El presente capítulo comienza analizando la accesibilidad de la atención de salud en Perú y poniendo de relieve los principales avances hacia la cobertura sanitaria universal, al tiempo que aborda los retos pendientes para proporcionar unos servicios de atención de salud accesibles y de calidad a toda la población. Algunos de estos retos son la necesidad de disponer de una infraestructura de atención de salud más sólida, de aumentar la densidad de personal y distribuirlo mejor entre las diversas regiones geográficas de Perú, y de fortalecer el sistema de atención primaria de salud. La segunda sección analiza la calidad de la atención en Perú y las iniciativas políticas en curso. Los indicadores de calidad sugieren que es necesario acometer grandes mejoras, en particular reforzando la gobernanza de la calidad a nivel del sistema, mejorando la recopilación de datos sobre el desempeño del sistema de salud, e implantando nuevos modelos de pago que contribuyan a la estandarización de la atención.
Estudios de la OCDE sobre los Sistemas de Salud: Perú 2025
Resumen
Perú casi ha logrado la CSU, pero el conjunto de prestaciones y los niveles de acceso a la atención varían de unos fondos de aseguramiento a otros
La promulgación de la Ley Marco de Aseguramiento Universal de la Salud en 2009 supuso un importante paso hacia la cobertura sanitaria universal en Perú, con el objetivo de mejorar los resultados de salud y reducir las desigualdades sanitarias. Desde entonces, Perú ha tratado incansablemente de aumentar la cobertura de la atención de salud, en especial por medio del Decreto de Urgencia núm. 017‑2019 y el Decreto de Urgencia núm. 046‑2021, aprobados durante la pandemia de COVID‑19.
En mayo de 2009, Perú aprobó la Ley Marco de Aseguramiento Universal de la Salud, que amplió el derecho al acceso a atención de salud. La ley tenía por objeto ampliar la cobertura sanitaria a toda la población, prestando especial atención a los grupos no asegurados y vulnerables. Su finalidad era garantizar el acceso a servicios de salud integrales, continuos y especializados en todo el país, mejorar la equidad en la prestación de los servicios de salud y promover el derecho a la salud de todos los peruanos y las peruanas. Asimismo, la definición del Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS) en 2010 fue una parte integral de los esfuerzos de Perú encaminados a lograr la cobertura sanitaria universal. Este plan estableció un conjunto básico de prestaciones de salud para todos los ciudadanos. Todos los planes de aseguramiento disponibles en Perú están obligados a cubrir los servicios esenciales que constan en el PEAS, que integran un conjunto de intervenciones de prevención, recuperación y rehabilitación. SUSALUD supervisa que el PEAS disponga de suficiente financiamiento.
En sus orígenes, solo podían acogerse al SIS los niños y las mujeres embarazadas con pocos recursos, pero su cobertura fue aumentando progresivamente. El SIS amplió su cobertura en 2007 (cuando permitió acogerse a él a toda la población pobre sin asegurar) y en 2013 (cuando permitió acogerse a él a toda la población vulnerable). Más recientemente, con la promulgación del Decreto de Urgencia núm. 046‑2021, Perú fue un paso más allá con la afiliación de todos los peruanos sin seguro de salud que se encuentren en el territorio nacional, con independencia de su situación socioeconómica, y que en teoría tengan acceso al conjunto de prestaciones del PEAS. Con la nueva normativa, el SIS financia la afiliación y la prestación de atención de salud a toda la población, tanto en lo que respecta al PEAS como a los planes complementarios. Además, se da prioridad a las actividades conjuntas con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), que es el responsable de identificar a las personas nacidas en el territorio nacional, en particular a las dirigidas a la población de las comunidades indígenas de la Amazonia y los Andes, que antes carecían de seguro de salud. El RENIEC colabora con SUSALUD para encontrar a las personas aseguradas y sin asegurar, identificarlas y afiliarlas al SIS.
El porcentaje de la población afiliada a un plan de aseguramiento ha aumentado considerablemente en los últimos 15 años. Aproximadamente el 44 % de la población peruana tenía cobertura sanitaria en 2002, frente a más del 97 % en 2023, según el Registro Nominal de Asegurados. El 3 % restante de la población no cubierta por el SIS lo integran, en su mayoría, personas extremadamente pobres que viven en zonas remotas de los Andes y la Amazonia, o migrantes indocumentados que todavía no figuran en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. Para llegar a estas poblaciones vulnerables, el SIS ha llevado a cabo campañas con trabajadores sociales que se desplazaban a zonas remotas, y el Ministerio de Salud también estableció en 2023 un proceso de simplificación para regularizar a los migrantes indocumentados.
Asimismo, según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), la población que afirma tener algún tipo de seguro de salud aumentó del 36,2 % en 2005 al 85,9 % en 2022, lo que significa que el 14 % de la población declaró no contar con ningún seguro de salud en 2022. Esto es un síntoma de una falta de concienciación que, para algunos grupos de la población, se traducirá en un acceso insuficiente a atención de salud. En 2021, SUSALUD lanzó la aplicación móvil Susalud Contigo, con la que los ciudadanos pueden utilizar su documento nacional de identidad para consultar por qué plan de aseguramiento están cubiertos y, una vez que lo sepan, localizar el establecimiento más cercano al que pueden acudir. Se trata de una iniciativa excelente que debería comunicarse más a los peruanos y las peruanas, a fin de que sean más conscientes de su situación de aseguramiento.
Según la encuesta ENAHO, el aumento en la cobertura del seguro de salud puede atribuirse fundamentalmente al SIS, que pasó de tener asegurado al 14,1 % de la población de Perú en 2005 al 60,7 % en 2022. La cobertura de EsSalud, por su parte, creció de manera más discreta, del 17,3 % al 21,6 % entre 2005 y 2022 (véase el Gráfico 3.1). Existen disparidades en la cobertura entre las zonas urbanas y las rurales. Mientras que en 2005 el porcentaje de la población peruana sin seguro de salud era mayor en las zonas rurales que en las urbanas (69,7 % y 61,3 %, respectivamente), los valores actuales muestran que esta tendencia se ha invertido, y las áreas urbanas tenían una mayor proporción de personas sin asegurar, que casi duplicaba a la de las zonas rurales (15,4 % y 8,5 %, respectivamente), en 2022 (Gráfico 3.2). El incremento en la cobertura de las zonas rurales se debe principalmente a la expansión del SIS. Entre 2005 y 2022, la cobertura de las poblaciones rurales por parte del SIS pasó del 25,1 % al 85,3 %.
Nota: El valor para el apartado “Sin seguro” se calcula como valor residual de todos los planes de aseguramiento combinados. El valor para el apartado “Otros” correspondiente a 2022 se calcula restando los porcentajes de afiliación al SIS y EsSalud del valor total de la población asegurada.
Fuente: INEI (2022), Compendio Estadístico Perú 2022, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3839281/Compendio2022_Tomo_I.pdf?v=1668543365, para 2015‑21; INEI (2014); Compendio Estadístico Perú 2014 para 2005‑14, www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1173/COMPENDIO2014.html; Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) de Perú para 2022, www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/sociales/.
Fuente: INEI (2022), Compendio Estadístico Perú 2022, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3839281/Compendio2022_Tomo_I.pdf?v=1668543365; INEI (2014), Compendio Estadístico Perú 2014, www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1173/COMPENDIO2014.html.
El conjunto de servicios del PEAS se ha ampliado constantemente, de modo que en 2024 cubre el 85 % de la morbilidad, frente al 65 % en 2016. El PEAS se actualizó por última vez mediante el Decreto Supremo núm. 023‑2021‑SA, siguiendo un proceso de examen colaborativo con un grupo de trabajo del MINSA y una Comisión Multisectorial establecida por la Resolución Suprema núm. 021‑2019‑SA. Esta lista actualizada cubre 153 problemas de salud, por ejemplo, en los ámbitos de la atención obstétrica y ginecológica, la pediatría, las neoplasias, las enfermedades transmisibles y las enfermedades no transmisibles, como la salud mental, las afecciones crónicas y la atención de pacientes agudos. Hace hincapié en la prevención y en la detección precoz para prevenir complicaciones, e incluye procedimientos para la recuperación y la atención de urgencia de enfermedades consideradas prioritarias.
A pesar de que todos los planes de aseguramiento están obligados a cubrir los servicios de atención de salud incluidos en el PEAS, la evidencia sugiere que el conjunto de prestaciones de EsSalud es más generoso que el del SIS en términos de alcance y amplitud de la cobertura (Carrillo-Larco et al., 2022[1]). EsSalud, por ejemplo, no solo cubre la atención ambulatoria y hospitalaria, sino también tratamientos y medicamentos muy costosos sin participación en el financiamiento de los gastos. El SIS, antes del Decreto de Urgencia núm. 046‑2021, aplicaba límites al gasto sanitario relacionado con el PEAS en el caso de los servicios más caros incluidos en los planes complementarios. En un informe anterior de la OCDE, se indica que la cobertura financiera total es del 100 % en el caso de los servicios menos caros, pero la cobertura financiera efectiva es menor (OECD, 2017[2]). Si bien los planes complementarios y el Fondo Intangible Solidario de Salud (FISSAL) se diseñaron para cubrir servicios más caros (como los derivados del cáncer o de insuficiencias renales), en la práctica, una vez más, los límites al gasto sanitario restringen la cobertura de la atención de salud. Además, la falta de infraestructura y la escasa disponibilidad de trabajadores de la salud han dificultado la aplicación efectiva del PEAS en el marco del SIS (Neelsen and O’Donnell, 2016[3]).
La agenda política debería dar prioridad a garantizar que los derechos definidos en el PEAS puedan hacerse realidad en la práctica en el marco del SIS y que toda la población peruana tenga acceso al mismo conjunto de prestaciones. Para ello, Perú debería armonizar progresivamente el conjunto mínimo de prestaciones entre el SIS y EsSalud, y ofrecer la opción de contratar un seguro secundario a todos los afiliados del SIS y EsSalud para que disfruten de los servicios que no estén incluidos en el conjunto básico de prestaciones. El 81 % de los países de la OCDE ofrecen seguros complementarios además del seguro social de salud obligatorio. La experiencia de otros países, que se han enfrentado a problemas similares, sugiere que un aspecto clave será el nivel de servicios ofrecido en el conjunto de prestaciones armonizado. Si es demasiado restringido, las personas que pertenecen al sistema más generoso empiezan a dudar de los beneficios de la armonización, y avanzar en la alineación de los sistemas se torna difícil. La convergencia progresiva entre el SIS y EsSalud puede hacerse realidad definiendo explícitamente el conjunto de prestaciones a partir de evaluaciones económicas que analicen los costos y los beneficios de los servicios y las intervenciones de salud para actualizar el PEAS. Chile, Colombia y México son países miembros de la OCDE con sistemas de salud fragmentados que han tomado medidas para que sus distintos sistemas de seguro ofrezcan los mismos conjuntos de prestaciones, en concreto en lo que respecta a diversos servicios de atención primaria y comunitaria.
Además, para promover el acceso igualitario en todos los subsistemas, Perú debería facilitar el uso de intercambios de prestaciones entre ellos mediante la adquisición y venta de un conjunto básico de servicios. Esto es altamente recomendable para reducir la fragmentación y mejorar el uso eficiente de los recursos, en especial en el ámbito de la atención primaria de salud. Como se ha mencionado en la sección 1, aproximadamente el 40 % de los miembros de EsSalud acuden a un hospital como primer punto de contacto con el sistema de atención de salud debido a la inexistencia de establecimientos de atención primaria. Si se permitiera que los afiliados a EsSalud utilicen los establecimientos de atención primaria de salud del MINSA y los gobiernos regionales, se reduciría la fragmentación de la atención, se mejoraría el acceso a ella y se conseguiría un uso más eficiente de la misma. Un primer paso sería estandarizar el pago por los servicios de atención primaria de salud con un modelo de capitación ponderada para todos los establecimientos de atención primaria del SIS y EsSalud (de la categoría I‑1 a la I‑4), y permitir que los afiliados a EsSalud utilicen los establecimientos de atención primaria de salud del SIS cuando lo necesiten (con el correspondiente reembolso al SIS). El uso del intercambio de servicios se fomentó durante la pandemia de COVID‑19 con el Decreto Legislativo núm. 1.466, lo que constituyó una práctica excelente para optimizar el uso de los recursos y ampliar, al mismo tiempo, el acceso a atención de calidad.
Perú cuenta con menos infraestructura de atención de salud que los actuales países miembros de la OCDE
Perú comunicó una densidad de 1,2 camas de hospital por cada 1.000 habitantes en 2022. Aunque se trata de la segunda tasa más baja de los países de la OCDE, está al nivel de otros países de América Latina y el Caribe como Costa Rica y México (con 1,1 y 1,0, respectivamente) (Gráfico 3.3). Existen grandes diferencias regionales en la capacidad de camas hospitalarias, que oscila de más de 2 camas por cada 1.000 habitantes en Ayacucho, Arequipa, Apurimac y Pasco a la mitad en zonas remotas como Puno, Piura, Loreto y Cajamarca (Gráfico 3.4).
1. Datos relativos a 2017.
Fuente: Información facilitada por Perú en el cuestionario sobre estadísticas relativas a la atención de salud en términos no monetarios de la OCDE de 2024. Los datos de otros países se han extraído de las Estadísticas de Salud de la OCDE de 2023. La media de América Latina y el Caribe se ha obtenido a partir de los indicadores de desarrollo del Banco Mundial.
Fuente: Camas de INEI (2022), Compendio Estadístico Perú 2022, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3839281/Compendio2022_Tomo_I.pdf?v=1668543365; estimaciones demográficas de INEI (2023) www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Compendio2023/cap03/ind03.htm
En general, se considera que la infraestructura de atención de salud de Perú es deficiente. Las Normas Técnicas de Salud de Infraestructura y Equipamiento núms. 113, 110 y 119 establecen una lista exhaustiva y detallada de los requisitos mínimos en materia de infraestructura para las unidades de atención de salud de cada nivel, así como normas estructurales, de seguridad y de telecomunicaciones. En estas normas se basan las evaluaciones periódicas del cumplimiento de las normativas del Ministerio de Salud por parte de los proveedores de atención de salud. La última evaluación indica que la infraestructura de los hospitales es muy precaria, y señala que todas las unidades de 16 de las 25 regiones no cuentan con suficiente equipo (se considera que un establecimiento de salud no cuenta con una capacidad instalada suficiente si la infraestructura y el equipo no cumplen las Normas Técnicas de Salud de Infraestructura y Equipamiento) (MINSA, 2021[4]). Asimismo, en 25 de las 26 regiones de Perú, más del 90 % de los establecimientos de atención primaria de salud fueron clasificados como “inadecuados”. Todas las unidades de atención primaria de salud ubicadas en las regiones de Callao, Lambayeque, Loreto, Madre de Dios, San Martín y Ucayali obtuvieron esta clasificación. Estas son las regiones más vulnerables, tanto en términos de ubicación geográfica como de desarrollo económico.
Aunque con el tiempo el número de profesionales sanitarios ha aumentado, su densidad sigue siendo baja y su distribución entre las distintas zonas geográficas, desigual
Según el Observatorio de Recursos Humanos en Salud (ORHUS), en 2022 había un total de 187.170 profesionales sanitarios, que incluían 55.190 médicos (14 %), 69.515 enfermeros (18%), y 20.900 obstetras (5 %). La oferta de médicos prácticamente se duplicó entre 2013 y 2022, y el número de enfermeros también aumentó más de un 50 % en el mismo período (Gráfico 3.5). De los médicos, 33.543 trabajan en establecimientos de salud del MINSA o los gobiernos regionales; 16.387, en la red de EsSalud, y 5.584, en el sector privado. De los enfermeros, 47.428 trabajan en establecimientos de salud del MINSA o los gobiernos regionales; 18.166, en la red de EsSalud, y 1.564, en el sector privado.
Nota: Los datos presentan el número de profesionales sanitarios que trabajan en el sistema de salud peruano, y abarcan todos los subsistemas.
Fuente: ORHUS (2022[5]), Información de Recursos Humanos en el Sector Salud, Perú 2022, Observatorio de Recursos Humanos en Salud, https://bvs.minsa.gob.pe/local/MINSA/7050.pdf (consultado el 6 de mayo de 2024).
El número de profesionales sanitarios por 1.000 habitantes sugiere que Perú tiene una baja densidad de médicos per cápita. Esta densidad era de 1,6 por cada 1.000 habitantes en 2022, ligeramente por debajo de la media de América Latina y el Caribe (2) y menos de la mitad de la media de la OCDE (3,8) (Gráfico 3.6). Esta densidad ha aumentado un 27 % en la última década, desde 1,1 médicos por cada 1.000 habitantes de 2013. Perú también se enfrenta al problema de la mala distribución de los trabajadores sanitarios entre las distintas zonas geográficas. En 2021, solo el 9,8 % de los médicos se encontraba en zonas rurales, un porcentaje que ha ido reduciéndose progresivamente desde 2013, cuando era del 15 % (MINSA, 2022[6]).
Fuente: Datos relativos a Perú de Ministerio de Salud, https://files.minsa.gob.pe/s/EpdZ38cL32w6NmJ; los del resto de países se han extraído de las Estadísticas de Salud de la OCDE de 2024.
Perú también es uno de los países de la OCDE con menor densidad de enfermeros per cápita, aunque esta aumentó un 68 % entre 2013 y 2021. En 2022, Perú declaró contar con 2 enfermeros por cada 1.000 habitantes, una densidad que contrasta enormemente con la media de la OCDE, de 9,1, y que solo está por encima de la de Colombia (1,6). Al igual que ocurre con los médicos, solo una minoría (14 %) de los enfermeros trabajaba en zonas rurales en 2021 (MINSA, 2022[6]).
Las disparidades regionales en lo que respecta a la disponibilidad de personal generan cuellos de botella para acceder a atención de salud en algunas zonas rurales. Tan solo 6 de las 26 regiones tenían una densidad de médicos per cápita superior a la media nacional (Provincia Constitucional del Callao, Moquegua, Lima, Arequipa, Tacna e Ica), dos de ellas en el área metropolitana de Lima. En general, las regiones remotas y menos pobladas presentan algunas de las densidades de médicos y personal de enfermería más bajas. Así ocurre especialmente en las regiones situadas en la Amazonía peruana, como Loreto (0,8 y 1,2), San Martín (1,1 y 1,4) y Ucayali (0,9 y 1,5, respectivamente) (véase el Gráfico 3.7).
Nota: Los datos sobre el número de médicos y enfermeros se refieren a 2022. Los datos demográficos empleados para calcular la tasa de personal sanitario se refieren a una previsión de 2023.
Fuente: Ministerio de Salud, https://files.minsa.gob.pe/s/EpdZ38cL32w6NmJ.
Las consultas médicas son otra forma habitual de medir el acceso a la atención de salud. El Gráfico 3.8 muestra que Perú tiene la menor cantidad de consultas médicas per cápita de todos los países de la OCDE y de América Latina y el Caribe. En 2022, tenía 1,1 consultas médicas per cápita en el sistema sanitario público, por debajo de la media de la OCDE de 6,0 consultas y de la media de América Latina y el Caribe, de 2,3. Esto puede ser indicativo de que existen ciertas deficiencias en la prestación de atención.
1. Últimos datos disponibles de 2021; los datos de Perú corresponden a 2022.
Fuente: Estadísticas de Salud de la OCDE de 2024, e información facilitada por Perú en el cuestionario sobre estadísticas relativas a la atención de salud en términos no monetarios.
Los pagos directos siguen siendo elevados y constituyen una barrera financiera para el acceso
Aunque los pagos directos han disminuido más de un 20 % en el último decenio, su nivel en 2022 todavía era mucho más alto que en otros países de la OCDE. En 2022, los pagos directos supusieron el 27 % del gasto sanitario total, 1,4 veces más que la media de la OCDE, que se sitúa en el 19 %. Este nivel tan alto de pagos directos sugiere que hay margen para mejorar la cobertura del aseguramiento en Perú y que el financiamiento de la salud pública es limitado. Los pagos directos por servicios que los establecimientos de salud no prestan, a pesar de estar incluidos en el PEAS, explican en parte el alto nivel de pagos directos. A partir de datos de la encuesta ENAHO, se estima que, históricamente, los afiliados a EsSalud han soportado una mayor proporción del total de gasto directo (véase el Gráfico 3.9). Con el tiempo, el gasto directo de los afiliados al SIS ha ido en aumento y en 2021 superó ligeramente el gasto directo de EsSalud. Los medicamentos supusieron el 32,2 % de los gastos directos en atención de salud en 2021, seguidos de los servicios dentales y las consultas (DIGEMID, 2021[7])
Fuente: DIGEMID con datos de las encuestas ENAHO.
Las necesidades sanitarias no cubiertas son especialmente elevadas en zonas menos pobladas y en las poblaciones de origen indígena
El porcentaje de la población que afirma tener necesidades sanitarias no cubiertas pone de manifiesto que el acceso a los servicios es limitado. Según datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), la proporción de personas que afirman tener necesidades sanitarias no cubiertas se ha mantenido constante en torno al 32 % durante la última década, y es más elevada en las zonas rurales (37 %) que en las urbanas (30 %) (Gráfico 3.10). Existe una gran variación en la proporción de personas que declaran tener necesidades médicas no cubiertas de unas regiones a otras. Las regiones donde se comunican las mayores tasas de necesidades médicas no cubiertas son Puno, Ayacucho, Pasco y Ancash (las regiones con unas de las tasas de pobreza más elevadas), donde los porcentajes superan el 40 %. Por otro lado, las tasas más bajas de necesidades sanitarias no cubiertas se concentran en las regiones generalmente más urbanas de Tumbes, el área metropolitana de Lima y la Provincia Constitucional de Callao, donde son del 17,7 %, el 23,3 % y el 21,6 %, respectivamente. Las mujeres (33,2 %), las personas de más de 60 años (37,7 %) y las personas con discapacidad (42,0 %) declaran necesidades médicas no cubiertas con más frecuencia. Las poblaciones de origen indígena (42,9 %) o que hablan lenguas autóctonas (43,5 %) también presentan unas mayores tasas de necesidades médicas no cubiertas (INEI, 2023[8]).
Fuente: INEI (2023[8]), Perú: Medición de la Pobreza Multidimensional, Dimensiones e Indicadores (Revisión 2023), https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/5402872/4833930-informe-tecnico-medicion-de-la-pobreza-multidimensional-revision-2023%282%29.pdf?v=1712328912 (consultado el 1 de marzo de 2024).
Casi la mitad de la población (48 %) indicó que el motivo por el que no había solicitado atención de salud era que no necesitaba consultas médicas, con ligeras diferencias entre las zonas urbanas (50 %) y las rurales (46 %). El siguiente motivo más esgrimido era que habían usado remedios caseros o se habían automedicado (alrededor del 37 % en zonas urbanas y 46 % en zonas rurales). La ubicación geográfica (17 % en zonas urbanas y 5 % en zonas rurales) y el costo financiero fueron otros de los motivos citados (4,5 % en zonas urbanas y 5,1 % en zonas rurales). Curiosamente, el 44 % de las personas que viven en zonas rurales mencionó como motivos que no tenía seguro, que no tenía tiempo y que no recibía un trato adecuado por parte del personal sanitario.
Otras poblaciones, como la comunidad de personas lesbianas, gais, bisexuales, transgénero e intersexuales (LGBTI), también tienen dificultades para acceder a la atención sanitaria (Romani et al., 2021[9]). En Perú, un estudio analítico interseccional realizado por el INEI sugirió que el bajo nivel socioeconómico y la desconfianza en el personal sanitario eran factores por los que la comunidad LGBTI no usaba los servicios de salud (Romani et al., 2021[9]). En esta línea, los resultados de la encuesta sugerían que casi la mitad de los participantes LGBTI afirmaron haber tenido ansiedad o depresión en los 12 meses anteriores. Pruebas internacionales de los Estados Unidos (United States Census Bureau, 2022[10]; Australian Bureau of Statistics, 2024[11]) y Australia corroboran esta conclusión, que está ligada al estigma y la discriminación que sufren, por lo que el acceso a servicios de salud mental constituye una prioridad. En un intento por aumentar el acceso a servicios por parte de este grupo de población, el Gobierno peruano publicó en mayo de 2024 un decreto presidencial que clasificaba a las identidades trans como un problema de salud mental en el marco del Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS). Aunque la intención era incrementar el acceso de este grupo de la población a la atención de salud mental, el decreto no estaba en consonancia con las prácticas de la OCDE y fue muy criticado por organizaciones y activistas de derechos humanos peruanos (Human Rights Watch, 2024[12]). En junio de 2024, Perú modificó el decreto para dejar de considerar la transexualidad y el travestismo enfermedades mentales (MINSA, 2024[13]), y reiteró públicamente su voluntad de proteger los derechos humanos de todas las personas, también los asociados a la orientación sexual y la identidad de género.
Los tiempos de espera varían considerablemente entre los diferentes planes de aseguramiento y zonas geográficas
Los datos comunicados por las personas que respondieron a la encuesta ENAHO en 2022 ponen de relieve grandes diferencias en los tiempos de espera en función de la red (SIS o EsSalud) y la zona geográfica (Cuadro 3.1). Los peruanos tienen que esperar, en promedio, casi 1,7 días para conseguir una cita, pero existe una gran diferencia entre las zonas urbanas (2,7 días) y rurales (9 horas). La diferencia en los tiempos de espera entre EsSalud y el SIS sigue una tendencia similar. Los afiliados a EsSalud esperan, en promedio, más de 4,8 días para conseguir una cita, mientras que los afiliados al SIS esperan más de 17 horas. Las mujeres esperan más para obtener una cita que los hombres (1,8 días frente a 1,6 días), y esta diferencia es más acusada entre los afiliados a la red del SIS, en la que las mujeres tienen que esperar un 54 % más que los hombres (20 horas frente a 13 horas).
Nota: En “Rural” se incluye el área de empadronamiento local, así como las zonas urbanas con entre 500 y 1.999 habitantes, mientras que “Urbana” incluye todos los núcleos urbanos con 2.000 habitantes o más (metodología del INEI).
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), 2022 (análisis de los autores).
Perú cuenta con planes que aspiran a transformar la atención primaria de salud
En Perú existen una gran variedad de proveedores de atención primaria de salud. Tanto el Ministerio de Salud como EsSalud tienen cuatro tipos de proveedores de atención primaria de salud, y en total disponen de 8.820 establecimientos de atención primaria de salud en 2024. Aproximadamente el 36 % pertenecen a la categoría I‑1 (con profesionales sanitarios no médicos); el 23 %, a la categoría I‑2 (con personal técnico, una enfermera u obstetra y un médico); el 16 %, a la categoría I‑3 (con equipos sanitarios multidisciplinares), y el 2 %, a la categoría I‑4 (incluye un equipo sanitario multidisciplinar que puede atender partos). En las zonas rurales, la capacidad de la atención primaria de la salud es muy precaria y limitada. Por ejemplo, en 2024, en las regiones de Amazonas y Huancavelica, el 68 % y el 63 % de los establecimientos de atención primaria de salud eran de la categoría I‑1, a la que pertenecen los establecimientos más básicos.
A pesar de la gran cantidad de establecimientos de atención de salud del primer nivel, muchos pacientes acuden directamente a hospitales porque los establecimientos de primer nivel carecen de medicamentos, equipo y ambulancias. Esto pone de manifiesto la debilidad del sistema de derivación de pacientes y la escasa coordinación entre la atención primaria de salud y el resto del sistema sanitario. La encuesta ENAHO muestra que, en 2022, tan solo el 32 % de los peruanos acudió en primer lugar a un centro de atención primaria de salud, ya fuera del SIS o de EsSalud, cuando necesitaba asistencia sanitaria.
Perú ha establecido planes para revitalizar la atención primaria de salud mediante importantes reformas, entre las que se incluyen el Modelo de Atención Integral de Salud (MAIS), el Modelo de Atención Integral en Salud basado en Familia y Comunidad (MAIS-BF) y el Modelo de Cuidado Integral de Salud por Curso de Vida para la Persona, Familia y Comunidad (MCI). El objetivo general de estos planes era mejorar las condiciones de vida y el estado de salud de la población fortaleciendo el enfoque comunitario y familiar de la atención primaria de salud. En estos momentos, algunos de los principales elementos del MCI son los siguientes:
Una perspectiva basada en el curso de vida: el modelo reconoce que en la salud y el bienestar de una persona influyen factores y sucesos que se producen a lo largo de toda su vida. El objetivo es atender las necesidades sanitarias en todas las etapas de la vida, desde la atención prenatal y la infancia hasta la adolescencia, la vida adulta y la vejez.
Centrado en la persona, la familia y la comunidad: el modelo coloca a la persona, su familia y la comunidad en el centro de la atención de salud. Hace hincapié en la importancia del apoyo de la familia y la comunidad en la salud y el bienestar de las personas, y promueve un entorno propicio para la salud.
Enfoque multisectorial: reconociendo que en la salud influyen una gran variedad de factores más allá del sistema de salud, el MCI aboga por la colaboración entre los distintos sectores, incluida la educación, la vivienda y los servicios sociales, para abordar los determinantes más amplios de la salud.
Sensibilidad cultural: el modelo reconoce los diversos contextos culturales de Perú y busca proporcionar una atención adecuada a cada cultura que respete las tradiciones y preferencias de las diferentes comunidades.
Tecnología e innovación: el MCI apoya el uso de la tecnología y la innovación para mejorar la prestación de atención de salud, en particular las historias clínicas electrónicas, la telesalud e iniciativas de salud móvil destinadas a aumentar el acceso a la atención.
Atención integrada: el MCI tiene el objetivo de integrar distintos niveles de atención, desde la atención primaria hasta servicios especializados, para garantizar la continuidad y la coordinación de la atención. Esta integración es extensible a las intervenciones de salud pública, los servicios sociales y la participación de la comunidad.
La elaboración del MCI empezó en 2020, y en ella participan equipos sanitarios multidisciplinares para ofrecer conjuntos integrados de servicios de salud en función de las necesidades sanitarias de la población a lo largo de su vida. Algunas de las intervenciones sanitarias consideradas prioritarias son la promoción de la salud y la prevención de riesgos con un enfoque territorial, la adaptación intercultural, las enfermedades no transmisibles, la salud mental, la salud bucodental y la prevención del cáncer, entre otras intervenciones de prevención. El objetivo último es que equipos de atención primaria de salud se encarguen de proporcionar cuidados; que, en lugar de centrarse exclusivamente en las enfermedades, atiendan todas las necesidades sanitarias de la comunidad. Esto incluye enviar recordatorios de las visitas de prevención, combatir factores de riesgo para la salud y elaborar un plan amplio en materia de salud (MINSA, 2022[14]), lo que contribuiría a que el sistema de salud de Perú sea más eficiente y se centre más en los pacientes.
Para apoyar el desarrollo del MCI, el MINSA publicó el documento Lineamentos y medidas de reforma del sector Salud, uno de los cuales es “Fortalecer la atención primaria de salud” para crear un nuevo modelo de atención primaria basado en la organización territorial, a fin de brindar una atención integral, continua y de calidad. El objetivo general es asegurar la prestación eficiente de servicios, en especial aumentando la capacidad de la atención primaria de salud para realizar labores de promoción de la salud, prevención y gestión de enfermedades crónicas. El MINSA, en colaboración con la Escuela Nacional de Salud Pública, también ha desarrollado sesiones de capacitación específicas acerca del Modelo de Cuidado Integral de Salud por Curso de Vida para la Persona, Familia y Comunidad como parte del programa PROFAM.
Sin embargo, la red de centros de atención primaria de salud regionales y del Ministerio de Salud todavía no responde al actual perfil epidemiológico, caracterizado por la creciente carga de enfermedades crónicas. Una evaluación reciente de las brechas de infraestructura y equipamiento del sector de la salud señaló que el 90 % de los centros de salud tienen una capacidad instalada inadecuada, y poseen una infraestructura precaria, obsoleta e inoperativa o un equipamiento suficiente (GOPBM/MINSA, 2021[15]). Esto significa que a los pacientes con patologías que la atención primaria de salud podría gestionar de manera efectiva (como las enfermedades crónicas o los problemas de salud mental) se los deriva, en la mayoría de los casos, a hospitales debido a la inexistencia de una infraestructura o una red de cuidados adecuada. Una evaluación llevada a cabo recientemente en tres distritos del área sanitaria de Lima Norte confirmó la capacidad insuficiente para brindar una atención integral a pacientes con enfermedades no transmisibles como la diabetes. Los resultados indicaron que tan solo el 13 % de las instalaciones disponían de tratamiento de metformina. Ninguna de ellas tenía la capacidad para medir la hemoglobina glicada o la albuminuria, y solo el 30 % tenía disponibles glucómetros de manera permanente. Esto daba lugar a muchas derivaciones innecesarias para realizar pruebas de laboratorio o tratamientos para controlar mejor la diabetes mellitus de tipo 2 (Bellido-Zapata et al., 2018[16]). Otro estudio muestra que al 34,1 % de una muestra de personas de bajos ingresos nunca le habían tomado la tensión arterial, que al 65,2 % nunca le habían analizado el colesterol sérico, y que al 75,6 % nunca le habían hecho un cribado de la diabetes (Flores, O., Bell, R., Reynolds, R., and Bernabé, A, 2018[17]). Estas conclusiones sugieren que el cribado de la hipertensión y la diabetes puede reforzarse más en la atención primaria de salud, prestando más atención a las poblaciones desfavorecidas.
Estos hechos aportan sólidos argumentos para continuar reforzando la atención primaria de la salud en Perú, a fin de que pueda desempeñar todas sus funciones claves en relación con la salud pública, la prevención y la gestión de las patologías crónicas. Existe una clara necesidad de incrementar la capacidad de la atención primaria de salud para satisfacer mejor las necesidades sanitarias de la población mediante una capacitación especializada obligatoria. Si bien la especialidad de medicina de familia se imparte en 21 regiones, las pruebas muestran que esta capacitación no garantiza las competencias mínimas que los profesionales deberían obtener (Fraser, 2022[18]). Esto demuestra que es necesario evaluar la calidad de la capacitación y velar por que el plan de estudios responda a las dificultades del país relacionadas con la salud pública (anemia, obesidad y malnutrición, por ejemplo) y las necesidades sanitarias de la población. Perú debería plantearse evaluar la calidad de los planes de estudios de las facultades de Medicina. De este modo, se elevará el nivel de la atención y se asegurará la seguridad de los pacientes, y aumentará la confianza de la población en los médicos. Otra opción que conviene sopesar es que el Programa Nacional de Formación en Salud Familiar y Comunitaria (PROFAM) se ofrezca en todas las facultades de Medicina y se convierta en un requisito obligatorio para poder ejercer en atención primaria.
A fin de modernizar y ampliar la capacidad de la atención primaria de salud, el modelo MCI también debería estar respaldado por una red pública adecuada de laboratorios, servicios de diagnóstico, servicios de emergencia y transporte. Una vez logrado esto, Perú podría fortalecer el sistema de derivación, de modo que los establecimientos de atención primaria de salud puedan controlar mejor y derivar a los pacientes a atención especializada. Esto ayudaría a alcanzar uno de los principales objetivos del sistema de salud peruano: asegurar la prestación más coordinada e integrada de servicios de atención de salud (véase también la sección relativa a la Red Integrada de Salud (RIS)).
La pandemia de COVID‑19 aceleró el despliegue de la telesalud
La pandemia de COVID‑19 dio lugar a cambios significativos en la legislación nacional sobre telesalud. Antes de la pandemia de COVID‑19, la telesalud se limitaba a interacciones entre profesionales sanitarios para ayudar a los establecimientos de salud de menor tamaño (como los establecimientos rurales de atención primaria de salud o los hospitales pequeños) proporcionándoles a distancia los conocimientos técnicos de hospitales o instituciones sanitarias de mayor envergadura. Las consultas virtuales entre médicos y pacientes no se reconocían como actos médicos, y los médicos no podían pautar tratamientos de forma remota. En el marco del Plan Nacional de Telesalud 2020‑2023, diversas normativas1 dictaron la organización, el fortalecimiento y loa sostenibilidad de la telesalud en Perú, con vistas a permitir su implementación y desarrollo, acercando así los servicios de salud especializados a la población peruana. Existen también normas complementarias relativas a la protección de los datos personales, el pago de los servicios de telesalud por parte de la Institución Administradora de Fondos de Aseguramiento en Salud del Estado Peruano (SIS) y la conectividad, las cuales impulsan el desarrollo seguro y sostenible de los servicios de telesalud. La Dirección General de Telesalud del MINSA es la responsable de actualizar las normativas vigentes.
Las redes de proveedores del MINSA y EsSalud han desarrollado una oferta centralizada de servicios de telesalud. A través del SIS, el MINSA ofrece cuatro servicios de telesalud por medio de su Red Nacional de Telesalud (RNT): teleorientación, teleconsulta, telemonitoreo y teleinformación. Estos servicios se definen en el Decreto Supremo núm. 005‑2021‑SA, con el que se aprobó la regulación de la Ley Marco de Telesalud. Con el objetivo de facilitar el acceso a la telesalud, el MINSA desarrolló en 2020 el sistema de información de salud Teleatiendo, que permite solicitar consultas en línea. La plataforma se creó en un principio para hacer un seguimiento de los pacientes con COVID‑19, pero posteriormente se extendió a los pacientes con afecciones subyacentes, como la hipertensión, la diabetes, enfermedades cardiovasculares o el cáncer. La plataforma se encuentra en pleno desarrollo y en estos momentos la utilizan más de 1.000 establecimientos de salud (en su mayoría del primer nivel de atención). El sistema incluye firmas digitales, recetas electrónicas o facturación electrónica, por lo que mejora la eficiencia y el alcance de los servicios de atención de salud en todo Perú. Desde su implantación, la RNT ha proporcionado más de 35 millones de consultas de telesalud en todo el país y en ella se han generado más de 480.000 recetas electrónicas para los ciudadanos. A 2024, 2.993 establecimientos de salud utilizan la RNT para prestar los cuatro servicios. Mientras que casi la totalidad de las IPRESS del segundo y el tercer nivel de atención participan plenamente en la RNT, la adherencia ha sido más lenta en el primer nivel (34 %) (Gráfico 3.11).
Entre 2022 y 2024, el Ministerio de Salud proporcionará equipamiento a 678 centros de atención primaria de salud para que sigan implantando la telesalud como parte de los Proyectos de Inversiones de Optimización, de Ampliación Marginal, de Rehabilitación y de Reposición.
Fuente: Dirección General de Telesalud, Referencia y Urgencias (DIGTEL), y respuestas de Perú al cuestionario sobre la política de salud para el examen de la adhesión de 2023.
En la red de EsSalud, la telesalud empezó a utilizarse en 2014, cuando se creó el Centro Nacional de Telemedicina (CENATE). En 2024, el 70,3 % de los proveedores de atención de salud de EsSalud forman parte de la Red Nacional TeleEsSalud, y el objetivo es llegar al 100 % en el mismo año. A marzo de 2024, se han llevado a cabo más de 200.000 teleconsultas en todo el país en el marco de la red de EsSalud.
Entre 2020 y 2023, la Dirección General de Telesalud, en asociación con la Escuela Nacional de Salud Pública (ENSAP), certificó a alrededor de 35.600 profesionales sanitarios en materia de telesalud a través de diversos cursos y títulos. En 2022, 14.975 profesionales sanitarios participaron en cursos sobre telesalud. A pesar de este hito, tan solo el 9 % de todos los trabajadores de la salud están capacitados en telesalud, y existen fuertes disparidades regionales (Gráfico 3.12). Pasco y Ayacucho cuentan con el mayor porcentaje de trabajadores de la salud capacitados en materia de telesalud (18,4 % y 17,2 %, respectivamente), mientras que Lima (5 %) y Callao (4,3 %) presentan los menores porcentajes. Esto puede atribuirse en parte al curso “Telesalud en el primer nivel de atención para serumistas”, que se centra en los profesionales que trabajan en las zonas remotas y que representó el 49,8 % del total de capacitaciones en salud entre 2020 y 2023.
Estos avances se han traducido en la rápida adopción de los servicios de telesalud. Aunque tuvieron lugar durante la pandemia de COVID‑19, y la reapertura de los establecimientos de salud prácticamente ha revertido la tendencia, sentaron las bases para posteriores iniciativas encaminadas a ampliar el acceso a la atención. Perú debe sacar partido al uso de la telesalud y aprovechar sus beneficios como nuevo modelo de prestación de atención de salud. Uno de los principales retos a los que se enfrentará será mejorar la cobertura de las zonas rurales y remotas, donde el uso de la telesalud ha ido muy rezagado en comparación con los grandes núcleos urbanos (Gráfico 3.13). Aproximadamente el 15 % de la población de Perú no tiene acceso a internet en su casa, con grandes diferencias entre las zonas urbanas (11 %) y rurales (34 %). Esto significa que buena parte de la población de las zonas rurales carece de las herramientas y competencias tecnológicas básicas necesarias para realizar una teleconsulta. La conectividad a internet en las zonas rurales debería ser un asunto prioritario en Perú. El proyecto de Red Multisalto WiLD ha conseguido con éxito proporcionar servicios de 3G a ocho aldeas en la región de Amazonas (Alvarez-Risco, Del-Aguila-Arcentales and Yanez, 2021[19]), y gracias a él 15 centros de atención primaria de salud pudieron conectarse al Hospital Regional de Loreto. Debería llevarse a cabo un proyecto similar para implementar programas de telesalud en zonas remotas, en particular en la Amazonia y los Andes, a fin de que los especialistas puedan llegar a pacientes de todo el país. Este sería un paso clave para cerrar la brecha digital y fomentar los servicios de telesalud en todo Perú, promoviendo así la transformación digital del sistema de salud.
Nota: Se considera capacitados a los trabajadores humanos certificados en cursos de telesalud en el período 2020‑2023.
Fuente: Base de datos de la Escuela Nacional de Salud Pública (ENSAP), Información de recursos humanos del sector salud, Perú 2021.
Fuente: Respuestas de Perú al cuestionario sobre la política de salud para el examen de la adhesión.
Los indicadores relativos a la calidad de la atención sugieren que hay margen para mejorar la calidad de la atención que brinda el sistema de salud peruano
Según datos correspondientes a 2022 de la encuesta ENAHO, el 83,3 % de las personas tratadas en un establecimiento de salud del MINSA en los 12 meses anteriores afirmaron haber recibido un servicio “bueno o muy bueno” (Gráfico 3.14). Las regiones donde se declaró un mayor porcentaje de satisfacción fueron Cajamarca (92,8 %), Ancash (92,0 %) y Ayacucho (90,6 %). En cambio, Puno (66,7 %), Cuzco (69,2 %) y Lima (71,7 %) indicaron los menores porcentajes de satisfacción con el servicio de salud recibido. En el caso de EsSalud, el porcentaje de personas encuestadas que calificó la atención recibida como “buena o muy buena” fue inferior, concretamente del 68,4 %. Así fue en todas las regiones, salvo Puno. La menor satisfacción de los usuarios de EsSalud probablemente se deba a los mayores tiempos de espera (véase el Cuadro 3.1).
Fuente: Elaborado por los autores a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) sobre las condiciones de vida y la pobreza, 2022.
Otros parámetros fundamentales, como el descenso de las tasas de vacunación, son indicativas de que hay margen para mejorar la atención. Los programas de vacunación infantil son una las intervenciones de política de salud más efectivas y rentables para controlar las enfermedades transmisibles. Perú estableció un programa integral de vacunación para su población: el programa de inmunización nacional incluye 18 tipos de vacuna, mientras que otros países de la región normalmente ofrecen 13 (PAHO, 2022[20]). Sin embargo, Perú no cumple la recomendación de la OMS de tener una cobertura de vacunación del 90 % para proteger de manera efectiva a su población frente a enfermedades como la difteria, el tétanos y la tosferina. En 2022, únicamente el 82 % de los niños recibieron la vacuna contra la difteria, el tétanos y la tosferina con 1 año (Gráfico 3.15). Este porcentaje es un 11 % inferior a la media de los países de la OCDE, del 93 %, pero se encuentra por encima de la media de América Latina y el Caribe, del 81 %. Las tasas de vacunación contra el sarampión de Perú tampoco cumplen las recomendaciones de la OMS para prevenir la propagación de esta enfermedad (95 %). En Perú, la tasa de vacunación contra el sarampión fue del 74 % en 2022, por debajo de la media de América Latina y el Caribe (83 %) y de la OCDE (93 %).
También se observa una tendencia preocupante en el cambio en la cobertura vacunal que se ha producido en los últimos dos decenios. El porcentaje de niños vacunados contra el sarampión, la contra la difteria, el tétanos y la tosferina, y la polio ha bajado drásticamente en Perú. Por ejemplo, la cobertura de inmunización contra el sarampión de los niños de un año disminuyó un 25 % entre 2000 (97 %) y 2022 (72 %).
1. Estimaciones de la OMS/UNICEF.
Nota: La media de América Latina y el Caribe se ha extraído de OMS/UNICEF.
Fuente: OMS/UNICEF.
Como se ha mencionado en la sección 1, Perú también tenía una tasa de mortalidad tratable (98 por cada 100.000 habitantes) un 23 % superior a la media de la OCDE (79 por cada 100.000 habitantes) en 2021. Esto sugiere que es necesario mejorar la calidad de la atención, incluidos la prevención secundaria y los tratamientos, para reducir la mortalidad tratable. Al mismo tiempo, Perú declaró una de las menores tasas de ingresos evitables por asma y EPOC de la OCDE en 2022 (20,7 por cada 100.000 habitantes, frente a los 129 de la OCDE) (Gráfico 3.16). Si bien las bajas tasas de ingresos evitables por EPOC y asma normalmente sugieren que las personas que padecen estas enfermedades crónicas reciben una atención de calidad, también pueden reflejar que la población peruana tiene problemas para acceder a la atención que dan lugar a una infrautilización de los recursos hospitalarios, o dificultades para la comunicación de datos.
1. Datos relativos a 2020. 2. Datos relativos a 2019.
Nota: Los datos de Perú corresponden a 2022.
Fuente: Estadísticas de Salud de la OCDE de 2023, e información facilitada por Perú en el cuestionario sobre la calidad de la atención de salud y los resultados de la atención de 2024.
Perú tiene la determinación de garantizar la seguridad de los pacientes y la calidad de la atención, pero la gobernanza de la calidad es limitada a nivel del sistema
En Perú, el Sistema de Gestión de la Calidad en Salud (Resolución Ministerial núm. 519‑2006/MINSA) define estándares de atención para los proveedores de servicios de salud a nivel nacional, regional y local. En Perú, la Unidad Funcional de Gestión de la Calidad en Salud (UFGCS), que depende del MINSA, se estableció mediante la Resolución Ministerial núm. 896‑2017/MINSA con el fin de diseñar y organizar el sistema de gestión de la calidad y definir indicadores y estándares de calidad de la atención. En consecuencia, cada establecimiento de salud debería disponer de unidades organizativas con equipos técnicos que desarrollen procesos de gestión de la calidad de la salud regulados por el MINSA. El Sistema de Gestión de la Calidad en Salud está diseñado con el fin de mejorar la calidad y la seguridad de los servicios de salud, velando por que cumplan los estándares de calidad establecidos y respondan a las necesidades de la población. La evaluación de la satisfacción de los usuarios, la implantación de rondas de seguridad del paciente, la notificación de eventos adversos o el control de la higiene de manos en la atención de salud son procesos que, en teoría, los establecimientos de salud deberían implementar (Recuadro 3.1).
El Sistema de Gestión de la Calidad en Salud de Perú demuestra el compromiso del país con la seguridad de los pacientes y la calidad de la atención. Este sistema está en consonancia con los estándares internacionales de calidad de la salud para mejorar la satisfacción de los pacientes, los resultados sanitarios y el desempeño general del sistema:
Evaluación de la satisfacción de los usuarios externos de los establecimientos de salud y los servicios de asistencia médica.
Auditorías de calidad de la atención de salud (RM núm. 502‑2016/MINSA, NTS 029‑V.2 Norma Técnica de Salud de Auditoría de la Calidad de la Atención en Salud).
Registro, notificación y análisis de sucesos adversos de salud (RM núm. 727‑2009/MINSA Documento técnico “Política Nacional de Calidad en Salud”).
Aplicación de listas de verificación de la seguridad de la cirugía (RM núm. 1021‑2010/MINSA, “Guía Técnica de Implementación de la Lista de Verificación de la Seguridad de la Cirugía”).
Seguimiento y evaluación de la técnica correcta y cinco momentos para mantener la higiene de manos en la atención de salud (RM núm. 255‑2016/MINSA, “Guía Técnica para la Implementación del Proceso de Higiene de Manos en los Establecimientos de Salud”).
Rondas de seguridad de los pacientes (RM núm. 163‑2020‑MINSA, Directiva Sanitaria núm. 92‑MINSA/2020/DGAIN, “Directiva Sanitaria de Rondas de Seguridad del Paciente para la gestión del riesgo en la atención de salud”).
Acreditación de establecimientos (RM núm. 456‑2007/MINSA, NTS núm. 050‑MINSA/DGSP-V.02 “Norma Técnica de Salud para la Acreditación de Establecimientos de Salud y Servicios Médicos de Apoyo”).
Elaboración y ejecución de proyectos para la mejora continua de la calidad de la atención de salud (RM núm. 095‑2012/MINSA, Guía técnica “Guía para la Elaboración de Proyectos de Mejora y la Aplicación de Técnicas y Herramientas para la Gestión de la Calidad”).
Fuente: Respuestas de Perú al cuestionario sobre la política de salud para el examen de la adhesión.
Si bien el Sistema de Gestión de la Calidad en Salud constituye un principio clave para garantizar que toda la ciudadanía tenga acceso a servicios de salud de calidad, se desconoce en qué medida se llevan a cabo estas actividades. Por ejemplo, no existe información sobre las auditorías de calidad de la atención de salud, la aplicación de las listas de verificación de la seguridad de la cirugía o el uso efectivo de las guías técnicas, ni sobre el seguimiento estandarizado de estas actividades. Los establecimientos de salud llevan a cabo esporádicamente iniciativas de calidad cuyo seguimiento depende de la capacidad regional o local para asumir los mecanismos de aseguramiento de la calidad. Además, la realización de estas actividades varía de unos subsistemas a otros.
A nivel del sistema, la UFGCS del Ministerio de Salud evalúa periódicamente a los institutos, las DIRIS, las Direcciones Generales, los sistemas sanitarios del ejército y la policía, y EsSalud, analizando si cumplen o no los indicadores definidos en el marco del Sistema de Gestión de la Calidad en Salud. La UFGCS, por ejemplo, vigila los indicadores de seguridad de los pacientes, incluidas las infecciones asociadas a la atención de salud, por medio de la Norma Técnica núm. 163‑MINSA/2020/CDC. Todas las IPRESS tienen la obligación de notificar las infecciones asociadas a la atención de salud con fines de vigilancia y seguimiento (MINSA, 2021[21]). La encuesta hospitalaria sobre la cultura de seguridad de los pacientes de la OCDE recabó datos de 17 centros en Perú entre 2021 y 2022. Los resultados muestran que, de media, Perú obtiene puntuaciones similares a las de otros países de la OCDE, con puntuaciones más altas en los apartados de aprendizaje organizativo, comunicación de eventos de seguridad de los pacientes y apoyo a la gestión hospitalaria para la seguridad de los pacientes, y puntuaciones más bajas en los apartados de dotación de personal y lugar de trabajo, y respuesta frente a errores.
Asimismo, el MINSA cuenta con un modelo de “acreditación” que constituye, más bien, un proceso de evaluación para que los establecimientos de salud evalúen si cumplen las normativas del MINSA. La acreditación se centra en el cumplimiento de unos estándares mínimos de disponibilidad de servicios (como registrar la infraestructura, el equipamiento y las reservas de fármacos en el sistema de información), y conlleva sanciones, en lugar de premiar y apoyar las iniciativas de mejora. Al contrario que el programa nacional de acreditación para hospitales de todo el país, este modelo de evaluación no fomenta un ciclo de mejora de la calidad.
Existen varios buenos ejemplos a nivel local, como el Instituto Nacional de Salud del Niño San Borja, una asociación público-privada. Se trata de un centro hospitalario pediátrico, quirúrgico y especializado de alta complejidad que cuenta con un mecanismo de aseguramiento de la calidad consolidado, el cual incluye una lista de verificación de la seguridad de la cirugía, campañas para fomentar el lavado de manos y sesiones de capacitación para los profesionales sanitarios (Recuadro 3.2). El Instituto Nacional de Salud del Niño también proporciona apoyo a otras regiones capacitando a trabajadores de la salud de zonas remotas cuando existen necesidades específicas. En 2023, por ejemplo, se organizaron 54 capacitaciones en zonas remotas.
El Instituto Nacional de Salud del Niño San Borja (INSNSB) es un centro hospitalario pediátrico, quirúrgico y especializado de alta complejidad. El hospital lleva activo nueve años en los que ha recibido a niños y adolescentes procedentes de otros hospitales del país, y cuenta con trabajadores administrativos y personal sanitario. También lleva a cabo labores docentes y de investigación a nivel nacional.
En 2019, el INSNSB se convirtió en la primera institución “acreditada” del Ministerio de Salud, gracias al esfuerzo conjunto del personal sanitario y administrativo y del equipo de evaluación interna de la institución. Como parte del Sistema de Gestión de la Calidad en Salud del MINSA, el Instituto ha llevado a cabo las siguientes iniciativas en materia de calidad:
implementación de la lista de verificación de la seguridad de la cirugía,
auditorías relativas a la calidad de la atención,
mecanismos para el registro, la notificación y el análisis de incidentes sanitarios y sucesos adversos,
proceso de higiene de manos en el Instituto,
rondas de seguridad de los pacientes, e implementación de la lista de verificación de la seguridad de la cirugía de la OMS,
evaluación de la satisfacción de los usuarios externos.
En términos generales, el Instituto Nacional de Salud del Niño San Borja (INSNSB) ha logrado el mayor porcentaje de cumplimiento de estos criterios en los últimos años, lo que demuestra su compromiso con la calidad y la mejora continua. El Instituto Nacional de Salud del Niño San Borja fue el primer establecimiento del Ministerio de Salud acreditado en el año 2019, y se espera que renueve su acreditación en 2024.
Fuente: Entrevistas con las autoridades nacionales y respuestas de Perú al cuestionario sobre la política de salud para el examen de la adhesión.
Perú tendría que fortalecer su aseguramiento de la calidad nacional para cubrir a todos los proveedores de servicios y a todos los subsistemas desarrollando una estrategia de aseguramiento de la calidad para todo el país. Se necesitarían funciones esenciales centralizadas en torno a los mecanismos de aseguramiento de la calidad con una mayor función rectora sobre las actividades locales y regionales. Esto ayudará a adoptar un enfoque más coherente y ambicioso respecto del aseguramiento de la calidad. SUSALUD podría ejercer una mayor función de vigilancia del nivel central estableciendo un marco de estándares de calidad nacionales homogeneizador que se aplicaría a todos los subregímenes, y supervisando el cumplimiento de las actividades de calidad (en lugar de las normativas de la MINSA). Además, la implantación progresiva de una acreditación voluntaria para los hospitales sería una estrategia clave para promover la calidad de la atención hospitalaria. En última instancia, SUSALUD podría reforzar su papel en la elaboración de resúmenes de la práctica y el desempeño actuales a nivel nacional, teniendo en cuenta los estándares nacionales de desempeño y las obligaciones de notificación del desempeño. Por ahora, el nivel central no lleva a cabo de manera constante y periódica ninguna de estas funciones.
Perú debe fortalecer su infraestructura de datos para recabar datos sobre la calidad y los resultados de manera exhaustiva
Perú tiene potencial para mejorar su infraestructura de datos, en particular en lo que respecta a la recopilación de información exhaustiva sobre el desempeño del sistema de salud, lo que incluye datos sobre la calidad y los resultados. Como ya se ha mencionado, en Perú la información de salud no está estandarizada entre los distintos subsistemas, y resulta difícil vincular los datos sanitarios personales entre los diversos establecimientos de salud. En consecuencia, resulta difícil medir de forma exhaustiva la calidad de la atención o los resultados a escala nacional, a fin de comparar correctamente a los distintos proveedores y hacer un seguimiento de los protocolos asistenciales para evaluar la calidad y eficacia de la atención. Perú se encuentra inmerso en la creación de un marco nacional de datos de salud unificado (REUNIS) que le permitirá comunicar un conjunto básico de información sobre la calidad de la atención y los resultados a escala nacional entre todos los subsistemas. Se trata de un magnífico avance que requerirá la interoperabilidad entre todos los subsistemas, el uso de las Historias Clínicas Electrónicas, y la notificación estandarizada y obligatoria de indicadores relativos a todos los subsistemas.
Además, la información de salud que se comunica actualmente al MINSA se centra fundamentalmente en la salud materna e infantil, la salud pública y las enfermedades infecciosas, y se refiere a actividades o insumos. No obstante, cada vez es más necesario ampliar los datos epidemiológicos que se recopilan para incluir un abanico más amplio de enfermedades no transmisibles, cuya prevalencia va en aumento, como la gestión de las patologías crónicas (diabetes, insuficiencias cardíacas), la coordinación de la atención, y las mediciones de la experiencia de los pacientes y los resultados. Mientras trata de modernizar la atención primaria de salud con el desarrollo del MCI y redes de atención integrada, en última instancia Perú debe velar por que las reformas en curso no tengan un impacto negativo en los resultados de la atención ni agraven las desigualdades sanitarias. Asimismo, en los hospitales deberían recopilarse datos sobre la calidad y los resultados de la atención hospitalaria y ponerse a disposición de la población y los proveedores. Esto ayudaría a la población a adoptar decisiones fundamentadas, fomentaría la confianza de los ciudadanos en el sistema público, facilitaría los análisis comparativos entre pares e impulsaría la mejora en la calidad de la atención.
Por otra parte, Perú debería armonizar su notificación de los indicadores relativos a la salud y la calidad de la atención de salud con los recomendados por la OCDE como parte de sus marcos de Estadísticas de Salud, actividades de atención sanitaria e indicadores de calidad y resultados de la atención de salud. Aunque Perú presentó datos para responder a estos cuestionarios de la OCDE, debe redoblar sus esfuerzos para garantizar la validez y la comparabilidad de los datos de acuerdo con los estándares de la OCDE. Por el momento, muchos de los indicadores sobre los que se ha presentado información no cubren todo el sistema de atención de salud, lo que dificulta realizar comparaciones internacionales. Así ocurre, por ejemplo, con muchos de los indicadores de actividades de atención de salud sobre los que se ha presentado información, que únicamente cubren los establecimientos bajo la autoridad del Ministerio de Salud y los gobiernos regionales. Las bajas tasas de ingresos evitables por asma y EPOC pueden reflejar, además de problemas para acceder a la atención, dificultades para registrar y supervisar las actividades hospitalarias en todos los subsistemas. Otra cuestión clave tiene que ver con la calidad de los datos. Mientras que la mayoría de los países se basan en estadísticas demográficas que obtienen de tablas de supervivencia para informar sobre la esperanza de vida al nacer, Perú utiliza datos de encuestas en bloques de cinco años, que constituyen una fuente de información menos válida y fiable y limitan el análisis de las perturbaciones del sistema de salud, como los efectos de la pandemia de COVID‑19.
Al mejorar la calidad y la cobertura de los datos, se podrán realizar análisis comparativos internacionales y se obtendrá una visión valiosa de la variación en el desempeño entre diferentes regiones y subsistemas. Esta armonización, además de ser beneficiosa para Perú, proporcionaría datos útiles a la comunidad internacional, sobre todo a medida que Perú avance hacia el logro de la cobertura sanitaria universal.
Los nuevos sistemas de pago de los establecimientos regionales y del MINSA prometen estandarizar la atención y mejorar la calidad
La red del MINSA instauró una política nacional unificada de remuneración para los proveedores de atención de salud y hospitalarios del primer nivel. Esta remuneración tiene dos componentes principales: i) el pago básico y ii) componentes adicionales, como los sistemas de pago por servicios prestados y el pago por conjunto de servicios. Los mecanismos de pago varían en función del nivel de complejidad de los establecimientos de atención de salud.
En el caso de los establecimientos de atención de salud del primer nivel (I‑1 y I‑2), desde 2013 se aplica un componente de capitación ponderada como mecanismo básico, según se define en la Resolución Ministerial núm. 446‑2021‑MINSA. La fórmula de capitación distribuye los recursos en función de las necesidades teniendo en cuenta la situación socioeconómica (nivel de pobreza y vulnerabilidad social), demográfica (densidad de población), geográfica (ruralidad) y de salud (ajuste por discapacidad). Este modelo ayuda a garantizar que las regiones y los municipios con más población y necesidades sociales debido a situaciones socioeconómicas menos favorables o a unos niveles más altos de discapacidad reciban el financiamiento que necesitan para proporcionar atención. El modelo de capitación ponderada, cuyo objetivo es fomentar la gestión de la salud de la población y una atención más proactiva basada en las necesidades sanitarias de los ciudadanos, está en consonancia con las políticas sobre esta materia de muchos países de la OCDE, como Chile o Portugal. Sin embargo, a los establecimientos de atención de salud de primer nivel de las categorías I‑3 y I‑4 se les siguen reembolsando los pagos básicos con un sistema de pago por servicios prestados, lo que pone de manifiesto un aspecto en el que la política podría evolucionar hacia la capitación en todos los establecimientos de atención primaria. A fin de incentivar mejor la gestión proactiva de la salud de la población, también se recomienda asignar pagos por capitación a los establecimientos de salud, en lugar de a los gobiernos regionales (que tienen autonomía para decidir la asignación financiera a los establecimientos de salud). Además, el pago básico (antes de hacer ajustes) se basa en un estudio actuarial que el SIS publicó en 2015 usando datos de 2012. Las necesidades sanitarias de la población han evolucionado en los últimos diez años, y convendría realizar un nuevo estudio actuarial para garantizar que los recursos se basen en las actuales necesidades sanitarias de la población.
En 2024, el SIS ha innovado al introducir pagos que forman parte del componente adicional. En el caso de los establecimientos de la categoría I‑1 a I‑4, esto incluye un pago por paquete quirúrgico para el parto (también por cesárea). El componente adicional también incluye pagos complementarios por servicios especializados ambulatorios, como consultas con especialistas, servicios de rehabilitación para la diabetes, la hipertensión y nefropatías crónicas, el parto vaginal y la atención de la salud mental.
Además, los establecimientos de las categorías I‑3 y I‑4 deben alcanzar ciertos indicadores de procesos para conseguir los componentes adicionales. Estos pagos complementarios, que también se usan en otros países de la OCDE (OECD, 2020[22]), incluyen:
Dos consultas médicas para el seguimiento y el control de los pacientes con hipertensión.
El 30 % de los pacientes con hipertensión han alcanzado el objetivo terapéutico.
El 50 % de los pacientes con diabetes han sido sometidos a cribados para determinar la función renal.
El 95 % de los pacientes con diabetes se les ha analizado la hemoglobina glicosada.
Los hospitales de los niveles II y III siguen recibiendo reembolsos mediante un sistema de pago por servicios prestados para los pagos básicos, y ofrecen un paquete de servicios quirúrgicos por un importe adicional. Este paquete incluye la cesárea, el tratamiento extracapsular y la facoemulsificación de la catarata, la reparación convencional de hernia inguinal en pacientes adultos, y la colecistectomía convencional y por laparoscopia en pacientes adultos. El pago cubre el suministro de medicamentos y dispositivos médicos, y al personal sanitario le paga el Ministerio de Economía y Finanzas con las partidas presupuestarias regionales.
Los cambios que se están acometiendo en la atención primaria de la salud y la atención hospitalaria constituyen avances positivos hacia premiar la calidad de la atención. La experiencia internacional demuestra que el pago por capitación ayuda a priorizar la prevención, mientras que el pago por un paquete de servicios ayuda a estandarizar la atención. Por su parte, los pagos por suplementos fomentan conductas y actividades deseables para la gestión de enfermedades crónicas (OECD, 2020[22]).
El desarrollo de una red de atención integrada de la salud recibe una gran atención en Perú, pero la fragmentación del sistema de salud lo obstaculiza
Perú empezó a implementar Redes Integradas de Salud (RIS) en 2018 como parte de sus esfuerzos encaminados a reformar el sistema de atención de salud para ofrecer una atención integral, continua y coordinada a la población. Con la creación de las Redes Integradas de Salud se pretende mejorar el acceso a la atención primaria de salud y promover la colaboración entre los distintos niveles de atención y proveedores (Recuadro 3.3). El modelo organizativo se caracteriza por la delimitación de la población y el territorio en unidades territoriales de salud.
La normativa aprobada con la Ley núm. 30.885 encomendó a la autoridad sanitaria regional y la autoridad sanitaria del área metropolitana de Lima la función de vigilar, supervisar y evaluar las RIS (DS núm. 019‑2020‑SA, 2020). Con el apoyo del proyecto del Banco Internacional de Desarrollo y del Banco Mundial sobre la implantación de la red integrada de salud (Videnza, 2021[23]), las redes de Perú tienen las siguientes características fundamentales:
Se basan en una delimitación territorial y demográfica. El objetivo es fomentar la gestión de la salud de la población de una zona geográfica acotada teniendo en cuenta los determinantes locales de la salud y con el fin de reducir las desigualdades sanitarias.
Se asigna a los pacientes un equipo sanitario multidisciplinar con una función coordinadora para que les proporcione una cartera de servicios de salud iniciales que incluye intervenciones de salud individual y de salud pública.
La integración de todos los niveles de atención, desde los centros de atención primaria hasta hospitales especializados y terciarios. Este enfoque se ha concebido para facilitar el sistema de derivación y contraderivación, velando por que los pacientes reciban el nivel adecuado de atención en el momento oportuno y en el entorno más conveniente. Los servicios de atención de salud son complementarios, y hacen turnos de 12 a 24 horas para garantizar la continuidad de la atención.
Se prestan una gran variedad de servicios de salud, como servicios de salud pública, promoción, prevención, recuperación, rehabilitación y cuidados paliativos, y se abordan los determinantes sociales de la salud.
Según el MINSA, en 2024 hay 155 RIS, de las cuales 26 se encuentran en el área metropolitana de Lima y las 129 restantes, en las 25 regiones. Asimismo, se han creado 66 equipos de gestión encargados de llevar a cabo la supervisión y de organizar la prestación de servicios de salud pública, así como los flujos de derivación y contraderivación de los equipos multidisciplinarios a los hospitales y los institutos especializados. Los equipos de gestión han completado una formación específica para gestionar las RIS, la cual se preparó en coordinación con el Banco Mundial, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, la Fundación San Marcos y la Universidad Santo Tomás (Chile). Además, a partir de 2020, en coordinación con la ENSAP, se desarrollaron programas de capacitación relacionados con la implantación de las RIS y dirigidos al personal sanitario de todas las DIRESA, GERESA y DIRIS, de la Administración Central del MINSA y los organismos adscritos, y de todos los fondos de seguro de salud.
Aunque inicialmente la RIS organiza la prestación de servicios en los establecimientos de salud del MINSA y los gobiernos regionales, el objetivo general a largo plazo es integrar otras IPRESS públicas, privadas y mixtas en la RIS existente, de modo que el sistema de salud estará más unificado.
No obstante, se han indicado varios desafíos que obstaculizan la implementación de redes de atención integrada de la salud (Videnza, 2021[23]; Parra Moscoso, 2017[24]), tales como la escasez de personal sanitario y equipo tecnológico, la limitada interoperabilidad de los sistemas de información y la falta de directrices organizativas, que impiden tener un sistema adecuado de derivaciones y contraderivaciones. En términos generales, la fragmentación del sistema de salud ha dado lugar a diferencias en la gestión logística de cada subsistema, las cuales imposibilitan obtener las ventajas de un sistema integrado, como las economías de escala en las adquisiciones. Además, en algunos establecimientos el sistema de pago es prospectivo y se basa en el recuento per cápita y en el conjunto de servicios para el parto por cesárea. Sin embargo, existen otros mecanismos de pago que incentivan que los proveedores de distintos niveles de atención colaboren de forma efectiva. Los pagos complementarios por la coordinación entre diversos niveles de atención y los pagos combinados por patologías crónicas son pagos adicionales que Perú se podría plantearse introducir progresivamente con miras a fomentar la implantación de la atención integrada. Las pruebas obtenidas en los distintos países de la OCDE muestran que los pagos combinados han sido eficaces para contener el incremento de los costos, mejorar la calidad de la atención, lograr una mayor satisfacción de los pacientes y conseguir una mejor adherencia a la medicación y los protocolos de tratamiento (OECD, 2020[22]).
La RIS Villa El Salvador (RIS VES), en la provincia de Lima, es una de las 20 RIS que se prevé implantar en Perú en los próximos años. La RIS VES, que inició su actividad en 2023, asigna a los pacientes con determinadas patologías (diabetes mellitus, depresión, cáncer de cuello uterino y de mama, hipertensión arterial y mujeres embarazadas) a determinados centros de atención primaria de la salud. El objetivo general es realizar intervenciones de promoción de la salud y prevención con puntualidad, así como organizar la derivación oportuna a atención especializada en el Hospital de Emergencias Villa El Salvador cuando sea médicamente necesario.
Se han impartido programas de capacitación a los equipos sanitarios multidisciplinares, a fin de ayudarlos a ofrecer una atención integral a este tipo de patologías subyacentes. Asimismo, se han reforzado los servicios de laboratorio clínico y patología de la red de salud, con el respaldo de un único sistema de información. Se espera aumentar el acceso puntual a una atención y unos servicios adecuados, y mejorar la continuidad de la atención y la disponibilidad de servicios de apoyo médico.
Fuente: Dirección General de Aseguramiento e Intercambio Prestacional (DGAIN).
La Ley Nacional del Cáncer representa un importante paso hacia la mejora de la atención oncológica, pero la insuficiente tecnología médica y las bajas tasas de cribado continúan siendo un problema
El cáncer es un problema de salud pública cada vez mayor en Perú, al igual que en la mayoría de los países de la OCDE. Quitando el COVID‑19, es la segunda causa de mortalidad, pues fue el causante del 12,3 % del total de fallecimientos en 2021, después de las enfermedades cardiovasculares (que provocaron el 16 % de los fallecimientos en dicho año). Según las previsiones de un modelo de simulación previo, en 2030 el número de nuevos casos de cáncer será un 72 % superior que en 2012 (Carrillo-Larco et al., 2022[1]).
En 2013, Perú adoptó medidas para mejorar la calidad y la accesibilidad de la atención oncológica mediante la aplicación del plan nacional para el control del cáncer, conocido como Plan Esperanza. A raíz de esta iniciativa se crearon un Registro Nacional del Cáncer y un Observatorio Nacional del Cáncer que impulsaron la investigación del cáncer y los estudios epidemiológicos. A nivel individual, el Plan Esperanza tenía por objeto mejorar la orientación relacionada con la promoción de la salud, la prevención del cáncer, la detección precoz y la mejora de los diagnósticos. Esta estrategia se financió a través de un presupuesto para objetivos concretos aprobado por el Ministerio de Economía y Finanzas (Carrillo-Larco et al., 2022[1]).
Gracias al Plan Esperanza, el número de personas que recibían atención oncológica aumentó considerablemente, de 25.359 en 2012 a 78.284 en 2015. Asimismo, se mejoró la cobertura de las actividades de prevención y cribado del cáncer de cuello uterino y del cáncer de mama. La cobertura del cribado para las mujeres de entre 30 y 49 años con una citología cervical aumentó del 7 % en 2012 al 12,5 % en 2015. No obstante, los datos disponibles destacan que la mejora de la calidad de la atención oncológica en el sistema de salud peruano sigue suponiendo todo un reto. Los proveedores y establecimientos de atención primaria de la salud siguen peleando para ampliar la cobertura del cribado oncológico. Por ejemplo, entre 2014 y 2018 la cobertura del cribado del cáncer de mama apenas mejoró, o no lo hizo en absoluto, a pesar de que el país había adoptado un enfoque basado en la población (PAHO/WHO, 2015[25]).
Según datos de la ENAHO, en los últimos ocho años se ha producido una disminución general de las tasas de cribado del cáncer de mama y de cuello uterino (Gráfico 3.17). En 2021, solo el 9,3 % de las mujeres de entre 30 y 59 años declararon haberse sometido a un examen clínico de mama el año anterior, frente al 22,4 % en 2014. En la misma línea, la proporción de mujeres de entre 40 y 59 años que declararon haberse hecho una mamografía en los dos años anteriores bajó del 18,7 % al 6,7 % en dicho período (INEI, 2022[26]). La pandemia aceleró la disminución de estos porcentajes. Sin embargo, antes de la pandemia, la proporción de mujeres a quienes se realizó un cribado cervical (concretamente una citología vaginal) ya había empezado a disminuir. En 2017, era del 62,8 %, pero en 2021 había caído al 45,4 %.
Fuente: Evolución de los Indicadores de Programas Presupuestales, 2013‑21.
La escasez de tecnologías médicas dificulta enormemente la detección precoz de enfermedades y contribuye al retraso en los diagnósticos en Perú. Según el Ministerio de Salud, el número de mamografías se ha reducido considerablemente a lo largo del tiempo, cayendo en picado de 51.906 en 2019 a 13.844 en 2021. En términos generales, la baja participación en los programas de cribado de cáncer de mama y cuello de útero hace que la enfermedad se diagnostique en estadios más avanzados. En Perú, solo 1 de cada 7 cánceres de mama y 1 de cada 6 cánceres de cuello de útero se diagnostican en el estadio 1 (Gráfico 3.18).
Nota: Datos del Fondo Intangible Solidario de Salud (FISSAL).
Fuente: Plan Nacional de Cuidados Integrales del Cáncer (2020-2024), http://bvs.minsa.gob.pe/local/MINSA/5341.pdf.
El Plan Esperanza se actualizó en 2020 con el Plan Nacional de Cuidados Integrales del Cáncer (2020‑2024) con el fin de ampliar su alcance Este plan actualizado incorpora estrategias de cuidados paliativos, amplía el tratamiento oncológico a niños y adolescentes, y mejora la disponibilidad de servicios oncológicos en todo Perú, en particular fuera del área metropolitana de Lima (Recuadro 3.4). En 2022, el Decreto Supremo núm. 004‑2022‑SA aprobó la Ley Nacional del Cáncer (Ley núm. 31.336), que fue posteriormente modificada en 2023 por la Ley núm. 31.870. El objetivo primordial de esta legislación es garantizar la cobertura sanitaria universal, gratuita y prioritaria a todos los pacientes oncológicos, con independencia del tipo concreto de cáncer que padezcan. La ley insiste en el fomento de la prevención y la detección precoz, la capacitación de los trabajadores de la salud y la institucionalización de la vigilancia epidemiológica estableciendo un registro nacional de pacientes oncológicos.
Asimismo, la ley crea la Red Oncológica Nacional, integrada por institutos regionales de oncología y centros oncológicos de todo Perú, que son los responsables de aplicar, junto con el Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas, la Política Nacional de Lucha contra el Cáncer. La Red tratará de promover el establecimiento de centros especializados que ofrezcan un diagnóstico del cáncer, una atención oncológica y un seguimiento integrales a nivel nacional.
Por último, disposiciones adicionales de la Ley núm. 31.870 permiten al MINSA utilizar mecanismos de compra diferenciados para los productos relacionados con el cáncer, así como promover la adquisición centralizada de recursos estratégicos para la prevención y el control del cáncer a través del Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos en Salud (CENARES). En 2022, se puso en marcha la plataforma Semáforo Oncológico. Desarrollada por diez asociaciones de pacientes oncológicos, esta plataforma vigila la aplicación de la Ley Nacional del Cáncer y presenta informes al respecto. Clasifica las tareas con colores fácilmente identificables: rojo (vencidas), ámbar (por vencer) y verde (cumplidas).
La Ley Nacional del Cáncer representa un importante paso hacia la mejora de la atención oncológica, el aumento del acceso y la promoción de mejores resultados sanitarios para toda la población peruana.
El Plan Nacional de Cuidados Integrales del Cáncer tiene por objeto aumentar el acceso a una atención oncológica integral mediante acciones estratégicas con adaptación intercultural, la promoción de la salud, la prevención primaria y secundaria, el diagnóstico precoz y el tratamiento puntual, incluidos los cuidados paliativos prestados en atención primaria y a nivel comunitario. El nuevo plan pretende consolidar los esfuerzos realizados para garantizar que la atención oncológica y las estrategias de prevención sean igualitarias y accesibles para todos los peruanos.
Entre sus principales objetivos se incluyen los siguientes:
Reducir la prevalencia de factores de riesgo del cáncer en la población.
Incrementar la capacidad operativa y la calidad de los servicios de salud para brindar una atención oncológica integral.
Mejorar la disponibilidad de tecnologías y suministros médicos para brindar una atención oncológica integral.
Desarrollar el modelo de atención oncológica integral basado en un enfoque del curso de vida en las IPRESS.
Fortalecer los servicios oncológicos descentralizados para brindar una atención oncológica integral y puntual.
Desarrollar e integrar sistemas de información para brindar una atención oncológica integral.
Desarrollar investigaciones clínicas y en materia de salud pública para mejorar la adopción de decisiones relativas a la atención oncológica integral.
Redoblar los recursos humanos y fortalecer las competencias para brindar una atención oncológica integral.
Aumentar la protección financiera para brindar una atención oncológica integral.
Fuente: MINSA (2021[27]), Plan Nacional de cuidados integrales del cáncer (2020-2024), http://bvs.minsa.gob.pe/local/MINSA/5341.pdf.
Referencias
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[25] PAHO/WHO (2015), Country Capacity Survey Results, Pan American Health Organization & World Health Organization, https://ais.paho.org/phip/viz/nmh_ccs_resultstool.asp.
[24] Parra Moscoso, M. (2017), “Propuesta de un modelo de gestión pública de referencia-contrareferencia para optimizar la calidad de servicio al paciente en una microred hospitalaria de Lima ciudad 2017”.
[9] Romani, L. et al. (2021), “Factors associated with the nonuse of health services in LGBTI people from Peru”, Rev Peru Med Exp Salud Publica, Vol. 2, p. 38, https://doi.org/10.17843/rpmesp.2021.382.6149.
[10] United States Census Bureau (2022), LGBT Adults Report Anxiety, Depression at All Ages, https://www.census.gov/library/stories/2022/12/lgbt-adults-report-anxiety-depression-at-all-ages.html.
[23] Videnza (2021), Redes integradas de salud en el Perú, Videnza Consultores, https://www.redesarrollo.pe/wp-content/uploads/2021/07/Redes-integradas-de-salud-en-el-Peru.pdf (accessed on 8 March 2024).
← 1. Entre ellas se incluyen i) la Ley núm. 30.421 y el Reglamento de Telesalud, ii) la Norma Técnica de Salud en Telesalud, iii) la directiva administrativa sobre la telemedicina síncrona y asíncrona, iv) la directiva administrativa sobre la teleorientación y el telemonitoreo, v) la directiva administrativa de telegestión y vi) el Plan Nacional de Telesalud 2020‑2023.