plurianual completo, como han aplicado muchos países de la OCDE. Esto ayudaría a evitar el enfoque actual en la asignación del gasto para el año siguiente y contribuiría a alinear las decisiones presupuestarias con objetivos de política de largo plazo.
El marco fiscal de Costa Rica también ha comenzado a considerar gastos adicionales imprevistos generados por eventos catastróficos, incluidos los relacionados con eventos climáticos. Por primera vez, la edición de abril 2024 del marco fiscal de mediano plazo incluyó análisis cuantitativos de los riesgos de transición climática. Se han mejorado los sistemas de información para permitir la clasificación de los gastos relacionados con eventos climáticos en el presupuesto y de esa forma, facilitar la priorización de inversiones para la adaptación y la mitigación (Véase también el Capítulo 3). También se están realizando esfuerzos para operacionalizar el presupuesto con una perspectiva de género, incluido el monitoreo de la ejecución de gasto con perspectiva de género a lo largo de 2024.
El marco fiscal de Costa Rica también podría fortalecerse mediante el establecimiento de un consejo fiscal que sea eficaz e independiente, tal como se recomendó en Estudios Económicos anteriores de la OCDE. Los consejos fiscales en lugares como Chile y Colombia han sido objeto de fortalecimiento recientemente, con beneficios sustanciales. Estas instituciones contribuyen a sostener debates de política fiscal más informados, ya que ofrecen análisis independientes por parte de expertos que ayudan a la comunicación de los riesgos fiscales y opciones de políticas. Sus evaluaciones independientes promueven una mayor confianza del público en las acciones gubernamentales, mejorando con ello la rendición de cuentas y la transparencia. Gracias a estas evaluaciones prospectivas de la situación fiscal, los consejos fiscales pueden apoyar al Ministerio de Hacienda en su comunicación con socios nacionales e internacionales, incluidos inversionistas y agencias de calificación. Este enfoque prospectivo favorece el desarrollo de la seguridad y la confianza, que a su vez mejoran las condiciones crediticias. El decreto ejecutivo que establece un consejo fiscal independiente se aprobó en marzo de 2020. Sin embargo, después de más de 4 años, el consejo no ha iniciado operaciones. La experiencia de la OCDE sugiere que es crítico dotar al consejo de apoyo técnico independiente (Caldera et al., 2024[15]). Definir explícitamente en qué momento del proceso de preparación del plan fiscal de mediano plazo se debe consultar al consejo, y cuándo este debe emitir sus evaluaciones, ayudaría al cumplimiento de las funciones asignadas al consejo. Sería también valioso contar con mecanismos que garanticen un seguimiento de la evaluación y las opiniones del consejo.
Una gestión sólida de la deuda pública que promueva la confianza del mercado y la sostenibilidad fiscal a mediano plazo es vital para lograr un marco fiscal robusto. Los pagos de intereses cercanos al 5% del PIB, hacen que los esfuerzos sostenidos para mejorar la gestión de la deuda sean particularmente importantes para Costa Rica. El país ha mejorado significativamente su gestión de la deuda a lo largo de los años, al ampliar su maduración y reducir su riesgo de refinanciamiento. Sin embargo, la gestión de la deuda sigue sufriendo de fragmentación institucional, siendo que distintos departamentos están encargados de supervisar la deuda interna y externa, lo que conlleva superposiciones e ineficacias. Una ley aprobada en agosto de 2024 establece una agencia unificada de gestión de la deuda. Tal como se analiza en Estudios Económicos anteriores de la OCDE, (OECD, 2020[5]) (OECD, 2016[4]), su aprobación debería ayudar a aprovechar mejor las oportunidades de financiamiento con el fin de mejorar la evolución y la gestión de riesgos, como se ha evidenciado en varios países OCDE (Recuadro 1.6). La gestión de la deuda también ha pasado por un proceso complejo para la emisión de obligaciones en moneda extranjera. En la actualidad, la emisión de deuda en moneda extranjera requiere la aprobación específica de la Asamblea Legislativa, lo que genera retrasos y aumenta los costos de financiamiento de fondos soberanos, ya que el momento de la emisión dependerá de la aprobación exacta de la Asamblea Legislativa, en lugar de las oportunidades de mercado. Recientemente, el gobierno propuso una reforma constitucional que establece que la aprobación anual por parte de la Asamblea Legislativa para la emisión de deuda en moneda extranjera se realizaría simultáneamente a la aprobación del límite total de endeudamiento. Lo anterior facilitaría la gestión de la deuda y reduciría los costos de financiamiento de fondos soberanos, ya que la aprobación sería obtenida previamente y permitiría adaptar el momento preciso de emisión de las obligaciones a las condiciones de mercado.
En la década de los 90, Portugal aplicó reformas sustanciales para mejorar la gestión de su deuda pública y para adaptarse a los mercados europeos de la deuda, en constante evolución. Antes de esas reformas, el Ministerio de Finanzas contaba con 2 departamentos que por separado se encargaban de gestionar la deuda del gobierno central: el Departamento de Hacienda, encargado de la deuda externa y de la emisión de certificados; y el Departamento de Crédito Público, encargado de la deuda interna (excluyendo los certificados del tesoro). Después de la reforma, todas las actividades operativas asociadas con la gestión de la deuda del gobierno central (incluyendo el servicio de la deuda) se centralizaron en una sola agencia de deuda de reciente creación, Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública o IGCP. Según lo que dispone su marco legal, la IGCP está facultada para negociar y realizar cualquier operación financiera relativa a la emisión de deuda del gobierno central y la gestión activa del portafolio de deuda, en cumplimiento con las directrices aprobadas por el Ministerio de Finanzas. La IGCP presenta un informe trimestral detallado al Ministerio de Hacienda, donde se incluyen todas las transacciones completadas en el período específico e incluyendo las cifras de costo y riesgo del portafolio de la deuda. Además, se publica un reporte anual que detalla las actividades desarrolladas durante todo ese año y que incluye las cuentas financieras de la deuda.
1.4.5. Reducción y prevención de la corrupción
Mantener la lucha contra la corrupción también es un elemento esencial para mejorar la sostenibilidad fiscal. La corrupción erosiona la confianza del público, al tiempo que debilita el cumplimiento tributario, desvía los recursos públicos y deteriora la prestación eficiente de los servicios públicos. Recientemente, Costa Rica ha progresado adecuadamente en la mejora de sus medidas anticorrupción. Lo anterior incluye sus esfuerzos por fortalecer las compras públicas, área en la que el país enfrentó los peores escándalos de corrupción en el pasado. Se han establecido requisitos más estrictos para el otorgamiento de contratos gubernamentales directos, y el Sistema Integrado de Compras Públicas se ha transformado en la herramienta de compras por defecto del sector público. Estas mejoras pueden traducirse en un ahorro sustancial que podría alcanzar hasta 1,5% del PIB (CGR, 2019[16]). Algunos desafíos para resolver y aprovechar los beneficios del sistema unificado de compras incluyen mejorar las compras coordinadas, para evitar altos costos asociados con compras fragmentadas, y ampliar la oferta de licitantes, para así estimular la competencia y reducir los costos (CGR, 2024[17]). En línea con las recomendaciones previas de la OCDE, en 2024 se aprobó una ley que establece mecanismos específicos para proteger a denunciantes y testigos de actos de corrupción. También se han instrumentado acciones para fortalecer las capacidades de la fiscalía y la policía judicial asociadas a la investigación de la corrupción y delitos de lavado de activos.
Un área importante donde Costa Rica puede robustecer su marco anticorrupción y de integridad pública involucra las actividades de grupos de presión (Gráfico 1.30). Estas actividades no están regularizadas en Costa Rica, lo que implica el riesgo de que ciertos grupos se beneficien de una influencia indebida, conllevando así la aprobación de políticas ineficientes y que no sirven al interés público. Cerca de la mitad de los países de la OCDE cuentan con regulaciones que definen las actividades de grupos de interés y a los agentes que califican como cabilderos (OECD, 2024[18]). Establecer sanciones, una autoridad de vigilancia del cumplimiento de las regulaciones sobre cabilderos y un registro público de grupos de poder son un paso fundamental para lograr un marco robusto hacia esta actividad. Al mismo tiempo, aprobar regulaciones más estrictas que le permitan a los ciudadanos solicitar acceso a información pública, tal como la adopción de una política de “público por defecto” respecto a los datos gubernamentales, podría mejorar la transparencia de la información pública. En este contexto, la ley aprobada en octubre de 2024 facilita el acceso a la información pública, mediante el establecimiento de procedimientos y la obligatoriedad de su publicación. De igual importancia es mantener la lucha contra el lavado de activos, en el contexto de intensificación de las actividades de algunos grupos de delincuencia organizada en Costa Rica.
Nota: El Panel B muestra las estimaciones y el margen de error. El panel D muestra las cifras de las revisiones por pares del GAFI para cada miembro, para evaluar los niveles de implementación de las recomendaciones del GAFI. Las clasificaciones reflejan la efectividad de las medidas de un país contra 11 resultados inmediatos. “Investigación y procesamiento¹” se refiere al blanqueo de capitales. “Investigación y enjuiciamiento²” se refiere a la financiación del terrorismo. ALC es el promedio simple de Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil y Perú.
Fuente: Transparencia Internacional (base de datos); Indicadores Mundiales de Gobernanza del BM (base de datos); Indicadores de la OCDE sobre Integridad Pública (base de datos); y cálculos de la OCDE basados en el Grupo de Acción Financiero o GAFI de la OCDE.
Referencias
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