Políticas para el futuro de la pesca y la acuicultura en Perú

Conclusiones y recomendaciones clave

Panorama de las políticas de pesca y acuicultura en Perú

En esta sección, se sintetizan las principales conclusiones del informe sobre las políticas peruanas relativas a la pesca y la acuicultura. En el análisis realizado a lo largo del presente informe, los datos se comparan con los de los miembros de la OCDE. Las comparaciones se basan en los últimos datos comparables, que son de entre 2020 y 2022, dependiendo del conjunto de datos.

Perú es uno de los mayores productores de pesca de captura del mundo

En 2022, Perú produjo 5,5 millones de toneladas (Mt) de pescado, por un valor de 2 978 millones de USD, combinando la producción de la pesca de captura marina y de la acuicultura. Esta cifra representa el 3 % de la producción mundial total de la pesca y la acuicultura. Entre 2012 y 2022, la producción pesquera total aumentó un 12 % en términos de volumen, pero disminuyó un 18 % en términos de valor.

La producción pesquera en Perú se compone en su gran mayoría de desembarques marinos procedentes de la pesca de captura a lo largo de la costa del Pacífico, que representa un 97,4 % del volumen y un 84,8 % del valor. La acuicultura constituye un sector en expansión con un volumen del 2,5 % y un valor del 15 %, y tiene lugar fundamentalmente en zonas continentales. En 2022, Perú fue el cuarto productor más grande de pesca de captura marina del mundo, con un 5,8 % de toda la producción de pesca de captura marina a nivel global. De esta forma, Perú habría sido el mayor productor de pesca de captura marina entre los miembros de la OCDE en términos de volumen de desembarques y el sexto productor más grande a efectos de valor.

El sector pesquero de Perú depende en gran medida de la anchoveta peruana (Engraulis ringens, en adelante, «anchoveta»), que representa el 77 % del total de desembarques pesqueros del país (en términos de volumen) y constituye la base de la industria de la harina y el aceite de pescado. La sigue el calamar gigante (Dosidicus gigas), con un porcentaje del 8,5 %, y el jurel chileno (Trachurus murphyi), con una proporción del 3,1 % (cuadro 1).

Cuadro 1. Desembarques de las principales especies en 2022 (toneladas)

Especies	Desembarques en 2022 (toneladas)	Porcentaje de los desembarques totales
Anchoveta (Engraulis ringens)	4 118 122	76,7
Calamar gigante (Dosidicus gigas)	457 364	8,5
Jurel chileno (Trachurus murphyi)	167 297	3,1
Caballa del Pacífico (Scomber japonicus)	90 515	1,6
Bonito del Pacífico oriental (Sarda chiliensis)	87 582	1,6

Nota: Las cinco especies principales de los desembarques marinos

Fuentes: FAO (2023), Fishery and Aquaculture Statistics. Global capture production 1950-2020 (FishStatJ): https://www.fao.org/fishery/en/statistics/software/fishstatj, OECD (2024), Marine landings (OECD.Stat), http://stats.oecd.org/wbos/default.aspx?datasetcode=FISH_LAND

En 2022, la flota peruana de pesca marítima constaba de un total de 18 163 buques. La mayoría de ellos (14 142, es decir, el 78 % de la flota) tenían una eslora total inferior a 12 metros (m). En el último decenio, la flota total ha crecido de forma significativa, con un aumento del 152 % entre 2012, cuando había 7192 buques registrados, y 2022, cuando había 18 163 buques registrados. Los buques con una eslora total inferior a 12 m constituyen la categoría que más ha crecido (un 175 %), seguidos de los buques de la categoría de entre 12 y 24 m (un 124 %). Cabe destacar que gran parte de este «crecimiento» se debe a la formalización de los buques pesqueros informales, por lo que no se corresponde con un incremento real del número de embarcaciones.

La acuicultura representa una parte pequeña de la producción, pero es una esfera clave para el crecimiento futuro.

En 2022, la producción total de la acuicultura en Perú fue de 140 930 t, lo que constituye una proporción mínima de la producción pesquera nacional (2,6 %), pero representa un aumento del 95 % desde 2012, cuando ascendía a 72 292 t. Sin embargo, en términos de valor, la producción acuícola fue de 453 millones de USD en 2022, lo que supuso un descenso del 4 % con respecto a los 472 millones de USD alcanzados en 2012. En promedio, la producción acuícola de los países miembros de la OCDE creció con mayor lentitud en términos de volumen (un 30 %), pero aumentó de manera considerable en lo que al valor se refiere (un 47 %) durante el mismo período. En 2022, Perú habría sido el 14.º productor acuícola más grande de los países miembros de la OCDE a efectos de volumen y el 16.º en términos de valor. Fue el octavo productor acuícola más grande en términos de volumen en las Américas, al representar un 3,3 % de la producción total ese mismo año (FAO, 2022[1]).

El 97 % de la producción acuícola peruana en términos de volumen se corresponde con cuatro especies: la trucha arcoíris (Oncorhynchus mykiss), que representa el 44 % de la producción total; el camarón patiblanco (Litopenaeus vannamei), que representa el 32 %; el ostión (Argopecten purpuratus, también conocido como concha de abanico), que representa el 19 %; y la tilapia (Oreochromis spp.), que representa alrededor de un 2 %. La actividad acuícola en 2022 se concentró en las regiones de Puno (continental), Tumbes (marina) y Piura (marina), las cuales, en conjunto, representaron el 75 % de la producción.

En 2022, se concedieron un total de 13 048 derechos acuícolas en Perú, los cuales engloban desde productores acuícolas en pequeña escala hasta grandes productores de la acuicultura. En general, la acuicultura continental consta de un mayor número de pequeños productores, con 10 191 productores en un área de 6278 hectáreas (ha). La acuicultura marina comprende menos productores (503), pero de mayor tamaño (24 434 ha).

El sector acuícola peruano posee un importante potencial gracias al vasto litoral del país, los amplios recursos de agua dulce y la rica diversidad biológica. Dado el potencial de la acuicultura como fuente de ingresos, empleo y alimentos nutritivos, en 2015 se declaró sector de interés nacional (véase la exposición siguiente sobre las políticas acuícolas).

El comercio de productos pesqueros está creciendo y la mitad de él es comercio de harinas y aceites de pescado basados en la anchoveta.

Perú es un exportador neto de productos pesqueros. En 2022, las exportaciones totales ascendieron a 3 947 millones y a un volumen de 1,8 Mt. El valor de las exportaciones de productos pesqueros creció de manera constante, con un aumento del 18,6 % entre 2012 y 2022. Una gran parte de los ingresos de exportación proceden de la venta de harina de pescado (el 44 % de las exportaciones totales en términos de valor) y aceite de pescado (el 5,4 % de las exportaciones en términos de valor) y, por consiguiente, indirectamente de la pesca de anchoveta. La exportación de productos pesqueros para el consumo humano directo representó el 36 % del valor total, siendo el calamar gigante el producto de mayor importancia, con un 15 % del valor total de exportación. A esta la siguen el dorado y el pez volador. En la categoría de consumo humano directo, más de dos tercios de las exportaciones fueron de productos pesqueros congelados, encabezados por los productos de calamar gigante y camarón, seguidos de los productos en conserva, que representan una parte cada vez mayor de las exportaciones totales.

La producción pesquera es un importante empleador, pero, al igual que en otros sectores económicos, la informalidad sigue siendo un problema.

En 2022, 128 011 personas trabajaban en el sector de la pesca y la acuicultura en Perú. Las actividades pesqueras, tanto la pesca de captura en el mar como en aguas interiores, representaron la mayor parte del empleo con 78 775 pescadores (un 61,5 %), seguidas del procesamiento (un 29,6 %), con 37 970 empleos, y la acuicultura (un 8,8 %), con 11 266. Según una encuesta sobre la pesca de captura marina artesanal, más del 95 % del empleo total peruano en actividades pesqueras en 2022 fue en el sector artesanal (IMARPE, 2024[2]). En Perú, la informalidad prevalece en todos los sectores económicos, con una tasa estimada general del 77 % en 2021, aunque es especialmente elevada en la pesca (con un 90 % de informalidad) y la agricultura (con más de un 95 %) (OECD, 2023[3]).

El sistema de gobernanza de la pesca en Perú depende del Ministerio de la Producción y de la Ley General de Pesca

En Perú, el Ministerio de la Producción (en adelante, PRODUCE) es la institución competente en lo que a políticas de pesca y acuicultura se refiere. Posee competencia exclusiva sobre la ordenación de la pesca de captura y la acuicultura en mediana y gran escala. PRODUCE recibe el respaldo de un organismo público de ejecución, el Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero, y de tres organismos técnicos independientes de carácter especializado, el Instituto del Mar del Perú (IMARPE), la Autoridad Nacional de Sanidad e Inocuidad en Pesca y Acuicultura, y el Instituto Tecnológico de la Producción.

En Perú, la Ley General de Pesca y su Reglamento (Decreto Supremo núm. 012-2001-PE) establecen los marcos jurídicos generales para la pesca en el plano nacional. La Ley General de Pesca se modificó en tres ocasiones, en 2008, en 2018 y, más recientemente, en 2023, con el fin de reconocer la pesca tradicional ancestral y la pesca tradicional artesanal, y de promover su conservación dentro de las 5 primeras millas náuticas. La Ley General de Pesca está respaldada por los Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP), normativas específicas para diferentes especies, grupos de especies de interés comercial o regiones concretas.

También hay otras instituciones nacionales que participan en la gobernanza del sector, a través de mecanismos de coordinación horizontal (cuadro 2). Los mecanismos institucionales en vigor parecen posibilitar una coordinación, una consulta y una toma de decisiones eficaces en materia de pesca. Uno de los principales mecanismos de coordinación horizontal entre PRODUCE y las demás instituciones nacionales es la Comisión de Coordinación Viceministerial, dependiente del Consejo de Ministros, que mejora el diálogo, facilita la toma de decisiones y permite la creación colectiva de proyectos de leyes multisectoriales. De manera similar, PRODUCE colabora con otras instituciones con el fin de lograr de manera conjunta la aplicación eficaz de las políticas pesqueras, aportando así coherencia, previsibilidad y legitimidad a las políticas sectoriales. En particular, PRODUCE dispone de instrumentos jurídicos que ponen en práctica mecanismos para el intercambio de información y la presentación de informes periódicos dentro de las instituciones pertinentes.

Cuadro 2. Coordinación y funciones institucionales con relación al Ministerio de Pesquería

Instituciones	Funciones
Ministerio de Educación	Responsable de la política de educación al consumidor orientada a incrementar el consumo de productos pesqueros per cápita.
Ministerio de Defensa: Dirección General de Capitanías y Guardacostas.	Responsable del registro, la inspección y el control de los pescadores y las embarcaciones pesqueras, y la capacitación del personal embarcado. Autorización de los propietarios de embarcaciones con permisos válidos y recogidos en el registro de buques autorizados para navegar. El Ministerio tiene la responsabilidad de controlar y proteger los recursos marinos, además de salvaguardar la seguridad de la vida humana en el mar y proteger el medio marino.
Ministerio de Agricultura	Responsable de la autorización del uso de masas de agua para actividades acuícolas y pesqueras, y de la conservación de la flora y la fauna.
Ministerio de Trabajo y Promoción Social	Responsable del régimen laboral de los pescadores (en coordinación con el Ministerio de Defensa)
Ministerio del Interior	Contribuye al control y a la protección de los recursos marinos, con sujeción a las medidas de ordenación impuestas por el Ministerio de la Producción, en esferas donde PRODUCE no disponga de medios para realizar dichas funciones.
Ministerio de Relaciones Exteriores	Responsable de coordinar los acuerdos y convenios pesqueros con organizaciones y organismos internacionales, multinacionales e intergubernamentales.
Ministerios, municipalidades y otros organismos competentes	Prevención y control de la contaminación ambiental producida por las actividades pesqueras.

Nota: Información de la Ley General de Pesca, título X (Government of Peru, 1992[4]), y el Reglamento de la Ley General de Pesca (Government of Peru, 2001[5])

Los gobiernos regionales son en parte responsables de la aplicación de las políticas, pero se enfrentan a dificultades derivadas de las limitadas capacidades

Los gobiernos regionales realizan tareas ligadas a la aplicación de las políticas pesqueras y acuícolas, como la concesión de autorizaciones y permisos pesqueros para la pesca artesanal y de subsistencia, y la supervisión y el seguimiento de las actividades pesqueras, incluida la reunión de datos. Sin embargo, los gobiernos regionales se enfrentan a importantes dificultades, esencialmente relacionadas con la falta de recursos financieros y humanos, lo que obstaculiza su capacidad de llevar a cabo de manera eficaz las tareas que están bajo su responsabilidad. En especial, cuentan con una capacidad administrativa limitada, ya que carecen de recursos humanos especializados con conocimientos técnicos sobre la reglamentación y la ordenación pesqueras. Todo esto debilita la aplicación del marco jurídico (Paredes et al., 2024[6]; World Bank, 2021[7]). Cabe destacar que existen deficiencias significativas en la presentación de informes a PRODUCE y en el uso de herramientas tecnológicas para las actividades de seguimiento, control y vigilancia (SCV).

Existen mecanismos eficaces para la participación pública en el proceso de formulación de políticas, pero la colaboración en las regiones remotas presenta dificultades

Perú cuenta con un marco jurídico bien desarrollado para regular y fomentar la participación de las partes interesadas en la Administración pública, lo que pone de relieve que el marco de políticas reglamentarias del país se ajusta a las mejores políticas y prácticas de la OCDE en la materia. Perú regula los mecanismos de participación ciudadana a través de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley núm. 27806 de 2003) y su Reglamento, en particular el Decreto 009-2024-JUS, recientemente actualizado, que establece disposiciones relativas a la publicidad, la publicación de proyectos normativos y la difusión de normas legales de carácter general.

En las «mesas ejecutivas sectoriales», un mecanismo para el diálogo público-privado creado en 2015, los principales funcionarios estatales de los diferentes sectores se reúnen de forma periódica con los representantes clave del sector privado, acreditados por sus respectivas organizaciones de productores. Estas mesas ejecutivas, coordinadas por el Ministerio de Economía y Finanzas, tienen por objeto aumentar la productividad, abordar las dificultades y los cuellos de botella, y debatir las reglamentaciones propuestas para los sectores. Existen mesas ejecutivas específicas para los sectores de la pesca y la acuicultura, que reúnen a productores (industriales y artesanales), instituciones académicas y diferentes entidades gubernamentales competentes, como PRODUCE.

La gran mayoría de la producción de la pesca de captura de Perú proviene de poblaciones sanas y productivas

Perú evalúa de manera regular 30 poblaciones de peces, de las cuales la gran mayoría (el 97 %) se encuentran por encima de los límites de la sostenibilidad biológica y en niveles que permiten maximizar la productividad (el 73 %). En particular, las cinco especies principales en términos de volumen, que representan el 91,5 % de los desembarques, son sostenibles y se encuentran en niveles que permiten maximizar la productividad.

Estos datos están muy por encima de lo que sucede en promedio en la OCDE (un 64 % de poblaciones sanas y un 32 % de poblaciones productivas). De las 30 poblaciones evaluadas, 9 se consideran lo suficientemente importantes desde el punto de vista comercial para contemplarse en los ROP (véase el presente documento más adelante para obtener información adicional) y cuentan con metas de ordenación fijas. Esas nueve poblaciones están sanas y se encuentran en niveles que permiten maximizar la productividad (p. ej., rendimiento máximo sostenible (MSY)). De las 21 poblaciones evaluadas que no están contempladas en los ROP, 7 no cumplen las metas de productividad. Sobre la base de las pruebas disponibles, los recursos pesqueros de Perú son, en líneas generales, más sanos que el promedio de la OCDE.

Perú evalúa la mayoría de las poblaciones de peces todos los años, y es el IMARPE quien se encarga de llevar a cabo dichas evaluaciones. Estas determinan el estado de explotación de las poblaciones en función de la actividad pesquera (captura por unidad de esfuerzo y captura total por flota), los indicadores de la eficacia biológica (biomasa y biomasa de población reproductora) y la variabilidad ambiental. La pesca se puede clasificar en seis categorías distintas, las cuales determinan la estrategia de ordenación que se puede aplicar en términos generales. Por ejemplo, la mayoría (el 76 %) de las poblaciones de peces evaluadas se clasifican como plenamente explotadas, de modo que está prohibido aumentar la capacidad de esa pesca.

Perú aplica un sistema de ordenación dinámico y adaptable para la anchoveta, y las cuotas individuales por embarcación mejoran la eficiencia económica de la pesquería

Las poblaciones de anchoveta peruana han sido objeto de límites de capturas totales permisibles (CTP) desde que se aprobó la Ley General de Pesca en 1992. Desde 2009, la CTP se ha subdividido a su vez entre las cuotas individuales por embarcación (Decreto núm. 1084). Se utilizan dos ecuaciones para la asignación de las cuotas iniciales a los buques, una de ellas para la flota industrial con casco de acero y la otra para la flota con casco de madera en pequeña escala, que se conoce como «flota vikinga». Existe una transferibilidad limitada de las cuotas entre diferentes embarcaciones en virtud del sistema de cuotas individuales por embarcación. Por lo tanto, su introducción dio lugar a cierta consolidación de la flota, a una ampliación de las temporadas de pesca (ralentizando la «carrera por conseguir el pescado»), a un aumento de la calidad del pescado desembarcado y al correspondiente incremento de los precios en muelle de la anchoveta, repercusiones que se consideran todas positivas.

La ordenación de la población norcentral de anchoveta, que representa el ~90 % de los desembarques de esa clase de pescado, se basa en dos principios básicos: en primer lugar, la biomasa de la población debe permanecer por encima de las 5 Mt y, en segundo lugar, la tasa de explotación debe mantenerse por debajo de un 0,351. En principio, las temporadas de pesca de la población norcentral comprende de abril a junio y de noviembre a enero, con vedas durante las principales estaciones de desove. Sin embargo, debido a la sensibilidad de la población tanto a la presión de la pesca como a las variables ambientales, es necesario un sistema de ordenación adaptable que responda a los cambios en las condiciones de la población a medida que se produzcan a fin de evitar la sobreexplotación. Para abordar este problema, Perú ha implantado un sistema de seguimiento casi en tiempo real que se emplea para fundamentar las decisiones en torno a los volúmenes de captura total permisible (CTP) y las vedas dinámicas y espaciales de la temporada de pesca. Este sistema se basa en datos de diferentes fuentes para estimar el estado de la población, por ejemplo, sondeos hidroacústicos llevados a cabo por el IMARPE, estudios de investigación realizados regularmente en el mar, datos obtenidos por teledetección y otros datos procedentes directamente de los pescadores.

Muchos tipos de pesca artesanal están sujetos a una ordenación con fundamento científico, pero la pesca informal y la construcción y alteración ilegales de buques pesqueros socavan su eficacia

La ordenación de los recursos pesqueros distintos de la anchoveta en Perú trata de mantener las poblaciones en unos niveles que permitan maximizar la producción dentro de los límites de la sostenibilidad, es decir, el MSY. En general, la pesca se gestiona mediante una combinación de controles de los insumos y los productos fijados por PRODUCE a través de los ROP. Actualmente, existen 13 ROP activos,

• 8 de los cuales se centran en determinadas especies comerciales: atún y especies afines, y anchoveta para el consumo humano directo (Engraulis ringens y Anchoa nasus), jurel (Trachurus murphy), caballa (Scomber japonicus peruanus), merluza peruana (Merluccius gayi), anguila serpiente punteada (Ophichthus remiger), calamar gigante (Dosidicus gigas), dorado (Coryphaena hippurus) y bacalao de profundidad (Dissostichus eleginoides).

• Los cinco ROP restantes están diseñados de manera espacial o engloban la pesca de múltiples especies: peces de la Amazonía peruana, región de Tumbes, cuenca del lago Titicaca, macroalgas e invertebrados marinos bentónicos.

No obstante, la pesca informal, impulsada por la construcción y la alteración ilegales de buques pesqueros, socava en ocasiones la ordenación de la pesca artesanal. El desarrollo descontrolado de la flota de pesca artesanal ha causado una sobrecapitalización en algunas zonas, dando lugar a una ineficiencia económica y a una reducción de la rentabilidad del sector, lo que puede afectar al bienestar de los propios pescadores (PRODUCE, 2024[8]). Además, la existencia de una flota informal significativa puede minar la ordenación pesquera y las evaluaciones de las poblaciones, ya que implica que el esfuerzo de pesca real puede ser mayor del registrado. Esto no solo ejerce presión sobre los recursos, sino que también socava las hipótesis en las que se basa la evaluación de las poblaciones y la ordenación con fundamento científico. Dado que estas embarcaciones no se recogen en los registros oficiales de PRODUCE, no están sujetas a la misma supervisión que los pescadores legítimos, lo que da lugar a una competencia desleal y a unas oportunidades reducidas que socavan la sostenibilidad social y económica del sector.

El apoyo gubernamental a la pesca en Perú es relativamente elevado en términos absolutos, pero de menor intensidad que el promedio de la OCDE

Perú destinó, de media, 97 millones de USD al año a apoyar la pesca durante el período comprendido entre 2020 y 2022. Por lo tanto, Perú habría sido el décimo de los países miembros de la OCDE que más apoyo prestó a la pesca durante ese período. Sin embargo, la intensidad del apoyo a la pesca en Perú es considerablemente menor que el promedio de la intensidad de la OCDE cuando se mide en relación con el valor de los desembarques, el empleo y el tamaño de la flota. Fue relativamente baja en términos de valor de los desembarques, con un 4 % de dicho valor (promedio entre 2020 y 2022), frente al 15,2 % que se registró en la OCDE en ese mismo período. En lo que respecta al empleo, el apoyo de Perú fue de 1215 USD por pescador, una cifra que es menos de un cuarto del promedio de la OCDE, de 5 722 USD por pescador. Con relación a la capacidad de la flota, Perú proporcionó 206 USD/AB (arqueo bruto), una cifra inferior al promedio de la OCDE, de 703 USD/AB (cuadro 3).

Cuadro 3. Apoyo al sector pesquero (promedio anual entre 2020 y 2022)

	Apoyo estimado a la pesca como porcentaje del valor de los desembarques	USD por pescador	USD por arqueo bruto	Tipo de apoyo principal
Países de la OCDE	15,2 %	5 722	703	OSCV
Perú	4 %	1 215	206	OSCV

Fuente: Datos de la OCDE: OECD (2024), Fisheries Support Estimate (FSE) https://www.oecd.org/en/topics/fisheries-subsidies.html. Los datos sobre Perú los facilitó el Ministerio de la Producción del país.

El apoyo a la ordenación, el seguimiento, el control y la vigilancia es la principal categoría de apoyo y ha crecido de manera significativa desde 2012

En el período comprendido entre 2020 y 2022, los principales tipos de apoyo al sector pesquero de Perú fueron el gasto destinado a la ordenación, el seguimiento, el control y la vigilancia (OSCV) (que representa un 43 % de todo el apoyo), seguido de las ayudas a los ingresos (un 33 %) y el apoyo a la infraestructura (un 16 %). Perú no declaró ninguna ayuda al combustible, ni específicas ni de otra índole. La composición del apoyo de Perú es, de hecho, similar a la combinación de políticas que se observa a nivel de la OCDE en su conjunto, con la notable excepción de las ayudas a los ingresos, que duplican con creces el promedio del 16 % de la OCDE.

El apoyo para labores de OSCV comprende tanto ayudas a las actividades de SCV como a las investigaciones de evaluación de las poblaciones. Ha habido un incremento considerable del gasto peruano en OSCV desde 2010-2012, y la mayor parte de dicho incremento se destinó a la financiación de las evaluaciones de las poblaciones y a las actividades de SCV. El apoyo a las actividades de OSCV aumentó un 135 % desde 2010-2012, cuando ascendía a 17,7 millones de USD. No obstante, la intensidad del apoyo a dichas actividades fue de 88 USD/AB, una cifra considerablemente inferior al promedio de la OCDE, de 271 USD/AB.

Algo más de la mitad de todo el apoyo a la pesca de Perú entraña el riesgo de promover una pesca no sostenible en ausencia de una ordenación eficaz

Algo más de la mitad del apoyo a la pesca en Perú (el 51 %) conllevó el riesgo de fomentar la sobrepesca y la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) en ausencia de una ordenación eficaz entre 2020 y 2022 (habiendo un 2 % que supuso un riesgo elevado y un 49 % que supuso un riesgo moderado en ese sentido). Esta situación es, en líneas generales, similar a la del conjunto de la OCDE, aunque con una proporción mayor de apoyo con un riesgo moderado; la cifra correspondiente a la OCDE en ese mismo período fue de un 42 % del apoyo ligado a un riesgo de pesca no sostenible (un 8 % de riesgo elevado y un 34 % de riesgo moderado). El apoyo con un riesgo moderado se corresponde íntegramente con ayudas a los ingresos y a la construcción y modernización de infraestructuras. El apoyo con un riesgo elevado en Perú se destina a la modernización de buques y la compra de artes de pesca. Cabe destacar que Perú no declaró haber concedido ayudas gubernamentales al combustible ningún año y, de hecho, aplica un impuesto especial al diésel y otros combustibles utilizados para la navegación marítima.

El contexto en el que se presta el apoyo reviste especial relevancia para entender la medida en que puede dar lugar a una sobrepesca en la práctica. Por ejemplo, si la ordenación puede limitar de forma eficaz cualquier capacidad o esfuerzo adicional, si los recursos pesqueros se encuentran infraexplotados o si el apoyo está dirigido a un grupo de pescadores, entonces es menos probable que las políticas de riesgo elevado y moderado conduzcan a una sobrepesca (OECD, 2025[9]). En Perú, las principales poblaciones comerciales están sanas y son productivas, su estado se evalúa con regularidad y su ordenación se basa en CTP y controles de insumos. En el caso de la anchoveta, los sistemas de SCV posiblemente mitigan gran parte de los riesgos (aunque no todos) asociados a la combinación de políticas de apoyo a la pesca.

Perú cuenta con un marco jurídico integral para el seguimiento, el control y la vigilancia de las actividades pesqueras, y realiza un seguimiento electrónico tanto de las flotas industriales como en pequeña escala

La Ley General de Pesca es el principal instrumento jurídico por el que se rige la actividad pesquera en Perú, incluidos todos los aspectos de SCV y la lucha contra la pesca INDNR y las actividades relacionadas con la pesca. La Ley General de Pesca se aplica a través del Decreto Supremo 012-2001, el cual, en el título VIII, desarrolla las directrices jurídicas relativas al seguimiento, el control y la vigilancia en el sector pesquero, y existen distintos instrumentos jurídicos derivados que lo complementan. En conjunto, forman un paquete integral que engloba las responsabilidades de Perú en cada una de sus funciones en calidad de Estado del pabellón, Estado ribereño, Estado rector del puerto y Estado del mercado (FAO, 2001[10]). Según la Ley General de Pesca, PRODUCE es el organismo responsable de las labores de SCV de las actividades pesqueras y debe coordinarse con los demás ministerios y organismos para aplicar correctamente el marco jurídico de la pesca. Las medidas de SCV y las intervenciones en el mar contra la pesca INDNR se llevan a cabo de manera conjunta con la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI).

En particular, Perú cuenta con dos sistemas de seguimiento de los buques pesqueros:

• • El Sistema de Seguimiento Satelital de Embarcaciones Pesqueras (SISESAT) posibilita las labores de SCV de las actividades pesqueras en la zona económica exclusiva (ZEE) de Perú. Consiste en una señal GPS que emiten de forma automática y en intervalos establecidos las embarcaciones pesqueras; dicha señal incluye la fecha y la hora de la posición, el ID del transmisor, las coordenadas, la velocidad y la trayectoria del buque pesquero. Es obligatorio que los buques pesqueros industriales en gran escala que pescan en la ZEE utilicen el SISESAT, independientemente de si tienen pabellón nacional o extranjero. En 2024, PRODUCE hizo que la instalación de los equipos del SISESAT fuese obligatoria para todas las embarcaciones extranjeras dedicadas a la captura de recursos pesqueros transzonales o transfronterizos, o que trataran de acceder a puertos peruanos para actividades de reparación, cambio de tribulación o suministros, por ejemplo. Además, en febrero de 2025, PRODUCE aprobó un nuevo Decreto Supremo (001‑2025) que exige la instalación del SISESAT en las embarcaciones pesqueras artesanales antes de 2026.

• El Sistema de Identificación y Monitoreo del Tráfico Acuático (SIMTRAC) es un sistema de posicionamiento automático de embarcaciones de carácter obligatorio que se creó para determinar la posición y las operaciones de los buques, lo que engloba la navegación, el acceso, la estancia y la salida de las embarcaciones situadas en los puertos, los fondeaderos y las aguas de jurisdicción nacional.

Perú aplica unos procesos integrales de registro y autorización, pero la informalidad del sector y los buques de pabellón extranjero continúan planteando dificultades para las actividades de seguimiento, control y vigilancia

Perú dispone de sistemas de registro y autorización de carácter integral en funcionamiento, los cuales engloban todos los operadores y buques pesqueros industriales, además de la pesca artesanal. Pese a ello, la informalidad continúa siendo una dificultad importante en el segmento de la pesca artesanal, en especial en las comunidades costeras remotas, pero también en los segmentos más desarrollados del sector pesquero. Perú cuenta con un registro de embarcaciones disponible para su consulta pública en el sitio web de la DICAPI, en cumplimiento de sus obligaciones en calidad de Estado del pabellón. En él, está disponible una lista de los buques pesqueros con licencias de navegación vigentes, tanto embarcaciones peruanas como embarcaciones de pabellón extranjero. Proporciona información pormenorizada sobre el nombre de la embarcación y los números de la Organización Marítima Internacional y de licencia, entre otros. Perú también dispone de un registro exhaustivo de los buques pesqueros administrados por PRODUCE. El registro, de acceso público, contiene información pormenorizada sobre las características de la embarcación, el número de licencia, el propietario del buque, las autorizaciones pesqueras y cualquier sanción o procedimiento administrativo, entre otros datos.

Una de las esferas prioritarias señaladas por las autoridades peruanas y los pescadores industriales y artesanales se corresponde con el control y el cumplimiento de la ley de las flotas extranjeras. En los últimos años, PRODUCE, en colaboración con las instituciones pertinentes, ha actualizado y modernizado el marco jurídico de control de las actividades de las embarcaciones de pabellón extranjero que operan en aguas peruanas y, en su caso, en aguas internacionales. Pese a este sólido marco jurídico, existen importantes dificultades para el control de las flotas pesqueras extranjeras, y las instituciones gubernamentales, los pescadores industriales y artesanales y otras partes interesadas han detectado prácticas INDNR, en especial en las áreas de la ZEE peruana adyacentes a alta mar, que son más difíciles de controlar (Gozzer-Wuest, Alonso-Población and Tingley, 2021[11]; Paredes et al., 2024[12]). Cabe destacar que gran parte de la actividad INDNR afecta a la pesca de calamar gigante, que es sumamente importante para los pescadores artesanales de Perú

Perú aplica las disposiciones del Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto y posee un régimen integral de sanciones para combatir la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada

Perú cuenta con medidas para el control portuario de los buques pesqueros, encaminadas a prevenir, desalentar y eliminar la pesca INDNR. El principal fundamento jurídico de esas medidas es la Ley General de Pesca y su Reglamento, así como el Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto (AMERP). Perú ratificó el AMERP en septiembre de 2017, que entró en vigor en octubre de ese mismo año. Como parte de la aplicación, Perú ha facilitado los puntos de contacto pertinentes y proporciona información al Registro mundial de buques de pesca, transporte refrigerado y suministro y al Sistema mundial de intercambio de información, ambos de la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Asimismo, Perú está adoptando de manera gradual un enfoque de gestión de riesgos para la inspección de los buques que se aplica antes de la llegada a puerto de las embarcaciones a fin de mejorar la eficiencia.

La Ley General de Pesca y los instrumentos para su ejecución describen las prácticas y actuaciones prohibidas en el contexto de las actividades pesqueras y, en menor medida, de las actividades relacionadas con la pesca; en particular, contemplan más de 135 delitos, incluidas las actividades de transbordos no autorizados. La Ley General de Pesca también sienta las bases generales del régimen de sanciones. Todos los delitos (ya sean por acción u omisión) son sancionados de manera administrativa por la Dirección General de Supervisión, Fiscalización y Control o las direcciones regionales de la producción, sin perjuicio de las posibles acciones civiles o penales que puedan ser aplicables. Las violaciones de las leyes pesqueras se sancionan con multas, suspensiones, confiscaciones o cancelaciones de las autorizaciones, las licencias, las concesiones o los permisos. Después, si se determina que el caso constituye un delito, se deriva también a la Fiscalía General y a otras instancias competentes.

Sin embargo, estas iniciativas se han visto enturbiadas por diferentes decisiones políticas que conceden la amnistía o el indulto a los infractores y cancelan o reducen de manera significativa el pago de multas por parte de dichos infractores, ya sean personas físicas o jurídicas. Más recientemente, en julio de 2024, PRODUCE concedió una reducción del 80 % en el pago de multas. Estas y otras exoneraciones anteriores estuvieron motivadas por los efectos adversos de fenómenos climáticos o crisis económicas (incluida la pandemia de COVID-19), y además pusieron de manifiesto la limitada capacidad administrativa del Gobierno a la hora de recuperar realmente las sanciones monetarias pendientes en muchos casos.

Las políticas acuícolas tratan de desbloquear el potencial de producción al simplificar la reglamentación y la planificación de la adaptación al cambio climático. PRODUCE es el órgano rector responsable de la planificación, la reglamentación y la puesta en práctica de las actividades acuícolas en el plano nacional. También es el responsable de la inspección, el control, la evaluación y la supervisión de dichas actividades. Como institución encargada de formular la política nacional en materia de acuicultura, coordina y ayuda a otras instituciones dedicadas a la producción acuícola.

El Sistema Nacional de Acuicultura se creó por medio de la Ley General de Acuicultura como órgano intergubernamental que integra los principios, procedimientos e instrumentos de la administración, la gestión y el desarrollo de la acuicultura en diferentes niveles gubernamentales. El propósito del sistema es coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicación y el cumplimiento en todo el país de la política pública en materia de acuicultura. Reúne a 12 instituciones del plano nacional, además de entidades pertinentes de los gobiernos regionales y centros de investigación. Como en el caso de la pesca marítima, los gobiernos regionales también desempeñan una función importante en el desarrollo de las actividades acuícolas a lo largo del país. Desde el punto de vista administrativo, los gobiernos regionales, junto con PRODUCE, tienen la responsabilidad de otorgar las nuevas concesiones y autorizaciones, así como de renovar esos derechos.

La cantidad de instituciones implicadas en la reglamentación de la acuicultura puede suponer un problema para los productores. Para solventarlo, se creó en 2015 la Ventanilla Única de Acuicultura (VUA)2. Se trata de un sistema electrónico integrado a través del cual las personas físicas y jurídicas que se dedican a actividades acuícolas pueden presentar solicitudes y gestionar los requisitos y procedimientos administrativos (Government of Peru, 2024[13])3.

La VUA se creó con el fin de mejorar la coordinación interinstitucional y promover la simplificación administrativa en beneficio de los productores acuícolas. Uno de sus resultados principales fue la normalización de los requisitos y procedimientos administrativos en todos los gobiernos regionales, que hasta entonces presentaban amplias diferencias. Sin embargo, todavía existen algunos problemas administrativos y el Gobierno se ha comprometido a poner en práctica para diciembre de 2026 la versión 2.0 de la Ventanilla Única de Acuicultura (VUA 2.0).

El Gobierno ha adoptado un plan estratégico a largo plazo para abordar las múltiples dificultades a las que se enfrenta el sector, incluido el cambio climático

Las instituciones gubernamentales y otras partes interesadas han señalado el cambio climático como uno de los desafíos más acuciantes de la acuicultura peruana. De hecho, Perú presenta una exposición y una vulnerabilidad a los peligros naturales mayores que muchos otros países debido a la elevada frecuencia de los peligros y la concentración espacial de la población y la actividad económica en zonas de alto riesgo (Ministry of Production, 2023[14]; Paredes et al., 2024[12]; Interviews in the context of the Review, 2024[15]; World Bank, 2022[16]).

En este contexto, Perú estableció la Estrategia Nacional ante el Cambio Climático al 2050 y el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030, los cuales crearon los marcos institucional y jurídico destinados a abordar los retos ligados al cambio climático y reducir los riesgos y la vulnerabilidad asociados a dicho fenómeno. En concreto, el sector acuícola se incluyó como esfera prioritaria en el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (Resolución Ministerial núm. 096-2021-MINAM).

No obstante, las políticas acuícolas y ambientales podrían ser más eficaces si se aplicasen de una forma coordinada. Se necesita un diálogo abierto entre las entidades gubernamentales, las instituciones especializadas, los productores y otras partes interesadas pertinentes para que la adaptación sea eficaz, para lograr los compromisos de Perú en virtud de los distintos acuerdos internacionales y, el aspecto más importante, para promover el diseño y la aplicación de políticas que garanticen el crecimiento sostenible en el futuro de la acuicultura en entornos continentales y marinos (OECD/ECLAC, 2017[17]; World Bank, 2022[16]).

Conclusiones y recomendaciones

Los marcos de políticas con los que cuenta Perú para gestionar los sectores de la pesca y la acuicultura salen ganando al compararlos con los de los países miembros de la OCDE. La ordenación con fundamento científico de los recursos pesqueros ha dado lugar a una base de recursos sana y productiva. En particular, en el caso de la anchoveta, los sistemas de gestión son de primera categoría y dan ejemplo sobre cómo aplicar un enfoque de ordenación dinámico y adaptable hacia la pesquería. Los sistemas electrónicos de seguimiento se encuentran ampliamente implantados y se está trabajando para extenderlos a la pesca artesanal, al tiempo que la coordinación institucional en el plano nacional parece funcionar de forma eficaz. Pese a ello, también existen dificultades importantes. En concreto, la informalidad, que es un problema más amplio que se extiende a lo largo de toda la economía peruana, plantea dificultades a la hora de gestionar el sector a todos los niveles. Las iniciativas que lleva a cabo PRODUCE para atajar el problema se deben integrar en un enfoque más amplio que implique al conjunto del gobierno. Además, la coordinación vertical y el déficit de capacidad en los gobiernos regionales y locales han obstaculizado sus funciones de SCV en la pesca y de desarrollo de la acuicultura.

Las recomendaciones del Comité de Pesca para seguir ajustando las políticas y prácticas de Perú a las de las OCDE son las siguientes:

Gobernanza pesquera

• Fortalecer la colaboración vertical para garantizar una coordinación eficaz con los gobiernos regionales y locales en materia de pesca, con esfuerzos específicos por asegurar una delegación de responsabilidades efectiva y clara entre las instituciones.

• Mejorar las iniciativas encaminadas a velar por que las comunidades costeras y continentales (sobre todo en la región de la Amazonía) estén informadas de los últimos avances en las políticas pesqueras y participen de manera activa en el proceso de formulación de políticas cuando sea necesario, a fin de facilitar la aplicación de estas.

Ordenación pesquera

• Ampliar las inversiones en evaluaciones de las poblaciones y reunión de datos de la pesca artesanal, en particular ampliando los esfuerzos a especies que no estén contempladas en estos momentos en los planes de ordenación pesquera y, cuando sea necesario, poner en práctica nuevos planes de ordenación para subsanar las deficiencias de reglamentación y garantizar que dichas especies no estén sobreexplotadas.

• Mejorar la ordenación del sector artesanal al abordar la sobrecapacidad y la informalidad a través de las siguientes medidas:

  • Continuar y mejorar los procesos de formalización de los pescadores informales para garantizar que todos los pescadores artesanales en activo estén registrados en PRODUCE y tengan derecho a pescar. En particular, promover los beneficios de la formalización (p. ej., acceso a apoyo gubernamental, educación y capacitación, y mejora de la seguridad a bordo) puede ayudar a incentivar a los pescadores a decantarse por ella.

  • De manera paralela, ampliar las iniciativas destinadas a atajar la construcción y alteración ilegales de buques pesqueros en astilleros informales, en colaboración con los ministerios y las instituciones de aplicación de la ley pertinentes.

  • Poner en práctica medidas que velen por que las iniciativas de reducción de la sobrecapacidad no tengan efectos socioeconómicos negativos en los pescadores afectados.

Apoyo gubernamental a la pesca

• Investigar los efectos socioeconómicos y en la sostenibilidad que tienen los programas de apoyo con riesgo elevado y moderado (p. ej., las ayudas a los ingresos y el apoyo a la construcción y modernización de las infraestructuras) con el fin de comprender mejor si estas políticas están logrando sus objetivos previstos y si pudieran estar mejor orientadas para garantizar la sostenibilidad general del sector.

  • En concreto, tomar en consideración los vínculos entre la combinación de políticas de apoyo y la sobrecapacidad en el sector artesanal, en especial los programas con un riesgo moderado de promover la pesca no sostenible en ausencia de una ordenación eficaz, a fin de entender cómo se podrían seguir mejorando estas políticas para ofrecer un mejor respaldo a un sector pesquero artesanal sostenible y eficiente

Seguimiento, control y vigilancia, y lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada

• Trabajar por ampliar la cobertura del Sistema de Seguimiento Satelital (SISESAT) en la pesca artesanal al velar por la aplicación eficaz del Decreto Supremo 001-2025-PRODUCE, que ordena la instalación del sistema antes de que finalice 2026.

• Fortalecer las iniciativas interinstitucionales destinadas a juzgar y prevenir la construcción y modificación ilegales de buques pesqueros, en particular aplicando controles estrictos que cierren los astilleros ilegales e impidan su funcionamiento.

• Seguir mejorando las capacidades de los gobiernos regionales en el contexto del seguimiento, el control y la vigilancia, en particular a través del fomento de la capacidad y la mejora de los recursos tecnológicos.

• Reforzar el sistema de sanciones de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, y fortalecer su efecto disuasorio al garantizar que sean proporcionales a la naturaleza y la gravedad de las infracciones, y al evitar nuevas amnistías para el pago de multas.

Acuicultura

• Mejorar la Ventanilla Única de Acuicultura (VUA) a fin de fortalecer su uso como herramienta de coordinación institucional destinada a reducir la carga administrativa de los productores acuícolas asociados a la producción de la piscicultura.

• Establecer un conjunto de indicadores y mecanismos de revisión, como un balance de mitad de período para evaluar el progreso en la consecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Acuícola y una evaluación de los logros y las posibles esferas de mejora del Sistema Nacional de Acuicultura. De esta forma, PRODUCE podría llevar a cabo un seguimiento y tomar las medidas adicionales necesarias para garantizar que se cumplan los objetivos.

• Estudiar la oportunidad de desarrollar y adoptar una estrategia de planificación espacial que englobe las tierras, las regiones de agua dulce y las zonas y actividades marinas para ayudar a evitar el conflicto con otros usuarios de la tierra, el agua y los recursos marinos (p. ej., el turismo y la pesca de captura), y lograr un equilibrio adecuado entre la conservación de los recursos naturales y la producción.

References

[1] FAO (2022), FishStat: Global Aquatic Trade Statistics 1976-2022, http://www.fao.org/fishery/en/statistics/software/fishstatj (accessed on  December 2024).

[10] FAO (2001), International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, Food and Agriculture Organization of the United Nations, Rome, https://openknowledge.fao.org/server/api/core/bitstreams/a80c3bfb-1d5b-4ee6-9c85-54b7e83986a2/content.

[13] Government of Peru (2024), Review of Peru’s fisheries and aquaculture: Policy information request for the background report informing the formal opinion of the OECD Fisheries Committee (COFI) on the accession of Peru to the Organisation.

[5] Government of Peru (2001), General Regulation of the Fisheries Law, http://www.gob.pe/uploads/document/file/418473/Decreto_Supremo_Nº_012-2001-PE.pdf?v=1573142303.

[4] Government of Peru (1992), General Fisheries Law, https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H757193.

[11] Gozzer-Wuest, R., E. Alonso-Población and G. Tingley (2021), “Identifying priority areas for improvement in Peruvian Fisheries”, Marine Policy, Vol. 129, p. 104545, https://doi.org/10.1016/j.marpol.2021.104545.

[2] IMARPE (2024), Informe ejecutivo “Cuarta encuesta estructural de la pesqueria artesanal en el litoral peruano, ENEPA IV 2022-2023”, Ministry of Production, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/6908889/5966295-cuarta-encuesta-estructural-de-la-pesqueria-artesanal-en-el-litoral-peruano-enepa-iv-2022-2023.pdf.

[15] Interviews in the context of the Review (2024), Interviews conducted with Peru’s government representatives and stakeholders in the context of the Review.

[14] Ministry of Production (2023), National Aquaculture Policy to 2030, https://rnia.produce.gob.pe/wp-content/uploads/2023/01/POLITICA-NACIONAL-DE-ACUICULTURA.pdf.

[9] OECD (2025), OECD Review of Fisheries 2025, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/560cd8fc-en.

[3] OECD (2023), OECD Economic Surveys: Peru 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/081e0906-en.

[17] OECD/ECLAC (2017), OECD Environmental Performance Reviews: Peru 2017, OECD Environmental Performance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264283138-en.

[6] Paredes, C. et al. (2024), La pesca en el Perú: Una ruta hacia un futuro próspero y sostenible, Universidad Continental, Fondo Editorial, Huancayo, Peru, https://doi.org/10.18259/978-612-4443-64-0.

[12] Paredes, C. et al. (2024), La pesca en el Perú: Una ruta hacia un futuro próspero y sostenible, Universidad Continental, https://doi.org/10.18259/978-612-4443-64-0.

[8] PRODUCE (2024), Anuario Estadistico Pesquero y Acuicola 2023, https://www.producempresarial.pe/anuario-estadistico-pesquero-y-acuicola-2023/.

[16] World Bank (2022), Peru Country Climate and Development Report, World Bank Group, Washington, DC, http://documents.worldbank.org/curated/en/099220512062228587.

[7] World Bank (2021), Repensar el futuro del Perú: Notas de política para transformar al Estado en un gestor del bienestar y el desarrollo, World Bank, San Isidro, Lima, https://www.bancomundial.org/es/country/peru/publication/repensar-el-futuro-del-per-apuntes-de-pol-tica-para-transformar-al-estado-en-un-gestor-del-bienestar-y-el-desarrollo#2.

Notas

← 1.  La tasa de explotación es la mortalidad por causa de la explotación expresada como una proporción de la mortalidad debida a causas naturales cuando la población no se explota (p. ej., biomasa virgen).

← 2. Disponible en: https://rnia.produce.gob.pe/ventanilla-unica-de-acuicultura.

← 3.  Véase https://rnia.produce.gob.pe/ventanilla-unica-de-acuicultura/.