Este capítulo presenta el panorama del sistema de salud de Perú. Para ello, empieza resumiendo el contexto socioeconómico del país, tras lo cual analiza sus necesidades sanitarias y en materia de atención de salud. La primera sección muestra que, a pesar de que Perú ha realizado avances considerables en la mejora de los indicadores generales de salud de la población, las crecientes tasas de obesidad, los niveles persistentemente elevados de anemia y la prevalencia constante de enfermedades infecciosas constituyen un desafío cada vez mayor para la salud pública. La segunda sección examina la estructura del sistema de salud y hace hincapié en los principales agentes del sector sanitario financiado por el Gobierno. La tercera sección se centra en la infraestructura de información de salud en la que se sustenta la prestación de atención de salud. Presenta la gran cantidad de datos digitales de salud que se recaban, al tiempo que incide en la falta de estandarización entre los distintos subsistemas y en las dificultades para interrelacionar los datos personales de salud entre los diversos establecimientos de salud.
Estudios de la OCDE sobre los Sistemas de Salud: Perú 2025
Resumen
El actual contexto socioeconómico de Perú
Perú es el tercer país más grande de América Latina y es extremadamente diverso, tanto geográficamente como en términos socioeconómicos. El país está dividido en 26 regiones y hace frontera con el Ecuador y Colombia al norte, el Brasil al este, Bolivia y Chile al sur, y el océano Pacífico al oeste. Está atravesado por la cordillera de los Andes que, junto con la selva del Amazonas al noreste, da lugar a un entorno geográfico complejo. En 2022, Perú tenía aproximadamente 34,1 millones de habitantes (World Bank, 2024[1]), y la densidad de población era mayor en la costa del Pacífico y menor en las cordilleras y selvas. Los mestizos, personas de origen mixto indígena y europeo, son el mayor grupo étnico de Perú, pues constituyen aproximadamente el 60 % de la población. Según el censo de 2017, la población quechua es el grupo indígena de mayor tamaño, y a él pertenece aproximadamente el 20 % de la población. Por su parte, se estima que los aimaras constituyen el 5 % de la población total del país; los afroperuanos, el 4 %, y la población blanca (de origen europeo), el 6 % (OECD, 2023[2]).
Entre 2000 y 2019, Perú registró un crecimiento económico mantenido, con una tasa media de crecimiento anual del 5,1 %, lo que mejoró los niveles de vida e hizo que se erigiera como uno de los países de más rápido crecimiento y una de las economías más estables de América Latina (OECD, 2023[2]). La estabilidad macroeconómica, la apertura comercial y un entorno internacional favorable permitieron que el país se convirtiera en una economía de ingreso mediano‑alto y registrara un aumento de la renta per cápita de 2.040 USD en 2002 a 7.126 USD en 2022, y un descenso de la pobreza del 60 % al 33 % en el mismo período (World Bank, 2024[3]). La desigualdad también se ha reducido considerablemente: el coeficiente de Gini bajó de 0,49 en 2000 a 0,40 en 2021 (Gráfico 1.1). Sin embargo, Perú todavía se enfrenta a importantes dificultades económicas y sociales, a las que se suman las fuertes disparidades entre unas regiones y otras. Por ejemplo, el PIB per cápita en la región de Moquegua es casi ocho veces mayor que la de San Martín.
Fuente: Banco Mundial (2024).
Además, el avance hacia un mayor nivel de vida aminoró cuando acabó el boom de los precios de los productos básicos en 2015, y en 2020 la pandemia de COVID‑19 tuvo graves consecuencias para las vidas y los medios de subsistencia, dejando tras de sí un exceso de mortalidad más elevado y una contracción económica más acusada que en la mayoría de los países del mundo y revirtiendo algunos de los avances logrados en la reducción de la pobreza (OECD, 2023[2]). La pandemia también puso de manifiesto deficiencias estructurales que ya existían, como uno de los mayores niveles de informalidad de toda la región de América Latina (Gráfico 1.2), ya que en torno al 75 % de los trabajadores no tenía acceso a mecanismos de protección social, ahorros o créditos, tampoco garantizados por el Estado, a los que recurrir. La informalidad, que se asocia a unos niveles de pobreza elevados, desigualdad en los ingresos y exclusión social, es alta entre las mujeres, las poblaciones rurales, y las personas indígenas y afroperuanas.
Asimismo, la pandemia de COVID‑19 tensionó el sistema de salud peruano, que ya sufría importantes problemas estructurales. Perú se enfrenta a un doble reto, pues su sistema sanitario está segmentado (está dividido en diferentes subsistemas que atienden a distintos segmentos de la población) y fragmentado (estos subsistemas no están debidamente integrados y coordinados). Si bien Perú ha hecho notables progresos hacia la cobertura universal desde la promulgación de la Ley Marco de Aseguramiento Universal de la Salud de 2009, existe un amplio reconocimiento de que hay margen para garantizar que toda la población peruana pueda acceder a servicios de calidad. La fragmentación del sistema de salud peruano, el déficit de personal y la limitada infraestructura de información de la salud obstaculizan la prestación de una atención eficiente, sostenible y de calidad.
Fuente: OIT, Sistema de Información y Análisis Laboral para América Latina y el Caribe (SIALC)
Perú ha logrado aumentar considerablemente la esperanza de vida
La esperanza de vida en Perú ha aumentado 13 años en los últimos cuatro decenios. En 2022, la esperanza de vida al nacer era de 72,4 años (Gráfico 1.3). Esta cifra estaba 6,1 años menos que la media de la OCDE y era relativamente baja en comparación con la de otros países de América Latina y el Caribe, como México (75), Colombia (77), Costa Rica (81) y Chile (81).
1. Datos relativos a 2021.
Nota: Los últimos datos disponibles para Reino Unido son de 2020. No se dispone de datos sobre Letonia y Croacia de 1980, ni de datos sobre Eslovenia de 1982. Para calcular la media de América Latina y el Caribe se utilizaron datos de los indicadores del desarrollo del Banco Mundial.
Fuente: Estadísticas de Salud de la OCDE de 2023, Banco Mundial 2024.
En Perú, la brecha de género en la esperanza de vida es ligeramente menor que en los países de la OCDE. De media, las mujeres peruanas viven casi 5 años más que los hombres, cuya esperanza de vida media es de 70,1 años. Esta brecha de género se encuentra por debajo de la media de la OCDE, que en 2022 era de 5,2 años.
La mortalidad de niños menores de 1 año ha disminuido drásticamente en los últimos decenios en Perú, de 83 muertes por cada 1.000 nacidos vivos en 1980 a 11 en 2021. Esta tendencia se ha producido en paralelo a la brusca disminución de la mortalidad de niños menores de 1 año en otros países de América Latina y el Caribe, como México, el Brasil, la Argentina y Colombia. A pesar de que todos estos países han reducido drásticamente sus tasas de mortalidad de niños menores de 1 año en las últimas décadas, siguen estando por encima de la media de la OCDE, que era de 3,9 muertes por cada 1.000 nacidos vivos en 2021 (véase el Gráfico 1.4). Los datos del censo nacional de 2017 también evidenciaron disparidades por grupos étnicos en Perú El 2,9 % de los niños nacidos vivos de mujeres en edad reproductiva que se identificaban como indígenas u originarias de los Andes moría, frente al 2 % cuando las madres pertenecían a otras etnias (INEI, 2018[4]).
Aunque la mortalidad materna también se ha reducido, de 101,9 muertes por cada 100.000 nacidos vivos en 2002 a 51,9 en 2023, subió hasta las 80,9 muertes en 2020 y las 87,4 en 2021, lo que podría explicarse por la menor prestación de servicios de salud y los mayores obstáculos para acceder a ellos durante la pandemia de COVID‑19 (CDC, 2021[5]). Asimismo, cuando la mortalidad materna se analiza como porcentaje de las mujeres en edad reproductiva, se constata que existen grandes desigualdades entre las distintas regiones geográficas de Perú. Por ejemplo, en 2021 la tasa de mortalidad materna en la región de Madre de Dios era 8,3 veces mayor que en Moquegua (Gráfico 1.5) (CDC, 2021[5]).
Nota: Los datos relativos al Brasil se basan en estimaciones.
Fuente: Estadísticas de Salud de la OCDE de 2023, e información facilitada por Perú en el cuestionario sobre estadísticas de salud de la OCDE de 2024.
Fuente: CDC (2021[5]), Análisis de Situación de Salud (ASIS) 2021.
La elevada prevalencia de la anemia sigue siendo un importante problema de salud pública en Perú
La anemia sigue siendo uno de los problemas de salud pública más importantes y antiguos del país, y se deriva fundamentalmente de la malnutrición, ya sea por una dieta insuficiente o por una dieta desequilibrada sin el aporte de hierro necesario. En 2023, de media, el 43 % de los niños de entre 6 y 35 meses padecía anemia (Gráfico 1.6). Hay importantes diferencias en su prevalencia entre las zonas urbanas (40 %) y rurales (50 %), así como de unas regiones a otras. En 2022, Puno presentaba la mayor prevalencia de anemia: el 67 % de los niños de entre 6 y 35 meses estaba anémico, una prevalencia muy superior a la de Moquegua (28 %) (Gráfico 1.7). Perú ha probado varias estrategias para solucionar este problema, entre las que se encuentran el Plan Multisectorial de Lucha contra la Anemia, el Plan Multisectorial para la Reducción y Control de la Anemia Materno-Infantil y la Desnutrición Crónica Infantil 2017‑21, y estrategias más recientes como “Niños de hierro” y ”Cuna Más con punche contra la anemia” del Ministerio de Salud (MINSA) y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), respectivamente.
En 2021, la malnutrición crónica afectaba al 11,5 % de los niños menores de 5 años, lo que supuso una disminución frente al 13,1 % de 2016. Atendiendo al lugar de residencia, la malnutrición crónica afectaba mucho más a las niñas y los niños de zonas rurales (24,4 %) que a los de zonas urbanas (6,8 %) (INEI, 2021[6]).
Nota: Los datos correspondientes a 2023 se han extraído de un comunicado de prensa, ya que el conjunto de datos de la ENDES de 2023 todavía no estaba públicamente disponible en el momento de elaborar el gráfico.
Fuente: Elaborado con datos de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) de 2022 y 2023.
Fuente: ENDES, 2022.
La COVID‑19 tuvo un impacto trágicamente profundo en la salud de la población peruana
En 2021, las principales causas de defunción fueron la COVID‑19 (35,7 %), seguida de enfermedades cardiovasculares (16 %), cánceres (12,3 %) y enfermedades infecciosas y parasitarias distintas de la COVID‑19 (10,1 %) (Gráfico 1.8).
Fuente: MINSA (2021[7]), Repositorio Único Nacional de Información en Salud, www.minsa.gob.pe/reunis/data/tasas_mortalidad.asp, y CDC (2021[5]), Análisis de Situación de Salud (ASIS) 2021, Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades (CDC) del Ministerio de Salud, www.gob.pe/institucion/ensap/informes-publicaciones/4509305-analisis-de-situacion-de-salud-asis-2021 (consultado el 21 de febrero de 2024).
El exceso de mortalidad da una idea más completa del impacto de la COVID‑19 en cada país, ya que en él no influyen las variaciones en la forma de registrar los fallecimientos debidos específicamente a la COVID‑19 entre unos países y otros, y tiene en cuenta tanto los fallecimientos que pueden atribuirse directamente a la COVID‑19 como aquellos relacionados indirectamente con el virus. En 2020 y 2021, el exceso de mortalidad anual de Perú fue superior al de otros países de América Latina comparables, con un exceso medio de 437 muertes por cada 100.000 personas, casi el cuádruple que la media de la OCDE, de 114 por cada 100.000 personas (Gráfico 1.9). Otros parámetros fundamentales, como la esperanza de vida, la mortalidad materna y el acceso a servicios de prevención, también empeoraron durante la pandemia. Por ejemplo, la esperanza de vida bajó 3,8 años en Perú (en comparación con la media de 0,7 años de los países de la OCDE) entre 2019 y 2021, y la mortalidad materna aumentó un 55 % en el mismo período.
Fuente: OMS (2022[8]), Exceso de mortalidad mundial asociado a la COVID‑19 (estimaciones basadas en modelos).
El porcentaje de la población mayor de 65 años va en aumento
Aunque la población de Perú es relativamente joven en comparación con los países de la OCDE, se prevé que el porcentaje de personas mayores de 65 años aumente del 8,4 % en 2022 al 17,4 % en 2050, y que el porcentaje de las personas mayores de 80 años aumente del 1,6 % en 2022 al 4,8 % en 2050. Estos porcentajes están muy en consonancia con las proyecciones demográficas para otros países de América Latina y el Caribe (Gráfico 1.10).
Fuente: Estadísticas de Salud de la OCDE de 2021 y World Population Prospects de las Naciones Unidas, 2022.
Podrían evitarse una gran cantidad de muertes prematuras, en especial mediante políticas de salud pública más efectivas
Perú tiene unos altos niveles de mortalidad prevenible y tratable. El Gráfico 1.11 presenta dos indicadores diferentes de mortalidad evitable. El panel de la izquierda representa la mortalidad prevenible y muestra que, después de México, Perú tiene la tasa más elevada de mortalidad prevenible, que es más del doble que la media de la OCDE. Esto indica que en Perú fallecen muchas más personas a causa de enfermedades que podrían haberse prevenido mediante intervenciones efectivas de salud pública y prevención destinadas a controlar los determinantes más generales de la salud, como el estilo de vida o los factores ambientales. En el panel de la derecha se muestra la mortalidad tratable, es decir, el porcentaje de muertes que podrían haberse evitado con una mejor atención, en particular con una prevención secundaria y unos tratamientos de mayor calidad. La tasa de mortalidad tratable de Perú (98 por cada 100.000 habitantes) es un 24 % superior a la media de la OCDE (80 por cada 100.000 habitantes).
1. El dato más reciente corresponde a 2016‑19.
Nota: La media de América Latina y el Caribe se calcula a partir de los siete países incluidos en el gráfico.
Fuente: Estadísticas de Salud de la OCDE de 2023, basadas en la base de datos de la OMS sobre mortalidad.
Algunos factores de riesgo de patologías crónicas están aumentando en Perú. Si bien la prevalencia del tabaquismo se encuentra entre las ocho más bajas de los países de la OCDE y ha disminuido del 16,5 % en 2010 al 9,5 % en 2022, el consumo del alcohol aumentó ligeramente de 5,2 a 5,7 en 2019, al contrario que en la mayoría de los países de la OCDE, donde bajó en ese mismo período. No obstante, en Perú los niveles de consumo del alcohol siguen siendo bajos en comparación con la media de los países de la OCDE (8,6 litros por persona).
Los niveles de obesidad en Perú superan con mucho la media de la OCDE, y el porcentaje de la población adulta peruana con obesidad se ha duplicado con creces en los últimos dos decenios, pasando del 12,0 % en 2000 al 25,6 % en 2022 (29,8 % en mujeres y 21,2 % en hombres) (Gráfico 1.12). En cuanto a la población joven, el UNICEF ha indicado que la obesidad afecta al 16 % de los niños de entre 6 y 13 años y al 5,5 % de los adolescentes de entre 12 y 17 años. Además, se prevé que en 2030 el 16,1 % de los niños de entre 5 y 9 años tendrán obesidad (UNICEF, 2023[9]). Es necesario seguir fortaleciendo las políticas específicas de salud pública para promover unos estilos de vida más saludables y reducir las tasas de obesidad y sobrepeso, especialmente en el área metropolitana de Lima y en otras zonas urbanas, donde la prevalencia es mucho mayor que las zonas rurales (Gráfico 1.13) (CDC, 2021[5]).
Fuente: Información facilitada por Perú en el cuestionario sobre estadísticas de salud de la OCDE de 2024.
Fuente: CDC (2021[5]), Análisis de Situación de Salud (ASIS) 2021, Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades (CDC) del Ministerio de Salud, www.gob.pe/institucion/ensap/informes-publicaciones/4509305-analisis-de-situacion-de-salud-asis-2021 (consultado el 21 de febrero de 2024).
En 2017, se estimó que la mayoría de los factores de riesgo que generan la mayor carga de morbilidad pueden modificarse, como la malnutrición, el elevado índice de masa corporal, los riesgos alimentarios, la glucemia en ayunas y la presión sistólica elevadas, el consumo de alcohol, la contaminación atmosférica o el tabaquismo, entre otros. El principal reto radica en implementar políticas multisectoriales para controlar los determinantes sociales de la salud, de modo que todos los sectores (desde la vivienda hasta la educación) participen activamente en la reducción de las enfermedades transmisibles y no transmisibles.
El porcentaje de la población mayor de 15 años con un diagnóstico de diabetes mellitus ha aumentado del 3,3 % en 2017 al 5,1 % en 2022. Asimismo, entre 2020 y 2022 aumentó ligeramente, del 39,9 % al 40,6 %, el porcentaje de peruanos mayores de 15 años con al menos una afección crónica (obesidad, diabetes mellitus o hipertensión). La proporción de personas que viven con afecciones crónicas era significativamente mayor en las zonas urbanas (42,9 %) que en las rurales (30,5 %), y estas afectaban más a las mujeres (42,7 %) que a los hombres (38,3 %) (INEI, 2022[10]).
Los problemas de salud mental son la segunda principal causa de discapacidad en Perú, pero se han realizado notables avances en la prestación de servicios comunitarios de salud mental
Según el estudio de morbilidad llevado a cabo en 2019 por el Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades, los trastornos mentales y del comportamiento son la segunda causa de enfermedad. Perú tenía 17,7 años de vida ajustados en función de la discapacidad debida a problemas de salud mental por cada 1.000 habitantes en 2019 (MINSA, 2019[11]). Entre la población joven y adulta, los problemas de salud mental más habituales son la ansiedad, la depresión, las autolesiones y los síntomas somáticos (representan el 38 % de los problemas de salud mental), seguidos de las cefaleas (23 %), los trastornos por consumo de sustancias (16 %, de los que el 10 % corresponde a los trastornos por consumo de bebidas alcohólicas), y la esquizofrenia y el trastorno bipolar (10 %) (PAHO, 2023[12]). Sin embargo, en 2021 el número de muertes por suicidio (2,73 muertes por cada 100.000 habitantes) estaba muy por debajo de la media de la OCDE, de 9,9 muertes por cada 100.000 habitantes.
Perú inició una reforma del sistema de salud mental en 2012 con la aprobación de la Ley núm. 29.889, cuyo objetivo era instaurar un nuevo modelo de atención de la salud mental a nivel comunitario, alejándose del modelo histórico, más hospitalario, caracterizado por las grandes desigualdades en el acceso a tratamiento (Toyama et al., 2017[13]). Esto condujo a la inclusión de la atención de la salud mental en el plan público de seguro de salud universal y la creación de un programa presupuestario basado en los resultados en 2014 (“Programa presupuestal 0131. Control y prevención en salud mental”) que, mediante un conjunto de intervenciones, permitió mantener y canalizar el financiamiento hacia la instalación de nuevos servicios, ampliando así la prestación comunitaria de servicios de salud mental en todo el país (Toyama et al., 2017[13]; PAHO, 2023[12]). Más recientemente, la adopción de la Ley de Salud Mental en 2019 (Ley núm. 30947) instauró un marco jurídico para garantizar el derecho a la salud y el bienestar mediante el acceso a servicios de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en materia de salud mental. Esta ley insiste en la importancia de integrar los servicios de salud mental en el sistema general de atención de salud, fomentar la atención comunitaria y velar por que se respeten los derechos y la dignidad de las personas con problemas de salud mental (véase el Recuadro 1.1). En términos generales, el financiamiento anual destinado a la salud mental creció un 223 % (en términos nominales) entre 2015 y 2022, y descendió un 0,8 % en 2021 debido a la priorización de otras intervenciones durante la pandemia de COVID‑19. El porcentaje del presupuesto de la sanidad pública destinado a salud mental aumentó del 1,4 % en 2015 al 2,6 % en 2023, lo que supuso la expansión de los servicios comunitarios de salud mental entre 2015 y 2022 (Cuadro 1.1). Este es el resultado de los esfuerzos coordinados llevados a cabo por el MINSA, los gobiernos regionales y los hospitales, junto con los gobiernos locales y organizaciones comunitarias y locales (PAHO, 2023[12]), que se tradujeron en la creación de nuevos servicios de salud mental, como centros comunitarios de salud mental, unidades hospitalarias dedicadas a la salud mental y las adicciones en los hospitales generales, hogares protegidos y residencias. El Gráfico 1.14 muestra el papel cada vez más importante de los centros de salud mental comunitaria (CSMC) en la prestación de servicios de salud mental, pues en 2021 alrededor del 24 % de los trastornos de salud mental se trataron en establecimientos sanitarios propiedad del MINSA y los gobiernos regionales.
Otros logros de la reforma del sistema de salud mental son la ampliación de la cobertura de la atención de la salud mental, al duplicarse con creces los casos tratados entre 2014 y 2022, de 719.000 a 1,6 millones; la ampliación de la lista de medicamentos financiados con fondos públicos adecuados para tratar problemas de salud mental (de 1 a 20), y la mejora de la capacitación de los trabajadores de la salud en promoción, prevención y recuperación en el ámbito de la salud mental (Carrillo-Larco et al., 2022[14]; PAHO, 2023[12]). El número de psicólogos en establecimientos del MINSA y los gobiernos regionales aumentó de 5,5 por cada 100.000 habitantes en 2015 a 17,4 en 2022, una cifra superior a la que se registra en la región de las Américas (5,4 por cada 100.000 habitantes) (PAHO, 2023[12]). A finales de 2022, de los 1.270 psiquiatras registrados en la Asociación Médica Peruana, 669 trabajaban en establecimientos de salud propiedad del MINSA, Direcciones Regionales de Salud (DIRESA) o la Gerencia Regional de Salud (GERESA), un 60,5 % más que en 2019.
Fuente: PAHO (2023[12]), Avances y desafíos de la reforma de salud mental en el Perú en el último decenio, https://iris.paho.org/handle/10665.2/58312 (consultado el 15 de abril de 2024).
La reforma del sistema de salud mental también dio lugar a la actualización del sistema para codificar y registrar las intervenciones, la implantación de una plataforma para hacer un seguimiento de las actividades y los indicadores, y el desarrollo del módulo de salud mental del registro médico electrónico con el apoyo de la Oficina General de Tecnologías de Información (OGTI) del MINSA. Asimismo, el Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades ha puesto en marcha la vigilancia epidemiológica centinela de problemas de salud mental priorizados, mientras que el Instituto Nacional de Salud Mental Honorio Delgado-Hideyo Noguchi (INSM HD-HN) está llevando a cabo la primera Encuesta Nacional Especializada de Salud Mental (ENESM) (PAHO, 2023[12]).
A pesar de estos grandes logros, todavía es necesario subsanar importantes lagunas en la disponibilidad de servicios de salud mental en las distintas regiones. Como se muestra en el Gráfico 1.15, el porcentaje de la población con problemas de salud mental que recibió atención oscila del 9,8 % en Loreto (en la Amazonia) al 80,9 % en la región de Callao (en el área metropolitana de Lima), siendo 27,6 % la media de todo el país. Además, la capacitación profesional se sigue basando en un modelo biomédico y centrado en el hospital, y tiene dificultades para incorporar enfoques basados en la comunidad en el despliegue de intervenciones clínicas, psicosociales y de gestión (PAHO, 2023[12]).
Nota: Abarca establecimientos de salud del MINSA y los gobiernos regionales.
Fuente: PAHO (2023[12]), Avances y desafíos de la reforma de salud mental en el Perú en el último decenio, https://iris.paho.org/handle/10665.2/58312 (consultado el 15 de abril de 2024).
Fuente: PAHO (2023[12]), Avances y desafíos de la reforma de salud mental en el Perú en el último decenio, https://iris.paho.org/handle/10665.2/58312 (consultado el 15 de abril de 2024).
La ejecución de la Ley de Salud Mental en 2019 hizo hincapié en cinco esferas prioritarias:
1. Acceso: La ley tenía el objetivo de mejorar el acceso a los servicios de salud mental integrándolos en el sistema de atención de salud general, de modo que a la población le resulte más sencillo recibir asistencia en su comunidad en lugar de a través de hospitales especializados. El objetivo más amplio es reducir el estigma y las barreras para el acceso.
2. Atención comunitaria: El objetivo de la ley era desarrollar servicios de salud mental más cerca de los lugares donde la población vive, trabaja y estudia, a fin de ofrecer intervención temprana, prevención y apoyo continuo a las personas con problemas de salud mental y sus familias.
3. Derechos y dignidad de los pacientes: Se hace mucho hincapié en respetar los derechos y la dignidad de las personas con problemas de salud mental, y en velar por que sean tratadas con respeto y sin discriminación. Esto incluye el derecho al consentimiento informado, el derecho a participar en decisiones relativas a su tratamiento, y la protección de su privacidad y autonomía.
4. Prevención y promoción: La promoción de la salud mental y la prevención de los problemas de salud mental son el eje central de la Ley de Salud Mental, que instaba a que las políticas y los programas públicos se centren en los determinantes sociales de la salud mental, como la educación, el empleo, la vivienda y la inclusión social.
5. Planteamiento intersectorial: Habida cuenta de la gran variedad de determinantes que afectan a la salud mental, la ley fomenta un planteamiento intersectorial en el que intervienen diversos sectores, como la salud, la educación, el empleo y el bienestar social, a fin de atender las diversas necesidades de las personas y fomentar su integración en la sociedad.
Fuente: Carrillo-Larco, R. et al. (2022[14]), “Peru − Progress in health and sciences in 200 years of independence”, The Lancet Regional Health – Americas, vol. 7/100 148, https://doi.org/10.1016/j.lana.2021.100148.
La Política Nacional Multisectorial de Salud al 2030 busca mejorar la atención de salud y abordar los determinantes sociales de la salud
La Política Nacional Multisectorial de Salud al 2030 (PNMS), titulada “Perú, país saludable”, es una política amplia encabezada por el Ministerio de Salud que se elaboró en consenso con varios sectores y gobiernos regionales y locales y que se centra en los determinantes sociales de la salud y las intervenciones estratégicas durante toda la vida. Combina un enfoque territorial con la idea de integrar la salud en todas las políticas. Esta política tiene tres objetivos prioritarios:
1. Hacer más saludables los hábitos, las conductas y los estilos de vida de la población.
2. Garantizar que la población pueda acceder a servicios de salud de calidad, oportunos y amplios.
3. Mejorar las condiciones de vida de la población que generan vulnerabilidades.
De aquí al año 2030, la PNMS quiere reducir en un 5 % los años de vida ajustados por discapacidad, y reducir los años de vida perdidos por muerte prematura y discapacidad. El plan multisectorial se centra en 15 prioridades nacionales en materia de salud, entre las que cabe mencionar la implementación progresiva de Redes Integradas de Salud, el fomento de los servicios de telesalud para apoyar estas redes y facilitar el acceso a atención, y la lucha contra problema de salud pública como la anemia, la malnutrición infantil crónica, la mortalidad materna y neonatal, las enfermedades metaxénicas (malaria, dengue, chikungunya), el cáncer, el sobrepeso y la obesidad, y los problemas de salud mental, entre otros.
El Plan Estratégico Multisectorial de la PNMS al 2030 define actuaciones multisectoriales emprendidas por los 16 sectores participantes que son agentes relevantes para las intervenciones de salud y para abordar los determinantes sociales de la salud. Los progresos en la implementación de la PNMS 2030 se supervisan a través del sistema nacional de seguimiento administrado por el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN). A tal fin, se elaboran informes de seguimiento y cumplimiento sobre la ejecución de la PNMS al 2030 y los planes de ejecución.
El sistema de salud de Perú está descentralizado y segmentado
El sistema de atención de salud peruano está integrado por varias partes interesadas. El Ministerio de Salud (MINSA) es el órgano rector del sistema de salud y tiene el mandato de formular, definir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar el conjunto de política y servicios vinculados al sector sanitario. De la ejecución de las políticas y los programas nacionales y la realización de las actividades se encargan ocho subsistemas sanitarios: el MINSA, los gobiernos regionales, el Seguro Social de Salud EsSalud, la Dirección de Salud del Ejército, la Policía Nacional de Perú, los gobiernos locales, el Instituto Nacional Penitenciario del Ministerio de Justicia, y el sector privado sin fines de lucro y con fines de lucro. Asimismo, algunas funciones se transfieren al gobierno regional del régimen especial del área metropolitana de Lima.
El sector de la salud aplica un enfoque territorial para gestionar la organización de la promoción de la salud, la prevención, la recuperación y la rehabilitación a través de las Direcciones de Redes Integradas de Salud (DIRIS) en el área metropolitana de Lima y las Direcciones Regionales de Salud (DIRESA) y las Gerencias Regionales de Salud (GERESA) a nivel regional, cuyas funciones consisten en dirigir, ejecutar, controlar y gestionar los recursos para implementar políticas del sector de la salud en su región de conformidad con las políticas y los planes sectoriales nacionales.
El MINSA, en tanto que autoridad de dirección y coordinación del sector de la salud pública, también tiene la responsabilidad de garantizar que se cumpla el marco regulatorio y los avances a nivel nacional, regional y local, y está facultado para intervenir directamente y adoptar medidas correctivas, así como para prestar asistencia técnica para que las funciones descentralizadas se lleven a cabo adecuadamente. El MINSA también es el responsable de que los gobiernos regionales y locales se coordinen en la ejecución de políticas nacionales y regionales y en la evaluación de su cumplimiento. El MINSA elige al director o directora de las Direcciones Regionales de Salud (DIRESA) y los hospitales locales.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud (SUSALUD), un órgano que forma parte del Ministerio de Salud, es la responsable de autorizar, controlar y supervisar el correcto funcionamiento del sistema de salud. SUSALUD se creó con la misión de promover, proteger y defender los derechos a la salud de la población peruana y de garantizar que los servicios de atención de salud sean puntuales, equitativos, seguros y de calidad. Supervisa a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPRESS) y a las distintas instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud (IAFAS), y lleva un registro de ellas. SUSALUD regula la recopilación, la transferencia, la difusión y el intercambio de la información que generan u obtienen las IAFAS, las IPRESS y las unidades de gestión de IPRESS, y promueve mecanismos de conciliación para resolver los conflictos entre las distintas partes interesadas del sistema de salud.
Los gobiernos regionales están facultados por ley para promover y regular actividades o servicios en los ámbitos de la agricultura, la pesca, la industria, los agronegocios, el comercio, el turismo, la energía, la minería, las carreteras, las comunicaciones, la educación, la salud y el medio ambiente, pero también tienen competencias compartidas en materia de salud pública. Los gobiernos regionales son órganos rectores con autonomía política y económica, y son los responsables de implementar políticas sanitarias regionales que estén en consonancia con las políticas sanitarias nacionales. Se encargan de prestar los servicios de salud (salvo en los establecimientos ubicados en el área metropolitana de Lima, que incluyen los gestionados por el Ministerio de Salud y todos los hospitales nacionales especializados del país), y de organizar la prestación de servicios de salud pública en coordinación con los gobiernos locales. Los gobiernos regionales gestionan además los hospitales regionales, la mayoría de los centros de salud y los puestos sanitarios. Los gobiernos locales son los responsables de llevar a cabo campañas de promoción y prevención en sus comunidades. Se reconoce que muchos gobiernos regionales todavía no cuentan con capacidad suficiente para implementar las políticas sanitarias nacionales y alcanzar los objetivos deseados.
Además de su carácter descentralizado, el sistema de salud de Perú está muy segmentado, ya que está integrado por múltiples seguros de salud. En comparación con muchos otros países de la OCDE, el seguro de salud se compone de varios subsistemas:
La aseguradora pública, el Seguro Integral de Salud (SIS), cubre a aproximadamente el 62 % de la población en 2023, en su mayoría personas pobres, grupos vulnerables, emprendedores y trabajadores por cuenta propia. Proporciona servicios de atención de salud gratuitos para determinados problemas de salud definidos en el Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS), y se financia fundamentalmente a través de los impuestos generales. El SIS cuenta con dos planes de aseguramiento: el régimen subvencionado, que proporciona atención sanitaria totalmente subvencionada (SIS Gratuito, SIS Para Todos), y el régimen semicontributivo en el que hay que abonar una cuota (SIS Emprendedor, SIS Microempresas, SIS Independiente). El SIS es una institución pública independiente bajo la gobernanza del MINSA.
El Seguro Social de Salud (EsSalud), que es un sistema contributivo, proporciona atención de salud, así como cobertura de pensión y bienestar. Es una institución pública independiente gestionada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Cubre aproximadamente al 26 % de la población, todos trabajadores asalariados del sector formal y sus familias. Se financia exclusivamente con gravámenes laborales (retención del 9 % en las nóminas).
Las Entidades Prestadoras de Salud (EPS), que son aseguradoras de salud privadas que complementan a EsSalud. Se trata de empresas privadas que ofrecen cobertura a los afiliados a EsSalud para que renuncien a la red de EsSalud y recurran a proveedor de atención de salud privados. Se financian con la contribución a EsSalud de los trabajadores del sector formal que deciden renunciar a esa red, y aplican primas, copagos, franquicias y límites de financiamiento. Alrededor del 8 % de la población se acoge a este subsistema.
Otros proveedores de atención de salud privados complementarios, que son sistemas contributivos dirigidos a los grupos de más ingresos, con un seguro de salud privado voluntario que se basa en el poder adquisitivo. Aplican primas, copagos, franquicias y límites de financiamiento.
El ejército y la policía nacional también cuentan con sus propios subsistemas cerrados, que se financian a través de los presupuestos que reciben del Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, respectivamente.
Cada régimen replica actividades fundamentales del sistema de atención de salud con estructuras de gobernanza independientes y con su propio financiamiento, sus propios mecanismos de prestación de servicios y trabajando con sus propios proveedores de atención de salud. Además de que cada régimen tiene sus propios fondos, por lo que no mancomunan los riesgos entre ellos, cada uno está gestionando por un ministerio distinto: el presupuesto del SIS lo gestiona el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF); el presupuesto de EsSalud, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (financiado por las cotizaciones de empleadores públicos y privados, con autonomía presupuestaria bajo el paraguas del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE)1, y los presupuestos de los subsistemas del ejército y la policía corren a cargo del Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, respectivamente.
En Perú, el proceso presupuestario es bastante complejo y se basa, fundamentalmente, en el gasto histórico. La presupuestación se divide en pliegos. Aunque en el sector de la salud hay cinco pliegos a nivel nacional, entre los que se incluyen el Ministerio de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud (SUSALUD), el Seguro Integral de Salud (SIS), el Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas (INEN), cada gobierno regional también es un pliego. Los recursos de cada pliego son gestionados a su vez por unidades ejecutoras que pueden estar integradas por redes enteras de establecimientos de salud y por hospitales individuales.
Al nivel de la atención primaria o primer nivel de atención, el SIS acuerda con los gobiernos regionales las transferencias que realizará a las unidades ejecutoras basándose en la capitación, mientras que en el caso del nivel secundario y terciario de la atención las transferencias se basan en una combinación de pagos por servicios prestados, pagos complementarios y pagos por conjuntos de servicios. El SIS únicamente abona a su red de proveedores los costos variables (como los procedimientos, medicamentos y suministros), mientras que las autoridades regionales cubren el capital (infraestructura y equipamiento) y los recursos humanos a través de otras partidas presupuestarias. A las unidades ejecutoras regionales les resulta complicado ejecutar el presupuesto, debido tanto a la complejidad de la normativa presupuestaria como a la insuficiente capacidad de planificación y gestión que existe a ese nivel de gobierno.
Otros acuerdos organizativos y financieros socavan la gobernanza efectiva del Ministerio de Salud. Por ejemplo, se presta mucha atención a la presupuestación por programas, que es extremadamente vertical, legado de un sistema de financiamiento centrado en la enfermedad que podría no ser adecuado para una estrategia integrada a largo plazo. De hecho, ese planteamiento fragmentario ha dificultado hacer un seguimiento del gasto hacia el Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS), que se divide en diferentes programas o asignaciones presupuestarias (WHO, 2020[15]). Asimismo, se ha informado de que los recursos se distribuyen de manera desigual entre los distintos programas presupuestarios, lo que no refleja la evolución de las necesidades en materia de atención de salud en Perú.
Puesto que cada subsistema posee y opera su propia red de proveedores, los regímenes prestan servicios muy distintos, lo que genera desigualdades. El Ministerio de Salud y los gobiernos regionales cuentan con una vasta red de centros de atención primaria de salud (primer nivel de atención), que es la principal red de los servicios de salud del SIS, pero se considera que la infraestructura y el equipo de que disponen son insuficientes. Por ejemplo, el 42 % de los centros de atención primaria de salud del país pertenecen a la red del SIS, mientras que solo el 1,5 % pertenecen a la red de EsSalud (Gráfico 1.16). No obstante, la última evaluación del MINSA indica que en prácticamente todas las regiones peruanas (25 de 26) más del 90 % de los establecimientos de atención primaria están en condiciones precarias, obsoletos, inoperativos o infradotados. EsSalud ofrece intervenciones de atención de salud más variadas y complejas.
En 2006, con el fin de fortalecer la prestación de servicios, el fondo de aseguramiento SIS y EsSalud firmaron un Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional en el que se definían directrices para utilizar los intercambios de prestaciones (IP). Este convenio marco supuso un paso hacia la resolución de la fragmentación institucional entre las dos principales redes nacionales de salud (MINSA, 2006[16]). Los IP firmados entre las IAFAS y los gobiernos regionales pertinentes, que establecen los mecanismos de pago (regulados por el Decreto Supremo núm. 006‑2020‑SA), los beneficios y las obligaciones en relación con la prestación de los servicios, permiten que los afiliados del SIS o EsSalud accedan a los servicios sanitarios que ofrece la red a la que no están afiliados. El objetivo general es ampliar la cobertura y distribuir los recursos de manera eficiente a nivel nacional. En 2012, se establecieron disposiciones complementarias para los IP entre el SIS y EsSalud por medio del Decreto Supremo núm. 005‑2012‑TR, tras lo cual se firmaron 27 IP ese mismo año. En 2019 se aprobó el Decreto Legislativo núm. 1302 con el objetivo de regularizar el proceso de los IP y, durante la pandemia de la COVID‑19, se promulgó el Decreto Legislativo núm. 1466 para facilitar el intercambio de servicios y permitir la prestación adecuada de servicios de prevención y tratamiento a todos los pacientes de COVID‑19. En 2024 hay firmados 74 IP entre los gobiernos regionales y las distintas IAFAS.
No obstante, estos mecanismos todavía se utilizan de forma muy limitada, principalmente debido a las largas negociaciones para definir unos precios y unos niveles de servicio comunes aplicables a un amplio abanico de procedimientos, que ahogan la ejecución de los intercambios de servicios. Una excepción a esto son los Decretos Legislativos núms. 1302 y 1466, que facilitaron el intercambio de servicios y permitieron la prestación adecuada de servicios de prevención y tratamiento a todos los pacientes de COVID‑19, independientemente de su afiliación. Aunque estas iniciativas impulsaron la promoción de los intercambios de servicios entre los distintos subsistemas, ya no están en vigor.
Nota: La mayoría de las IPRESS incluidas en “Sin categoría” corresponden a establecimientos, clínicas y centros privados de apoyo médico de nivel I, pero por diversos motivos todavía no se les ha asignado una categoría.
Fuente: RENIPRESS – SUSALUD a 23 de febrero de 2024, www.minsa.gob.pe/reunis/data/Monitoreo_Sistema_HISMINSA.asp.
Nota: MINSA (Ministerio de Salud); SUSALUD (Superintendencia Nacional de Salud); SBS (Superintendencia de Banca y Seguros); MINDEF (Ministerio de Defensa); MINTERIOR (Ministerio del Interior); FISSAL (Fondo Intangible Solidario de Salud); IAFAS (Institución Administradora de Fondos de Aseguramiento en Salud); FFAA (Fuerzas Armadas); EPS (Entidades Prestadoras de Salud); SIS (Seguro Integral de Salud); EsSalud (Seguro Social de Salud de Perú).
Fuente: Videnza Consultores (2021[17]), The Peruvian health system, https://doi.org/10.6084/m9.figshare.14977839.v1.
Fuente: Secretaría de la OCDE a partir de las respuestas de Perú al cuestionario sobre la política de salud para el examen de la adhesión.
La escasa coordinación entre los subregímenes se traduce en la distribución ineficiente de los recursos sanitarios del país
Los servicios de atención de salud se prestan a través de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPRESS). Hay IPRESS públicas, privadas y mixtas, y todas ellas son supervisadas por SUSALUD. Las IPRESS están organizadas en tres niveles de atención: el primer nivel abarca desde los puestos de servicios básicos (categoría I‑1) hasta los centros de salud maternoinfantil que ofrecen atención 24 horas y prestan los servicios de manera regular (categoría I‑4). El segundo nivel de atención incluye a los hospitales con especialidades y servicios básicos (parto, cirugía, diagnóstico por imágenes, patología, bancos de sangre, rehabilitación y hospitalización). El tercer nivel lo integran los hospitales con una mayor concentración de tecnología que ofrecen servicios en todas las especialidades médicas y algunas subespecialidades. Además, el tercer nivel incluye el tratamiento del cáncer y otras enfermedades complejas (radioterapia, hemodiálisis).
Los recursos sanitarios del país se distribuyen de manera ineficiente, por lo que en algunas zonas hay servicios de atención de salud duplicados, mientras que en otras no se presta ninguno. Como se ha mencionado en la sección anterior, el SIS cuenta con la mayor red de establecimientos de atención de salud, y el 42 % de sus establecimientos de atención primaria de salud prestan sus servicios a los afiliados al SIS (en comparación con el 1,5 % de los que integran la red de EsSalud). Los recursos también están distribuidos de manera desigual entre las distintas regiones: los servicios de atención primaria de salud se concentran en las zonas rurales y los servicios hospitalarios, en las urbanas. En las regiones de Lima y Callao (área metropolitana de Lima), hay menos de un establecimiento de atención primaria de salud por cada 10.000 habitantes, mientras que en las regiones de Amazonas y Huancavelica hay casi 12 (Gráfico 1.19). La distribución desigual de los establecimientos de salud entre los distintos subregímenes y regiones da lugar a unos sistemas de derivación de pacientes limitados y una coordinación escasa entre los diferentes niveles de servicios. Existen pruebas, por ejemplo, de que en la red de EsSalud el 40 % de los usuarios están adscritos a un hospital como primer punto de contacto con el sistema de salud porque no disponen de establecimientos de atención primaria. Así lo confirma también la ENAHO de 2022, que muestra que, aunque en el país hay 8.820 centros públicos de atención primaria de salud, solo el 30 % de las personas encuestadas acudió a un centro de atención primaria del MINSA cuando creyó tener una necesidad sanitaria, y el 2 % acudió a un centro de atención primaria de salud de EsSalud (Gráfico 1.18).
Nota: Se permitió a los encuestados seleccionar varias opciones.
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de 2022.
Fuente: INEI (2023[18]), Situación de la Población Peruana: Una mirada hacia los jóvenes 2023, a 26 de febrero de 2024.
Un análisis reciente de la productividad de los establecimientos de salud también sugiere que, si se tienen en cuenta los recursos asignados a cada nivel de atención, existen grandes diferencias en la productividad de los establecimientos de nivel I, II y III. En este sentido, el nivel I es más productivo que el nivel II, y el nivel II es más productivo que el nivel III. De media, el nivel I produce 8,1 visitas por profesional médico o dental asignado; el nivel II, 3,5 visitas, y el nivel III, 1,7 visitas (World Bank, 2021[19]). Mientras que el 80 % de los establecimientos de nivel I cuentan con personal médico que produce más de 5 visitas al día, el 30 % de los establecimientos de nivel III producen menos de 1 visita al día. Esta diferencia de productividad entre los distintos niveles de atención sugiere que hay margen para mejorar la asignación de recursos en el sistema de salud peruano.
El Consejo Nacional de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud facilitan la implicación de los pacientes
La participación de los pacientes se materializa en la adopción de decisiones y la formulación de políticas a través del Consejo Nacional de Salud (CNS), un órgano consultivo de Ministerio de Salud y del Sistema Nacional Coordinado Descentralizado de Salud (SNCDS). El CNS es la plataforma nacional de diálogo y coordinación para hacer realidad las prioridades nacionales en materia de salud.
Asimismo, SUSALUD tiene el objetivo de proteger y garantizar el derecho de las personas a una atención de salud de calidad, puntual y fácilmente accesible. Es el principal organismo responsable de involucrar a los pacientes y tramitar las reclamaciones. SUSALUD realiza encuestas periódicamente, como ENSUSALUD, y lleva a cabo varias iniciativas para la participación activa de los pacientes a través de representantes hospitalarios e iniciativas de alfabetización en materia de salud. ENSUSALUD, por ejemplo, evalúa el grado de satisfacción de los usuarios que reciben servicios de atención de salud en 24 regiones de todos los proveedores de atención de salud (SIS, EsSalud, ejército/policía y proveedores privados). La encuesta es una herramienta excelente para comparar los indicadores de desempeño de los servicios de atención de salud entre diferentes regiones y subsistemas, como la accesibilidad de los hospitales, la calidad de las consultas, o datos sobre los tiempos de espera por tipo de plan de aseguramiento o tipo de proveedor.
SUSALUD ha creado además grupos de usuarios, llamados Juntas de Usuarios (JUS), con el objetivo de fomentar el empoderamiento de los pacientes para impulsar mejoras en la calidad de la atención de salud y garantizar el respeto de los derechos y obligaciones de los pacientes en el sistema de salud peruano. Las JUS están integradas en los hospitales para animar a los pacientes a compartir sus opiniones, preocupaciones y reflexiones sobre los servicios de atención de salud, y colaboran con otros grupos de presión de pacientes. Promueven la participación ciudadana en el ámbito de la salud, fomentando la rendición de cuentas y salvaguardando el ejercicio de los derechos a la salud en todos los niveles de atención. Hasta la fecha, se han creado 22 JUS en Amazonas, Arequipa, Ayacucho, Apurímac, Cajamarca, Callao, Cuzco, Huánuco, Junín, Lambayeque, La Libertad, Loreto, San Martín, Piura, Puno, Ucayali, Tumbes y Lima.
SUSALUD también recibe las reclamaciones de los pacientes y las denuncias por negligencias médicas como forma de promover el empoderamiento de los pacientes. El Cuadro 1.3 muestra que el número de consultas y reclamaciones presentadas a SUSALUD creció un 71 % en el período comprendido entre 2018 y 2022, cuando pasaron de 83.768 a 143.125. En 2022, las categorías más habituales de reclamaciones estuvieron relacionadas con las dificultades para acceder a los servicios sanitarios (28,6 %) y el acceso a información (27,2 %). En torno al 22 % de estas reclamaciones tuvieron que ver con las dificultades para acceder a medicamentos y productos de salud, y el 22,7 %, con no haber recibido información necesaria o suficiente (SUSALUD, 2022[20]).
Fuente: SUSALUD (2022[20]), Anuario Estadístico 2022, Superintendencia Nacional de Salud, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/4873728/ANUARIO%20ESTADISTICO%20SUSALUD%202022.pdf?v=1689889186 (consultado el 29 de marzo de 2024).
Los pacientes también pueden participar activamente a través de varias organizaciones de la sociedad civil (ONG, asociaciones profesionales, instituciones académicas, organizaciones populares y de base, etc.) que fomentan de manera efectiva que los pacientes expresen sus opiniones sobre los servicios de salud centrándose en la justicia social, la equidad y la igualdad.
Perú cuenta con una gran cantidad de datos de salud digitales, pero la infraestructura de información de salud está compartimentada
El MINSA tiene la responsabilidad general de gestionar y organizar el sistema nacional de información de salud. Se encarga de la planificación estratégica, el apoyo administrativo, el desarrollo, la integración y el manejo de la información en materia de salud. El MINSA es responsable de diversos sistemas de información, como el Sistema de Hechos Vitales, el Sistema de Discapacidad, el Sistema Integrado de Egresos de Emergencia, el Sistema de Información Geográfica y el Sistema de Información de Salud.
Con arreglo a la Resolución Ministerial núm. 780‑2015‑MINSA, el Sistema de Información de Salud es el principal sistema de información para recopilar y comunicar las actividades en materia de salud y atención de salud. Es un sistema de notificación obligatoria que se emplea en todos los establecimientos de los niveles primero, segundo y tercero de atención que operan bajo la autoridad del Ministerio de Salud y de los gobiernos regionales. Registra las actividades de atención de salud relacionadas con la promoción de la salud, la prevención, los servicios de vacunación y la atención prenatal e infantil, y permite realizar una vigilancia epidemiológica. Los profesionales de la salud pueden procesarlo y consultarlo. Asimismo, en los niveles de atención secundario y terciario (hospitales y hospitales especializados) se utilizan sistemas específicos para la gestión hospitalaria, como SIS-GALENPLUS, el Sistema de Gestión Hospitalaria, u otros sistemas desarrollados o adquiridos localmente por los propios hospitales. Estos sistemas hospitalarios registran información relativa a los recursos, los procesos y las actividades, como la gestión de camas, la programación de cirugías, las citas de pacientes ambulatorios y las recetas. En estos momentos, se utiliza SIS-GALENPLUS en 62 hospitales responsabilidad del MINSA y de los gobiernos regionales.
El Seguro Integral de Salud (SIS) también genera un volumen significativo de datos de salud, ya que cada establecimiento de IPRESS completa un Formato Único de Atención (FUA) para comunicar información administrativa, diagnósticos, consultas o cirugías a través de un software específico llamado ARFSISWEB. El FUA se cumplimenta todos los meses, y los archivos digitales se envían a los niveles regionales de las Direcciones de Salud que, tras realizar los controles de calidad pertinentes, se los transmiten a la Oficina General de Estadística e Informática (OGEI) del MINSA para garantizar que los establecimientos públicos de salud envíen la información necesaria. El MINSA lo utiliza para validar los servicios durante auditorías o con fines de pago. Los datos del SIS y el Sistema de Información de Salud se ponen a disposición del público a través de la Plataforma Nacional de Datos Abiertos. En 2024, se publicaron en la Plataforma Nacional de Datos Abiertos 96 conjuntos de datos sobre los sectores de la salud, la educación y el desarrollo social, entre otros. En el caso del sector de la salud, los datos se centraban en el número de afiliados al SIS, la atención prestada a los afiliados al SIS y la cobertura sanitaria para la atención oncológica, de las nefropatías crónicas y de las enfermedades raras.
No obstante, el Sistema de Información de Salud o la Plataforma Nacional de Datos Abiertos únicamente transmiten una visión parcial del panorama nacional, ya que los distintos subsistemas (EsSalud, los sistemas de salud del ejército y la policía, y el sector de la salud privada) también disponen de sus propios sistemas de información y recopilan sus propios indicadores con diferentes prácticas de puntualidad en la codificación y coberturas. Los sistemas de información de salud se desarrollaron de forma compartimentada, lo que dificulta la integración de la información y el seguimiento de los pacientes en el sistema de salud. La falta de interoperabilidad es un obstáculo para la gestión de los recursos y la adopción de decisiones.
Aparte del MINSA, otras instituciones nacionales, como el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y el Instituto Nacional de Salud (INS) desempeñan un papel fundamental en la recopilación y difusión de información nacional de salud en Perú. El INEI es una institución esencial para el sistema de información de salud peruano, y es el responsable de producir información estadística sobre las estadísticas demográficas y biosanitarias y la encuesta a los hogares. Algunas de las fuentes más importantes son la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) sobre las condiciones de vida y la pobreza, la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) y la Encuesta Nacional de Satisfacción de Usuarios en Salud (ENSUSALUD). El INS, que es el encargado de la regulación, la promoción y la difusión de investigaciones sobre salud pública, recopila datos en materia de alimentación, nutrición y vigilancia de enfermedades. SUSALUD también gestiona un amplio abanico de información de salud de los proveedores de atención de salud y los fondos de aseguramiento. Esto incluye información sobre los recursos sanitarios, la asistencia ambulatoria, las emergencias, las cirugías y los partos de instituciones públicas y privadas a través del sistema administrativo SETI-IPRESS. La información se pone a disposición de la población general de una forma fácilmente accesible.
En términos generales, el sistema de salud se ha desarrollado ampliamente en los últimos decenios, y Perú genera una gran cantidad de datos de salud digitales. Sin embargo, al igual que su sistema de salud, la infraestructura de información de salud está compartimentada y adolece de una escasa coordinación entre los diferentes subsistemas. Esto hace que sea inherentemente difícil realizar un análisis exhaustivo del desempeño del sistema, proporcionar comparaciones sólidas del desempeño de los distintos proveedores y comparar diferentes segmentos de la población. Como se indica en la sección siguiente, Perú está trabajando en un sistema único nacional de datos de salud (REUNIS) que le permita compartir un conjunto básico de información entre todos los subsistemas. Esta es una iniciativa excelente.
La comunicación de datos en Perú es más limitada que en los actuales países miembros de la OCDE
La capacidad de Perú para compartir a nivel internacional datos de salud comparables es aún más limitada si se la compara con los actuales países miembros de la OCDE. Existen diversas lagunas en la disponibilidad y la comunicación de datos entre Perú y los países miembros de la OCDE. En abril de 2024, Perú presentó datos sobre el gasto sanitario, el estado de salud, las actividades de atención de salud y los indicadores de calidad de la atención de salud, en consonancia con los marcos de la OCDE. Sin embargo, todavía resulta necesario intensificar los esfuerzos para asegurar la comunicación de más datos y la mayor comparabilidad de estos, con arreglo a los estándares de la OCDE. Por ejemplo, Perú utiliza datos procedentes de encuestas y comunica la esperanza de vida en bloques de cinco años, mientras que la mayoría de los países se basan en estadísticas demográficas que obtienen de tablas de supervivencia. No obstante, Perú pudo presentar datos sobre la mortalidad materna y de niños menores de 1 año, y sobre factores de riesgo para la salud. Para el cuestionario conjunto sobre actividades de atención de salud en términos no monetarios y el cuestionario conjunto de cuentas de salud, Perú presentó datos sobre las actividades y los recursos hospitalarios y sobre el gasto sanitario por sistema de financiamiento y fuente de ingresos, respectivamente, si bien todavía falta información fundamental relativa al empleo sanitario, la migración del personal y el gasto sanitario por tipo de servicios y proveedores. Muchos países de América Latina y el Caribe de la OCDE empezaron teniendo las mismas limitaciones y poco a poco han ido aumentando el alcance de los datos que presentan. También existen problemas en lo que respecta a los cuestionarios sobre la calidad de la atención de salud y los resultados de la atención. Si bien Perú presentó datos sobre los ingresos evitables, la atención de pacientes agudos, la experiencia de los pacientes y los cuidados a largo plazo, por el momento muchos de los indicadores comunicados no cubren a todo el sistema de atención de salud, lo que dificulta realizar comparaciones internacionales. Además, no existen datos sobre las tasas de supervivencia al cáncer a los cinco años, las cuales prescriben en la atención primaria y en la atención de salud mental.
Por otro lado, la infraestructura de información de salud ha centrado su atención en los recursos, la cobertura de los servicios y las actividades. En la actualidad, la recopilación de datos relativos a la calidad de la atención se basa principalmente en encuestas a la población destinadas a evaluar la calidad percibida de la atención de salud, en especial a través de las encuestas ENAHO, ENDES y ENSUSALUD. Aunque estos instrumentos son útiles, Perú también debe apoyarse en datos administrativos para medir la calidad de la atención. Es preciso incorporar aspectos relativos a la calidad en el seguimiento nacional del sistema de salud, a fin de contribuir a la mejora clínica de la eficacia médica y la seguridad de los pacientes. Si Perú quiere que su sistema de salud sea más uniforme y mitigar su fragmentación, deben realizarse esfuerzos para garantizar que los servicios se presten con un nivel de calidad elevado y distribuido de manera homogénea entre todos los subsistemas de aseguramiento. En consonancia con el marco de la OCDE relativo a los indicadores de calidad de la atención de salud, Perú debería recopilar y comunicar cada cierto tiempo información sobre el volumen total de antibióticos recetados en atención primaria o indicadores sobre la seguridad de los pacientes, por ejemplo.
La comunicación de datos sigue siendo incompleta debido a la fragmentación del sistema de información de salud. Únicamente se recopilan los datos administrativos utilizados para generar algunos de los indicadores de calidad de instituciones públicas, lo que da lugar a subestimaciones e imprecisiones respecto al nivel de desempeño. A fin de comunicar indicadores de calidad válidos, Perú debe recabar datos de todos los subsistemas de una forma estandarizada para obtener una visión amplia del desempeño del sistema a nivel nacional y mejorar la comparabilidad internacional.
Para recopilar y comunicar indicadores de calidad, Perú tendrá que solucionar los problemas relacionados con las prácticas de codificación de los diagnósticos principales y secundarios, y con la interrelación de los datos entre los distintos sistemas de información. La OGTI informó de que los establecimientos públicos de salud son los que registran principalmente la codificación de los diagnósticos secundarios, mientras que otros establecimientos de salud solo registran los diagnósticos principales. Las prácticas de codificación varían además en función de la región geográfica, fundamentalmente debido a la heterogeneidad de la capacitación de los trabajadores de la salud que la llevan a cabo. En cuanto a la interrelación de las bases de datos, existen buenos ejemplos de vinculación de datos de censos con la base de datos de pacientes ambulatorios para vigilar la anemia infantil. Sin embargo, otros intentos de vincular las bases de datos hospitalarias para hacer un seguimiento del uso de la atención de salud y la calidad de la misma fracasaron porque los identificadores únicos de los pacientes no eran válidos.
Desde 2017 se ha fomentado el uso de la Historia Clínica Electrónica a través de diversas normativas y resoluciones ministeriales (Resolución Ministerial núms. 1344‑2018/MINSA, 214‑2018/MINSA, 618‑2019‑MINSA, 816‑2020/MINSA, 356‑2022/MINSA y 080‑2022‑MINSA). El Sistema de Información de Historia Clínica Electrónica (SIHCE) creado por el MINSA se está desplegando en los establecimientos de atención primaria de salud gracias a que se ha aplicado con éxito un identificador único de los pacientes en el primer nivel de atención. Hasta la fecha, utilizan el SIHCE 4.354 IPRESS del MINSA y los gobiernos regionales. En los hospitales y los hospitales especializados se utilizan otros sistemas de información. EsSalud también utiliza su propio registro médico en sus hospitales generales, policlínicos y establecimientos especializados, el Servicio de Salud Inteligente (EsSI), que incluye información exhaustiva relativa a las pruebas auxiliares, diagnósticos, recetas y tratamientos. Desde 2019 utilizan el EsSI alrededor de 400 establecimientos de salud de EsSalud. Perú debe proseguir sus esfuerzos para implantar a nivel nacional las Historias Clínicas Electrónicas, que facilitan la interoperabilidad entre el SIS, EsSalud y otros subsistemas. Se requerirá una estrecha coordinación para facilitar la vinculación de la información.
La Agenda Digital del Sector Salud 2020‑2025 tiene por objeto seguir desarrollando el Repositorio Único Nacional de Información en Salud
Perú ha puesto en marcha una ambiciosa estrategia digital en materia de salud con vistas a aprovechar el potencial de los datos de salud digitales, las Historias Clínicas Electrónicas y la telemedicina. La Agenda Digital del Sector Salud 2020‑2025 es un marco estratégico destinado a orientar la transformación digital del sector sanitario en un periodo de cinco años. Esta agenda forma parte de una tentativa más amplia de modernizar el sistema de salud del país, mejorar la calidad de los servicios de salud y hacerlos más accesibles para la población, especialmente en las zonas remotas y subatendidas. La Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2021 (Ley núm. 31.084) destinó 150 millones PEN a financiar el fortalecimiento de las Historias Clínicas Electrónicas, la receta electrónica y la telesalud a nivel nacional. Asimismo, la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2022 destinó 90 millones PEN a financiar la integración de los Repositorios Únicos Nacionales de Información en Salud y la implantación de las Historias Clínicas Electrónicas, la receta electrónica y la telesalud a nivel nacional.
La Agenda Digital centra su atención en seis áreas estratégicas:
1. Introducción de las Historias Clínicas Electrónicas: establecer un sistema unificado e interoperable de Historias Clínicas Electrónicas al que se pueda acceder desde establecimientos de atención de salud de distintos niveles.
2. Telesalud y servicios de salud digitales: promover la expansión de los servicios de telesalud para mejorar el acceso de las personas que viven en zonas remotas a la atención de salud. Esto incluye el uso de plataformas digitales para realizar consultas médicas, hacer un seguimiento y realizar diagnósticos a distancia, y minimizar la necesidad de desplazarse a los establecimientos de atención de salud.
3. Repositorios Únicos Nacionales de Información en Salud: fortalecer los Repositorios Únicos Nacionales de Información en Salud a fin de que apoyen la adopción de decisiones a todos los niveles del sector sanitario. Esto incluye integrar y analizar datos de salud para controlar las tendencias sanitarias, gestionar los recursos de manera más eficiente y responder con eficacia a las emergencias de salud pública.
4. Alfabetización digital y creación de capacidad: mejorar las competencias digitales de los trabajadores de la salud y los administradores sanitarios a fin de que puedan utilizar de manera efectiva las tecnologías digitales de salud. Esto incluye llevar a cabo programas de capacitación y talleres sobre el uso de las Historias Clínicas Electrónicas, las plataformas de telesalud y los sistemas de gestión de datos.
5. Infraestructura y conectividad: mejorar la infraestructura digital y garantizar que los establecimientos de salud de todo el país cuenten con una conexión a internet fiable, en particular en las zonas rurales y subatendidas.
6. Ciberseguridad y privacidad: establecer medidas de ciberseguridad y protocolos en materia de protección de datos robustos con miras a proteger la información de los pacientes y garantizar la privacidad y la confidencialidad en el entorno sanitario digital.
La Agenda Digital da un mayor impulso al desarrollo del sistema nacional de información de salud que se puso en marcha en 2016 a través del Repositorio Único Nacional de Información en Salud (REUNIS) en el marco del Plan Estratégico Sectorial Multianual 2016‑21. El REUNIS tiene por objeto generar información puntual, completa y de calidad mediante el intercambio de datos de salud, a fin de lograr la interoperabilidad entre todos los subsistemas para definir mejor las políticas sanitarias. La OGTI es la responsable de administrar el REUNIS.
Durante la pandemia de COVID‑19, el REUNIS se utilizó como sistema nacional de información de salud, vinculando los datos de las bases de datos sobre los contagios de COVID‑19, las hospitalizaciones y la mortalidad. El portal del REUNIS contiene más de 50 paneles con estadísticas e indicadores sanitarios para vigilar el desempeño en relación con las estrategias nacionales de salud. A 2024, el REUNIS contiene información sobre los datos de salud y las actividades de atención de salud de establecimientos pertenecientes al Ministerio de Salud y los gobiernos regionales, y solo sobre las actividades de inmunización llevadas a cabo en la red de EsSalud. En la actualidad no incluye datos exhaustivos y comparables en todo el sistema a nivel nacional.
La Agenda Digital del Sector Salud 2020‑2025 de Perú constituye un importante paso hacia el aprovechamiento de la tecnología para mejorar la prestación de atención de salud y los resultados de dicha atención. La Agenda contiene un total de 119 acciones concretas que deben llevarse a cabo. Deberían acelerarse las iniciativas en curso para digitalizar el sistema de salud peruano, ya que en marzo de 2024 únicamente se han completado 25 de estas acciones (lo que representa una tasa de cumplimiento del 21 %).
Referencias
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