Estudio de la Ventanilla Única de Inversión de Costa Rica

2. Análisis comparativo en mejores prácticas regulatorias

Resumen

La presente sección se enfoca en un el desarrollo de un análisis comparativo de los principales elementos que han diseñado la operación de la Ventanilla Única de Inversiones (VUI) de Costa Rica como política pública, a partir de los “Principios sobre mejores prácticas de ventanillas de trámites para ciudadanos y negocios” publicados por la OCDE. En este sentido, la sección presenta un resumen de cada uno de los principios, así como un análisis en la forma en que la VUI cumple con cada uno de ellos, con sus prácticas, políticas y procesos operativos.

El presente capítulo presenta un análisis comparativo de las prácticas que lleva a cabo la Ventanilla Única de Inversión de Costa Rica (VUI) con los principios de la OCDE sobre Ventanillas Únicas para Ciudadanos y Empresas (One-Stop Shops for Citizens and Business) (OECD, 2020[1]). La OCDE refiere dos principios generales y 10 específicos, los cuales se presenta brevemente en el Recuadro 2.1.

Los principios de la OCDE sobre Ventanillas Únicas para Ciudadanos y Empresas pretenden ser un punto de referencia y de orientación para la implementación de ventanillas digitales entre los países miembros y socios de la OCDE. Algunos de estos principios representan metas muy ambiciosas, y el cumplimiento de la totalidad de éstos representa un reto para cualquier país. No obstante, cada uno de ellos está respaldado por experiencias reales en distintos países, por lo que en lo individual no deberían considerarse poco realistas. Entre los ejemplos más relevantes sobre la implementación de ventanillas únicas para ciudadanos y empresas a nivel internacional se encuentran: https://www.gov.uk en el Reino Unido; https://www.canada.ca en Canadá; el portal https://www.informationsportal.de/ en Alemania; entre otros.

Recuadro 2.1. Principios sobre mejores prácticas de ventanillas de trámites para ciudadanos y negocios

Los principios sobre mejores prácticas de ventanillas de trámites para ciudadanos y negocios ofrecen una visión real sobre las dificultades que implica su diseño y funcionamiento entre los países miembros de la OCDE. Los principios se han concebido para alcanzar un nivel adecuado en lo que respecta a la gobernanza pública, a partir de las experiencias de países como Canadá, Alemania, Portugal y el Reino Unido. En particular, los principios se construyeron a partir de un análisis de las siguientes experiencias:

Canadá

Service Canada, actualmente operando como Canada.ca funciona como un punto único de acceso para los ciudadanos en una gran diversidad de servicios gubernamentales, ofreciendo los programas y servicios de gobierno más importantes.

BizPaL se lanzó como un proyecto piloto agrupando un conjunto de gobiernos participantes, y permite a los negocios canadienses identificar fácilmente los permisos y licencias que se requieren en todos los niveles de gobierno para iniciar y operar un negocio.

Alemania

El Informations Portal für Arbeitgeber se estableció como parte de una estrategia para reducir la burocracia. Proporciona a los empleadores de primera vez, información sobre sus derechos y obligaciones en materia de seguridad social.

Noruega

Altinn es el Punto de contacto único en Noruega, el cual es responsable de implementar la Directiva de Servicios de la Unión Europea. Este punto de contacto único es el portal electrónico del gobierno que permite a los proveedores de servicios obtener información sobre el ciclo de vida de los negocios, desde el establecimiento hasta la liquidación. El portal permite la gestión de trámites administrativos en línea.

Portugal

ePortugal.gov.pt es el punto de partida para 1 000 servicios gubernamentales, proporcionando información, orientación y servicios para los ciudadanos y los negocios. El portal funciona como una guía detallada para la gestión de trámites para aquellos profesionales, empleados, migrantes u otros perfiles que requieran interactuar con el gobierno. El portal está organizado con un enfoque de eventos de vida, y los servicios son proporcionados por 590 entidades, tanto del gobierno central, el gobierno local y entidades privadas.

Reino Unido

El sitio de internet GOV.UK es el punto de partida para 152 servicios gubernamentales esenciales. Como sitio web del gobierno del Reino Unido, GOV.UK tiene un alcance muy amplio que incluye muchas áreas políticas relacionadas tanto con los ciudadanos como con los negocios. La Autoridad Primaria del Reino Unido proporciona asesoramiento con garantía jurídica que se adapta a las necesidades específicas de las empresas para darles una mejor comprensión de lo que tienen que hacer para cumplir con la ley. La asesoría es impartida por reguladores de la autoridad local, en consulta con los negocios o representantes de las asociaciones comerciales o franquicias relevantes.

Las ventanillas de trámites deben formar parte de estrategias más amplias de simplificación administrativa. Son un componente crítico de la implementación regulatoria y pueden ayudar a maximizar las ganancias potenciales de los programas de simplificación administrativa. Las ventanillas de trámites deben centrarse en los usuarios y basarse en eventos de la vida. De esta forma, pueden ayudar a acercar al gobierno a los ciudadanos y los negocios de la manera más ligera posible.

A continuación, se presenta un resumen de los principios generales para las ventanillas digitales.

Principios generales

Las ventanillas de trámites deben formar parte de estrategias de simplificación administrativa más amplias

Las ventanillas de trámites deben centrarse en el usuario y basarse en eventos de la vida

Principios específicos

• Compromiso político

• Garantizar un apoyo político sólido y a largo plazo

• Establecer comunicación continua entre los niveles políticos y administrativos en el desarrollo, la implementación y la mejora de las ventanillas de trámites

Liderazgo

• Los gerentes necesitan comprometerse con los objetivos de la ventanilla de trámites y tener la capacidad de ser flexibles si cambian las metas

• Elaborar planes realistas

• Garantizar que se sigan las buenas prácticas de gestión de proyectos

• Garantizar que las ventanillas de trámites tengan el personal y los recursos apropiados

Marco legal

• Hacer los ajustes necesarios al marco legal para garantizar la cooperación con otras agencias y para que las ventanillas de trámites puedan maximizar su beneficio neto potencial para la sociedad

Cooperación y coordinación

• Las entidades responsables de planear las ventanillas de trámites necesitan tener canales de comunicación y retroalimentación fuertes con aquellas responsables de la implementación

• Enfocarse en crear relaciones sólidas y canales de comunicación permanentes entre todas las agencias participantes y otros actores interesados

Claridad de las funciones

• Establecer objetivos y expectativas claras sobre lo que pueden conseguir las ventanillas de trámites

• Centrar el diseño y la estructura de las ventanillas de trámites en las necesidades y requisitos de los usuarios, basándose en grupos de discusión, encuestas y pruebas piloto para identificar las necesidades y expectativas de los usuarios potenciales

Gobernanza

• Diseñar una estructura de gobernanza para las ventanillas de trámites donde todas las agencias participen en un nivel ejecutivo y se pueda obtener un compromiso político de alto nivel

• Desarrollar mecanismos de gobernanza que permitan que un solo organismo que dirija una ventanilla de trámites tome decisiones operativas

Consulta pública

• Realizar consultas públicas para determinar si las ventanillas de trámites son la mejor solución desde la perspectiva de los usuarios

• Planear y ejecutar una fase piloto para poner a prueba los servicios antes de que cobren vida, asegurándose de que cumplan las expectativas de los usuarios

• Seguir un enfoque por fases para la implementación de las ventanillas de trámites, que asegure que las lecciones de una fase se tomen en consideración para la implementación de las fases posteriores

Consideraciones de comunicación y tecnológicas

• Utilizar métodos de comunicación que más beneficien a los usuarios teniendo en cuenta también los posibles problemas de accesibilidad

• Si la información o la asistencia se proporciona a través de múltiples canales, personalizar el contenido para ayudar a los usuarios

Capital humano

• Asignar los recursos suficientes para cambiar la administración y diseñar programas a la medida para capacitar al personal de las ventanillas de trámites

• Enfocar la capacitación no solo hacia las competencias técnicas sino también a las habilidades interpersonales y sociales

Monitoreo y evaluación

• Establecer indicadores cuantitativos y cualitativos y métodos de evaluación para poner a prueba el éxito y la calidad del servicio proporcionado a los usuarios

• Implementar procesos de mejora continua

Fuente: (OECD, 2021[2]).

El capítulo explicará la forma en que se materializan cada uno de los principios de la OCDE en la VUI, así como un análisis de las prácticas utilizadas que tendrían un impacto en la efectividad y/o eficiencia de la ventanilla, de acuerdo con cada principio.

Principios generales

La Ventanilla Única de Inversión de Costa Rica debería ser parte de una estrategia de simplificación administrativa más amplia a nivel nacional. Si bien las ventanillas únicas son herramientas que promueven la reducción de cargas administrativas, y el aumento de la eficiencia gubernamental, la simplificación administrativa constituye una estrategia de más amplio espectro con un campo de acción muy diverso (Recuadro 2.2).

Recuadro 2.2. Ventanillas Únicas como parte de una estrategia amplia de simplificación administrativa

Tradicionalmente, las estrategias de simplificación administrativa se han centrado en la estimación de cargas administrativas y su posterior eliminación. La herramienta más utilizada para estimar las cargas administrativas es el Modelo de Costeo Estándar (SCM), que calcula el valor de los costos administrativos de las regulaciones. La estimación permite establecer un plan de simplificación con prioridades bien definidas para la reducción de la burocracia o la eliminación de barreras regulatorias en procesos o actividades económicas o sociales.

El lanzamiento de Ventanillas Únicas ha sido una respuesta a la reducción de cargas administrativas en distintos países. Sin embargo, las ventanillas únicas tienen poco impacto en mejorar la efectividad de las leyes, en solucionar problemas de duplicidades o implementación, así como en brechas regulatorias.

En resumen, las ventanillas únicas deberían utilizarse como un medio para mejorar la prestación de servicios, reducir los costos de transacción y mejorar el bienestar social, pero solo abordan una parte de los problemas potenciales derivados de un marco regulatorio inefectivo. Por otro lado, la simplificación administrativa es sólo una herramienta para mejorar la gestión y calidad regulatoria.

Fuente: (OECD, 2020[1]).

La Ventanilla Única de Inversión de Costa Rica es un elemento de lo que sería una estrategia integral de la política de mejora regulatoria en el país. Sin embargo, los distintos elementos, proyectos, o líneas de acción que abonan a mejorar la calidad regulatoria del país no necesariamente están trabajando de forma conjunta dentro de una estrategia integrada.

Por una parte, la institución encargada de la política regulatoria a nivel nacional es el Ministerio de Economía, Industria y Comercio de Costa Rica (MEIC). El MEIC se encarga de promover y supervisar el diseño e implementación de herramientas de política de mejora regulatoria, como es la simplificación de trámites en el país. Para el MEIC, una de las principales áreas de acción para la simplificación de trámites y procesos en las entidades de gobierno es el diseño y seguimiento de los Planes de Mejora Regulatoria (PMR). Los PMR son actualizados anualmente por todas las dependencias del poder ejecutivo. En el diseño de los PMR, las dependencias realizan un planteamiento inicial que se somete a consulta pública para definir los trámites que serán incluidos en este plan de trabajo. Por otro lado, PROCOMER es la institución encargada de promover la inversión y las exportaciones del país. La VUI, que surge como una iniciativa de PROCOMER, realiza y promueve acciones que se alinean con una agenda de la política regulatoria, como es la simplificación de trámites asociados a localización de las inversiones.

En este sentido, si bien el MEIC acompaño a PROCOMER en varios procesos de simplificación a nivel municipal y de salud, así como en el establecimiento y cumplimiento de las metas compartidas dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, no existe una coordinación efectiva y sistemática ambas instituciones para aprovechar sinergias potenciales. Por ejemplo, a pesar de que los PMR son una herramienta de simplificación muy importante para el MEIC, no existe una coordinación sistemática con PROCOMER, de forma que puedan identificar áreas de interés conjunto, así como aprovechar posibles sinergias y complementariedades para simplificar trámites para la VUI.

En 2022, el MEIC y el Ministerio de la Presidencia lanzaron una estrategia transversal de simplificación denominada “Le dejamos trabajar”. El objetivo de esta política es identificar los principales cuellos de botella o las barreras al crecimiento de los sectores productivos y la generación de empleo, los cuales no necesariamente estarían asociados al ámbito de la VUI. La estrategia para la identificación de las principales barreras se ha basado en la consulta a diversos representantes del sector empresarial. Actualmente se ha trabajado en la eliminación de 140 cuellos de botella (o simplificación de procesos) tomando como prioridad, aquellos que no requieren reformas legales para leyes primarias. Si bien esta estrategia ha generado un trabajo importante en materia de simplificación administrativa, no se coordina de forma sistemática con PROCOMER para identificar otras áreas de posible coincidencia, además de las ya identificadas, así como para el aprovechamiento de recursos o sinergias. De los 140 cuellos de botella, solamente uno tiene coincidencia con la VUI. Una estrategia de esta naturaleza podría servir como un medio para brindar una perspectiva distinta a la identificación de barreras a la inversión e identificar áreas de oportunidad adicionales a las que actualmente trabaja PROCOMER. (MEIC, n.d.[3])

Si bien el MEIC y PROCOMER son parte del Consejo VUI, que es el órgano que toma las decisiones sobre los trámites sujetos de simplificación, los espacios de coordinación pueden superar este espacio y actores. El MEIC, por ejemplo, reconoce que entre las principales razones por las cuales no se ha propiciado la coordinación institucional es la falta de recursos y capacidades institucionales.

La VUI como estrategia centrada en el ciudadano y organizada por eventos de vida.

Para que la VUI pueda alcanzar los mayores niveles de eficiencia y eficacia, es necesario que adopte un enfoque por eventos de vida para la gestión de trámites y servicios de gobierno, así como para la comunicación con los ciudadanos y empresas (Recuadro 2.3).

Recuadro 2.3. Eventos de vida en portales de gobierno

Un evento de vida es el fin u objetivo final que tiene un ciudadano (o una empresa) en los diversos roles o ámbitos de su vida. Por ejemplo, ingresar a la universidad, tener una hija, iniciar un negocio, entre otros.1 Los portales web basados en eventos de vida se desarrollan, organizan y administran a partir de un supuesto en el cual, la mayoría de los ciudadanos o empresas ante un objetivo definido, no saben qué servicios públicos necesitan o no saben qué obligaciones deben cumplir. El usuario sólo sabe lo que quiere lograr; por ejemplo, construir una casa o iniciar un negocio. De tal forma, la construcción de un portal web basado en eventos de vida debe tener la capacidad para determinar qué servicios y procedimientos administrativos deben resolverse para que cada ciudadano logre su meta. En este sentido, un portal de eventos de vida es un mapa de procesos, a partir de necesidades tangibles que, a diferencia de los portales tradicionales, los trámites son unidades de gestión totalmente aisladas de las necesidades de los ciudadanos.

Es común que, para lograr un objetivo, el ciudadano o la empresa deba visitar una serie de dependencias, las cuales solicitan distintos requerimientos de información. Por ejemplo, para abrir una empresa, un emprendedor debe cumplir con permisos ambientales, sanitarios, impositivos, entre otros. Cada uno de ellos estaría a cargo de distintas oficinas de gobierno. Un portal por eventos de vida reduce las asimetrías de información que adolece el ciudadano y gestiona los trámites en formatos digitales evitando las duplicidades en los requerimientos de información.

Desde este punto de vista, los portales de trámites y servicios deben tener como objetivo ofrecer una experiencia integral a través de varios canales de comunicación (por ejemplo, la posibilidad de iniciar un proceso por teléfono, continuarlo por internet y finalizarlo en persona). Estos portales de trámites recopilan información de una forma más lógica y útil para los usuarios, aunque al inicio pueden generar algunos costos para los gobiernos. Fundamentalmente, estos portales no requieren que los usuarios comprendan el funcionamiento interno del gobierno para ser capaces de completar las transacciones requeridas.

Los portales basados en eventos de vida deben contener todo el conocimiento sobre los servicios (o trámites) que son necesarios para asistir a un usuario, ante una situación en particular. Normalmente, un evento de vida puede involucrar varios trámites, procesos y autoridades (locales o nacionales). Las principales características de un portal por eventos de vida son las siguientes:

• Los portales se organizan en función de objetivos y necesidades reales.

• Los usuarios no necesitan conocer los pasos, trámites o autoridades que se necesitan para realizar una actividad.

• Los trámites son parte de un proceso para realizar una actividad.

• El foco es el resultado, no el trámite.

• Son sistemas integrados, personalizados y amigables con los usuarios

La mayoría de los países del mundo están implementando proyectos para la administración electrónica de trámites y servicios. Uno de los principales objetivos es mejorar la eficiencia y la eficacia de sus operaciones promoviendo la rendición de cuentas y la transparencia, reduciendo los espacios de corrupción, así como mejorando la comunicación entre ciudadanos y entidades de gobierno.

La adopción de un enfoque de eventos de vida para la prestación de servicios sitúa al ciudadano al centro de la política pública. Por esta razón es fundamental implementar una comunicación eficaz para que tenga éxito el portal. Por ejemplo, utilizando lenguaje ciudadano y evitando los tecnicismos innecesarios. Ejemplos internacionalmente reconocidos por la adopción de portales por eventos de vida son: www.gov.uk, www.canada.ca.

Finalmente, es importante mencionar que para tener éxito en la implementación de un portal por eventos de vida, se recomienda homologar el concepto de trámite, y adoptar una terminología que sea común a los distintos usuarios.

1El trabajo de la VUI se enfoca en un macro evento de vida que es la apertura de empresas. Sin embargo, esta especialización no implica que existan distintos eventos de vida al interior del macroproceso de apertura de empresas.

Fuente: (Thorogood, 2020[4]) (Vintar and Leben, 2002[5]).

La versión publicada de la VUI no presenta una organización por eventos de vida. Actualmente, el portal https://vui.cr/ presenta 11 diferentes trámites que se catalogan como “Previos Apertura Empresa” o “Apertura de Empresa”, sin que exista información sobre la posible secuencia o el orden en que un ciudadano debe atender los distintos trámites asociados a la apertura de empresas. La VUI ha innovado su concepto de evento de vida comprimiendo todos los requerimientos de información (trámites) de una apertura en un solo trámite de cara al ciudadano. Sin embargo, esto no implica que, en el futuro, distintos perfiles de empresas requieran información especializada (y por lo tanto permisos) que requieran un evento diferenciado. Además, un mismo trámite podría tener tiempos de resolución diferente (regulación basada en riesgo), de acuerdo con el perfil de la empresa, sector, u otras características, que necesite ser diferenciado del proceso genérico.

La VUI se encuentra trabajando en la simplificación de una serie de trámites, pasos y procesos (125) del ámbito nacional y subnacional, así como de procesos internos para su gestión. PROCOMER ya cuenta con una categorización de estos trámites, pasos y procesos, pero no se clasifican a partir de un enfoque de eventos de vida, en donde se guíe a los posibles inversionistas sobre los distintos procesos que pueden seguir, de acuerdo con sus objetivos y necesidades. Si bien PROCOMER ha publicado la Guía del Inversionista en su portal institucional para brindar información a los usuarios sobre la administración de los trámites, es importante diseñar soluciones tecnológicas que reduzcan al mínimo la consulta de ayuda externa en la gestión de trámites.

Por otro lado, la VUI utiliza un concepto de trámite que no concuerda necesariamente con la definición del MEIC, que utiliza conceptos más estandarizados en el ámbito de la mejora regulatoria. PROCOMER incluye en su definición trámites propiamente dichos, y procesos internos. Esta diferencia en el concepto de trámite tiene implicaciones en la construcción del portal por eventos de vida.

Los bloques en los cuales se agrupan los trámites que están en la fila para ser simplificados y publicados se encuentran:

• Zona franca

• Apertura de empresa

• Trámites migratorios

• Trámites ambientales

• Trámites de construcción

• Trámites previos a apertura de empresas

• Trámites de registro

• Trámites de inspecciones

• Trámites de renovaciones

• Leyes y decretos

Un enfoque diferenciado en el cual está trabajando la VUI de Costa Rica es la integración de los trámites en un solo evento para su gestión simultánea. Es decir, el sistema está planeado para que recoja la información requerida por los distintos trámites de un evento de vida (por ejemplo, la apertura de una empresa), y una vez que el usuario los completa, se envía a todas las dependencias simultáneamente, de forma que los distintos trámites se convierten en uno solo (que corresponde con el evento de vida).

Principios específicos

Compromiso político

La experiencia de la OCDE sugiere que un elemento fundamental para el desarrollo y la permanencia de Ventanillas Únicas Digitales es el compromiso político inicial y continuo del más alto nivel (Recuadro 2.4). La existencia de un compromiso político de alto nivel asegura que la política pública es una prioridad en la agenda pública de la jurisdicción, y asegura que se le dote de los recursos (humanos, físicos o financieros) necesarios para su puesta en marcha. Asimismo, el compromiso político brinda visibilidad sobre el desarrollo de las Ventanillas Únicas, y facilita la coordinación interinstitucional.

Recuadro 2.4. La relevancia del compromiso político para tener éxito en la VUI

El compromiso político es uno de los principales factores que respaldan la política de la calidad regulatoria, así como uno de los elementos más relevantes para garantizar el éxito de las ventanillas únicas. En este sentido, es muy importante contar con un canal de comunicación permanente con los altos niveles en la toma de decisión. Este canal debe utilizarse para brindar actualizaciones sobre los avances de las ventanillas, así como para obtener asistencia para superar cualquier problema o dificultad durante la implementación.

Fuente: (OECD, 2020[1]).

La VUI es un elemento fundamental dentro de la agenda pública de PROCOMER, y por ello, se observa un respaldo político de alto nivel, tanto de la propia institución, como de la Presidencia de Costa Rica. El compromiso político de alto nivel se puede observar en el nivel de trabajo que ha logrado la VUI, la cual se planeó originalmente para atender los trámites de zona franca, pero que ha logrado trascender transversal (entre distintas instituciones) y verticalmente (entre niveles de gobierno). Actualmente, la VUI trabaja con 38 instituciones de distintos niveles de gobierno, lo cual no podría materializarse sin el respaldo político nacional.

La Estrategia PROCOMER 2023-2026 señala como acciones que son parte de la VUI:

• La reingeniería de trámites VUI.

• La Automatización de procesos a través de la plataforma VUI.

• El tarifario VUI. Actualmente, la plataforma está habilitada de forma gratuita.

Por otro lado, el trabajo de la VUI con instituciones de otros niveles de gobierno (municipalidades), requiere del compromiso político de las contrapartes. En este sentido, se ha podido observar en las distintas reuniones que llevó a cabo la OCDE con un grupo de los municipios participantes, que el compromiso de los jefes de gobierno ha sido constante. Si bien no fue posible constatar este compromiso en cada una de las municipalidades, distintos representantes de los municipios que participaron en las reuniones de trabajo manifestaron el respaldo del jefe de gobierno. PROCOMER reporta que ha sostenido sesiones de trabajo con 74 municipalidades, de las cuales 56 cuentan con convenios de colaboración y en 51 hay trabajos de implementación.

Liderazgo

Los titulares de las instituciones, los gerentes, directivos y tomadores de decisiones en los distintos niveles de gobierno deben estar comprometidos con los objetivos y con las metas establecidas en el desarrollo de la ventanilla única, así como adaptarse ante cambios en la política pública que tengan incidencia en dicha ventanilla. Adicionalmente, es fundamental establecer planes de trabajo y metas realistas para garantizar buenas prácticas de gestión de proyectos. Para lograr este objetivo, es necesario contar con recursos suficientes, ya sean, humanos, financieros o materiales (Recuadro 2.5).

Recuadro 2.5. Planeación y liderazgo en las ventanillas únicas

La gestión de las ventanillas únicas se debe llevar a cabo bajo una planificación realista, estableciendo objetivos claros y prácticos para cada etapa, y asignando tiempos de cumplimiento adecuados en cada tarea. También es necesario establecer una ruta crítica que incluya los obstáculos potenciales que limiten la implementación de la ventanilla. Es importante mencionar que cuando se realizan planes poco realistas, se pueden generar problemas en la ejecución y no cumplirse las metas y compromisos. Esta situación puede afectar negativamente la prestación de servicios, y la percepción de los usuarios.

Los planes de trabajo para la implementación de políticas públicas no están libres de sufrir cambios, y probablemente sea la situación más común. En el caso de las ventanillas únicas, esta situación es muy común, y los directivos deben ajustar los planes para llevar una operación realista. De hecho, la experiencia de la OCDE sugiere que el crecimiento de las ventanillas sigue una tendencia orgánica, más que una planeada o anticipada. Esta situación es muy importante de considerar para planear el presupuesto asignado a la ventanilla única.

Fuente: (OECD, 2020[1]).

PROCOMER cuenta con el liderazgo de sus gerentes para posicionar la VUI como una estrategia muy importante para la facilitación de negocios. De hecho, el éxito de la VUI y de su equipo de trabajo se refleja en su expansión al pasar de atender sólo los trámites de zona franca, a trabajar con todos aquellos relacionados con la apertura de empresas. Más aún, su éxito se observa al incorporar nuevas instituciones del ámbito nacional, así como municipalidades que incorporan nuevos trámites para que el equipo de la VUI pueda simplificarlos y digitalizarlos en el mediano plazo. Es importante mencionar que la VUI inició con el propósito de atender trámites exclusivamente de Zona Franca; sin embargo, en la práctica se observó que los esfuerzos tenían beneficios transversales a todos los tipos de empresa.

Uno de los inconvenientes del éxito que ha tenido la VUI al interior del gobierno es que el trabajo para alcanzar los compromisos adquiridos puede ser subestimado. Esta imprecisión en el alcance de metas pudo haber detonado adquirir más responsabilidades con un número importante de trámites, pasos y procesos que serán sujetos de incorporarse a la ventanilla. Esto puede generar un problema de confianza en el mediano plazo, no solamente entre las instituciones de gobierno, sino con los usuarios finales de la ventanilla, al generar expectativas que no se cumplen en el tiempo esperado. Actualmente, la ventanilla cuenta con 46 trámites, pasos o procedimientos mejorados con tecnología digital operando en el portal; sin embargo, la lista de espera suma 125 trámites, pasos o procedimientos. A siete años del iniciar el proyecto de la VUI (2016), su alcance puede ser retrasado debido al incremento en el trabajo que ha incorporado.

La VUI inició sus trabajos en el 2016 con recursos asignados por PROCOMER, a través del canon de Zona Franca, pero en 2021 se asignaron recursos específicos para este proyecto. Por otro lado, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) brindó una aportación inicial a través del Programa de Integración Fronteriza, para cumplir objetivos específicos, a partir del 2021. PROCOMER ha manifestado que cuenta con los recursos suficientes para el desarrollo de la VUI durante los próximos 5 años si se mantienen los trámites actuales. No obstante, la VUI ha experimentado un crecimiento en la atención de trámites en los últimos años.

Marco Legal

El marco legal de una política pública es fundamental para su correcta aplicación y su implementación efectiva (Recuadro 2.6). La Ventanilla Única de Inversión (VUI) tiene su fundamento en la Ley No. 7210 del Régimen de Zonas Francas (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 1990[6]). El Artículo 15 de la Ley señala los trámites fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM) de Costa Rica, y que se relacionan con el proceso de apertura y operación de una empresa en la VUI. El Artículo 15 menciona 28 trámites o familias de trámites a los cuales se les va a reducir los plazos para proyectos de zona franca que están fuera de la GAM.

En el 2016 se publica el Reglamento del sistema de Ventanilla Única de Inversión N° 40103-MP-COMEX-H-S-MINAE-MAG- MGP-MEIC (Ministerio de Presidencia et al., 2016[7]). En dicho reglamente se enlistan los objetivos y las funciones de la VUI, así como le otorga a PROCOMER, la responsabilidad de la administración del sistema de la VUI. Adicionalmente, el reglamento señala las funciones del Consejo Director VUI, que se resumen de la siguiente forma:

• Liderar la implementación de sistemas que estimulen el comercio, la instalación y operación de empresas, así como la atracción de inversión local y extranjera.

• Analizar el marco regulatorio sobre la instalación, operación y funcionamiento de las empresas para identificar trabas u obstáculos, así como medidas para hacer más eficientes los trámites sobre la instalación, operación y funcionamiento de empresas.

• Evaluar propuestas para la simplificación y agilización de trámites y regulaciones asociadas a la instalación y operación de empresas.

• Promover planes de capacitación sobre el uso de tecnologías de la información y el intercambio de datos.

• Colaborar con la búsqueda de recursos financieros que permitan financiar y ejecutar proyectos en materia de atracción de la inversión local y extranjera, incluyendo la eliminación de obstáculos y fomentar la automatización de trámites.

El Consejo Director VUI está formado por representantes de instituciones públicas y privadas. Entre ellos se encuentra el Ministro o Viceministro del MEIC, quien participa como Vicepresidente del Consejo. El MEIC es el titular de las funciones de mejora regulatoria en el país, entre las que se incluyen, las acciones de simplificación. Por esta razón el MEIC puede tener una participación relevante en la toma de decisiones del Consejo VUI.

El reglamento también señala el establecimiento de grupos de trabajo en diversos temas, incluyendo la mejora regulatoria con participación de las instituciones que lo requieran para la simplificación de los trámites. La VUI como parte de sus objetivos apoya este proceso de mejora y digitalización, específicamente para trámites de apertura y operación de empresas. La competencia de VUI la establece la ley 7210 y por reglamento VUI. Sin embargo, no especifica una colaboración explícita con el MEIC para la simplificación de trámites, lo cual puede ser relevante para evitar duplicidades u omisiones en la atención del tema. Como se ha mencionado previamente, la coordinación entre el MEIC y PROCOMER para el establecimiento de planes de simplificación administrativa es limitada.

Recuadro 2.6. El papel del marco regulatorio para el funcionamiento de las ventanillas únicas

El marco legal es fundamental para promover y acotar el alcance de las ventanillas únicas. En particular, existen consideraciones legales que pueden afectar el alcance de las ventanillas únicas, y su operación. Por ejemplo, los acuerdos institucionales pueden fomentar o limitar el uso de datos compartidos, el uso de capas de información referenciada, el uso de firmas electrónicas, ente otros elementos fundamentales para la operación de trámites digitales. Además, la regulación puede fomentar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno para facilitar el establecimiento de ventanillas únicas.

Por estas razones, es importante identificar los posibles obstáculos que puedan derivarse del marco regulatorio actual, y determinar si es posible modificarlos, y en caso contrario, analizar cómo podría afectar dicha situación, la viabilidad de las ventanillas únicas.

Fuente: (OECD, 2020[1]).

Cooperación y coordinación

Las entidades responsables de planificar ventanillas únicas deben contar con canales de comunicación efectivos que brinden insumos para hacer más efectiva su implementación. Dichos canales de comunicación deben estar vigentes con todas las instituciones participantes en el desarrollo de las ventanillas, así como de otras partes interesadas (Recuadro 2.7).

PROCOMER mantiene canales de comunicación formales e informales con los principales actores interesados y responsables de la VUI. Esto es, con instituciones de gobierno a nivel nacional y municipal. Uno de los canales formales es el Consejo Director VUI, donde participan representantes de los Ministerios del Gobierno Nacional (viceministros), así como funcionarios de diferentes cámaras empresariales y otros actores del sector privado. Sin embargo, no existe representación directa de los municipios, los cuales son actores muy importantes dentro de la estrategia actual de la VUI, ya que incorporan capas de trámites municipales. En cambio, la participación de las municipalidades se da a través del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) y el Presidente de Gobiernos Locales. Por otro lado, a pesar de que hay representantes de las cámaras empresariales, no es claro que exista participación de emprendedores o ciudadanos que hayan tenido experiencia con los trámites de la VUI. Si bien algunas cámaras empresariales pueden tener entre sus agremiados a pequeñas y medianas empresas, es fundamental que una asociación de este sector participe en el Consejo de forma sistemática, además de los emprendedores.

Durante las reuniones de trabajo con los representantes de cada uno de los trámites planeados para incorporarse a la VUI, se confirmó que la coordinación y cooperación con PROCOMER es continua y constante. Estos canales, si bien son informales, han servido a PROCOMER para implementar la estrategia que ha diseñado para el desarrollo de la VUI. Los representantes de las distintas cámaras empresariales también han manifestado que la coordinación es fluida y constante. A pesar de lo anterior, se identificó que muy pocos representantes de cámaras empresariales tienen contacto directo con los trámites, o tienen entre sus afiliados a empresarios con experiencia reciente en la gestión de trámites ante la VUI.

Por otro lado, se ha identificado que existen áreas de oportunidad importantes en lo que se refiere a la coordinación con el Departamento de Mejora Regulatoria del MEIC en temas de simplificación administrativa. Un ejemplo de esto, son los planes de simplificación administrativa que administra el MEIC, y que tienen poca relación con las acciones de simplificación que realiza PROCOMER. De hecho, ante la necesidad de simplificar una serie de trámites asociados a la apertura y operación de empresas para su incorporación a la VUI, el MEIC no ha diseñado un plan ad hoc para colaborar con PROCOMER. Esta descoordinación también se observa en la falta de programas de capacitación ad hoc por parte del MEIC, en temas de simplificación administrativa, diseñados específicamente para aquellas instituciones que incorporarán trámites a la VUI. En este sentido, a pesar de que el MEIC cuenta con un programa de capacitación anual con las dependencias, éste se opera alejado de las necesidades de la VUI y las instituciones participantes.

Para cubrir las necesidades de capacitación, PROCOMER ha adoptado una serie de metodologías para simplificar trámites y diseñado un plan de capacitación con las instituciones. Entre las metodologías que ha empleado PROCOMER para dar capacitación se encuentran la estrategia FENIX y Lean Six Sigma.

Recuadro 2.7. La importancia de la cooperación y coordinación institucional

Un elemento central de las ventanillas únicas es la percepción de una entidad gobierno coordinado, particularmente cuando las ventanillas únicas abarcan distintas agencias gubernamentales o varios niveles de gobierno. Desde el punto de vista de los usuarios, la principal preocupación es la orientación fácil, rápida y precisa para cumplir con los requisitos reglamentarios. Esto es especialmente importante cuando se diseña una ventanilla a partir de eventos de vida y centrados en los usuarios.

En la práctica, es común que distintos niveles de gobierno deban coordinar tareas bajo el mismo liderazgo por el desarrollo de una ventanilla única, lo cual requiere grandes esfuerzos de coordinación y cooperación formales e informales. Por esta razón, los encargados de la política pública deben prestar atención al hecho de que todos los sistemas gubernamentales (incluidos los sistemas de ventanilla única) son proyectos a largo plazo, cuya implementación requiere un tiempo considerable.

También es importante la creación de canales de comunicación entre la dirección y el personal responsable del diseño y funcionamiento de las ventanillas únicas, ya que ésta facilita la identificación temprana de problemas técnicos, operacionales o de diseño. Finalmente, la participación de todos los actores interesados e involucrados en el diseño y operación de la ventanilla promueve el sentido de pertenencia de esta.

Fuente: (OECD, 2020[1]).

PROCOMER es la institución encargada de administrar las bases de datos que alimentan la VUI, por esta razón, se ha confirmado que existe cooperación institucional entre los distintos actores de gobierno para la operación de la VUI. En lo que se refiere a la difusión de la estrategia VUI, los distintos actores también han manifestado que promueven los beneficios de la VUI (así como los distintos retos), y facilitan la información o participan en la forma que es solicitada.

En lo que se refiere a la experiencia de usuarios finales, la VUI no cuenta con canales de comunicación digitales en tiempo real para expresar comentarios, quejas, o recomendaciones sobre la experiencia de la plataforma. En cambio, la VUI realiza un ejercicio (Net Promoter Score) para calificar de forma general el puntaje de satisfacción de usuarios internos y externos (comunicación ex-post). No obstante, es importante implementar soluciones en tiempo real que puedan brindar soporte a los usuarios internos y externos.

Claridad en el rol

Las ventanillas únicas deben tener objetivos claros antes de iniciar su diseño e implementación. La claridad en el rol también es fundamental en la estrategia de comunicación. Esto ayuda a alinear las expectativas de los usuarios con el cumplimiento de metas. La claridad en el rol también ayuda al establecimiento y monitoreo de un mecanismo de rendición de cuentas para revisar su desempeño (Recuadro 2.8).

Recuadro 2.8. Cómo establecer una claridad del rol en ventanillas únicas

Los objetivos de las Ventanillas Únicas se pueden establecer a través de una serie de medios, como son manuales y guías de operación, o más formalmente a través de la legislación. Sin embargo, en algunos países es necesario establecer los objetivos dentro del marco regulatorio para que las instituciones puedan implementar dicha ventanilla (por ejemplo, aquellos con tradición jurídica romana).

Existen diversos modelos de ventanillas únicas, y es necesario considerarlos desde el inicio. Por ejemplo, se han diseñado ventanillas únicas como portales informativos que envían a los usuarios a otros lugares para obtener información más detallada; portales donde se prestan diversos servicios, o proporcionar servicios integrados. En cualquier formato, el diseño final debe reflejar las necesidades de los usuarios y basarse en la prestación de servicios de punta a punta en la medida de lo posible Un diseño basado en los objetivos, ayuda a garantizar un entendimiento claro entre los dueños de las ventanillas y sus clientes, en términos de lo que se puede y lo que no se puede ofrecer.

Para conocer las expectativas de los usuarios, se puede adoptar una variedad de enfoques de investigación, tales como grupos focales, encuestas y entrevistas a profundidad, así como otras metodologías más profundas. El desarrollo de las plataformas también debe estar acompañada de pruebas piloto para garantizar que se hayan cumplido las expectativas.

Fuente: (OECD, 2020[1]).

La VUI fundamenta su operación en la Ley de Zona Franca y el Reglamento 43940-MP-COMEX-H-MAG-MEIC-MICITT-MGP-MINAE-JP-S-MIVAH (Ministerio de Presidencia et al., 2016[7]). En particular, los objetivos y funciones de la ventanilla incluyen:

• Centralizar, simplificar y agilizar los trámites que las empresas deben realizar para la instalación y operación en Costa Rica.

• Promover la existencia de oficinas regionales fuera de la GAM Ampliada, definida en la Ley del Régimen de Zonas Francas.

• Implementar los mecanismos necesarios para gestionar los trámites para la instalación formal, y operación de las empresas en Costa Rica.

• Difundir los trámites y requisitos que se realicen en la Ventanilla Única de Inversión.

• Incluir en el sistema a los sectores vinculados con la atracción de la inversión.

• Simplificar los trámites migratorios que requieran las empresas, durante su proceso de instalación formal y operación en Costa Rica.

En este sentido, PROCOMER cumple con el reglamento, al realizar propuestas de simplificación para los trámites asociados a la apertura y operación de empresas, previo a su incorporación a la plataforma digital; al promover el uso de medios digitales; y expandir su operación fuera de la GAM. Sin embargo, como ya fue mencionado, estas acciones no las realiza necesariamente en completa coordinación con el MEIC, y su Departamento de Mejora Regulatoria, el cual tiene entre sus atribuciones el “recomendar al poder ejecutivo modificaciones, simplificaciones o la eliminación de trámites innecesarios, duplicados o sin fundamento legal”.

Gobernanza

Es importante desarrollar mecanismos de gobernanza que permitan tomar decisiones estratégicas y operativas de parte de un solo organismo que lidere la ventanilla única. Por tal motivo, es recomendable diseñar una estructura de gobernanza donde todas las agencias participen a nivel ejecutivo y se pueda obtener un compromiso político de alto nivel (Recuadro 2.9).

Recuadro 2.9. Consideraciones para el diseño de una estructura de gobernanza

Los encargados de diseñar la ventanilla única deben considerar cuáles son los principios de gobernanza que son más adecuados para los propósitos de la política pública, independientemente de la amplitud de los servicios a los usuarios. En este caso, es necesario reconocer los posibles problemas institucionales de cada diseño de ventanilla. Por ejemplo; los problemas de gobernanza que surgen en un sistema con un número bajo de agencias de gobierno probablemente sean menos complejos que aquellos que surgen en ventanillas con una gran cantidad de agencias. No obstante, la experiencia de la OCDE señala que los problemas organizacionales son a menudo más complejos, y más difíciles de resolver, que los técnicos.

Otro elemento que debe tomarse en consideración durante el diseño de la gobernanza son los niveles de gobierno involucrados. Por ejemplo, cuando hay varios niveles de gobierno participando en la VUI, es posible existan situaciones en las que, la necesidad de estandarización del gobierno central limite la necesidad de adaptación y flexibilidad que requieren los gobiernos subnacionales. Una posible solución es adoptar distintos modelos de participación entre entidades nacionales y subnacionales, o adoptar el modelo que permita una gradualidad a mayor plazo en gobiernos subnacionales.

Fuente: (OECD, 2020[1]).

Como ya se mencionó previamente, el modelo de gobernanza de la VUI es uno en el cual existe un Consejo Director VUI, donde participan una gran cantidad de las entidades nacionales con interés en la VUI (incluyendo un representante de la Presidencia a nivel de viceministro), así como actores del sector privado. Sin embargo, no hay participación directa de asociaciones ciudadanas, de emprendedores y de representantes de los gobiernos municipales. Como a fue mencionado previamente, los gobiernos locales tienen una participación indirecta a través del IFAM y el Presidente de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, que actualmente el Presidente es el Alcalde de la Municipalidad de Buenos Aires.

PROCOMER tiene el rol de Secretaría Técnica (ST) de la VUI ( (Ministerio de Presidencia et al., 2016[7])). El principal objetivo de la ST es dar seguimiento a los acuerdos, recomendaciones y acciones que surgen del Consejo Director VUI. Finalmente, el Consejo Director VUI puede integrar grupos de trabajo formados por funcionarios del sector público (incluyendo las entidades que participan en él) o privado. Los grupos de trabajo incluyen temas como: zona franca, tecnologías de información, mejora regulatoria, agroalimentario, ambiental, salud, migración, aduanas y regímenes especiales. Como se puede observar, el órgano de gobierno de la VUI sigue buenas prácticas de gobernanza al instaurar el Consejo Director VUI con los representantes de todos los sectores involucrados; sin embargo, es importante asegurar que el órgano genere un sistema de planeación, acorde con metas alcanzables en el corto y mediano plazo.

Consulta pública

Una de las prácticas más importantes de toda política pública para lograr una implementación efectiva es la consulta pública. La realización de consultas públicas ayuda a determinar si las ventanillas únicas son la mejor alternativa posible, desde la perspectiva de los usuarios. Incluso, las consultas públicas pueden ayudar a definir qué se valora en mayor medida, si la simplificación o la digitalización de procesos, lo cual es importante para definir los alcances de cada tarea (Recuadro 2.10). Es importante mencionar que el proceso de consulta favorece la toma de decisiones, a partir de un proceso informado. Sin embargo, se debe evitar caer en un proceso burocrático en el cual, solamente se cumple con un requisito sin que se considere la opinión de los interesados.

Recuadro 2.10. La importancia de la consulta pública

Involucrar activamente a todas las partes interesadas durante los procesos de diseño de políticas públicas (y regulaciones) ayuda a maximizar la calidad de la información recibida y su efectividad (OECD, 2012[8]). La consulta también ayuda a la aceptación y adaptación de las partes afectadas y a crear un sentido de propiedad compartida.

En el caso de las ventanillas únicas, la consulta pública es fundamental para:

• la realización de estudios de viabilidad

• identificar los medios de comunicación más efectivos con los usuarios finales

• evaluación del funcionamiento.

La consulta pública puede reducir las cargas administrativas al mínimo necesario, lo que en la experiencia de muchos países es un proceso iterativo.

Es muy importante reconocer que las ventanillas únicas no son una panacea, ni una herramienta infalible, fuera de problemas institucionales, políticos o técnicos. Por tal motivo, los tomadores de decisión deben considerar si una ventanilla única es la mejor alternativa para reducir los costos de transacción para el público objetivo, ya que pueden existir una serie de alternativas plausibles que deberán ser analizadas públicamente.

Los estudios de viabilidad deberán analizar el alcance de la ventanilla única; el nivel y naturaleza del servicio proporcionado; los costos asociados; así como los posibles riesgos; y una evaluación y estrategia general de gestión.

En el caso de los medios de comunicación, las consultas con los usuarios pueden ayudar a diseñar los medios más efectivos para contar con información sobre la efectividad real de la ventanilla. Por ejemplo, pueden ayudar a decidir entre medios electrónicos, como chatbox, encuestas en línea, o atención personalizada.

Finalmente, la consulta pública es una de las fuentes más valiosas para llevar a cabo evaluaciones periódicas a bajo costo, y cuando no es posible contar con información estadística.

Fuente: (OECD, 2020[1]).

PROCOMER y el COMEX han señalado que se han realizado y continúan realizando consultas y talleres con “la voz del cliente” para analizar las necesidades de los usuarios y adoptarlas en la VUI. De hecho, PROCOMER señala que realizan sesiones con las cámaras empresariales más importantes del país para definir el rumbo y expansión de la VUI. Sobre este tema, diversos representantes de las empresas han mencionado que efectivamente, PROCOMER se ha acercado para conocer sus necesidades, opiniones, así como dar a conocer el concepto de la VUI. Sin embargo, algunos representantes consideran que, aunque a nivel conceptual la idea es muy pertinente el resultado de la VUI no ha sido lo esperado. Un tema de preocupación es que PROCOMER tenga la capacidad de desarrollar, y digitalizar todos los procesos en los cuales está trabajando. En este sentido, PROCOMER ha delineado su estrategia de atención, a partir de las fuentes de información que utiliza para identificar la prioridad en sus trámites, así como de sus capacidades institucionales. Sin embargo, es importante el establecimiento de un plan de comunicación sobre los avances de la ventanilla para alinear las expectativas con los usuarios de la VUI.

Otros retos que se han mencionado son los siguientes:

• La falta de un cronograma claro y transparente a los interesados para informar sobre metas en la liberación de trámites.

• La pertinencia y completud de trámites sujetos a incorporarse en el corto plazo.

• La falta de una estrategia de comunicación clara sobre los avances de la VUI.

• La falta de información sobre los trámites que ya están habilitados en la VUI.

• La falta de conocimiento y difusión de la VUI entre los ciudadanos.

• La necesidad de incluir otros sectores que no son prioritarios para la VUI.

• La necesidad de plantear una estrategia por etapas que permita alcanzar metas claras.

Si bien PROCOMER ha mencionado que en el Consejo VUI se atienden y discuten estos temas, es importante asegurar que la información alcanza a los usuarios finales de la plataforma y no solamente a los tomadores de decisiones o a los representantes de los distintos gremios. Por ejemplo, el equipo de la VUI ha mencionado que la Dirección de Comunicación y Mercadeo lleva una estrategia de divulgación que incluye materiales impresos dirigidos a la ciudadanía. Sin embargo, es importante identificar la efectividad de la comunicación.

Comunicación y tecnología

Uno de los principales retos de la comunicación es la accesibilidad. La accesibilidad es un concepto que se enfoca en asegurar que el usuario objetivo de un bien o servicio no solo tiene la capacidad para obtenerlo, sino que cuenta con información relevante para tomar decisiones, y puede emitir sus opiniones sobre su experiencia. La tecnología ha mejorado la accesibilidad de los servicios públicos brindando más y mejor comunicación. Sin embargo, es importante reconocer que la tecnología puede generar desigualdad para aquellas personas que carecen de la infraestructura tecnológica o que no tienen las capacidades para interactuar por medios digitales. Por esta razón, las ventanillas únicas deben utilizar aquellos métodos de comunicación que proporcionen los mayores beneficios para los usuarios, y al mismo tiempo tengan en cuenta los posibles problemas de accesibilidad. Además, la información relevante de la VUI debe proporcionarse a través de distintos canales de comunicación y en la medida de lo posible, personalizar el contenido de la plataforma, a partir de los distintos perfiles de usuarios identificados (Recuadro 2.11).

Recuadro 2.11. La importancia de las estrategias de comunicación en una Ventanilla Única

No existe un enfoque de comunicación único que se ajuste a todos los países, regiones o a los diferentes niveles de gobierno. El diseño de los procesos de comunicación debe tomar en consideración el contexto nacional, y ser adecuado para su propósito. En ese sentido, las ventanillas únicas son un medio de distribución de servicios de gobierno. Por esta razón, es fundamental precisar el propósito de la ventanilla única, y a partir de éste, elegir los métodos más apropiados para alcanzar mejor ese objetivo.

Los responsables del diseño de la ventanilla única deben analizar el formato de presentación de la plataforma, y tomar en cuenta la mejor forma de facilitar la comunicación y entregar los servicios de gobierno. Por ejemplo, se debe considerar el uso de espacios físicos, páginas web informativas o una combinación de medios de comunicación, de acuerdo con las preferencias de los usuarios. En este sentido, es necesario reconocer que los problemas de comunicación pueden originarse porque los canales informativos no eran apropiados porque no se basaban en las necesidades de los usuarios.

La experiencia de la OCDE a través de estudios de casos sugiere que los servicios se brindan a través de múltiples canales de comunicación. Generalmente, esto ha involucrado una combinación de espacios físicos, call centers y plataformas en línea. De hecho, algunos métodos de comunicación están específicamente diseñados para ciertos grupos de usuarios.

Fuente: (OECD, 2020[1]).

La VUI está diseñada como una plataforma virtual que tiene como elemento fundamental la simplificación y la digitalización. Por esta razón, uno de los principales medios de comunicación y difusión se realiza a través de medios digitales. Adicionalmente, PROCOMER utiliza distintos foros presenciales para comunicar información relacionada con la VUI. Sin embargo, no se tiene evidencia de que la VUI tenga un plan de comunicación de acuerdo con los distintos usuarios de la plataforma. Por otro lado, si bien la plataforma cuenta con un Centro de Ayuda con preguntas relevantes, y proporciona un espacio para contactar con la VUI, no se tiene evidencia que los usuarios fueron tomados en cuenta para diseñar espacios de comunicación efectiva. Tampoco se tiene evidencia de que, en la construcción de la VUI, se utilice una estrategia de comunicación basada en lenguaje ciudadano, al menos explícitamente reconocida. En este punto, PROCOMER ha reconocido que se ha considerado la perspectiva ciudadana para elaborar los reglamentos de la VUI, pero no necesariamente para la reingeniería de los trámites.

Uno de los hallazgos en la estrategia de comunicación que utiliza la VUI para difundir las metas, es que a pesar de que PROCOMER cuenta con un programa de trabajo, éste no es conocido ampliamente por los distintos actores con interés en la VUI. Por ejemplo, algunos de los representantes de las Cámaras Empresariales manifestaron no conocer un programa de trabajo explícito sobre fechas para liberar trámites, incorporar municipios o funcionalidades.

Como ya fue mencionado, la VUI es una plataforma diseñada para utilizar tecnología digital y mejorar los procesos para entregar servicios públicos. Sin embargo, los esfuerzos de simplificación han tenido beneficios en la realización de trámites tanto de forma digital (para aquellos trámites que ya están incorporados en la plataforma), como aquellos que se realizan en formato presencial en las oficinas públicas.

Capital humano

Las ventanillas únicas necesitan asignar recursos suficientes para alcanzar las metas que se tienen programadas. En particular, se deben considerar recursos humanos para la gestión del cambio, para el diseño de programas capacitación en temas de simplificación, digitalización, atención a los usuarios, resolución de problemas, entre otros temas (Recuadro 2.12).

Recuadro 2.12. El elemento básico del éxito de las ventanillas únicas: el capital humano

Uno de los elementos más fundamentales para el funcionamiento de las ventanillas únicas es el personal que trabaja en él. Por esta razón, es muy importante garantizar que el proyecto tenga recursos suficientes y personal adecuado durante todas las etapas que van del diseño hasta la operación.

Sin embargo, también es importante reconocer que el éxito de una ventanilla única de servicios gubernamentales debe considerar talento para la gestión del cambio, y el diseño de programas a medida para capacitar al personal que estará involucrado en la ventanilla. Por tal motivo, la formación debería ser mayor a las competencias técnicas y, en el caso de las ventanillas únicas físicas (o atención personalizada en servicios digitales), también debería incluir la capacitación de las relaciones interpersonales.

Los recursos humanos destinados a la gestión del cambio son un elemento que requiere una atención especial. La gestión del cambio implica que se debe motivar a que los administradores de la ventanilla, el personal operativo y los usuarios acepten el cambio para mejorar en la entrega de servicios públicos. Por esta razón, es necesario superar problemas inerciales dentro del gobierno y garantizar que el personal adopte una cultura centrada en el servicio.

Es fundamental que las ventanillas únicas se centren en una cultura centrada en los ciudadanos (o empresas), ya que ayuda a generar indicadores de desempeño en relación con la satisfacción. En última instancia, esto requiere que el personal operativo comprenda las experiencias de los clientes al utilizar las ventanillas únicas. Esta capacidad del personal de entender la experiencia del usuario debe estar reflejada en los planes y programas de capacitación.

Fuente: (OECD, 2020[1]).

Uno de los mayores aciertos de la estrategia de trabajo de la VUI radica en que PROCOMER se ha apoyado de forma efectiva del personal de las instituciones públicas participantes para realizar los trabajos de simplificación y digitalización, complementando así el personal básico del proyecto. En este sentido, se ha observado que PROCOMER ha sido muy exitosa en diseñar programas de capacitación para funcionarios de las instituciones con interés en la VUI, para trabajar en las principales metodologías seleccionadas para mejorar procesos en la gestión de trámites. De tal forma, el capital humano que soporta a la VUI no solo es el staff de PROCOMER, sino de todas las instituciones participantes. En la VUI los recursos humanos incluyen staff técnico en temas legales, informáticos, comunicaciones, entre otros. Para el caso de las dependencias participantes, los recursos humanos son en su mayor parte temporal para atender distintas fases del proceso de implementación, así como para la administración de trámites.

Los programas de capacitación de la VUI se consideran que han sido muy exitosos porque en la experiencia de los funcionarios de las instituciones de gobierno participantes, les ha ayudado a mejorar el servicio, y han adoptado los procesos de gestión de trámites como parte de la cultura institucional.

Por otro lado, PROCOMER también ha sido muy exitosa en la gestión del cambio para transformar la forma en que se entregan servicios de gobierno, que tradicionalmente se hacían por medios físicos, a medios electrónicos o presenciales bajo una perspectiva de eficiencia y efectividad.

Monitoreo y evaluación

Para asegurar el éxito y la calidad del servicio prestado a los usuarios de los trámites de gobierno, es importante establecer indicadores cuantitativos y cualitativos para el monitoreo de las tareas y la evaluación de políticas públicas como la VUI. El monitoreo y la evaluación son procesos de mejora continua y garantizan que las reformas futuras estén basadas en evidencia y procesos de consulta pública (Recuadro 2.13). El sistema de monitoreo y evaluación debe ser un mecanismo transparente, que comunique efectivamente los resultados entre los distintos actores interesados, a partir de un plan de comunicación estratégico.

Recuadro 2.13. La evaluación en el contexto de la política regulatoria

En el contexto de la política regulatoria el monitoreo y la evaluación son elementos centrales para asegurar la calidad de la regulación (OECD, 2012[8]). Estas herramientas son fundamentales porque permiten identificar si se están cumpliendo los objetivos de la regulación de la manera más eficiente posible. Las ventanillas únicas, al ser herramientas de simplificación de trámites y de mejora de procesos de gobierno, se deben monitorear, así como evaluar su desempeño para garantizar que satisfacen las necesidades y expectativas de los usuarios y los gobiernos.

Los indicadores de desempeño deben estar relacionados con los objetivos que se pretenden alcanzar. Por ejemplo, las ventanillas únicas asociadas a trámites empresariales suelen centrarse en mejorar la prestación de servicios para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES), ya que los costos de transacción tienden a ser desproporcionadamente mayores para ellas, afectando negativamente la creación de negocios, la competencia y el bienestar social. Por esta razón los factores que se consideran más importantes se relacionan con la facilidad con la que los usuarios pueden completar los requisitos reglamentarios.

El conjunto de indicadores puede abarcar tres enfoques:

• enfoque de evaluación de resultados que tome en cuenta el desempeño y la calidad, al final del ciclo de prestación de servicios y no sólo en el curso del proceso de prestación de servicios.

• enfoque para los conceptos de desempeño y calidad, desde el punto de vista de los proveedores de servicios de gobierno electrónico y los usuarios finales.

• un enfoque de preguntas parametrizadas que incluya la definición de metas para el logro de los beneficios clave.

Como ya fue mencionado, los indicadores deben estar alineados con los objetivos de la ventanilla única. Algunos de los objetivos pueden estar relacionados con los siguientes beneficios para usuarios finales y también para las instituciones.

Los beneficios de los usuarios de las ventanillas únicas incluyen:

• Servicios más fáciles, en términos del esfuerzo requerido para localizar y conseguir un servicio.

• Servicios más rápidos, en términos del tiempo requerido para la prestación del servicio.

• Mejores servicios, en términos de calidad y características de valor agregado de la prestación de servicios (por ejemplo, transparencia del proceso de prestación de servicios).

Los beneficios a los funcionarios incluyen:

• Reducción del costo en relación con el ciclo de vida en la prestación del servicio.

• Reducción de los costos operativos por la disminución en costos asociados al uso de papel y los recursos humanos dedicados a las tareas manuales.

• Tareas asociadas a la búsqueda de información, gestión de archivos en papel, envío y procesamiento de formularios incorrectos como resultado de la prestación de servicios electrónicos.

• Mayor volumen en la prestación de servicios.

• Mayor número de transacciones administrativas debido a una mayor visibilidad y accesibilidad de los servicios.

Fuente: (OECD, 2020[1]).

Los objetivos de la VUI están indicados en la regulación que la sustenta, donde se incluye la simplificación, la digitalización y la agilización de los trámites empresariales. PROCOMER tiene estos objetivos muy presentes en su operación, pero no se cuenta con evidencia que exista un plan de monitoreo y evaluación sistemática para revisar los alcances obtenidos por la VUI.

Si bien la VUI administra una matriz de integral de gestión con indicadores que persigue anualmente, es necesario implementar un sistema de indicadores que permitan indicar no solamente áreas de oportunidad en procesos internos, sino en la interacción con los usuarios finales. Actualmente la matriz, presentan principalmente indicadores de eficacia. Sin embargo, un sistema de monitoreo y evaluación debe incluir indicadores de calidad, economía, eficiencia, efectividad, entre otros. Todos ellos centrados en un indicador que capture la efectividad en el objetivo de la VUI.

De la misma forma, PROCOMER no cuenta con indicadores de desempeño, a partir de un plan de monitoreo y evaluación diseñado para realizar reformas a la VUI. En este sentido es importante reconocer que, durante el desarrollo de la VUI, se han realizado cambios en su implementación, a partir de las opiniones de los usuarios emitidas en distintos foros. Sin embargo, estos ejercicios no se consideran parte de un proceso sistemático de monitoreo y evaluación donde el establecimiento de indicadores tenga un papel fundamental.

Tampoco se tiene evidencia de que la información que genera la VUI sea utilizada de forma estratégica para la toma de decisiones; o alternativamente, que se planee recabar categorías de información y datos a partir de indicadores definidos para la toma de decisiones y de una posible evaluación de la plataforma. Como ya fue mencionado, PROCOMER levanta una encuesta para identificar el nivel de satisfacción de los usuarios internos y externos, a través de una pregunta con referencia a una escala, además de recolectar comentarios sobre la experiencia con la VUI. Sobre esta encuesta, no se tiene evidencia del establecimiento de un plan o estrategia para abordar los principales problemas con los usuarios, ni tampoco se identificaron metas de satisfacción.

Referencias

[6] Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica (1990), Ley de Régimen de Zonas Francas.

[3] MEIC (n.d.), Le dejamos trabajar, MEIC, https://www.meic.go.cr/web/122/mejora-regulatoria/le-dejamos-trabajar.php (accessed on 7 May 2024).

[7] Ministerio de Presidencia, I. et al. (2016), Reglamento del sistema de Ventanilla única de Inversión.

[2] OECD (2021), OECD Regulatory Policy Outlook 2021, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/38b0fdb1-en.

[1] OECD (2020), “One‑Stop Shops for Citizens and Business”, https://doi.org/10.1787/b0b0924e-en (accessed on 14 October 2023).

[8] OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD, http://www.oecd.org/regreform (accessed on 9 January 2023).

[4] Thorogood, A. (2020), A life events approach to policymaking. Digital transformation gives us a unique opportunity to minimise hassle in our service delivery, https://apolitical.co/solution-articles/en/life-events-approach-policymaking (accessed on 1 February 2024).

[5] Vintar, M. and A. Leben (2002), “The Concepts of an Active Life-Event Public Portal”, University of Ljubljana, Ljubljana, https://www.researchgate.net/publication/221561290 (accessed on 1 February 2024).