Robert Grundke
Enes Sunel
Christian Wittneben
OECD‑Wirtschaftsberichte: Deutschland 2025
Abstract
Nach dem starken exportinduzierten Wachstum des letzten Jahrzehnts geriet die deutsche Wirtschaft durch die Coronapandemie, den Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine und die zunehmenden handelspolitischen Spannungen in schweres Fahrwasser. Umso wichtiger ist es daher, beschleunigt Strukturreformen umzusetzen. Die kürzlich erfolgte Reform der Fiskalregeln ermöglicht Ausgabenerhöhungen, um die Verteidigungskapazitäten zu steigern und den großen Infrastrukturstau abzubauen. Zur Sicherung mittelfristig tragfähiger öffentlicher Finanzen gilt es jedoch, parallel dazu die Ausgabeneffizienz zu erhöhen, Ausgabenumschichtungen vorzunehmen und die Steuerbasis zu verbreitern. Dem aufgrund der Bevölkerungsalterung steigenden Ausgabendruck sollte dabei durch Reformen des Renten-, Gesundheits- und Pflegesystems begegnet werden. Damit das Angebot mit der steigenden Inlandsnachfrage Schritt halten kann, gilt es, den Fachkräftemangel anzugehen und die hohen Bürokratielasten und Wettbewerbshindernisse zu verringern, die die Unternehmensdynamik, die Innovationstätigkeit und das Produktivitätswachstum beeinträchtigen. Um die Kapitalmärkte zu vertiefen und Start-ups den Zugang zu Finanzierungsmitteln zu erleichtern, wäre es zudem hilfreich, kapitalgedeckte betriebliche Altersvorsorgesysteme zu stärken und die Finanzbildung zu fördern.
1.1.1. Die Wirtschaft stagniert aufgrund des Zusammenwirkens exogener Schocks mit strukturellen Faktoren
Nach einem Jahrzehnt, das durch ein starkes exportinduziertes Wachstum, eine sinkende Arbeitslosigkeit, Haushaltsüberschüsse und eine rückläufige Staatsverschuldung gekennzeichnet war, geriet die deutsche Wirtschaft durch die Coronapandemie, den Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine und zunehmende handelspolitische Spannungen in schweres Fahrwasser (Abbildung 1.1). Ebenso wie die Lieferkettenengpässe während und nach der Pandemie wirken sich auch die wachsenden Spannungen in der Handelspolitik stärker aus als in anderen Ländern. Auf das Verarbeitende Gewerbe entfällt in Deutschland ein größerer Teil des BIP als in vielen anderen OECD-Ländern, und der Sektor ist stark in die globalen Wertschöpfungsketten eingebunden. Dies betrifft besonders den Handel innerhalb Europas sowie mit den Vereinigten Staaten und China. Die hohe Abhängigkeit von russischen Energieimporten wurde zwar rasch verringert, die Energiepreise sind aber nach wie vor höher als vor Kriegsbeginn; dies hat zu einer Verschlechterung der Terms of Trade geführt und beeinträchtigt die Produktion in energieintensiven Branchen (Abbildung 1.2). Der starke Preisauftrieb infolge von Lieferkettenstörungen und hohen Energiepreisen sowie die gestiegene Unsicherheit belasten zudem die Inlandsnachfrage.
Quelle: OECD-Berechnungen basierend auf OECD Quarterly National Accounts (Datenbank) und OECD Economic Outlook (Datenbank).
Die jüngsten exogenen Schocks werden durch längerfristige strukturelle Herausforderungen verschärft, die das Wirtschaftswachstum bereits vor der Pandemie belasteten (Abbildung 1.1,Teil B). Hohe bürokratische Lasten und Hindernisse für den Marktzutritt, das Wachstum und den Marktaustritt von Unternehmen schwächen die Unternehmensdynamik, die Investitionen und die Innovationstätigkeit, was sich auch auf den Einsatz digitaler Technologien in den Unternehmen auswirkt. Dadurch wird das Produktivitätswachstum beeinträchtigt (Kapitel 2). Der zunehmende Fachkräftemangel, der durch die rasche Bevölkerungsalterung und einen Rückgang der geleisteten Arbeitsstunden je Erwerbstätigen verstärkt wird, belastet das Arbeitsangebot (Kapitel 3). Komplexe Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie unzureichende Kapazitäten für die Infrastrukturplanung auf kommunaler Ebene behindern öffentliche Investitionen in vielen Bereichen, z. B. bezogen auf die schulische sowie die Verkehrs- und die digitale Infrastruktur (Kapitel 4). Um das Wirtschaftswachstum zu beleben und den Lebensstandard anzuheben, ist es entscheidend, dass diese Herausforderungen weiter durch einen umfassenden Katalog von Strukturreformen angegangen werden, die in diesem Bericht erörtert werden. OECD-Simulationen zufolge würden es diese Reformen ermöglichen, das Potenzialwachstum des Pro-Kopf-BIP bis 2035 um rd. 0,8 Prozentpunkte pro Jahr zu erhöhen (Tabelle 1.1). Um diese Reformen zu finanzieren und zugleich den durch die rasche Bevölkerungsalterung bedingten zunehmenden Ausgabendruck zu bewältigen, ist es erforderlich, die Ausgabeneffizienz zu steigern, Ausgaben umzuschichten und die Steuerbasis zu verbreitern (siehe weiter unten).
Zusätzliches jahresdurchschnittliches BIP-Wachstum pro Kopf in den nächsten zehn Jahren (in Prozentpunkten)
Anmerkung: Die Effekte der Strukturreformen werden anhand der Methode von Guillemette und Turner (2021[1]) quantifiziert. Die Strukturreformen umfassen: eine Verbesserung des Produktmarktregulierungsindex auf den Durchschnitt der besten fünf Länder und eine Halbierung des Abstands zum Durchschnitt der besten fünf Länder bei der Qualität der öffentlichen Governance; eine Verringerung der Steuer- und Abgabenbelastung der Arbeit um ein Viertel der Differenz zum OECD-Durchschnitt; eine Steigerung der öffentlichen Investitionen im Verhältnis zum BIP auf den OECD-Durchschnitt und der FuE-Ausgaben auf den Durchschnitt der besten fünf Länder; eine Verbesserung des Zugangs zu Erwachsenenbildung, um den Anteil der Erwachsenen ohne Abschluss des Sekundarbereichs II oder Berufsabschluss auf den Durchschnitt der besten fünf Länder zu senken, und eine Erhöhung der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik um 25 %; eine Erhöhung der öffentlichen Ausgaben für Kinderbetreuung und frühkindliche Bildung im Verhältnis zum BIP auf den Durchschnitt der fünf besten Länder, um den Zugang zu diesen Angeboten und deren Qualität zu verbessern; eine Verringerung der Differenz zwischen den Bildungsergebnissen von Kindern aus dem obersten und dem untersten Dezil der Haushaltseinkommensverteilung und den durchschnittlichen Bildungsergebnissen auf einen Wert wie in Kanada, das in dieser Hinsicht besonders gut abschneidet; eine Kopplung des gesetzlichen Renteneintrittsalters an die Lebenserwartung ab 2031 (Erhöhung um ein Jahr für jedes zusätzliche Jahr Lebenserwartung). Das Szenario für die Verbesserung der Bildungsqualität bezieht sich auf das durchschnittliche zusätzliche jährliche Wachstum des Pro-Kopf-BIP zwischen 2025 und 2060, da sich Veränderungen der Bildungsqualität erst mit größerer zeitlicher Verzögerung auf das Humankapital der Erwerbsbevölkerung auswirken.
Quelle: OECD-Langfristmodell.
1.1.2. Die Wirtschaft hat die jüngsten Krisen relativ gut überstanden
Die letzten beiden Regierungen haben den erheblichen in den 2010er Jahren entstandenen fiskalischen Spielraum genutzt, um umfangreiche Förderprogramme für Unternehmen und private Haushalte aufzulegen. Dadurch konnte die Wirtschaft während der Pandemie und der Energiekrise stabilisiert werden. Die pandemiebedingten Hilfen, einschließlich Zuschüssen für Unternehmen und Kurzarbeit, beliefen sich im Zeitraum 2020–2022 auf rd. 5,5 % des BIP. Die Energiepreisentlastungen summierten sich 2022 auf etwa 1 % des BIP und 2023 auf 2,4 % des BIP. Durch eine deutliche Beschleunigung der Planungs- und Genehmigungsverfahren für den Bau von LNG-Terminals wurde es möglich, russisches Pipelinegas schnell durch Gas aus anderen Quellen zu ersetzen. Die Energiepreisbremse war so gestaltet, dass Energiesparanreize für Unternehmen und private Haushalte erhalten blieben. Durch eine Umstellung auf andere Energieträger und die Importsubstitution einiger energieintensiver Vorprodukte konnte der Gasverbrauch um rd. 20 % gesenkt werden (Moll, Schularick und Zachmann, 2023[2]). Nach der Explosion der Nord-Stream-Gaspipeline im September 2022 waren diese Maßnahmen entscheidend, um den wesentlich tieferen Konjunkturabschwung zu verhindern, der vielerorts für den Fall einer Unterbrechung der russischen Gaslieferungen prognostiziert worden war.
Eine gezieltere Ausrichtung der Fördermaßnahmen auf vulnerable Haushalte und stark exponierte Unternehmen hätte die fiskalischen Kosten jedoch senken und zugleich den notwendigen Strukturwandel erleichtern können. Die Gestaltung der Zuschüsse für Unternehmen und der Kurzarbeitsregelung während der Pandemie dürfte die Reallokation von Produktionsfaktoren hin zu expandierenden Sektoren und Unternehmen behindert und dadurch die Unternehmensdynamik und das Produktivitätswachstum geschwächt haben (Kapitel 2). Um die Unterstützungsmaßnahmen in der nächsten Krise besser auszugestalten und zielgenauer auszurichten, sollte die Evaluierung der Politikmaßnahmen verbessert werden. Hierzu müssen insbesondere rechtliche Hürden für den Zugriff auf sowie die Verknüpfung und Analyse von administrativen Mikrodaten ebenenübergreifend beseitigt werden. Außerdem ist es erforderlich, die Daten- und IT‑Kapazitäten zu verbessern und eine Kultur der Wirkungsanalyse zu fördern (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 und weiter unten).
Gas- und Strompreise, Januar 2021 = 100
1. Erzeugerpreisindex für Erdgas bei Abgabe an Industrie.
2. Erzeugerpreisindex für Strom bei Abgabe an Sondervertragskunden.
Quelle: Statistisches Bundesamt.
Neben den umfangreichen Förderprogrammen halfen auch hohe Eigenkapitalquoten und starke Marktpositionen den Unternehmen, die gestiegenen Vorleistungs- und Energiepreise sowie die wirtschaftliche Stagnation zu bewältigen. Die durchschnittliche Eigenkapitalquote kleiner und mittlerer Unternehmen stieg zwischen 2002 und 2019 von 18 % auf 32 % und lag 2024 bei 31 % (KfW, 2023[3]). Im Verarbeitenden Gewerbe erhöhte sich die durchschnittliche Eigenkapitalquote der Unternehmen zwischen 2019 und 2023 von 29 % auf 34 % (Bundesbank, 2023[4]). Aufgrund ihrer starken Position auf den Weltmärkten war es vielen Unternehmen zudem möglich, die höheren Vorleistungs- und Energiepreise an ausländische Verbraucher*innen und Kunden weiterzugeben. Dies trug bis Ende 2023 zu steigenden Unternehmensgewinnen bei (Abbildung 1.3, vgl. auch OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023). Auch auf den Inlandsmärkten halfen Marktmacht und hohe Preisaufschläge vielen Unternehmen, Preisschocks bei den Vorleistungen zu absorbieren (Kapitel 2). Die Zahl der Unternehmensinsolvenzen hat 2024 zwar zu steigen begonnen, liegt aber nach wie vor unter dem Zehnjahresdurchschnitt vor der Pandemie (siehe weiter unten).
Zerlegung des BIP-Deflators, Einkommensseite, Beiträge in Prozentpunkten
Quelle: OECD-Berechnungen auf Basis der OECD National Accounts (Datenbank).
Die Gesamtinflation ist rasch gesunken und die Geldpolitik wurde allmählich gelockert, die Kerninflation verharrt jedoch hartnäckig auf höherem Niveau. Die zügige Substitution russischer Energielieferungen und erhebliche Energieeinsparungen trugen dazu bei, dass die Energiepreise schnell abnahmen und die Gesamtinflation zurückging (Abbildung 1.2, Abbildung 1.4). Die Haushaltskonsolidierung half 2024 mit dem Auslaufen der Energiepreisbremsen, den Inflationsdruck zu verringern. Die Europäische Zentralbank (EZB) hat mit der Lockerung der Geldpolitik begonnen. Die Leitzinsen wurden von 4 % im Juni 2024 auf 2,25 % im April 2025 gesenkt, und die Inflationserwartungen der Märkte für die nächsten zwölf Monate sind fest beim Zielwert der EZB von 2 % verankert. Die Kerninflation ist mit 3,1 % (April 2025) allerdings immer noch hoch. Zurückzuführen ist dies auf einen hohen Preisauftrieb im Dienstleistungssektor (4,5 %), der durch starke nominale Lohnzuwächse bedingt ist.
Die steigenden Nominallöhne, die sich auch aus der angespannten Arbeitsmarktlage erklären, stützen die Kaufkraft der privaten Haushalte sowie den privaten Konsum (Abbildung 1.4). Die nominalen Arbeitsentgelte je abhängig Beschäftigte*n stiegen 2024 um 5,4 %. Dadurch erhöhten sich die Reallöhne um 3,1 %. Durch die starke Anhebung des Mindestlohns von 48 % auf 60 % des Medianlohns im Oktober 2022 stiegen insbesondere die Löhne und Gehälter im ersten Quintil der Verdienstverteilung. Der Effekt der Mindestlohnanhebung auf die Realeinkommen verringert sich allerdings dadurch, dass einkommensschwächere Haushalte von der Inflation besonders stark betroffen sind (Kapitel 3). Die Inflationsausgleichsprämien waren 2023 und 2024 bis zu 3 000 EUR von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen befreit. Davon profitierten rd. 86 % aller Tarifbeschäftigten. Im Durchschnitt beliefen sich diese Sonderzahlungen auf 2 680 EUR. Das Auslaufen dieser Steuerbefreiung im Januar 2025 hilft, eine Lohn-Preis-Spirale zu vermeiden und die Kerninflation zu senken. Der befristete Charakter dieser Sonderzahlungen könnte aber auch teilweise erklären, weshalb viele Haushalte es vorzogen, einen größeren Teil des zusätzlichen Einkommens zu sparen, wodurch sich die Auswirkungen auf den privaten Konsum reduzierten. Am Arbeitsmarkt hat eine Abkühlung eingesetzt, er ist aber nach wie vor robust (Abbildung 1.4). Die Beschäftigung stieg 2024 weiter und erreichte mit 46,3 Millionen Beschäftigten ein Allzeithoch. Die Arbeitslosenquote ist weiterhin niedrig und die Zahl der offenen Stellen ist im historischen Vergleich hoch, was Zeichen des andauernden Fachkräftemangels ist (Kapitel 3). Der leichte Anstieg der Arbeitslosenquote seit Anfang 2023 ist hauptsächlich auf die Einreise von rd. 1,3 Millionen Geflüchteten aus der Ukraine zurückzuführen, deren Beschäftigungsquote relativ niedrig ist (Kapitel 3).
1. Harmonisierter Verbraucherpreisindex.
2. Harmonisierter Verbraucherpreisindex, ohne Nahrungsmittel, Energie, Alkohol und Tabak.
Quelle: Statistisches Bundesamt und Eurostat.
Die hohe Unsicherheit hat die Investitionstätigkeit und den privaten Konsum geschwächt (Abbildung 1.5). Der Krieg in der Ukraine hat die Energieversorgungssicherheit bedroht und zugleich deutlich gemacht, dass mehr in Verteidigungskapazitäten investiert werden muss. Zunehmende handelspolitische Spannungen und Lieferkettenstörungen belasteten das Vertrauen der Investoren, insbesondere im exportorientierten Verarbeitenden Gewerbe. Erschwerend hinzu kam dabei die große Unsicherheit in Bezug auf die Fiskalpolitik und die Ausgestaltung der Fördermaßnahmen für Unternehmen und Haushalte in der ökologischen Transformation. Das im November 2023 ergangene Urteil des Bundesverfassungsgerichts, mit dem die Verwendung von Notlagen-Kreditermächtigungen für Investitionen in nachfolgenden Haushaltsjahren für verfassungswidrig erklärt wurde, hatte zur Folge, dass sich die verfügbaren Mittel, um Unternehmen und Haushalte während der ökologischen Transformationen zu unterstützen, verringerten und dass die Energiepreisbremsen abrupt ausliefen. Dadurch fiel die fiskalische Straffung 2024 stärker aus als erwartet. Der Umweltbonus zur Förderung von Elektrofahrzeugen ist im Januar 2024 ausgelaufen, was einen starken Absatzrückgang auslöste. Die Pläne, die Netzentgelte zu senken und das Energiekostendämpfungsprogramm bis 2030 zu verlängern, wurden zurückgenommen. Die Meinungsverschiedenheiten über die Fiskalpolitik, insbesondere über die Finanzierung der Verteidigungsausgaben und der Militärhilfe für die Ukraine sowie über die Ausgestaltung und die Finanzierung der Fördermaßnahmen für die Wirtschaft und die ökologische Transformation führten im November 2024 schließlich zum Bruch der Koalition, was auch bedeutete, dass für 2025 kein Bundeshaushalt verabschiedet wurde. Mit der vorläufigen Haushaltsführung 2025 wurde zwar das Ausgabenniveau von 2024 auf das Jahr 2025 übertragen, neue öffentliche Investitionsvorhaben, die im Haushalt bewilligt werden müssen, wurden jedoch auf Eis gelegt. Daraus ergibt sich ein restriktiveres fiskalisches Umfeld als ursprünglich erwartet (siehe weiter unten).
Quelle: http://www.policyuncertainty.com/index.html; https://www.matteoiacoviello.com/tpu.htm, Abruf: 19. Mai 2025; OECD-Berechnungen; ifo Konjunkturumfragen; GfK.
Seit 2022 wurde ein breites Spektrum an Reformen durchgeführt, die sich mittelfristig positiv auf das Wachstumspotenzial und den Lebensstandard auswirken werden (Kasten 1.1). Nach den großen wirtschaftlichen und sozialen Verwerfungen, die durch die Pandemie, den Krieg in der Ukraine und die Energiekrise ausgelöst wurden, könnten einige Reformen, insbesondere in Bezug auf die ökologische Transformation, jedoch zu einem Anstieg der Unzufriedenheit in der Bevölkerung und einer Zunahme der politischen Unsicherheit beigetragen haben. Der Heizungsgesetz-Entwurf von 2023, dem zufolge der Einbau neuer und der Austausch irreparabel defekter Öl- und Gasheizungen in Wohn- und Gewerbebauten ab 2024 schrittweise verboten werden sollte, führte zu Unmut in der Bevölkerung und Streit in der Koalitionsregierung, da mehr als drei Viertel der Haushalte immer noch fossile Heizungen nutzen. Obwohl die ökologische Energiewende ein wichtiger politischer Hebel ist, um die Versorgungssicherheit zu erhöhen und die Abhängigkeit von Energieimporten zu verringern, könnten solche Vorschriften für die privaten Haushalte, die bereits unter den wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Pandemie und der Energiekrise zu leiden hatten, eine Belastung dargestellt haben (NKR, 2024[5]). Wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 empfohlen, sollte die CO2‑Bepreisung gestärkt werden. Dabei geht es u. a. darum, Steuerbefreiungen für fossile Brennstoffe und andere umweltschädliche Subventionen abzuschaffen. Die zusätzlichen Einnahmen sollten zur Unterstützung vulnerabler Haushalte genutzt werden. Dies würde helfen, die Emissionen dort zu mindern, wo dies weniger kostspielig ist, und die Akzeptanz der ökologischen Transformation erhöhen. Bei großen Strukturreformpaketen ist eine integrierte Kommunikation von entscheidender Bedeutung, um die Akzeptanz in der Öffentlichkeit zu erhöhen und Widerstand von Interessengruppen zu begegnen. Wenn Kosten und Nutzen von Reformen transparent vermittelt werden und Politikmaßnahmen so kombiniert werden, dass etwaige Nachteile für bestimmte Bevölkerungsgruppen durch andere Maßnahmen ausgeglichen werden, kann dies eine erfolgreiche Umsetzung erleichtern. Es ist zu begrüßen, dass die neue Bundesregierung beabsichtigt, die Regulierung zu vereinfachen und die CO2-Bepreisung sowie die Technologieoffenheit zu stärken, die angekündigte Wiedereinführung der zuvor abgeschafften Agrardieselsubvention sind jedoch ein Schritt in die falsche Richtung.
Während die Unsicherheit in Bezug auf die Handelspolitik der Vereinigten Staaten stark gestiegen ist, hat die innenpolitische Unsicherheit seit den Bundestagswahlen im Februar abgenommen (Abbildung 1.5). Dies ist insbesondere auf die Reform der Fiskalregeln im März zurückzuführen, die höhere Ausgaben für Investitionen in Verteidigung und Infrastruktur ermöglicht (siehe weiter unten). Ein weiterer Grund ist der relativ schnelle und erfolgreiche Abschluss der Koalitionsverhandlungen. Die im Koalitionsvertrag der drei Regierungsparteien dargelegten Politikpläne zielen darauf ab, die Verteidigung und die innere Sicherheit zu stärken, den großen Infrastrukturstau abzubauen, die stagnierende Wirtschaft zu beleben, die öffentliche Verwaltung zu modernisieren und zu digitalisieren und dem Fachkräftemangel zu begegnen. Um die Konjunktur zu beleben, plant die neue Regierung, die Abschreibungsmöglichkeiten für Ausrüstungsinvestitionen im Zeitraum 2025–2027 zu erhöhen und die Körperschaftsteuer ab 2028 in einem Zeitraum von fünf Jahren um einen Prozentpunkt pro Jahr zu senken, die Stromsteuer und die Netzentgelte zu verringern, die Subventionen für energieintensive Unternehmen zu erhöhen und die Automobilindustrie durch eine stärkere Förderung von Elektrofahrzeugen und eine Anhebung der Pendlerpauschale zu unterstützen. Zur Erhöhung der Arbeitsanreize sollen Überstundenzuschläge, Zulagen für die Aufstockung von Teil- auf Vollzeit sowie Verdienste von Arbeitskräften, die das gesetzliche Rentenalter überschritten haben, steuerfrei werden. Ab 2027 ist eine allgemeine Senkung der Einkommensteuer für kleine und mittlere Einkommen geplant. Die Finanzierung vieler der angekündigten Maßnahmen ist jedoch nach wie vor unklar, zumal der Koalitionsvertrag den durch die rasche Bevölkerungsalterung bedingten wachsenden Ausgabendruck nicht wirklich angeht (siehe weiter unten). Nach der Vereidigung der Bundesregierung Anfang Mai gilt es nun, rasch einen Haushalt für 2025 und 2026 mit detaillierten Investitionsplänen sowie einen mittelfristigen Finanzplan zu verabschieden, um die politische Unsicherheit weiter zu verringern.
Zusätzlich zur schwachen Inlandsnachfrage stagnierten auch die Exportvolumen. In jüngster Zeit sind sie unter das vor der Pandemie verzeichnete Niveau gesunken, was auf verschiedene Faktoren zurückzuführen war (Abbildung 1.6). Die Lieferkettenengpässe, die die Vorleistungspreise in die Höhe getrieben hatten und während sowie nach der Pandemie die Produktion und die Exporte des Verarbeitenden Gewerbes belasteten, haben seit 2022 abgenommen. Davon profitieren insbesondere der Maschinen- und Anlagenbau, die Automobilindustrie und die Elektroindustrie. Gleichzeitig gingen jedoch die Produktion und der Export energieintensiver Branchen deutlich zurück. Grund dafür waren die steigenden Energiepreise infolge des Ukrainekriegs. Hohe Zinssätze reduzierten die weltweite Nachfrage nach Investitionsgütern, auf die ein großer Teil der deutschen Exporte entfällt (Abbildung 1.7). Erschwerend hinzu kamen die schwache Konjunktur in China und die zunehmenden Handelsspannungen. Die Vereinigten Staaten haben China 2024 als Deutschlands wichtigsten Handelspartner außerhalb der EU abgelöst. Die zunehmende Unsicherheit über die Handelspolitik der Vereinigten Staaten wirkt sich jedoch stark auf die Geschäftserwartungen aus, insbesondere im exportorientierten Verarbeitenden Gewerbe (Abbildung 1.5). Zugleich sehen sich die deutschen Hersteller auf ihren Exportmärkten zunehmender Konkurrenz durch chinesische Produzenten ausgesetzt. Durch die Lockerung der Geldpolitik haben sich die Exportmärkte zwar belebt, die Exportvolumen sind im zweiten Halbjahr 2024 aber dennoch zurückgegangen, und die Wettbewerbsfähigkeit der Hersteller ist gesunken (Abbildung 1.8). Auch steigende Lohnstückkosten trugen zur schwächeren Exportleistung bei. Daher ist es umso wichtiger, die Unternehmensdynamik und das Produktivitätswachstum zu fördern und dem Fachkräftemangel zu begegnen, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern (Kapitel 2 und 3). Dies ist auch wichtig, um die ausländischen Direktinvestitionen zu erhöhen, bei denen seit 2022 eine Verlangsamung festzustellen ist (Bundesbank, 2024[6]).
Seit 2022 wurden auf Bundesebene viele Reformen in einem breiten Spektrum von Bereichen verabschiedet:
Maßnahmen zur Beschleunigung der ökologischen Transformation: Vereinfachung der Planungs- und Genehmigungsverfahren für Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien und des Netzausbaus, Abschaffung der EEG-Umlage, größere Flexibilität bei den sektoralen Emissionszielen durch eine sektorübergreifende Gesamtabrechnung, höhere Energieeffizienzstandards für Neubauten und Sanierungen, verbindliche Nutzung von mindestens 65 % erneuerbarer Energien für alle neuen Heizungen ab 2028
Steuerpolitik: Ausgleich der kalten Progression, Erhöhung der Abschreibungsmöglichkeiten für Investitionen, Anhebung der Verdienstgrenze, bis zu der die Sozialversicherungsbeiträge gleitend steigen (Midijob-Grenze), Abbau der Agrardiesel-Subventionen
Migrationspolitik: Erleichterung der Fachkräftezuwanderung durch Einführung der Chancenkarte zur Jobsuche und erleichterte Erteilung von Arbeitserlaubnissen und Visa bei Vorliegen eines Arbeitsplatzangebots, Arbeitserlaubnis für Geflüchtete in Aufnahmeeinrichtungen bereits nach sechs Monaten
Arbeitsmarktpolitik: Anhebung des Mindestlohns, Reform der Grundsicherung mit Einführung des Bürgergelds, um Arbeitslosen mehr Qualifizierungs- und Weiterbildungsmöglichkeiten zu geben, Erhöhung der Freibeträge bei Hinzuverdienst zu Sozialleistungen, um die Arbeitsanreize zu verbessern
Bildungspolitik: Einführung einer Ausbildungsgarantie für junge Menschen, die keinen Ausbildungsplatz gefunden haben, Erhöhung der staatlichen Ausbildungshilfe für Auszubildende und Studierende (BAföG), stärkere finanzielle Anreize für Unternehmen und Arbeitskräfte zur Förderung der Aus- und Weiterbildung, Einrichtung des Online-Portals „mein NOW“ zur Verringerung von Informationsasymmetrien in der beruflichen Weiterbildung, Einführung des Startchancen-Programms zur Förderung benachteiligter Schulen
Gesundheitspolitik: Krankenhausreform, mit der die Fallpauschalen teilweise durch Vorhaltepauschalen ersetzt wurden, Einführung der digitalen Patientenakte (ePA), Verabschiedung des Gesundheitsdatennutzungsgesetzes, das die Nutzung von Gesundheitsdaten für Forschungszwecke, u. a. zur Steigerung der Ausgabeneffizienz, erleichtert
Bürokratieabbau: Einführung von Stakeholderkonsultationen für bessere Rechtsetzung und zur Reduzierung des Verwaltungsaufwands, Verringerung der Berichtspflichten in einigen Verwaltungsverfahren, Modernisierung des Baurechts, Beginn einer koordinierten Vereinfachung und Beschleunigung der Planungs- und Genehmigungsverfahren auf Bundes- und Länderebene
Wettbewerbsdurchsetzung: Einführung eines neuen Eingriffsinstruments im Zusammenhang mit Sektoruntersuchungen, um Marktverzerrungen zu begegnen, die mit herkömmlichen Durchsetzungsinstrumenten schwer zu beheben sind, etwa stillschweigende Absprachen oder vertikale Integration
Bekämpfung von Korruption und Geldwäsche: Verschärfung des Lobbyregistergesetzes, um dessen Geltungsbereich auf Kontakte mit niedrigeren ministerialen Ebenen auszudehnen, Einführung einer legislativen Fußspur, Erweiterung der Definition des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung
Verteidigung und nationale Sicherheit: Einrichtung eines Sondervermögens in Höhe von 100 Mrd. EUR zur Verbesserung der Verteidigungsinfrastruktur, beschleunigte Beschaffung im Verteidigungsbereich
Quelle: Statistisches Bundesamt; OECD National Accounts (Datenbank).
Exporte von Waren und Dienstleistungen, in % der Gesamtexporte, 2023
Quelle: OECD-Berechnungen auf der Basis der DOTS Database des IWF, der Comtrade Database der VN und der Trade Statistics der OECD.
Die Unternehmen des Verarbeitenden Gewerbes haben sich durch die Umstellung auf Produkte mit höherer Wertschöpfung an die höheren Vorleistungspreise und den zunehmenden Wettbewerb aus China angepasst. In der Zeit nach der Pandemie sind die Exporte wertmäßig wesentlich stärker gestiegen als volumenmäßig. Zudem haben die Unternehmensgewinne bis Ende 2023 kräftig zugenommen (Abbildung 1.6, Abbildung 1.3). Dies war teilweise auf die starke Position deutscher Exporteure auf den Weltmärkten zurückzuführen, die es ihnen ermöglichte, höhere Vorleistungskosten an ausländische Kunden weiterzugeben (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023), eine Verlagerung hin zu Produkten mit höherer Wertschöpfung spielte jedoch ebenfalls eine wichtige Rolle. Im Verarbeitenden Gewerbe ist die preisbereinigte Wertschöpfung seit der Pandemie höher als die Produktion (Abbildung 1.6). In der chemischen Industrie wurde die Produktion von energieintensiven Vorleistungen auf anspruchsvollere Produkte verlagert. In der Automobilindustrie wurden durch Lieferkettenengpässe verknappte und verteuerte Vorleistungen eher für Fahrzeuge mit höherem Wertschöpfungsgehalt und höheren Margen eingesetzt. Bereits vor der Pandemie hatten die Ausgaben für Forschung und Entwicklung in der Automobilindustrie zugenommen, was auf eine strukturelle Verlagerung hin zu Produkten mit höherer Wertschöpfung hinweist. Im Verarbeitenden Gewerbe hat der Anteil der IKT‑Güter an der Gesamtproduktion und an den Exporten aufgrund der stark steigenden weltweiten und inländischen Nachfrage nach IKT-Gütern deutlich zugenommen.
Anmerkung: Die Exportleistung wird am tatsächlichen Wachstum der Exporte eines Landes im Verhältnis zum Wachstum seines Exportmarkts gemessen.
Quelle: OECD Productivity (Datenbank); OECD Economic Outlook (Datenbank).
Der Strukturwandel im Verarbeitenden Gewerbe geht mit einer strukturellen Verlagerung der Wirtschaftstätigkeit in Richtung Dienstleistungen einher (Abbildung 1.9). Bei den IKT- und Unternehmensdienstleistungen haben Wertschöpfung und Beschäftigung stark zugenommen. Der öffentliche Sektor verzeichnet ebenfalls einen Anstieg der Wertschöpfung und der Beschäftigung, insbesondere im Gesundheits- und Bildungswesen. Im Verarbeitenden Gewerbe blieb die Beschäftigung während der Pandemie und der Energiekrise relativ konstant. Zurückzuführen war dies auf Kurzarbeit und andere Unterstützungsmaßnahmen, aber auch darauf, dass die Unternehmen angesichts der Fachkräftemangels Arbeitskräfte horteten. 2024 hat allerdings ein Rückgang um 50 000 Arbeitsplätze eingesetzt. Der Strukturwandel und die Reallokation von Arbeitskräften hin zu florierenden Branchen und Unternehmen, auch innerhalb des Verarbeitenden Gewerbes, sind für die Förderung des Produktivitätswachstums von entscheidender Bedeutung und sollten durch den Abbau von Hindernissen für den Marktzutritt, das Wachstum und den Marktaustritt von Unternehmen erleichtert werden (Kapitel 2). Die Arbeitskräfte sollten jedoch beim Wechsel in neue Beschäftigungsverhältnisse unterstützt werden. Dazu gilt es, die Berufs- und Erwachsenenbildung zu verbessern (Kapitel 3). Um den hohen Energiepreisen zu begegnen und die Unternehmen des Verarbeitenden Gewerbes horizontal zu unterstützen, sollte die Bundesregierung ihre Anstrengungen darauf richten, den Ausbau der erneuerbaren Energien und die Modernisierung des Stromnetzes zu beschleunigen (Kapitel 4).
Zur Unterstützung exportorientierter Branchen des Verarbeitenden Gewerbes und des Dienstleistungssektors in Zeiten zunehmender handelspolitischer Unsicherheit, insbesondere im Zusammenhang mit tarifären und nicht tarifären Hemmnissen für den Handel mit den Vereinigten Staaten, sollte die Bundesregierung verstärkte Anstrengungen unternehmen, um Hindernisse für den Handel mit den wichtigsten Handelspartnern abzubauen. Innerhalb der EU besteht nach wie vor großes Potenzial für einen weiteren Abbau von Hemmnissen im Handel mit Dienstleistungen und eine Stärkung des Binnenmarkts (Dorn, Flach und Gourevich, 2024[7]). Für diesen Bericht durchgeführte Analysen zeigen, dass ein weiterer Abbau der Hemmnisse im Handel mit digitalen Dienstleistungen die Produktivität steigern könnte – auch im Verarbeitenden Gewerbe, das diese Dienstleistungen als Vorleistungen nutzt (Kasten 1.2). In Deutschland besteht außerdem Spielraum, den hohen Verwaltungsaufwand und die Hindernisse für den Marktzutritt und das Wachstum von Start-ups zu verringern, insbesondere im Dienstleistungssektor (Kapitel 2).
Bruttowertschöpfung, Volumen, 2015 = 100
Quelle: Statistisches Bundesamt.
In einer für diesen Bericht durchgeführten Analyse wurden die Auswirkungen von Beschränkungen des Handels mit digitalen Dienstleistungen auf die Produktivität untersucht. Dazu wurden internationale Paneldaten aus der Unternehmensdatenbank ORBIS mit dem Digital Services Trade Restrictiveness Indicator der OECD (DSTRI) und neuen Daten zur Durchsetzung der EU-Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) kombiniert. Die Produktivität der Unternehmen wurde dabei auf die Strenge der Regulierung digitaler Dienstleistungen, einen Index der Durchsetzung der DSGVO sowie Dummy-Variablen für Land-Sektor, Sektor-Jahr, Firmenalter und Firmengröße regressiert. In einer zweiten Spezifikation wurden parallel dazu fixe Firmeneffekte verwendet. Außerdem wurde anhand von Daten zu den bilateralen Dienstleistungshandelsströmen (BACI) und einem Gravitätsmodell analysiert, welche Auswirkungen Beschränkungen des Dienstleistungshandels und die Durchsetzung der DSGVO auf die Dienstleistungshandelsströme zwischen den Ländern haben.
Dabei zeigte sich, dass der Gesamteffekt der Beschränkungen des Handels mit digitalen Dienstleistungen auf die Produktivität negativ ist, wobei dieser negative Effekt bei größeren Unternehmen stärker ausgeprägt ist. Vor allem Beschränkungen, die den Datenfluss und die Konnektivität behindern, haben in allen Sektoren einen starken negativen Effekt auf die Produktivität der Unternehmen. Strengere lokale Präsenzanforderungen bei der Bereitstellung digitaler Dienstleistungen und Beschränkungen in Bezug auf Zahlungssysteme haben jedoch einen positiven Effekt auf die Produktivität, was darauf hindeutet, dass sie inländische Dienstleistungsunternehmen möglicherweise vor ausländischem Wettbewerb schützen. Eine strengere Durchsetzung der DSGVO (gemessen an der Anzahl der Klagen im Zusammenhang mit der DSGVO) hat einen negativen Effekt auf die Produktivität. Mit der Einführung der DSGVO hat der Handel mit digitalen Dienstleistungen zwischen den EU-Ländern allerdings zugenommen.
1.1.3. Die Erholung wird von der steigenden Inlandsnachfrage ausgehen
Das BIP wird 2025 um 0,4 % und 2026 um 1,2 % expandieren (Tabelle 1.2). Die gesunkene Inflation, höhere Nominallöhne und die Abnahme der politischen Unsicherheit im Inland nach der Bildung der neuen Regierung werden dem privaten Konsum Auftrieb geben. Die hohe handelspolitische Unsicherheit beeinträchtigt unterdessen die Investitionen im exportorientierten Verarbeitenden Gewerbe. Da jedoch aufgrund der Umorganisation der Lieferketten, der Digitalisierung und der ökologischen Transformation ein hoher Investitionsbedarf besteht, werden sich die privaten Investitionen insgesamt beleben. Begünstigt wird diese Entwicklung durch hohe Eigenkapitalquoten der Unternehmen, sinkende Zinssätze und die abnehmende politische Unsicherheit im Inland, auch im Hinblick auf die Finanzierung der Fördermaßnahmen für Unternehmen während der ökologischen Transformation. Die öffentlichen Investitionen in Verteidigung und Infrastruktur werden infolge der größeren Flexibilität bei den Fiskalregeln und des großen Investitionsstaus stark zunehmen. Die Zollerhöhungen der Vereinigten Staaten und handelspolitische Spannungen werden die Exportnachfrage jedoch belasten.
Für 2025 ist eine fiskalische Straffung um 0,3 % des BIP und für 2026 eine fiskalische Expansion um 0,9 % des BIP zu erwarten. Da aufgrund des Bruchs der Ampelkoalition kein Haushalt für 2025 verabschiedet werden konnte, wurde das nominale Ausgabenniveau von 2024 auf das Jahr 2025 übertragen. Nach der Bildung der neuen Regierung wird die vor Kurzem erfolgte Reform der nationalen Fiskalregeln erheblichen fiskalischen Spielraum schaffen, um die Investitionen in Verteidigung und Infrastruktur in den nächsten Jahren zu erhöhen (siehe weiter unten). Die Effekte dieser Reform auf die öffentlichen Investitionen werden jedoch erst 2026 zum Tragen kommen, da die Verabschiedung des Haushalts für 2025 und die Ausarbeitung detaillierter Investitionspläne ebenso wie die Infrastrukturplanung und die Beschaffungsverfahren einige Zeit in Anspruch nehmen werden. Angesichts der restriktiven Fiskalpolitik im Jahr 2025, einer großen negativen Produktionslücke und niedrigerer Energiepreise wird die Gesamtinflation 2025 auf 2,4 % und 2026 auf 2,1 % sinken. Die Kerninflation wird unter dem Einfluss der auf den Fachkräftemangel zurückzuführenden Lohnzuwächse und der steigenden Investitionsnachfrage jedoch auf höherem Niveau verharren.
Die Aussichten für das Wirtschaftswachstum hängen davon ab, dass die neue Bundesregierung wichtige Strukturreformen umsetzt (siehe weiter oben). Wenn die öffentliche Auftragsvergabe und die Planungs- und Genehmigungsverfahren nicht beschleunigt werden, wird es zu Verzögerungen bei der Umsetzung der öffentlichen Investitionsprojekte kommen, was das BIP-Wachstum 2026 schmälern dürfte. Bleiben Strukturreformen zur Verringerung der Bürokratielasten und der regulatorischen Hindernisse für den Marktzutritt und das Wachstum von Unternehmen aus, insbesondere im Baugewerbe und im Dienstleistungssektor, könnte der durch höhere öffentliche Investitionen ausgelöste Nachfrageschock zu einem starken Inflationsanstieg führen. Eine weitere Zunahme der handelspolitischen Unsicherheit würde die Erholung des Konsum- und Investitionsklimas behindern und den privaten Konsum und die Investitionstätigkeit bremsen, insbesondere im Verarbeitenden Gewerbe, das stark in globale Wertschöpfungsketten integriert ist. Eine rasche Verabschiedung der Haushalte für 2025 und 2026 und detaillierter Investitionspläne könnte dagegen das Investitions- und Konsumklima verbessern und den Anstieg der öffentlichen Investitionen beschleunigen. Im Fall eines stärkeren Aufschwungs in China könnten sich die Exporte von Investitions- und sonstigen Gütern spürbar beleben.
Volumenmäßige Veränderung zum Vorjahr, in % und Preisen von 2020
1. Beitrag zur Veränderung des realen BIP.
2. In % des potenziellen BIP.
3. Harmonisierter Verbraucherpreisindex, ohne Nahrungsmittel, Energie, Alkohol und Tabak.
Quelle: OECD Economic Outlook 116 (Datenbank) und Aktualisierungen (Änderungen vorbehalten).
1.2.1. Die Finanzmarktrisiken halten sich weiter in Grenzen
Während der Pandemie und der Energiekrise waren die Insolvenzraten niedrig geblieben, infolge des Auslaufens der Hilfsmaßnahmen, der geldpolitischen Straffung und der Konjunkturabschwächung ist die Zahl der Unternehmensinsolvenzen jedoch gestiegen (Abbildung 1.10). Die Banken konnten sich aber trotz ihrer relativ niedrigen Profitabilität, die großenteils auf hohe Verwaltungs- und Betriebsaufwendungen zurückzuführen ist, gut behaupten (siehe weiter unten). Der Zinsüberschuss der Banken ist gewachsen, da die Bankzinssätze für Kredite an Unternehmen und private Haushalte stärker gestiegen sind als die Refinanzierungskosten der Banken. Nur rd. 10 % der Leitzinserhöhung haben sich in den durchschnittlichen Zinsen für täglich fällige Einlagen niedergeschlagen (Bundesbank, 2024[8]). Die risikogewichteten Eigenkapitalquoten liegen deutlich über den aufsichtsrechtlichen Mindestwerten. Die niedrige Kreditaufnahme und die hohen Eigenkapitalquoten der Unternehmen sowie die relativ langen Laufzeiten des Unternehmenskreditbestands verringern das Kreditrisiko (Abbildung 1.10). Angesichts der anhaltenden Konjunkturschwäche könnte die Risikogewichtung der systemrelevanten Banken in Bezug auf Unternehmenskredite die Anfälligkeit gegenüber steigenden Unternehmensinsolvenzen jedoch unterzeichnen. Ein weiteres Risiko für die Banken ist das Laufzeitrisiko infolge höherer Zinssätze. Es besteht darin, dass ein abrupter Anstieg der Marktzinsen zu einem Rückgang des Marktwerts von fest verzinslichen Wertpapieren mit längeren Laufzeiten und damit zu nicht realisierten Verlusten führt (OECD, 2023[9]). Diese nicht realisierten Verluste sind dank der Lockerung der Geldpolitik zwar zurückgegangen, im zweiten Quartal 2024 beliefen sie sich bei Sparkassen und Genossenschaftsbanken jedoch immer noch auf 6 % bzw. 15 % des harten Kernkapitals.
Die geldpolitische Straffung hat zu einem Rückgang der Wohnimmobilienpreise geführt, das Risiko weiterer Preiskorrekturen ist jedoch gering. Die rasche Straffung ließ die Hypothekenzinsen deutlich steigen, und die Nachfrage nach Wohneigentum reduzierte sich. Dadurch sanken die Wohnimmobilienpreise, die im zweiten Quartal 2022 einen Höchststand erreicht hatten, bis zum vierten Quartal 2023 um 13 % (Abbildung 1.11). Der starke Anstieg der verfügbaren Haushaltseinkommen, die rückläufige Schulden-Einkommens-Relation und die sinkende Inflation machten Wohnraum jedoch wieder bezahlbarer und ermöglichten eine leichte Erholung der Immobilienpreise. Die geldpolitische Lockerung könnte in den nächsten Quartalen zu einem weiteren Rückgang der Hypothekenzinsen und damit zu weiteren Preisanstiegen führen. Die Risiken auf dem Gewerbeimmobilienmarkt sollten jedoch genau beobachtet werden. Die Gewerbeimmobilienpreise sind seit ihrem Höchststand 2022 um mehr als 20 % gesunken (Bundesbank, 2024[8]). Die Price-at-Risk-Analyse der Bundesbank deutet darauf hin, dass die Wahrscheinlichkeit eines weiteren Preisrückgangs bei den Gewerbeimmobilien anders als bei den Wohnimmobilien gestiegen ist. Die restriktiven Finanzierungsbedingungen und die auf die stagnierende Wirtschaft zurückzuführende schwache Rentabilität könnten bei Gewerbeimmobilienentwicklern zu einem Anstieg der notleidenden Kredite führen. Bei börsennotierten Immobilien-Aktiengesellschaften (REITs) und Banken könnten Verluste durch den Notverkauf von als Sicherheit gehaltenen Gewerbeimmobilien entstehen (OECD, 2024[10]). Ungefähr die Hälfte der Bankkredite, die Insolvenzrisiken ausgesetzt sind, betreffen den Immobiliensektor (Bundesbank, 2024[8]). Die Exposition gegenüber Gewerbeimmobilienkrediten konzentriert sich zwar auf einige wenige Kreditgeber, die Risiken von Spillover-Effekten auf den Rest des Finanzsystems sollten jedoch genau beobachtet werden.
Der makroprudenzielle Kurs sollte beibehalten werden. Anfang 2022 wurde der antizyklische Kapitalpuffer mit 0,75 % und der sektorale Systemrisikopuffer für Wohnimmobilienkredite mit 2 % der durch Wohnimmobilien besicherten Darlehen angesetzt. Aufgrund des partiellen Rückgangs der Risikoanfälligkeit auf dem Wohnimmobilienmarkt wurde der sektorale Systemrisikopuffer im April 2025 dann auf 1 % gesenkt. Die Lockerung der Geldpolitik wird den Druck auf die Bankbilanzen verringern, der makroprudenzielle Kurs sollte jedoch beibehalten werden, um den Risiken entgegenzuwirken, die von der Zunahme der Unternehmensinsolvenzen und dem Rückgang der Gewerbeimmobilienpreise ausgehen. Auf mittlere Sicht sollten die Behörden in Erwägung ziehen, positive neutrale Quoten für den antizyklischen Kapitalpuffer anzuwenden, wie dies in Schweden, Polen, Spanien und den Niederlanden der Fall ist (Bundesbank, 2024[8]).
Quelle: OECD, Timely Indicators of Entrepreneurship (Datenbank); EZB; IWF, Financial Soundness Indicators (Datenbank).
Es besteht Spielraum, um die Profitabilität des Bankensektors zu steigern (Abbildung 1.10, Teil C). Wegen der zahlreichen kleinen Sparkassen ist der Bankenmarkt stark fragmentiert, was dazu beiträgt, dass die Gesamtkapitalrentabilität im Bankensektor relativ niedrig ist. Seit Anfang der 1990er Jahre wurde zwar eine erhebliche Konsolidierung erzielt, diese war jedoch hauptsächlich auf Gebietsreformen zurückzuführen, durch die Gemeinden oder Kreise zusammengelegt wurden, und nicht auf Wettbewerbsdruck. Lokale Sparkassen, die sich im Besitz der Kommunen bzw. Landkreise befinden, unterliegen dem Regionalprinzip, das in den Sparkassengesetzen der Bundesländer verankert ist. Das Regionalprinzip beschränkt ihre Tätigkeit auf bestimmte geografische Gebiete und schützt sie vor Wettbewerb durch Institute aus anderen Regionen. Dies schafft institutionelle Hindernisse für die Konsolidierung und begrenzt den Wettbewerb (Hallerberg und Markgraf, 2018[11]). Da die Sparkassen nicht an der Börse notiert sind und die Risikoteilung durch Einlagensicherungssysteme auf Länderebene gewährleistet wird, ist die Marktdisziplin, von der Anreize zur Vergrößerung der Marktanteile und Steigerung der Rentabilität ausgehen könnten, ebenfalls schwach ausgeprägt (De Haan, 2022[12]). Die durch Gebietsreformen bedingten Zwangsfusionen gingen nachweislich mit einer höheren Rentabilität, niedrigeren Kreditkosten für Unternehmen und einem Anstieg der regionalen Investitionen und Beschäftigung einher. Das Regionalprinzip sollte daher mit Blick auf die Stärkung des Wettbewerbs und der Konsolidierung im Bankensektor überprüft werden (Koetter et al., 2018[13]).
Quelle: OECD Analytical House Price Database (Datenbank); EZB; OECD National Accounts (Datenbank).
Die Rentabilität des Bankensektors sollte außerdem durch eine verstärkte Digitalisierung verbessert werden, die den Verwaltungsaufwand und die operativen Kosten senkt, insbesondere in Sparkassen und Genossenschaftsbanken. Dies würde auch dazu beitragen, den Finanzierungszugang für Branchen, in denen immaterielle Werte eine wichtige Rolle spielen, zu verringern, Investitionen in Wissenskapital zu fördern und die Unternehmensdynamik zu steigern (Bontadini et al., 2024[14]) (Kapitel 2 und 4). Wenn eine solche verstärkte Digitalisierung mit Effizienzsteigerungen bei elektronischen Zahlungssystemen und E‑Rechnungen kombiniert würde, ließen sich durch eine bessere Rückverfolgbarkeit auch der Steuervollzug und die Bekämpfung der Geldwäsche stärken (Bellon et al., 2022[15]).
Die Verflechtungen zwischen inländischen Banken und globalen Nichtbanken-Finanzintermediären (NBFI) sollten ebenfalls genau beobachtet werden. Das deutsche Finanzsystem ist zwar nach wie vor weitgehend bankbasiert (siehe weiter unten), die direkten bilanziellen Forderungen deutscher Banken gegenüber dem globalen NBFI-Sektor belaufen sich inzwischen jedoch auf 12 % der aggregierten Bilanzsumme des deutschen Bankensystems (Bundesbank, 2024[8]). Bisher gibt es noch keinen integrierten Stresstestrahmen, um die Ausbreitung negativer Schocks von globalen Investmentfonds auf das deutsche Bankensystem zu analysieren. Auf EU-Ebene werden Anstrengungen unternommen, um Datenlücken im Sektor der alternativen Investmentfonds auf EU-Ebene zu schließen. Die Mitwirkung bei diesen Anstrengungen könnte die Überwachung der Bankforderungen gegenüber globalen Nichtbank-Finanzintermediären erleichtern (ESRB, 2024[16]). Die Umsetzung der überarbeiteten EU-Richtlinie über die Verwalter alternativer Investmentfonds in deutsches Recht und ihre Anwendung dürften dies ermöglichen.
1.2.2. Eine Vertiefung der Kapitalmärkte würde den Finanzierungszugang von Start‑ups verbessern
Der begrenzte Zugang innovativer Start-ups zu Finanzmitteln ist einer der Gründe für die schwache Unternehmensdynamik, die die Innovationstätigkeit, die Investitionen, das Produktivitätswachstum und die Wettbewerbsfähigkeit hemmt (Draghi, 2024[17]) (Kapitel 2). Unzureichende Sicherheiten, schwache Cashflows und fehlende Kreditbiografien führen dazu, dass Banken bei der Kreditvergabe an innovative Start-ups zögern. Außerdem fehlt ihnen häufig das nötige Fachwissen, um die wirtschaftliche Tragfähigkeit der Investitionen in immaterielle Werte zu beurteilen, die disruptiven Innovationen zugrunde liegen. Finanzierungsquellen aus dem Nichtbankenbereich könnten diese Lücke schließen, sind jedoch nach wie vor schwach ausgebildet (Abbildung 1.12). 2021 nahmen die Investitionen in Wagniskapital (VC) zwar zu, weil die Attraktivität digitaler Geschäftsmodelle in der Pandemie gewachsen war, 2022–2024 kehrte sich dieser Trend jedoch wieder um. Die deutschen Wagniskapitalinvestitionen entsprachen 2024 bei einer Anzahl von Deals, die das vor der Pandemie verzeichnete Niveau überstieg, auf Cashflow-Basis weniger als 0,2 % des BIP, verglichen mit rd. 0,5 % des BIP im Vereinigten Königreich und in den Vereinigten Staaten (KfW, 2024[18]). 2024 beliefen sich die VC-Investitionen in Start-ups auf 7,4 Mrd. EUR und lagen damit immer noch unter dem vor der Pandemie verzeichneten Niveau. Der größte Teil der Deals entfiel auf die Bereiche Gesundheit, Energie und Verteidigung.
Um die Finanzierungslücke für Start-ups zu schließen, haben die Bundesregierung und die KfW die öffentliche Kofinanzierung von Wagniskapital erhöht. Die im September 2024 gestartete WIN-Initiative: Wachstums- und Innovationskapital für Deutschland mobilisiert rd. 12 Mrd. EUR und soll weitere private Investoren gewinnen, um bis 2030 innovative Start-up-Finanzierungen in Höhe von insgesamt 30 Mrd. EUR zu sichern. Darüber hinaus wurde ein Beteiligungsfonds für Zukunftstechnologien (Zukunftsfond) eingerichtet, um die Beteiligung institutioneller Anleger an den VC- und Private-Equity-Märkten zu erhöhen, wie dies im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020 empfohlen wurde. Die Anreize zur Mobilisierung privater Investitionen sollten jedoch weiter verstärkt werden. In Israel stellte der Staat mit der Yozma-Wagniskapitalinitiative beispielsweise bis zu 40 % der erforderlichen VC-Investitionen bereit und gewährte privaten Investoren das Recht, die staatlichen Beteiligungen in den fünf Jahren nach der Investition zu einem garantierten Preis zu erwerben. Durch die erfolgreiche Mobilisierung privater Investoren konnte der Anteil der öffentlichen Wagniskapitalfinanzierung innerhalb von sieben Jahren von 50 % auf nahezu null gesenkt werden (OECD, 2022[19]). Vor Kurzem wurde dann das Programm Yozma 2.0 gestartet, mit dem rd. 160 Mio. USD bereitgestellt wurden, um Investitionen institutioneller Anleger in Höhe von insgesamt 700 Mio. USD zur Finanzierung innovativer Start-ups zu hebeln, wiederum durch die Einführung garantierter Buy-out-Optionen für staatliche Beteiligungen. Außerdem wurde eine vorrangige Verlustübernahme vereinbart.
Wagniskapitalinvestitionen, in % des BIP, 2023 oder letztverfügbares Jahr
Anmerkung: Dealbezogene Daten. Für Japan, Korea und Neuseeland liegen keine aufgeschlüsselten Daten vor.
Quelle: OECD Entrepreneurship Financing (Datenbank).
Eine stärkere Beteiligung institutioneller Anleger an den Kapitalmärkten ist von entscheidender Bedeutung, um den Zugang von Start-ups zu Finanzmitteln zu verbessern. Gut entwickelte Kapitalmärkte mit einer breiten Beteiligung institutioneller Anleger erleichtern Frühphaseninvestoren den Wiederausstieg und erhöhen ihre Ausstiegsrendite. Dies schafft Anreize, bei der Bereitstellung von Frühphasen- und Wachstumsfinanzierung für innovative Start-ups relativ hohe Risiken einzugehen (Arnold, Claveres und Frie, 2024[20]). In Deutschland spielen institutionelle Anleger, insbesondere Pensionsfonds, auf den Kapitalmärkten jedoch nur eine geringe Rolle (Abbildung 1.13). So waren 2023 beispielsweise nur rd. 6 % der inländischen Aktien im Besitz von inländischen institutionellen Anlegern, während über 24 % von ausländischen institutionellen Anlegern gehalten wurden. Im Zeitraum 2019–2023 stammten nur knapp über 10 % der Private-Equity-Investitionen von inländischen institutionellen Anlegern, im Vergleich zu durchschnittlich 30 % in Europa (OECD, 2024[21]).
Eine Stärkung der kapitalgedeckten betrieblichen Altersvorsorgesysteme könnte zur Vertiefung der Kapitalmärkte und zu einer effizienteren Finanzintermediation beitragen (Draghi, 2024[17]). Über die Hälfte der Beschäftigten verfügt über eine betriebliche Altersvorsorge. Dennoch belief sich das von beaufsichtigten Betriebsrentensystemen wie etwa Pensionskassen und Pensionsfonds, berufsständischen Versorgungswerken für Angehörige freier Berufe und Lebensversicherungen verwaltete Vermögen 2023 nur auf 17 % des BIP, im Vergleich zu rd. 50 % des BIP im Durchschnitt der OECD-Länder (Kasten 1.3) (OECD, 2024[22]). Dieser relativ niedrige Wert hängt mit der Tatsache zusammen, dass rd. 40 % der Verbindlichkeiten der betrieblichen Altersvorsorge Direktzusagen sind. Dabei handelt es sich um Betriebsrenten mit festen Leistungszusagen, die nicht der Aufsicht der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht unterstehen. Diese Verbindlichkeiten belaufen sich auf rd. 12 % des BIP und rd. 60 % entfallen auf Großunternehmen, die im Leitindex des deutschen Aktienmarkts (DAX) vertreten sind (Bazzazi, 2025[23]). Etwa 80 % dieser Verbindlichkeiten von DAX-Unternehmen sind durch Versicherungsverträge gedeckt. 20 % sind jedoch nicht kapitalgedeckt, da die Beiträge der Beschäftigten für die Innenfinanzierung des Unternehmens genutzt werden. Dieser Anteil ist bei kleineren Unternehmen, auf die 40 % aller Direktzusagen entfallen, sogar noch höher. Viele Arbeitgeber bevorzugen Direktzusagen aus steuerlichen Gründen, da der Gegenwartswert der Verbindlichkeiten ohne Obergrenze vom Gewinn abgezogen werden kann, um weniger Körperschaftsteuer zu zahlen. Eine Rolle spielt aber auch, dass der Verwaltungssaufwand im Vergleich zu extern investierten Mitteln, die strengeren Solvenz- und Liquiditätsanforderungen unterliegen, niedriger ist (OECD, 2016[24]).
Eigentümerstruktur der inländischen Finanzaktiva insgesamt, 2023, in %
Quelle: Finanzstabilitätsrat.
Eine schrittweise Abschaffung der Direktzusagen durch die Einführung einer Pflichtmitgliedschaft in kapitalgedeckten betrieblichen Altersvorsorgesystemen für Neueinstellungen würde nicht nur zur Vertiefung der Kapitalmärkte beitragen, sondern auch die soziale Sicherung stärken und zugleich den Strukturwandel unterstützen und finanzielle Risiken verringern. Viele Unternehmen weisen bei ihren Direktzusagen ein Finanzierungsdefizit auf. Im Zeitraum 2000–2017 klaffte zwischen dem Deckungsvermögen und den Rentenverbindlichkeiten im Durchschnitt der börsennotierten Unternehmen eine Lücke von rd. 5 % der Marktkapitalisierung (Heusel und Mager, 2023[25]). Etwa 9 % der Unternehmen hatten überhaupt kein Deckungsvermögen. Im Fall einer Unternehmensinsolvenz haben die Rentenansprüche der Beschäftigten einen niedrigen Rang und die Erlösquote liegt bei unter 5 %. Die Rentenansprüche der Arbeitnehmenden sind im Fall der Insolvenz des Unternehmens jedoch durch ein Insolvenzsicherungssystem abgesichert. Da die Beitragssätze der Unternehmen zu diesem Insolvenzsicherungssystem jedoch nicht nach Insolvenzrisiko gestaffelt sind, sind Direktzusagen für Unternehmen mit hohem Insolvenzrisiko attraktiv (OECD, 2016[24]). Unternehmen, bei denen die Direktzusagen eine Finanzierungslücke aufweisen, erzielen auf den Aktienmärkten häufig höhere Renditen als andere Unternehmen, was darauf hindeuten dürfte, dass die Märkte im Insolvenzfall einen Bail-out zur Sicherung der Rentenzahlungen erwarten (Heusel und Mager, 2023[25]). Dies könnte den Wettbewerb verzerren und so die Unternehmensdynamik, die Innovationstätigkeit und das Produktivitätswachstum schwächen (Kapitel 2). Wie in anderen betrieblichen Altersvorsorgesystemen mit festen Leistungszusagen auch, können Direktzusagen nicht zu einem neuen Arbeitgeber mitgenommen werden, was die Erhöhung der Rentenansprüche durch längere Beitragszeiten erschwert und als Hindernis für die Reallokation von Arbeitskräften und damit auch für den Strukturwandel wirken könnte. Die Einführung einer Pflichtmitgliedschaft in kapitalgedeckten betrieblichen Altersvorsorgesystemen für Neueinstellungen würde dazu beitragen, die Kapitalmärkte zu vertiefen und die aus Direktzusagen resultierenden finanziellen Anfälligkeiten zu verringern. Darüber hinaus sollte ein Mindestdeckungsvermögen für Direktzusagen eingeführt werden, wie dies im Vereinigten Königreich und in den Vereinigten Staaten vorgesehen ist (Heusel und Mager, 2023[25]).
Ein stärkeres Engagement kapitalgedeckter betrieblicher Altersvorsorgesysteme in privaten Vermögenswerten würde zur Vertiefung der Kapitalmärkte beitragen. Die deutschen betrieblichen Altersvorsorgesysteme weisen eine Aktienexposition von lediglich 10 % auf – einer der niedrigsten Werte in Europa, selbst nach Berücksichtigung indirekter Engagements in Form von Investmentfondsanteilen (OECD, 2024[21]). Mit einer durchschnittlichen realen Jahresrendite von 1,8 % schnitten sie in den letzten zwanzig Jahren schlechter ab als vergleichbare Einrichtungen in den OECD-Ländern mit den besten Ergebnissen auf diesem Gebiet. Die geringe Aktienexposition erklärt sich aus einer Kombination aus niedrigen aufsichtsrechtlichen Grenzen für Investitionen in private Vermögenswerte und einem konservativen Anlageverhalten seitens der Altersvorsorgesysteme. Die Anlagegrenzen der Pensionskassen für Aktien, Immobilien, Unternehmensanleihen und private Investmentfonds liegen beispielsweise bei 35 %, 25 %, 50 % bzw. 7,5 % (OECD, 2024[26]). Für Instrumente von Einzelemittenten sind die Anlagegrenzen in allen Private-Asset-Kategorien ebenfalls niedrig. In Dänemark, Schweden, Norwegen und den Niederlanden, wo die realen Renditen kapitalgedeckter Altersvorsorgesysteme in den vergangenen zwanzig Jahren über dem OECD-Durchschnitt lagen, sind die Anlagegrenzen für diese Vermögenswerte entweder bei 100 % für Direktinvestitionen angesetzt oder es gibt keine Obergrenzen (OECD, 2024[22]). In allen diesen Ländern sind die Anlagegrenzen für Instrumente von Einzelemittenten ebenfalls höher. Die Beteiligungs- und Konzentrationsgrenzen der betrieblichen Altersvorsorgesysteme sollten für private Vermögenswerte von Einzelemittenten, Immobilien und private Investmentfonds angehoben werden, wobei angemessene Risikomanagement- und Governance-Prozesse sichergestellt werden sollten. Darüber hinaus sollten die Verwalter*innen der Pensionsfonds stärkere Anreize erhalten, die Aktienexposition zu erhöhen. Ein allmählicher Übergang von leistungsbezogenen zu beitragsbezogenen Systemen, wie er jüngst im Rahmen der Tarifregelungen in der chemischen Industrie erfolgte, könnte dazu beitragen, die Renditen zu steigern. Eine Verbesserung der finanziellen Bildung der Sozialpartner, die an den Verhandlungen über die Altersvorsorgesysteme beteiligt sind, und eine regelmäßige Information der Versicherten über die Rendite ihrer Rentenersparnisse würde den Verwalter*innen der Alterssicherungsfonds stärkere Anreize geben, die Rendite ihrer Anlageportfolios zu steigern (OECD, 2024[27]).
Die deutschen Versicherer sind zwar stärker an den Kapitalmärkten engagiert als die Altersvorsorgesysteme, könnten aber direkter in private Vermögenswerte investieren, um innovative Start-ups zu unterstützen (Abbildung 1.13). Das von deutschen Versicherungsunternehmen verwaltete Finanzvermögen belief sich Ende 2023 auf 50 % des BIP. Im europäischen Vergleich investieren die deutschen Versicherer weniger in Staatsanleihen (der Anleiheanteil ihrer Portfolios liegt unter 15 %), aber mehr in Aktien (der Aktienanteil beträgt fast 30 %). Die meisten Investmentfondsanteile sind jedoch in Schuldtiteln angelegt, was die Finanzierung innovativer Start-ups begrenzt. Die Vermögensallokation der Versicherungsunternehmen ist großenteils durch Liquiditätserwägungen und regulatorische Auflagen in Bezug auf zu erreichende Solvabilitätsquoten im Zusammenhang mit Solvency II motiviert (OECD, 2024[21]). Das Solvency-II-Regelwerk gestattet den Versicherern aber auch niedrigere Risikogewichtungen für langfristige Aktienanlagen und sieht keine aufsichtsrechtlichen Beschränkungen hinsichtlich der Allokationsgrenzen für Aktien oder alternative Investmentfonds vor (Arnold, Claveres und Frie, 2024[20]). Es sollte geprüft werden, ob die Umsetzung der einschlägigen Vorschriften die Anlagemöglichkeiten von Versicherungsunternehmen, insbesondere in Aktien, über Gebühr einschränkt. Dadurch könnte ein großer Pool an Finanzierungsmitteln für innovative Start-ups erschlossen werden.
Erste Säule – Gesetzliche Rentenversicherung (GRV)
Die gesetzliche Rentenversicherung ist der Eckpfeiler des deutschen Rentensystems und für die meisten Beschäftigten obligatorisch. Sie bietet eine Absicherung gegen das Risiko des Einkommensverlusts im Alter, bei Erwerbsminderung und im Hinterbliebenenfall. Es handelt sich um ein umlagefinanziertes System, bei dem die Beitragszahlenden Rentenansprüche für die Zukunft erwerben, die von der nächsten Generation finanziert werden. In Deutschland unterliegen die Renten generell der Einkommensteuer sowie Beiträgen zur Kranken- und Pflegeversicherung. Die Rentenversicherungsbeiträge werden zu gleichen Teilen zwischen Arbeitgebenden und Arbeitnehmenden aufgeteilt, die jeweils 9,3 % des Bruttolohns zahlen (der Gesamtbeitragssatz lag 2025 bei 18,6 %). Neben abhängig Beschäftigten sind bestimmte Selbstständige (z. B. Handwerker*innen, Künstler*innen, Autor*innen, Hebammen) ebenfalls obligatorisch in der gesetzlichen Rentenversicherung versichert. Anders als abhängig Beschäftigte müssen diese Selbstständigen in der Regel den vollen Beitragssatz von 18,6 % zahlen, wenngleich es (für Existenzgründer*innen) einen Pauschal- bzw. ermäßigten Satz gibt. Andere Selbstständige können der gesetzlichen Rentenversicherung auf freiwilliger Basis beitreten. Die Beamtenpensionen sind nicht Teil des Systems und werden vollständig steuerfinanziert.
Das Rentenalter wird bis 2031 schrittweise auf 67 Jahre angehoben. Für Versicherte, die 1964 oder später geboren sind, beträgt das Regelrentenalter 67 Jahre. Personen mit mindestens 35 Beitragsjahren können mit einem Abschlag von 3,6 % pro Jahr (0,3 % pro Monat) vorzeitig in Rente gehen. Personen mit 45 Beitragsjahren haben 2 Jahre vor Erreichen des gesetzlichen Rentenalters Anspruch auf eine Vollrente. Seit der Abschaffung der Hinzuverdienstgrenzen im Jahr 2023 können Altersrenten auch bei Fortsetzung der Erwerbstätigkeit in vollem Umfang in Anspruch genommen werden. Für Erwerbsminderungsrenten gelten weiterhin Hinzuverdienstgrenzen. Personen, die den Renteneintritt aufschieben, erhalten für jeden Monat nach Erreichen des Regelrentenalters, in dem sie keine Rente beziehen, einen Zuschlag von 0,5 %, was bei einem Rentenaufschub um ein Jahr einer Erhöhung um 6 % entspricht. Wenn in dieser Zeit weiter gearbeitet wird, erhöht sich die Rente auch durch die zusätzlich entrichteten Beiträge.
Die Rentenformel ist einkommensabhängig, wobei die Renten über ein Punktesystem an das Lebensarbeitseinkommen gekoppelt sind. Das Rentenniveau wird entsprechend dem nationalen Lohn- und Bevölkerungswachstum angepasst und nimmt mit zunehmender Bevölkerungsalterung ab (Nachhaltigkeitsfaktor). Die jährlichen Ausgaben werden durch Einnahmen aus Rentenversicherungsbeiträgen und Zuschüsse des Bundes gedeckt. Die Zuschüsse decken rd. 23 % der Rentenausgaben (rd. 2,5 % des BIP im Jahr 2024). Dies ermöglicht die Finanzierung versicherungsfremder Leistungen und eine Begrenzung der Beitragssätze. Überschüsse werden einer Nachhaltigkeitsrücklage zugeführt, und der Beitragssatz wird auf Basis der Relation zwischen dem Rücklagenniveau und den durchschnittlichen Ausgaben angepasst. Mit der Rentenreform von 2018 wurden zwei Haltelinien geschaffen, indem ein Mindestversorgungsniveau von 48 % des Durchschnittsverdiensts gesichert und eine Obergrenze für den Beitragssatz von 20 % des Bruttolohns festgelegt wurde. Das Mindestversorgungsniveau wurde bis 2025 gesichert, um den aus dem Nachhaltigkeitsfaktor resultierenden Rentenrückgang zu verhindern. Im Koalitionsvertrag ist vorgesehen, das Rentenniveau von 48 % bis 2031 beizubehalten, eine Aufhebung der Beitragsobergrenze wird aber nicht ausgeschlossen.
Eltern erhalten Entgeltpunkte für Kindererziehungszeiten, ohne dafür Beiträge entrichten zu müssen. Die Versicherten werden dabei so behandelt, als hätten in sie in diesen Zeiten Beiträge entrichtet, die denen eines Durchschnittsverdienenden entsprechen. Nachdem zwei Leistungsverbesserungsgesetze verabschiedet wurden („Mütterrente“ I und II), werden für jedes ab 1992 geborene Kind drei Entgeltpunkte und für jedes vor 1992 geborene Kind 2,5 Entgeltpunkte angerechnet. Da ein Entgeltpunkt Beitragszahlungen auf Basis des Durchschnittsverdiensts aller Versicherten entspricht, erhöhen sich die künftigen Rentenansprüche dadurch für jedes Kind um rd. 100–120 EUR pro Monat. 2024 beliefen sich die Aufwendungen für die Mütterrente auf 21,8 Mrd. EUR.
Zweite Säule – Betriebliche Altersversorgung
Die Teilnahme an der betrieblichen Altersversorgung ist freiwillig, nimmt dank steuerlicher Anreize und Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern jedoch zu. Die betriebliche Altersvorsorge erfolgt häufig über Direktversicherungen, Pensionsfonds oder von Arbeitgebern verwaltete Altersvorsorgepläne mit Direktzusagen. Etwa 56 % der Beschäftigten größerer Unternehmen verfügen über eine betriebliche Alterssicherung, in kleinen Unternehmen und im Niedriglohnsektor ist der Anteil jedoch geringer. Seit 2019 können die Tarifpartner im sogenannten Sozialpartnermodell beitragsbezogene Systeme mit Mindestbeiträgen der Arbeitgeber einrichten.
Dritte Säule – Private Altersvorsorge
Die private Altersvorsorge wird durch staatliche Zuschüsse und Steuervorteile gefördert. Die Riester-Rente, die 2002 eingeführt wurde, um die private Altersvorsorge zu fördern, wendet sich in erster Linie an gesetzlich rentenversicherte Arbeitnehmende und basiert auf staatlichen Zulagen, durch die die Beitragszahlungen aufgestockt werden. Ihre Inanspruchnahme stagniert jedoch und gerade in den unteren Einkommensgruppen wird sie wenig genutzt. Ungefähr 17 % der gesetzlich rentenversicherten Beschäftigten verfügen nicht über eine zusätzliche Altersvorsorge. Die Rürup-Rente ist eine steuerlich begünstigte private Altersvorsorge, die in erster Linie auf Selbstständige und Besserverdienende ausgerichtet ist.
Eine Erleichterung der Börsenzulassungsbedingungen für Start-ups würde helfen, Wagniskapitalinvestoren anzuziehen, weil dadurch tragfähigere Ausstiegsoptionen entstehen. Auf Technologieunternehmen entfällt zwar ein größerer Anteil der Erstemissionen als sonst in Europa, die Börsengänge beliefen sich in den letzten zwanzig Jahren insgesamt jedoch auf weniger als 0,2 % des BIP pro Jahr (OECD, 2024[21]). Gründe für die niedrige Zahl der Börseneinführungen sind u. a. ein hoher Verwaltungsaufwand und die Fragmentierung der Kapitalmärkte in Europa. Das Zukunftsfinanzierungsgesetz ist zu begrüßen, da es die Anforderungen für Börsengänge vereinfacht, indem es die Mindestmarktkapitalisierung von 1,25 Mio. EUR auf 1 Mio. EUR absenkt und Mehrstimmrechtsaktien (mit einem Stimmrecht von bis zu 10:1) einführt. Zu begrüßen ist dabei auch die Verlängerung des Aufschubs für die Besteuerung übertragener Mitarbeiteranteile bis zu ihrer Veräußerung und die Anhebung des steuerfreien Höchstbetrags, da dies kleineren Unternehmen die Nutzung von Aktienoptionsplänen erleichtert. Jüngst wurde ein Entwurf für ein zweites Zukunftsfinanzierungsgesetz vorgelegt, das tragfähige Ausstiegsoptionen für innovative Start-ups fördern soll. Dieser Entwurf sollte verabschiedet werden. Er schafft größere Spielräume für betriebliche Reinvestitionen, indem er den Höchstbetrag für die Übertragung von Gewinnen aus der Veräußerung von Anteilen an Kapitalgesellschaften erhöht, und reduziert die für Investmentfonds und Spezial-Investmentfonds geltenden Beschränkungen für Investitionen in Venture-Capital-Fonds. Die Liquidität an den Börsen der EU könnte zudem erhöht werden, wenn die Unstimmigkeiten zwischen den Insolvenzordnungen der verschiedenen Länder beseitigt und die Beschränkungen für qualifizierte Einzelinvestoren und institutionelle Anleger, in ausländische Vermögenswerte zu investieren, gelockert würden (Arnold, Claveres und Frie, 2024[20]). Dies sollte durch die Einrichtung einer zentralen Gegenpartei und einer zentralen Wertpapierverwahrstelle auf EU-Ebene und die Vollendung der EU‑Bankenunion ergänzt werden (Draghi, 2024[17]).
Um die Kapitalmärkte zu vertiefen, ist es außerdem von entscheidender Bedeutung, die Finanzbildung der privaten Haushalte zu verbessern und Anreize für kapitalgedeckte private Altersvorsorgepläne zu setzen. Die Sparquote der privaten Haushalte in Deutschland gehört zu den höchsten im OECD-Raum, aber nur ein kleiner Teil dieser erheblichen Ersparnisse wird an den Kapitalmärkten angelegt. Über 40 % der Ersparnisse der privaten Haushalte bestehen aus Bargeld und Einlagen, wodurch den Kapitalmärkten eine große Finanzierungsbasis entzogen wird. In Deutschland schneiden die Haushalte bei Indikatoren der finanziellen Grundbildung zwar relativ gut ab und sparen aktiv, aber nur 18 % besitzen ein Anlageprodukt. Etwa 12 % des Gesamtfinanzvermögens der privaten Haushalte entfallen auf Aktien (OECD, 2024[28]). Personen mit einer hohen Finanzbildung verfügen mit größerer Wahrscheinlichkeit über Altersvorsorgeprodukte. Initiativen zur Förderung der Finanzbildung sollten darauf abzielen, die Kenntnisse und Kompetenzen zu vermitteln, die erforderlich sind, um sich in einer zunehmend digitalen Investitionslandschaft zurechtzufinden und angemessen für die Rente vorzusorgen.
Darüber hinaus sollten die Anreize und Bedingungen für Investitionen in kapitalgedeckte Altersvorsorgepläne verbessert werden. Die Riester-Rente hatte zunächst zu einer Ausweitung der kapitalgedeckten Altersvorsorge geführt, hohe Gebühren und niedrige Renditen wirkten dann jedoch bremsend. Die Einführung von Gebührenobergrenzen bei gleichzeitiger Ausweitung der Zulagenberechtigung auf Selbstständige könnte die Anreize für die Kapitalmarktbeteiligung von Privatpersonen erhöhen (OECD, 2024[21]). Um die Riester-Rente attraktiver zu machen, wäre es auch sinnvoll, die Kapitalgarantie abzuschaffen, da sie der Grund dafür ist, dass die meisten Riester-Verträge auf Versicherungsprodukten mit niedrigen Renditen basieren. Alternativ dazu könnte ein standardisiertes Anlageprodukt mit Opt-out-Möglichkeit eingeführt werden, wie dies beispielsweise in Schweden der Fall ist. Dies könnte helfen, die Kosten zu senken und die Renditen sowie die Teilnahme an der kapitalgedeckten privaten Altersvorsorge zu erhöhen.
1.3.1. Den Projektionen zufolge wird der fiskalische Kurs 2025 straffer und 2026 deutlich expansiver
Nachdem zehn Jahre lang Haushaltsüberschüsse verzeichnet wurden und die Staatsverschuldung deutlich gesunken war, erhielt der Haushaltssaldo infolge der Corona- und der Energiehilfen ein negatives Vorzeichen (Tabelle 1.4). Diese Hilfen wurden großenteils vom Bund finanziert, wodurch sich das Finanzierungsdefizit des Bundes stark erhöhte, während sich die Finanzierungssalden der Länder besser entwickelten. Die nationale Schuldenbremse war in den Jahren 2020–2023 aufgrund der durch die Corona- und die Energiekrise ausgelösten Notlagen ausgesetzt worden. 2024 wurde sie wieder in Kraft gesetzt. Mit dem Wiederinkrafttreten der Schuldenbremse wurde der fiskalische Kurs 2024 restriktiver. 2025 wird er nochmals straffer werden, was den derzeitigen Inflationsrückgang unterstützt (siehe weiter oben). Die Straffung des fiskalischen Kurses erklärt sich vor allem aus der starken Verringerung des Haushaltsdefizits des Bundes. Die Defizite der Länder und der Kommunen sowie der Sozial- und Krankenversicherungsträger haben sich 2024 hingegen deutlich ausgeweitet (siehe weiter unten und Kapitel 4).
Die fiskalische Straffung auf Bundesebene ist z. T. eine Folge des im November 2023 ergangenen Urteils, mit dem das Bundesverfassungsgericht die Verwendung von notlagenbedingten Kreditermächtigungen für Investitionen in nachfolgenden Haushaltsjahren für verfassungswidrig erklärte. Aufgrund dieses Urteils verringerten sich die verfügbaren Mittel im Klima- und Transformationsfonds (KTF) um 60 Mrd. EUR, und der Wirtschaftsstabilisierungsfonds Energie wurde aufgelöst. Daher liefen die Energiepreisbremsen im Januar 2024 vorzeitig aus. Die Ausgaben aus dem KTF wurden für 2024 um ein Viertel auf 1 % des BIP und für 2025 um die Hälfte auf 0,6 % des BIP gekürzt. Die geplanten Ausgaben in Höhe von 1,9 % des BIP für den Zeitraum 2024–2025 aus dem Sondervermögen Bundeswehr blieben von dem Urteil unberührt, da dieses Sondervermögen mit einer Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat im Grundgesetz verankert wurde. Die fiskalische Straffung für 2025 ist auch eine Folge des Bruchs der Ampelkoalition und der gescheiterten Verhandlungen über den Haushalt 2025. In der vorläufigen Haushaltsführung 2025 wurde zwar das Ausgabenniveau von 2024 auf das Jahr 2025 übertragen, für 2025 geplante, aber noch nicht bewilligte öffentliche Investitionsvorhaben, u. a. aus dem KTF, wurden jedoch vorläufig ausgesetzt.
Staat, in % des BIP
1. Verteidigung; öffentliche Ordnung und Sicherheit; Wohnungswesen und kommunale Einrichtungen; Erholung, Kultur und Religion; Umweltschutz.
Quelle: Statistisches Bundesamt; OECD National Accounts (Datenbank); OECD Economic Outlook (Datenbank).
2026 dürfte der fiskalische Kurs aufgrund der Reform der nationalen Fiskalregeln deutlich lockerer werden. Die im März verabschiedete Reform gestattet in den nächsten Jahren höhere Ausgaben für Verteidigung sowie für öffentliche Investitionen, um den großen Infrastrukturstau abzubauen. Ausgaben ab einer Höhe von 1 % des BIP für Verteidigung, Zivil- und Bevölkerungsschutz, für die Nachrichtendienste, für den Schutz der informationstechnischen Systeme und für Hilfe für völkerrechtswidrig angegriffene Staaten sind dann von der Schuldenregel ausgenommen. Mit dem Sondervermögen Infrastruktur, das über öffentliche Anleihen finanziert wird, sollen in den nächsten zwölf Jahren bis zu 500 Mrd. EUR für zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur sowie die ökologische Transformation bereitgestellt werden. Davon gehen 100 Mrd. EUR an den KTF, um durch öffentliche Investitionen und fiskalische Anreize für private Investitionen die ökologische Transformation und die Energiewende zu unterstützen. Weitere 100 Mrd. EUR sind für die Länder und Kommunen vorgesehen, die für einen großen Teil der öffentlichen Investitionsvorhaben zuständig sind (Kapitel 4). Darüber hinaus wird die Obergrenze für das strukturelle Defizit der Länder von 0 % auf 0,35 % des BIP angehoben. Zusammen mit der Obergrenze für den Bund von 0,35 % des BIP ergibt sich daraus eine Obergrenze für das strukturelle Defizit auf gesamtstaatlicher Ebene von 0,7 % des BIP.
Die Effekte dieser Reform auf die öffentlichen Investitionen werden erst ab 2026 zum Tragen kommen, da die Regierungsbildung, die Verabschiedung des Haushalts für 2025 und die Ausarbeitung detaillierter Investitionspläne sowie deren Umsetzung einige Zeit in Anspruch nehmen werden. Um eine rasche und effiziente Umsetzung öffentlicher Investitionsprojekte zu gewährleisten, ist es äußerst wichtig, die Planungs- und Genehmigungsverfahren für Infrastrukturvorhaben sowie die Vergabeverfahren weiter zu vereinfachen und zu beschleunigen, die Kosten-Nutzen-Analyse und die Evaluierung von Politikmaßnahmen zu verbessern und die Kapazitäten der Kommunen zu stärken (siehe weiter unten sowie Kapitel 2 und 4). Damit der fiskalische Nachfrageschock nicht zu einem Inflationsanstieg führt, sollte die Reform der nationalen Fiskalregeln mit Strukturreformen kombiniert werden, um den Verwaltungsaufwand und die Hindernisse für den Marktzutritt und das Unternehmenswachstum, vor allem im Baugewerbe und im Dienstleistungssektor, zu verringern und dem Fachkräftemangel zu begegnen (Kapitel 2 und 3).
1.3.2. Die Schaffung von fiskalischem Spielraum zur Finanzierung steigender Verteidigungs- und Infrastrukturausgaben ist entscheidend für die Sicherung mittelfristig tragfähiger Finanzen
Dass die Fiskalregeln flexibler gestaltet wurden, um den großen öffentlichen Investitionsbedarf anzugehen, ist zu begrüßen. 2024 gehörte Deutschland zu den OECD-Ländern mit den niedrigsten öffentlichen Nettoinvestitionen und die Qualität der öffentlichen Infrastruktur hat sich im Verlauf des letzten Jahrzehnts stark verschlechtert (Abbildung 1.14) (SVR, 2023[29]). Neueren Studien zufolge sind zum Abbau des großen öffentlichen Infrastrukturstaus bis 2035 zusätzliche Investitionen in Höhe von 40–60 Mrd. EUR (1–1,5 % des BIP) jährlich erforderlich, darunter öffentliche Investitionen zur Beschleunigung der ökologischen Transformation und zur Erhöhung der Energieversorgungssicherheit (Dullien et al., 2024[30]; BDI, 2024[31]). Infolge des Vollangriffs Russlands auf die Ukraine ist zudem der Ausgabenbedarf zur Verbesserung der Verteidigungskapazitäten stark gestiegen. Um das derzeitige NATO-Ziel zu erreichen, sollten die Verteidigungsausgaben im Kernhaushalt von 1,2 % des BIP im Jahr 2024 auf mindestens 2 % des BIP im Jahr 2028 angehoben werden, da die Mittel aus dem 2022 eingerichteten Sondervermögen Bundeswehr 2027 erschöpft sein werden. Dank der flexibleren Fiskalregeln wird es möglich, einen Teil dieser dringenden Ausgaben vorübergehend über eine höhere Schuldenaufnahme zu finanzieren.
Zur Sicherung mittelfristig tragfähiger öffentlicher Finanzen sollte die Flexibilisierung der Fiskalregeln allerdings mit anderen Reformen kombiniert werden, um die Ausgabeneffizienz zu steigern, Ausgabenumschichtungen vorzunehmen und die Steuerbasis zu verbreitern, u. a. durch den Abbau von Steuervergünstigungen und eine Stärkung des Steuervollzugs (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023). Dies ist umso wichtiger, als die Verrentung großer Bevölkerungskohorten bevorsteht und die Lebenserwartung steigt, sodass der fiskalische Druck in den kommenden Jahren stark zunehmen wird (Abbildung 1.15). Bleiben Reformen aus, werden die Ausgaben für Renten, Gesundheitsversorgung und Pflege bis 2030 voraussichtlich um rd. 1,4 % des BIP wachsen, bis 2045 sogar um rd. 3,5 % des BIP. Dazu kommen die gestiegenen Zinskosten, die 2024 bereits bei 1,1 % des BIP lagen und in den nächsten Jahren weiter zunehmen dürften. Außerdem beginnt 2028 die Rückzahlung der wegen der Corona- und der Energiekrise aufgenommenen Schulden, was für zusätzlichen Druck im Bundeshaushalt sorgen wird.
Quelle: OECD National Accounts (Datenbank) und OECD-Berechnungen.
Öffentliche Gesundheits- und Rentenausgaben, in % des potenziellen BIP, Basisszenario
Anmerkung: Die Kurven zeigen die Basisprojektionen für Deutschland auf der Grundlage der jüngsten Politikankündigungen unter Anwendung der Methode von Guillemette und Turner (2021[1]).
Quelle: OECD-Langfristmodell.
Für diesen Bericht durchgeführte Simulationen zeigen, dass die Begebung von Staatsanleihen zur Finanzierung zusätzlicher (1 % des BIP übersteigender) Ausgaben zur Anhebung der Verteidigungsquote auf 2,5 % des BIP, zusammen mit dem neuen schuldenfinanzierten Sondervermögen Infrastruktur, aus dem in den kommenden zwölf Jahren Ausgaben für Infrastrukturinvestitionen von rd. 1 % des BIP pro Jahr bezahlt werden sollen, bei kompletter Ausschöpfung der gesamtstaatlichen Obergrenze für das strukturelle Defizit von 0,7 % des BIP bis 2045, zu einem Anstieg der Schuldenquote auf ungefähr 81 % führt (Abbildung 1.16, Teil A). In diesem Szenario wird bereits implizit unterstellt, dass dem alterungsbedingten Ausgabendruck, der bis 2045 auf etwa 3,5 % des BIP steigen wird, durch Reformen des Renten-, Gesundheits- und Pflegesystems begegnet wird (siehe weiter unten). Geschieht dies nicht, würde die Schuldenquote bis 2045 auf rd. 128 % des BIP steigen. Daher muss die schuldenfinanzierte Anhebung der Verteidigungs- und Infrastrukturausgaben in den nächsten Jahren unbedingt mit einer allmählichen Haushaltskonsolidierung kombiniert werden, um die öffentliche Verschuldung wieder auf einen rückläufigen Pfad zu bringen. In einem Szenario, in dem die EU-Fiskalregeln eingehalten werden, wozu zunächst eine nationale Ausnahmeklausel aktiviert wird, um im Zeitraum 2027–2030 zusätzliche Verteidigungsausgaben von bis zu 1,5 % des BIP über Schulden zu finanzieren, und das strukturelle Defizit bis 2031 dann um 0,5 % des BIP gesenkt wird, wäre es möglich, die öffentliche Verschuldung zu stabilisieren. Um eine allmähliche Senkung des strukturellen Defizits auf 1,7 % des BIP bis 2031 zu ermöglichen, müsste sich der strukturelle Saldo im Primärhaushalt zwischen 2024 und 2031 um 1,2 % des BIP verbessern. Dies könnte erreicht werden, wenn die in Tabelle 1.5 genannten Empfehlungen zur Veränderung der Steuer- und Ausgabenstruktur umgesetzt werden. In einem solchen Szenario müssen die aus dem neuen Sondervermögen Infrastruktur getätigten zusätzlichen Ausgaben in Höhe von rd. 1 % des BIP jährlich durch fiskalische Anpassungen finanziert werden, da es nicht möglich ist, diese Ausgaben im Rahmen der nationalen Ausnahmeklausel von der EU-Defizitgrenze auszunehmen. Wenn dieses Haushaltsanpassungsszenario mit den in diesem Bericht empfohlenen Strukturreformen (Tabelle 1.1) kombiniert wird, sinkt die Schuldenquote bis 2039 auf unter 60 %.
Die Tragfähigkeit der Verschuldung ist auch von der Zinsentwicklung abhängig. Im Szenario „Einhaltung der EU-Fiskalregeln“ erhöhen sich die Zinszahlungen von 1,1 % des BIP im Jahr 2024 auf 1,9 % im Jahr 2031 und 2,7 % im Jahr 2045. 2031 würde das strukturelle Defizit von 1,7 % des BIP bereits völlig für die Zinszahlungen verwendet werden, und 2045 müsste ein struktureller Primärsaldo von 1 % des BIP erzielt werden, um die Zinszahlungen zu finanzieren. In einem Szenario, in dem die Zinssätze um 100 Basispunkte steigen, würde eine Haushaltskonsolidierung zur Senkung des strukturellen Defizits auf 1,7 % des BIP im Jahr 2031 nicht ausreichen, um die öffentliche Verschuldung zu stabilisieren (Abbildung 1.16, Teil B). Um fiskalische Puffer zu schaffen und für das Risiko steigender Zinsen vorzusorgen, müsste das strukturelle Defizit bis 2032 daher u. U. um weitere 0,5 % des BIP gesenkt werden, wozu eine Anpassung des strukturellen Primärsaldos um insgesamt 1,7 % des BIP in Tabelle 1.5 erforderlich wäre.
Bruttostaatsverschuldung, in % des BIP (Maastricht-Abgrenzung)
Anmerkung: Im Szenario „Einhaltung der nationalen Fiskalregeln“ wird der im Basisszenario des OECD-Langfristmodells projizierte Pfad des realen Wachstums und der Zinsen zugrunde gelegt und unterstellt, dass das strukturelle Haushaltsdefizit bis 2027 auf 3,2 % des BIP steigt und danach bis 2037 unverändert bleibt. Dies entspricht dem Effekt der Reform der Fiskalregeln (Ausschöpfung der gesamtstaatlichen Obergrenze für das strukturelle Defizit von 0,7 % des BIP und Schuldenfinanzierung zusätzlicher Verteidigungs- und Infrastrukturausgaben in Höhe von 1,5 % bzw. 1 % des BIP). Die möglichen Wachstumseffekte der steigenden Verteidigungs- und Infrastrukturausgaben werden in diesem Szenario ohne Strukturreformen ausgeblendet. Wenn das Sondervermögen für zusätzliche Infrastrukturausgaben erschöpft ist, sinkt das strukturelle Defizit 2038 auf 2,2 % des BIP und bleibt danach konstant. Dies setzt voraus, dass das strukturelle Defizit im Primärhaushalt von 1 % des BIP im Jahr 2024 auf 0,7 % des BIP im Jahr 2037 zurückgeht und sich nach dem Auslaufen des Infrastruktursondervermögens 2038 in einen Überschuss von 0,3 % des BIP verwandelt, der im weiteren Verlauf des Projektionszeitraums auf 0,5 % des BIP ansteigt. Im Szenario „Einhaltung der EU-Fiskalregeln (nach 4 Jahren Ausnahmeklausel)“ wird unterstellt, dass das Ausschöpfen der gesamtstaatlichen Obergrenze für das strukturelle Defizit von 0,7 des BIP sowie die Schuldenfinanzierung zusätzlicher Verteidigungsausgaben in Höhe von 1,5 % des BIP bei Aktivierung der nationalen Ausnahmeklausel im Zeitraum 2027–-2030 im Einklang mit den EU-Regeln erfolgt und das strukturelle Defizit bis 2030 bei 2,2 % verharrt, 2031 dann auf 1,7 % sinkt und danach unverändert bleibt. Dazu muss der strukturelle Saldo des Primärhaushalts bis 2031 einen Überschuss von 0,2 % des BIP aufweisen und sich im weiteren Verlauf des Projektionszeitraums 1 % des BIP annähern. Das Szenario „Einhaltung der EU-Fiskalregeln und Strukturreformen“ baut auf dem eben beschriebenen Szenario auf und berücksichtigt den Effekt eines umfassenden Katalogs von Strukturreformen und Empfehlungen auf die Staatsverschuldung. Diese Strukturreformen und Empfehlungen führen dazu, dass das reale BIP-Wachstum im Projektionszeitraum jährlich um 0,8 Prozentpunkte höher ausfällt als im Basisszenario des OECD-Langfristmodells (Tabelle 1.1). Das Szenario „Keine Maßnahmen zur Dämpfung des alterungsbedingt steigenden Ausgabendrucks“ baut auf dem Szenario „Einhaltung der nationalen Fiskalregeln“ auf, unterstellt aber, dass die steigenden Renten-, Gesundheits- und Pflegeausgaben über Schulden finanziert werden, womit sich der strukturelle Primärsaldo bis 2045 um 3,5 Prozentpunkte des BIP verschlechtert. Im Szenario „Höhere Zinsen“ liegen die Zinsen im Projektionszeitrum 100 Basispunkte höher als im Szenario „Einhaltung der EU‑Fiskalregeln (nach 4 Jahren Ausnahmeklausel)“. Im Szenario „Niedrigeres BIP-Wachstum“ sind die Wachstumsraten des nominalen BIP im Projektionszeitrum um 0,5 Prozentpunkte niedriger als im Szenario „Einhaltung der EU-Fiskalregeln (nach 4 Jahren Ausnahmeklausel)“. Das staatliche Finanzvermögen bleibt im Einklang mit der Methode der Europäischen Kommission in allen Szenarien konstant auf seinem nominalen Niveau von 2024.
Quelle: OECD-Langfristmodell und OECD-Berechnungen.
1. Die Effekte von Reformen zur Priorisierung der Ausgaben und Verbesserung der Ausgabeneffizienz auf allen staatlichen Ebenen lassen sich anhand der verfügbaren Methoden schwer quantifizieren, sie würden den fiskalischen Spielraum aber deutlich vergrößern.
2. Die Schätzung des fiskalischen Effekts besserer öffentlicher Vergabeverfahren stammt aus einer OECD-Studie, in der errechnet wurde, dass die Ausgabeneffizienz um rd. 1 Prozentpunkt des BIP steigen würde, wenn die Kapazitäten für Risikoabschätzung und Marktanalyse bei Vergabeentscheidungen im Infrastrukturbereich durch Anwendung des Support Tool for Effective Procurement Strategies (STEPS) der OECD auf allen staatlichen Ebenen verbessert würden (Makovšek und Bridge, 2021[32]; OECD, 2021[33]).
Anmerkung: Die Rückkopplungseffekte der Strukturreformen auf die Steuereinnahmen sind in den Berechnungen nicht berücksichtigt. Eine Senkung der Arbeitsbesteuerung oder höhere Ausgaben zur Verbesserung von Weiterbildungs- und Erwachsenenbildungsmaßnahmen würden beispielsweise die Beschäftigungsquoten und die Qualität des Humankapitals erhöhen. Dadurch würde nicht nur das Wirtschaftswachstum, sondern auch das Steueraufkommen gesteigert, sodass sich der Nettoausgabenbedarf für diese Reformen verringern würde.
Quelle: OECD-Berechnungen auf der Grundlage des OECD-Langfristmodells.
Ausgabeneffizienz steigern und Ausgaben besser priorisieren
Zur Sicherung mittelfristig tragfähiger öffentlicher Finanzen sollten steigende Ausgaben für Verteidigung und öffentliche Investitionen in erster Linie über eine bessere Ausgabenpriorisierung und höhere Ausgabeneffizienz finanziert werden (unterer Teil von Tabelle 1.5). Die öffentlichen Ausgaben sind während der Pandemie und der Energiekrise stark gestiegen und liegen immer noch etwa 4 Prozentpunkte des BIP über dem Niveau der 2010er Jahre. Die Gesamtsteuerlast belief sich 2023 auf 38,1 % des BIP, womit sie rd. 4 Prozentpunkte des BIP höher war als im OECD-Durchschnitt. Wie bereits im letzten OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland erörtert, ließe sich die Ausgabeneffizienz durch eine schnellere Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung, eine stringentere Evaluierung der Politikmaßnahmen und eine stärkere Nutzung von Spending Reviews im Haushaltsverfahren sowie gemeinsame Beschaffungsverfahren auf allen staatlichen Ebenen erheblich steigern (siehe dazu auch die Kapitel 2 und 4). Zudem sollte unbedingt das Renten- und Gesundheitssystem reformiert werden, um den von der Bevölkerungsalterung ausgehenden Ausgabendruck zu verringern. Dazu gilt es u. a., das Renteneintrittsalter an die Lebenserwartung zu koppeln, weitere Effizienzsteigerungen im Krankenhaussektor zu erzielen und die Digitalisierung der Gesundheitsversorgung weiter voranzutreiben (siehe weiter unten). Des Weiteren besteht Spielraum, den Staatsverbrauch zu senken, der in den letzten Jahren aufgrund einer steigenden Beschäftigung und höherer Löhne im öffentlichen Sektor stark zugenommen hat. Dies könnte u. a. durch eine bessere Zusammenarbeit der Kommunen und eine Bündelung ihrer Aufgaben sowie durch eine Beschleunigung der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung erreicht werden. OECD-Simulationen anhand eines für die deutsche Volkswirtschaft kalibrierten allgemeinen Gleichgewichtsmodells zeigen, dass eine Erhöhung der öffentlichen Investitionen durch Verringerung der Sozialausgaben, einschließlich Renten, und des Staatsverbrauchs bei Aufrechterhaltung der Bildungs- und Gesundheitsausgaben zu einer deutlichen Steigerung des Wirtschaftswachstums beitragen könnte (Abbildung 1.17, Kasten 1.4).
Zur Steigerung der Ausgabeneffizienz und Förderung der Ausgabenpriorisierung ist es von zentraler Bedeutung, die Spending Reviews besser in das reguläre Haushaltsaufstellungsverfahren einzubinden, eine Kultur der Wirkungsanalyse zu schaffen und die erforderlichen Dateninfrastruktur- sowie IT‑Kapazitäten zu stärken (Tryggvadottir, 2022[34]). Auf Bundesebene wurden Spending Reviews 2015 eingeführt und seitdem regelmäßig durchgeführt. Ihre Auswirkungen auf den Haushalt bleiben jedoch begrenzt und auch bei der Ausrichtung der Ausgaben auf die Politikziele spielen sie weiterhin eine untergeordnete Rolle. Die Mittelzuweisungen im Haushalt werden in einem Top-Down-Verfahren beschlossen, wobei wenig auf Wirkungsevaluierungen Bezug genommen wird; außerdem verfügen die Ministerien innerhalb der für sie festgelegten Ausgabenplafonds über ein hohes Maß an Unabhängigkeit (Tryggvadóttir, Park und van den Akker, 2024[35]). Nach geltendem Haushaltsrecht ist jedes Ministerium zwar verpflichtet, die Politikziele seiner Programme festzulegen und Ex-ante- sowie Ex-post-Wirkungsanalysen durchzuführen, unzureichende Monitoringkapazitäten behindern jedoch die Erfüllung dieser Anforderung. Daher liegt das Augenmerk in den Haushaltsverfahren der Ministerien stärker auf den Inputs, d. h. darauf, ob Fristen eingehalten und Budgets ausgegeben werden, und weniger auf den mit den Programmen erzielten Wirkungen (Deloitte und ZEW, 2024[36]). Die Einführung eines zentralen Tools, um den Prozess digital zu begleiten und die Wirkungen der Programme zu dokumentieren, wäre ein wichtiger Schritt nach vorn. Dies sollte mit umfassenderen Spending Reviews mit klaren Einsparzielen kombiniert werden, wie dies in Dänemark, Kanada und den Niederlanden der Fall ist. Dadurch ließe sich der Top-Down-Ansatz stärken und könnten den Ministerien Anreize gegeben werden, eine Ausgabenpriorisierung anhand von Ergebnissen und Wirkungsanalysen vorzunehmen. Die Anstrengungen zugunsten einer ergebnisorientierten Haushaltsführung („Performance Budgeting“) sollten dabei eng mit den Spending Reviews verknüpft werden, um Datenlücken und Ausgabenineffizienzen zu erkennen. Entscheidend ist zudem Unterstützung, um das Bewusstsein für die Problematik zu schärfen und die für die Maßnahmenevaluierung erforderlichen Daten- und IT-Kapazitäten in den für Rechnungsprüfung und Haushalt zuständigen Referaten der Ministerien zu stärken.
Derartige Anstrengungen zugunsten einer ergebnisorientierten Haushaltsführung sollten auch auf Länderebene unternommen werden. Dadurch könnte die Effizienz des staatlichen Handelns insgesamt gesteigert werden, da ein zunehmender Anteil der Ausgaben der Länder vom Bund finanziert wird, was die Zurechenbarkeit von Entscheidungen und die Anreize zur Erhöhung der Ausgabeneffizienz schwächt (Kapitel 4). Eine bessere Wirkungsanalyse könnte auch dazu beitragen, die Peer-Learning-Möglichkeiten ebenen- und ressortübergreifend zu verbessern. Um eine evidenzbasierte Politikgestaltung zu erleichtern, bedarf es zudem einer umfassenden Reform der Infrastruktur für den Datenaustausch sowie der entsprechenden Regelungen, die aktuell den Abruf, die Verknüpfung und die Analyse von Verwaltungsdaten durch die zuständigen Stellen erschweren (Riphahn, 2023[37]; Bachmann, Peichl und Riphahn, 2021[38]). Wichtige erste Schritte auf dem Weg dorthin wären die Umsetzung des geplanten Forschungsdatengesetzes sowie die gegenseitige Anerkennung der Anwendung der Datenschutzvorschriften durch die Länder (Kapitel 2).
Veränderung des langfristigen realen Pro-Kopf-BIP infolge einer Verschiebung der Ausgaben- bzw. Einnahmenstruktur bei gleichbleibender Höhe der staatlichen Gesamteinnahmen und -ausgaben im Verhältnis zum BIP, in Prozentpunkten
Anmerkung: „Andere Ausgaben“ in Teil A bezieht sich auf die Summe dreier Ausgabenposten: Gesundheits- und Bildungsausgaben, Staatsverbrauch und Sozialleistungen, einschließlich Renten. „Verbrauchsteuern“ in Teil B bezieht sich auf die Umsatzsteuer und andere Verbrauchsteuern. „Arbeitsbesteuerung“ bezieht sich auf die Summe der von Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden geleisteten Steuern und Abgaben. Wegen Einzelheiten vgl. Kasten 1.4.
Quelle: Sunel (erscheint demnächst[39]).
Für diesen Bericht wurde ein dynamisches allgemeines Gleichgewichtsmodell für die deutsche Volkswirtschaft kalibriert, um frühere empirische Arbeiten zu den Effekten von Veränderungen der staatlichen Ausgaben- und Einnahmenstruktur zu ergänzen. Dabei wurde ein geschlossenes Wirtschaftsmodell mit einem repräsentativen Haushalt, einem repräsentativen Unternehmen und einem Staat zugrunde gelegt. Der Haushalt maximiert seinen Nutzen basierend auf Präferenzen in Bezug auf Konsum und Freizeit, bezieht Erwerbs-, Dividenden- und Transfereinkommen und entscheidet, welchen Anteil seiner Ersparnis er in Unternehmensanteilen angelegt. Das repräsentative Unternehmen maximiert den Gegenwartswert künftiger Dividenden, indem es entscheidet, wie viel es investiert und wie viel Arbeit es nachfragt. Der Staat besteuert Erwerbs- und Dividendeneinkommen, den Verbrauch der privaten Haushalte sowie Unternehmensgewinne. Jede dieser Steuern hat Auswirkungen darauf, welche Entscheidungen der privaten Akteure optimal sind, und dient der Finanzierung von staatlichen Konsumausgaben, welche sich nicht auf die Güterproduktion auswirken, sowie von öffentlichen Investitionen, Investitionen in Bildung und Gesundheit sowie Transferleistungen an die privaten Haushalte. Es wird unterstellt, dass der Staatshaushalt über den gesamten Zeitraum ausgeglichen ist. Gesundheits- und Bildungsausgaben erhöhen das Humankapital, was an der Effizienz des Arbeitseinsatzes gemessen wird. Die öffentlichen Investitionen erhöhen den öffentlichen Kapitalstock, der die Produktivität der von den Unternehmen eingesetzten privaten Produktionsfaktoren steigert.
Das Modell wird so anhand deutscher Daten kalibriert, dass die wichtigsten makroökonomischen Variablen im Durchschnitt des Zeitraums 2000–2019 abgebildet werden. Im nächsten Schritt werden Experimente durchgeführt, bei denen die staatliche Ausgaben- bzw. Einnahmenstruktur (d. h. die Anteile verschiedener Haushaltsposten an den Gesamtausgaben bzw. -einnahmen) verändert werden, während die Größe des Staats (d. h. die Gesamtausgaben bzw. -einnahmen im Verhältnis zum BIP) auf ihrem Ausgangsniveau verharrt. Wenn sich mehr als ein Ausgaben-/Einnahmeposten zur Finanzierung eines durch die Veränderung eines anderen Postens bedingten Einnahmerückgangs verändern kann, werden die zum Ausgleich vorgenommenen relativen Veränderungen gegenüber dem Ausgangszustand gleichmäßig auf alle Posten verteilt. In Abbildung 1.17 verringern sich beispielsweise alle drei Posten in der linken Säule von Teil A gegenüber ihrer Höhe vor der Politikänderung, um die Erhöhung der öffentlichen Investitionsausgaben auszugleichen. Beim ausgabenseitigen Experiment bleibt die Einnahmenstruktur unverändert gegenüber dem Ausgangsniveau, beim einnahmenseitigen Experiment bleibt die Ausgabenstruktur unverändert gegenüber dem Ausgangsniveau. Die Experimente führen auf lange Sicht zu einer Veränderung der Höhe des Pro-Kopf-BIP bzw. der Wohlfahrt, weil eine Veränderung der staatlichen Ausgabenstruktur z. B. Auswirkungen darauf hat, welcher Anteil der Ausgaben auf produktivere oder weniger produktive Zwecke entfällt. Eine Veränderung der staatlichen Einnahmenstruktur, die eine Veränderung der Steuersätze auf Erwerbseinkommen, Unternehmenserträge und Verbrauch beinhaltet, hat wiederum Auswirkungen auf die Konsum-, Spar-, Arbeits- und Investitionsentscheidungen des privaten Sektors.
Quelle: Sunel (erscheint demnächst[39]).
Die Steuerbasis verbreitern und die Steuerlast von der Arbeit wegverlagern
Strukturreformen zur Verbesserung der Ausgabeneffizienz sollten mit einer Verbreiterung der Steuerbasis und einer Umschichtung der Steuerlast weg von der Arbeit, hin zu Kapitaleinkünften, Vermögen und Verbrauch kombiniert werden. Im Steuermix liegt das Gewicht stark auf der Arbeitsbesteuerung. Der Beitrag, den Steuern auf Vermögen, auf Kapitaleinkünfte und Unternehmensgewinne sowie auf den Verbrauch zum Gesamtsteueraufkommen leisten, ist hingegen deutlich geringer als in anderen OECD-Ländern (Abbildung 1.18). Die hohe Besteuerung des Faktors Arbeit verringert die Arbeitsanreize, während zugleich starke Personalengpässe bestehen. Sie sollte daher durch eine Senkung der Einkommensteuersätze reduziert werden (Kapitel 3). Dies könnte finanziert werden, wenn die Einnahmen aus der Besteuerung von Grundeigentum erhöht, die Vergünstigungen bei der Erbschaftsteuer, der Besteuerung von Kapital- und Unternehmensgewinnen sowie der Umwelt- und Umsatzbesteuerung verringert, die Steuern auf Alkohol und Tabak erhöht und die Steuervollzugsanstrengungen verstärkt würden (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023) (Tabelle 1.5, oberer Teil). OECD-Simulationen zeigen, dass eine solche Verschiebung der Steuerstruktur auch das BIP-Wachstum steigern könnte (Abbildung 1.17). Würden statt der Arbeitsbesteuerung die Steuern auf Unternehmensgewinne gesenkt, wäre der Effekt auf das BIP-Wachstum geringer. Vor diesem Hintergrund sind die im Koalitionsvertrag angekündigten Einkommensteuersenkungen für kleine bis mittlere Einkommen zu begrüßen, ihre Finanzierung muss aber noch geklärt werden. Die ebenfalls angekündigte degressive Abschreibung für Investitionen sowie die Senkung der Körperschaftsteuer dürfte die Investitionsanreize erhöhen, aber auch zu einer weiteren Verringerung der Steuereinnahmen aus Kapitalvermögen führen.
Bei der Schenkung- und Erbschaftsteuer sollten die Freibeträge und die Befreiungen für Betriebsvermögen verringert werden, wobei zugleich die Möglichkeiten zur Steuerzahlung in Raten ausgeweitet werden sollten. Obwohl Steuern auf Vermögen und Vermögensübertragungen, beispielsweise Erbschaft- und Schenkungsteuern, weniger verzerrend wirken dürften als die Besteuerung von Arbeit oder Kapitalerträgen und einen positiven Effekt auf die Chancengleichheit haben, macht Deutschland wenig Gebrauch von ihnen (OECD, 2021[40]; Scheuer und Slemrod, 2021[41]; Guvenen et al., 2019[42]). Zudem weist Deutschland, vor allem aufgrund der hohen Konzentration des Wohn- und Unternehmenseigentums, im Vergleich zu anderen OECD-Ländern eine hohe Vermögensungleichheit auf (Schularick, Bartels und Albers, 2022[43]). Die Steuerfreibeträge für Schenkungen an Familienangehörige gehören zu den höchsten im OECD-Raum. Die Absenkung der Freibeträge und die Anrechnung von steuerfreien Schenkungen auf die Steuerfreibeträge im Erbschaftsfall könnten das Steueraufkommen beträchtlich steigern und die Chancengleichheit erhöhen (OECD, 2021[40]). Die großzügigen Befreiungen von der Erbschaft- und Schenkungsteuer für Betriebsvermögen einschließlich Aktien resultieren zudem in Steuervergünstigungen von bis zu 10 Mrd. EUR jährlich, die stark regressiv sind (Jirmann, 2022[44]; BMF, 2021[45]). Diese Befreiungen sollen verhindern, dass große Familienunternehmen aufgrund von Liquiditätsengpässen aufgespalten werden müssen, und damit sicherstellen, dass Unternehmen, die gut bezahlte Arbeitsplätze bieten, erfolgreich in Familienbesitz weitergeführt werden können. Eine empirische Evaluierung der Erbschaftsteuerreform von 2009, bei der die Steuerbefreiungen für die Vererbung von Familienunternehmen stark ausgeweitet wurden, kam allerdings zu dem Schluss, dass auch bei dem weniger großzügigen System, das vor 2009 existiert hatte, keine Gefährdung der Unternehmensnachfolge bei Familienunternehmen durch Liquiditätsengpässe gegeben war (Houben und Maiterth, 2011[46]). Außerdem ermöglichen die Steuerbefreiungen Steuervermeidungsgestaltungen, mit denen Privatvermögen zu Betriebsvermögen erklärt wird, was zu sehr niedrigen effektiven Steuersätzen bei der Erbschaft- und Schenkungsteuer für wohlhabende Haushalte führt (Trautvetter und Schwarz, 2021[47]). Wenn diese Steuerbefreiungen auf Betriebsvermögen unter 26 Mio. EUR begrenzt würden, was in einer Reform von 2016 vorgesehen war, aber aufgrund bestehender Schlupflöcher nicht umgesetzt wurde, und wenn die persönlichen Steuerfreibeträge gekürzt würden, könnte das Steueraufkommen deutlich gesteigert werden, und zwar auch dann, wenn dies mit einer Senkung der Steuersätze kombiniert würde (Tiefensee und Grabka, 2017[48]; Bach, 2021[49]). Befürchtungen, dass dies zu Zwangsliquidierungen von Familienunternehmen führen könnte, ließe sich begegnen, indem die Möglichkeiten zur Zahlung der Steuern in Raten erweitert würden.
Aufschlüsselung des gesamtstaatlichen Steueraufkommens, in %, 2023 oder letztverfügbares Jahr
Anmerkung: Die Gewinne von Einzelunternehmen und Personengesellschaften unterliegen der Einkommensteuer, und das entsprechende Steueraufkommen ist in der Kategorie „Einkommensteuern“ berücksichtigt. Das Aufkommen aus der Gewerbesteuer ist im Fall von Kapitalgesellschaften unter den „Steuern auf Unternehmensgewinne“ und im Fall von Einzelunternehmen und Personengesellschaften unter den „Einkommensteuern“ erfasst. Die Einnahmen aus der Quellenbesteuerung von Dividenden und Zinsen sind unter den „Steuern auf Unternehmensgewinne“ berücksichtigt, wenn diese Erträge von Kapitalgesellschaften empfangen werden, und andernfalls in der Kategorie „Einkommensteuern“. Das Aufkommen aus „Steuern auf Vermögen“ umfasst insbesondere die Einnahmen aus Erbschaft- und Schenkungsteuern und aus der laufenden Besteuerung von unbeweglichem Vermögen. Quelle: OECD Tax Revenue Statistics (Datenbank).
Für Einkünfte aus der Veräußerung oder Vermietung von Bestandsimmobilien gibt es großzügige Steuervergünstigungen. Diese Vergünstigungen verzerren die Kapitalallokation, befördern den Anstieg der Wohnimmobilienpreise und erhöhen die Ungleichheit. Sie sollten daher abgeschafft oder gezielter darauf ausgerichtet werden, Anreize für die Vergrößerung des Wohnungsangebots zu schaffen. Dadurch könnten pro Jahr Mehreinnahmen in Höhe von bis zu 12 Mrd. EUR erzielt werden (Fuest, Hey und Spengel, 2021[50]; Bach und Eichfelder, 2021[51]). Gewinne aus der Veräußerung von Immobilien sind voll von der Einkommensteuer befreit, wenn die Immobilie mindestens zehn Jahre gehalten wurde; dies führt zu Einnahmeeinbußen von rd. 6 Mrd. EUR jährlich. Zudem werden die steuerpflichtigen Mieteinnahmen durch übermäßig großzügige Abschreibungsmöglichkeiten verringert, die die steuerliche Belastung von Immobilienvermögen stark reduzieren (Bach und Eichfelder, 2021[51]). Gewinne von Immobilienunternehmen sind vollständig von der Gewerbesteuer – der auf Gemeindeebene erhobenen Steuer auf Unternehmensgewinne in Höhe von durchschnittlich 15 % – befreit; die dadurch entstehenden Einnahmeausfälle belaufen sich auf rd. 5 Mrd. EUR (Kapitel 4). Dank Steuerschlupflöchern können Immobilien-Holdings außerdem die Grunderwerbsteuer umgehen (Bach und Eichfelder, 2021[51]). Darüber hinaus gilt ein Immobilienbestand von mehr als 299 Wohnungen automatisch als Betriebsvermögen und ist damit von der Erbschaftsteuer befreit, was für kleinere Bestände nicht der Fall ist; die daraus resultierenden Einnahmeverluste belaufen sich auf rd. 1 Mrd. EUR (Bach und Eichfelder, 2021[51]). Zusammen mit den niedrigen Zinssätzen hat die großzügige steuerliche Behandlung von Immobilien zahlreiche institutionelle und private Anleger an den deutschen Immobilienmarkt gelockt und so zu einer Fehlallokation von Kapital geführt. Da die Vergünstigungen nicht nur für Neubauten, sondern auch für Investitionen in den Wohnungsbestand gewährt wurden, beförderten sie den steilen Anstieg der Immobilienpreise. Außerdem wurde dadurch die Konzentration des Immobilienvermögens in den Händen der Haushalte im obersten Einkommensdezil verstärkt, während viele Mittelschichthaushalte, die Wohneigentum zur Selbstnutzung suchen, aus dem Markt gedrängt wurden (Fuest, Hey und Spengel, 2021[50]). Wenn die Steuern auf unbewegliches Vermögen, die im Vergleich zu anderen OECD-Ländern gering sind, erhöht würden, könnte das Steueraufkommen gesteigert und zugleich die Finanzlage der Kommunen verbessert werden (Kapitel 4).
Durch den Abbau der Ermäßigungen und Befreiungen bei der Umsatzsteuer und die Aufstellung transparenter Kriterien für die verbleibenden Ausnahmen ließen sich Steuermehreinnahmen erzielen und würde zugleich die Steuergerechtigkeit erhöht (OECD, 2022[52]). Der Anteil der Steuern auf Waren und Dienstleistungen am Gesamtsteueraufkommen ist in Deutschland deutlich geringer als im Durchschnitt der OECD-Länder (Abbildung 1.18). Dies ist hauptsächlich den großzügigen Umsatzsteuerermäßigungen und -befreiungen für Immobilien, für Finanz- und Versicherungsdienstleistungen, für Bildungsleistungen sowie für Gold, Silber, Edelsteine und Kunstwerke geschuldet (Trautvetter, 2020[53]). Viele dieser Steuervergünstigungen dürften verzerrend oder regressiv wirken, es mangelt jedoch an Transparenz und für viele dieser Maßnahmen fehlt es an Wirkungsanalysen (Aliu, Grundke und von Haldenwang, 2023[54]). In dem alle zwei Jahre veröffentlichten Subventionsbericht wird ein bestimmter Katalog von Steuervergünstigungen behandelt und für die Hälfte der genannten Maßnahmen werden auch Evaluierungen vorgelegt. Ein Bericht des Umweltbundesamts beziffert die umweltschädlichen Steuervergünstigungen und Subventionen auf 65 Mrd. EUR jährlich, was deutlich mehr ist als laut den Schätzungen des Subventionsberichts (Burger und Bretschneider, 2021[55]). Steuervergünstigungen werden in der Regel weniger genau guntersucht als direkte Ausgaben, die bei den jährlichen Haushaltsverhandlungen geprüft werden. Eine umfassende Prüfung und Folgenabschätzung der bestehenden Steuervergünstigungen, wie bereits im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 empfohlen, könnte daher helfen, die Verwendung öffentlicher Ressourcen auf allen staatlichen Ebenen besser zu priorisieren. Einige der im Koalitionsvertrag angekündigten Maßnahmen würden in diesem Kontext nicht zu einer Verringerung der Steuervergünstigungen beitragen. Die Senkung der Mehrwertsteuer für Speisen in der Gastronomie, die Agrardiesel-Rückvergütung und die Anhebung der Pendlerpauschale sind kostspielig, und Wirkungsanalysen haben gezeigt, dass sie einen verzerrenden Effekt haben.
Dass die Einnahmen aus der Besteuerung von Waren und Dienstleistungen vergleichsweise gering sind, hängt auch mit niedrigen Regelsteuersätzen und einem schwachen Steuervollzug zusammen. Die Steuern auf Alkohol und Tabak sind niedrig im Vergleich zu anderen OECD-Ländern. Würden sie angehoben, könnten nicht nur die Steuereinnahmen gesteigert, sondern auch positive Gesundheitseffekte erzielt werden (siehe weiter unten). Eine Anhebung des Umsatzsteuerregelsatzes würde ebenfalls helfen, das Steueraufkommen zu steigern. Schätzungen der Europäischen Kommission zur Umsatzsteuerlücke deuten zudem darauf hin, dass Deutschland durch Steuerbetrugs- und Steuerhinterziehungsmodelle jedes Jahr Umsatzsteuereinnahmen in Höhe von 22 Mrd. EUR bzw. etwa 9 % des erwarteten Umsatzsteueraufkommens entgehen. Dieser Wert entspricht zwar in etwa dem OECD-Durchschnitt, allerdings wurden seit 2011 im Bereich des Steuervollzugs nur wenig Fortschritte erzielt. Grund dafür ist, dass die Zahl der Umsatzsteuer-Sonderprüfer*innen sowie der Umsatzsteuer-Sonderprüfungen gesunken ist und die IT-Infrastruktur ebenso wie die Koordination zwischen den Finanzverwaltungen der Länder und mit den europäischen Steuerbehörden nach wie vor unzureichend ist (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023). Umsatzsteuerhinterziehung ebenso wie Geldwäsche könnte entgegengetreten werden, wenn die Nutzung von elektronischen Registrierkassen und E-Rechnungen in allen Betrieben vorgeschrieben und eine Obergrenze für Barzahlungen eingeführt würde. In Spanien, Italien, Ungarn und Chile wurde auf nationaler Ebene beispielsweise erfolgreich eine E-Rechnungspflicht eingeführt (OECD, 2022[56]).
Ergänzend dazu sollten die Steuervollzugsanreize der Länder erhöht und sollte die Steuerlückenschätzung für alle Steuerarten verbessert werden. In Deutschland liegen keine inländischen Informationen zu Steuerlücken vor. Der Hauptgrund dafür sind Datenschutz- und IT-Probleme, die durch die föderale Organisation der Finanzverwaltung und das strenge Steuergeheimnis verschärft werden (BMF, 2020[57]). Steuererhebung und Steuervollzug fallen in den Zuständigkeitsbereich der Länder, auch was Bundes- oder Gemeinschaftssteuern betrifft; dies ist eine Besonderheit des deutschen Steuersystems, das sich darin von anderen föderal organisierten Ländern wie den Vereinigten Staaten oder Australien unterscheidet (siehe auch Kapitel 4). Zusammen mit dem Finanzkraftausgleich reduziert dies auch die Anreize für die Finanzverwaltungen der Länder, den Steuervollzug zu verbessern, da nur ein kleiner Teil der erzielten Mehreinnahmen dem jeweiligen Bundesland selbst zufließt (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023). Die Verringerung der effektiven Steuersätze infolge unzureichender Investitionen in den Steuervollzug könnte zudem ein Mittel sein, das jeweilige Bundesland für Unternehmen und wohlhabende Haushalte attraktiver zu machen, ähnlich wie beim schädlichen internationalen Steuerwettbewerb (Troost, 2016[58]; BMF, 2004[59]; OECD, 2021[60]). Durch die Einrichtung eines unabhängigen Instituts für Steuerforschung und die Schaffung der erforderlichen Datenaustausch- und IT-Infrastruktur für die Erfassung und Veröffentlichung von Informationen über Steuerlücken, insbesondere auf Länderebene, könnte eine objektive und unabhängige Auswertung von Steuerdaten bei gleichzeitiger Einhaltung hoher Datenschutzstandards gewährleistet werden (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023). Ergänzend dazu sollten die verbindlichen Verwaltungsrichtlinien für die Steuerverwaltungen der Länder um Zielvorgaben für die Vollzugskapazitäten erweitert werden. Diese Richtlinien sollten zusammen mit Daten zu den Kapazitäten der Finanzverwaltungen veröffentlicht werden, um die Landesregierungen zur Rechenschaft ziehen zu können. Wenn länderspezifische Steuerlückenschätzungen vorliegen, könnten ausgehend davon Ziele für die Vollzugsleistung der Steuerverwaltungen aufgestellt werden, die dann ebenfalls in die Verwaltungsrichtlinien aufgenommen werden könnten.
1.3.3. Die Fiskalregeln weiter verbessern
So begrüßenswert die jüngste Reform der Fiskalregeln auch sein mag, droht sie doch einige notwendige fiskalische Anpassungen zu verzögern. Die geänderte Passage des Grundgesetzes weist darauf hin, dass das neue Sondervermögen der Finanzierung zusätzlicher Investitionen in die Infrastruktur dient und dass zugleich eine ausreichende Investitionsquote im Kernhaushalt gewährleistet werden muss. Dies muss allerdings noch in einem Bundesgesetz geregelt werden. Um eine effiziente Nutzung knapper Haushaltsmittel sicherzustellen, ist es entscheidend, klar zu definieren, was unter Investitionen zu verstehen ist. Da ein großer Teil des Infrastrukturstaus die Instandhaltung und Erneuerung bestehender Infrastruktur betrifft, muss mit dem Gesetz zur Einrichtung des Sondervermögens sichergestellt werden, dass auch diese Ausgaben finanziert werden können. Die Verteidigungsausgaben beliefen sich 2024 auf 1,2 % des BIP. Bei Hinzurechnung anderer infolge der Reform von der Schuldenbremse ausgenommener Ausgaben, etwa für Zivil- und Bevölkerungsschutz, für die Nachrichtendienste und für den Schutz der informationstechnischen Systeme, erhöht sich dieser Anteil auf 1,5 % des BIP. Da alle über 1 % des BIP hinausgehenden Ausgaben für solche Posten von der Schuldenbremse ausgenommen sind, wird es möglich, andere Nichtverteidigungsausgaben im Kernhaushalt in Höhe von rd. 0,5 % des BIP durch Schulden zu finanzieren. Eine solche fiskalische Fehlentwicklung gilt es zu vermeiden, damit die Haushaltsanpassungen, die in Zukunft erfolgen müssen, nicht zu umfangreich werden (siehe weiter oben). Die Zuweisungen aus dem Sondervermögen Infrastruktur an die Länder und Gemeinden könnten zudem genutzt werden, um den erforderlichen Konsens über die ebenen- und ressortübergreifende Vereinfachung und Vereinheitlichung von Regulierungen und Verwaltungsprozessen herbeizuführen und die gemeindeübergreifende Bündelung von Aufgaben zu fördern (Kapitel 2 und 4).
Die größere Flexibilität der Fiskalregeln sollte mit einer größeren Transparenz der Staatsfinanzen einhergehen, um den fiskalischen Rahmen insgesamt zu stärken. Obwohl die Schuldenbremse, die das strukturelle Defizit des Bundes und der Länder auf 0,35 % bzw. 0 % des BIP begrenzte, 2024 wieder in Kraft gesetzt wurde, und die Fiskalregeln durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom November 2023 gestärkt wurden, belief sich das Haushaltsdefizit nach den EU-Regeln 2024 auf 2,8 % des BIP. Dies liegt daran, dass die Nettoausgaben aus den Sondervermögen zwar nicht in dem für die Schuldenbremse maßgeblichen Haushaltsdefizit des Bundes berücksichtigt sind, wohl aber im Haushaltssaldo nach den EU-Regeln (vgl. OECD-Wirtschaftsausblick Deutschland 2023). Zudem hat sich der Finanzierungssaldo der Länder stark verschlechtert: Aus dem Überschuss von 0,38 % des BIP im Jahr 2022 wurde 2024 ein Defizit von 0,64 %. Grund hierfür ist, dass einige Länder ihre Schuldenbremse noch nicht wieder in Kraft gesetzt haben oder begonnen haben, Nettoausgaben aus eigenen Sondervermögen zu tätigen, die 2023 aufgelegt und während der Aussetzung der Schuldenbremse durch zusätzliche Kreditaufnahme finanziert wurden. Die Defizite der Länder und Gemeinden sind auch gestiegen, weil öffentliche Verkehrsgesellschaften seit Kurzem in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung unter dem Sektor Staat erfasst werden. In vielen anderen Fällen ist die Kreditaufnahme über staatliche Unternehmen noch nicht in den Haushaltsdefiziten erfasst. Die großen Unterschiede zwischen den Rechnungslegungs- und Fiskalregeln der Länder machen es außerdem zunehmend schwierig, die Haushaltssituation verschiedener nachgeordneter Gebietskörperschaften zu vergleichen (Bundesbank, 2024[6]).
Wie bereits im letzten OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland empfohlen, sollten die Nettoausgaben sämtlicher Extrahaushalte auf Bundes- und Länderebene nach und nach in die Kernhaushalte überführt werden. Durch die Einbeziehung struktureller Investitionsausgaben in Schlüsselbereichen wie Verteidigung, digitale und grüne Infrastruktur oder Bildung in die Kernhaushalte würde die notwendige politische Diskussion darüber erleichtert, wie wichtige Investitionsbedarfe finanziert, welche Ausgaben priorisiert und wie zusätzliche Einnahmen erzielt werden sollten. Dies ist umso wichtiger, als vom Renten- und Gesundheitssystem in den kommenden Jahren immer größerer Druck auf die öffentlichen Haushalte ausgehen wird und 2028 die Tilgung der während der Pandemie aufgenommenen Schulden beginnen soll. Die Einbeziehung der Extrahaushalte in die Kernhaushalte sollte mit einer transparenten Quantifizierung der Eventualverbindlichkeiten einhergehen, die sich aus quasifiskalischen Aktivitäten staatlicher Unternehmen des Bundes und der nachgeordneten Gebietskörperschaften, wie etwa der Entwicklungsbanken, der Deutschen Bahn oder anderer staatlicher Unternehmen ergeben (IWF, 2022[61]; Asatryan, Heinemann und Nover, 2022[62])
Mit dem Bundesverfassungsgerichtsurteil vom November 2023 wurden die Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit des Bundeshaushalts bekräftigt, womit die Möglichkeiten zur Nutzung von Mitteln für die Finanzierung von Infrastrukturausgaben in späteren Jahren begrenzt wurden. Zwar gibt es spezifische gesetzliche Bestimmungen, die es der Verwaltung ermöglichen, mehrjährige vertragliche Verpflichtungen einzugehen (Verpflichtungsermächtigungen), eine Übertragung von Mitteln in spätere Jahre ist jedoch im Allgemeinen nicht möglich, von ein paar Ausnahmen im Bereich der Verteidigungsbeschaffung abgesehen. Durch die Einführung einer mehrjährigen Haushaltsführung könnte die fiskalische Planung in Bezug auf längerfristige Verpflichtungen verbessert werden, z. B. für öffentliche Investitionsvorhaben oder auch zur Sicherung der Verteidigungsquote oder eines stabilen Rentenniveaus. Wenn mehr Möglichkeiten geschaffen würden, Mittel in das nächste Haushaltsjahr zu übertragen, könnte zudem die Ausgabeneffizienz gesteigert werden. Die aktuellen Haushaltsregeln schaffen Anreize, die Mittel vor Ablauf des Haushaltsjahrs auszugeben, was zu großen Effizienzeinbußen und einer geringeren Ausgabenqualität führen könnte (Liebman und Mahoney, 2017[63]). Eine weitere Option, um öffentliche Investitionen zu erleichtern, ohne den gegenwärtigen haushaltspolitischen Rahmen zu verändern, wären höhere Kapitalspritzen oder Zuschüsse für staatliche Unternehmen wie die Deutsche Bahn, die Autobahn GmbH des Bundes, die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben oder die Kreditanstalt für Wiederaufbau. Durch die Einrichtung eines ständigen Infrastrukturfonds, der aus laufenden Einnahmen finanziert würde, etwa Straßennutzungsgebühren, könnte eine stabile Finanzierung öffentlicher Investitionen in Straße und Schiene gewährleistet werden. Dabei könnte, wie in der Schweiz, festgelegt werden, wie viel jeweils für die Instandhaltung, die Erneuerung und den Ausbau ausgegeben werden darf, um zu verhindern, dass neue Bauvorhaben Vorrang vor der Substanzerhaltung erhalten. Eine weitere Option wären eigenständige einnahmefinanzierte Infrastrukturgesellschaften, etwa nach dem Vorbild der österreichischen ASFINAG, für die die Schuldenbremse nicht gelten würde, die aber den EU-Fiskalregeln entsprächen und mit denen sichergestellt werden könnte, dass sich der Infrastrukturausbau maßgeblich an den Präferenzen der Nutzer*innen orientiert (SVR, 2024[64]).
1.3.4. Das Renten, Gesundheits- und Pflegesystem stabilisieren, um die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu sichern
Ohne weitere Politikänderungen werden die jährlichen öffentlichen Rentenausgaben aufgrund der raschen Bevölkerungsalterung bis 2045 um rd. 2 Prozentpunkte des BIP steigen (Abbildung 1.15). Deutschland ist bereits eines der OECD-Länder, in denen der Faktor Arbeit am höchsten besteuert wird, was sich negativ auf die Arbeitsanreize auswirkt. Daher sollte diesem Ausgabendruck nicht durch eine weitere Anhebung der Beitragssätze begegnet werden (Kapitel 3). Die Reformen und Reformpläne der jüngsten Zeit reichen jedoch nicht aus, um das Rentensystem zu stabilisieren, und 2024 sind die Mittelzuführungen aus dem Bundeshaushalt an die gesetzliche Rentenversicherung auf etwa 2,5 % des BIP angestiegen. Nachdem 2007 beschlossen worden war, das Rentenalter bis 2031 schrittweise auf 67 anzuheben, wurden die Anreize für einen längeren Verbleib im Erwerbsleben durch die Einführung großzügiger Frühverrentungsoptionen – abschlagsfreie Rente mit 45 Beitragsjahren und relativ geringe Abschläge für Personen mit mindestens 35 Beitragsjahren – wieder verringert (Kapitel 3 und Kasten 1.3). 2018 wurden mit dem Mindestversorgungsniveau von 48 % und der Obergrenze für den Beitragssatz von 20 % zwei Haltelinien eingeführt, die bis 2025 gelten. Im neuen Koalitionsvertrag ist vorgesehen, das Rentenniveau bis 2031 abzusichern und die „Mütterrente“ für Frauen mit vor 1992 geborenen Kindern anzuheben, die geringe Rentenansprüche haben (Kasten 1.3). Die Umsetzung dieser Pläne hätte zur Folge, dass der Ausgabendruck erheblich steigen und der haushaltspolitische Spielraum für öffentliche Investitionen und andere wichtige Aufwendungen weiter sinken würde (Bundesbank, 2022[65]).
Um die gesetzliche Rentenversicherung mittelfristig zu stabilisieren, müssen die Voraussetzungen für eine längere Teilnahme älterer Arbeitskräfte am Erwerbsleben geschaffen werden (Abbildung 1.19, Kasten 1.3). Dazu gilt es, die fiskalischen Frühverrentungsanreize zu verringern, die Arbeitsbedingungen und Weiterbildungsmöglichkeiten älterer Arbeitskräfte zu verbessern und für mehr Anreize zu sorgen, über das gesetzliche Rentenalter hinaus zu arbeiten (Kapitel 3). Mit dem OECD-Langfristmodell durchgeführte Simulationen zeigen, dass eine Anhebung des effektiven Renteneintrittsalters durch eine schrittweise Abschaffung der Frühverrentungsanreize bei gleichbleibenden Rentenansprüchen wirksamer wäre, um das Rentensystem zu stabilisieren und den Druck auf die Staatsfinanzen zu verringern, als andere Politikszenarien, wie etwa eine Erhöhung der Zuwanderung oder der Erwerbsbeteiligung von Frauen. Mehr Zuwanderung und ein höheres Arbeitsangebot von Frauen sind allerdings entscheidend, um dem Fachkräftemangel zu begegnen (Kapitel 3). 2031 wird das gesetzliche Rentenalter bei 67 Jahren liegen. Ab dann muss es an die Lebenserwartung gekoppelt werden, um das Rentensystem längerfristig zu stabilisieren. Dies könnte durch eine Rentenverringerung ergänzt werden. Diese Verringerung sollte dann mit einer garantierten Mindestrente oder einer Anhebung der bestehenden Altersgrundsicherung kombiniert werden, um das Altersarmutsrisiko zu senken (OECD, 2023[66]). Wenn die Riester-Rente attraktiver gestaltet und die kapitalgedeckten Betriebsrenten gestärkt würden, könnte dies helfen, die gesetzliche Rente zu ergänzen und die Kapitalmärkte zu vertiefen (siehe weiter oben).
Öffentliche Rentenausgaben (in % des BIP)
Anmerkung: Die Graphen zeigen den Effekt verschiedener Szenarien auf die öffentlichen Rentenausgaben in Deutschland anhand der Methode von Guillemette und Turner (2021[1]). Das Szenario „Erhöhung der Vollzeiterwerbstätigkeit von Frauen“ unterstellt, dass der Anteil der teilzeitbeschäftigten Frauen bis 2035 auf den schwedischen Wert sinkt (was einem Rückgang von 35 % auf 15 % entspricht). Das Szenario „Anhebung des effektiven Rentenalters“ unterstellt, dass das effektive Renteneintrittsalter bis 2032 im Vergleich zum Basisszenario um 0,6 Jahre (und bis 2045 um 1,3 Jahre) steigt, wobei sich die Rentenansprüche durch den längeren Verbleib im Erwerbsleben nicht erhöhen. Das Szenario „Kopplung des gesetzlichen Rentenalters an die Lebenserwartung ab 2031“ unterstellt eine Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters um ein Jahr für jedes zusätzliche Jahr Lebenserwartung, wobei das durchschnittliche Rentenniveau unverändert bleibt. Das Szenario „Erhöhung der Zuwanderung“ unterstellt für den Projektionszeitraum eine Nettozuwanderung von 400 000 Personen jährlich ab 2026, wohingegen das Basisszenario auf dem Destatis-Basisszenario von 206 000 Einwander*innen jährlich beruht.
Quelle: OECD-Langfristmodell.
Würden Beamt*innen und Selbstständige in die gesetzliche Rentenversicherung einbezogen, würde dies die Stabilisierung des Rentensystems unterstützen und für mehr Fairness sorgen (Kasten 1.3). Beamt*innen sind über ein gesondertes System versichert und erhalten vergleichsweise höhere Altersbezüge als gesetzlich Versicherte, was auch die Arbeitskräftemobilität verringert (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2016). Würden sie in das gesetzliche System aufgenommen, würden die Einzahlungen in die Rentenversicherung steigen. Aufgrund der höheren Lebenserwartung von Beamt*innen und ihrer über dem Durchschnitt liegenden Arbeitsentgelte würde dies das System aber nur auf kurze bis mittlere Sicht entlasten. Allerdings könnten dadurch Hemmnisse für eine höhere Arbeitskräftemobilität verringert werden (Kapitel 2). Die Einbeziehung der Selbstständigen in die gesetzliche Rentenversicherung hätte einen stärkeren Effekt auf die Tragfähigkeit des Systems. Etwa 3 Millionen Selbstständige in Deutschland verfügen aktuell über keine obligatorische Alterssicherung. Zudem sehen sie sich oft mit erheblichen Sparlücken konfrontiert. Dies führt zu hohen Kosten für die Grundsicherung im Alter, über die die Betreffenden dann unterstützt werden müssen (SVR, 2023[29]). Die Einführung einer Rentenversicherungspflicht für neu selbstständig Beschäftigte oder die Festlegung einer Altersgrenze für die Aufnahme könnte Trittbrettfahrerverhalten entgegenwirken, das gesetzliche Rentensystem stärken und die Kosten für die steuerfinanzierte Grundsicherung verringern.
Die deutsche Pflegeversicherung, die im Umlageverfahren finanziert wird, steht aufgrund steigender Kosten – eine Folge des demografischen Wandels, des medizinischen Fortschritts und der Ausweitung des Leistungsangebots – vor erheblichen Herausforderungen. Bis 2040 werden sich die Ausgaben pro Versicherte*n voraussichtlich um über 90 % erhöhen, wobei allein die Bevölkerungsalterung zu einem Anstieg um 23 % führt (BMWK, 2022[67]). Damit müssten die Beitragssätze auf 4,4 % bis 5,2 % des Bruttoarbeitsentgelts steigen, sodass sich die bereits hohe Arbeitsbesteuerung und der von ihr ausgehende bremsende Effekt auf das Arbeitsangebot weiter erhöhen würden. Da zugleich fast die Hälfte der pflegebedürftigen älteren Menschen informell versorgt wird, hauptsächlich von weiblichen Familienangehörigen, ist es auch äußerst wichtig, das Angebot und die Finanzierung von Pflegeleistungen zu verbessern, um die Erwerbsbeteiligung von Frauen zu steigern (Kapitel 3). Wenn zudem der Anstieg der Pflegeversicherungsleistungen begrenzt, die Ausgabeneffizienz in der stationären Pflege erhöht und die Menschen ermutigt würden, privat für die Pflege vorzusorgen, würde dies die intergenerationelle Fairness fördern und den finanziellen Druck auf die gesetzliche Pflegeversicherung verringern helfen. Zur Steigerung der Ausgabeneffizienz sollte die professionelle häusliche Pflege gestärkt werden, da der Anteil der Menschen mit leichtem oder mittlerem Pflegebedarf, die stationär in Pflegeeinrichtungen untergebracht sind, wesentlich höher ist als in anderen OECD-Ländern (OECD, 2024[68]). Eine allmähliche Anhebung der Mittelzuführungen aus dem Kernhaushalt zur Stärkung des Pflegevorsorgefonds würde darüber hinaus helfen, einen starken Anstieg der Beitragssätze zu verhindern. Dies könnte mit der Einführung einer obligatorischen privaten Pflegezusatzversicherung kombiniert werden, die kapitalgedeckt wäre, mit gezielter steuerfinanzierter Unterstützung für Niedrigeinkommensgruppen (BMWK, 2021[69]).
Die gesetzliche Krankenversicherung ist durch demografische Veränderungen, den zunehmenden medizinischen Fortschritt und steigende Behandlungskosten sowie durch Zivilisationskrankheiten starkem finanziellem Druck ausgesetzt. Der Spielraum zur Erhöhung der Ausgabeneffizienz ist erheblich, da die Gesundheitsausgaben pro Kopf zu den höchsten im OECD-Raum gehören, während die Gesundheitsergebnisse nur etwa dem Durchschnitt entsprechen (OECD/Europäische Kommission, 2024[70]). Überkapazitäten in der stationären Versorgung tragen mit zu den schwerwiegenden Personalengpässen bei, während das System der Fallpauschalen zu Überbehandlungen führt. Dadurch verringert sich die Ausgabeneffizienz und wahrscheinlich auch die Behandlungsqualität. Die kürzlich in Kraft getretene Krankenhausreform hat das Potenzial, die Ausgabeneffizienz zu erhöhen, da sie die Krankenhausversorgung konsolidiert und auf eine stärkere Spezialisierung der Kliniken auf bestimmte Behandlungen abzielt. Die Fallpauschalen werden dabei teilweise durch Vorhaltevergütungen ersetzt, die die Krankenhäuser für die Bereithaltung der nötigen Kapazitäten erhalten. Die erfolgreiche Umstrukturierung der Krankenhauslandschaft erfordert erhebliche Investitionen in Gebäude und Ausrüstungen. Diese Investitionen, die im Zuständigkeitsbereich der Länder liegen, waren in den letzten Jahrzehnten schwach ausgefallen. Einige Krankenhäuser auf dem Land werden zudem infolge der Reform schließen müssen. Daher muss außerdem die ambulante und die digitale Versorgung gestärkt werden, damit die Primärversorgung gewährleistet ist und die Patient*innen ihrem Bedarf entsprechend an Krankenhäuser mit der richtigen Spezialisierung überwiesen werden können. Die Einführung der elektronischen Patientenakte ist ein großer Schritt nach vorn. Wenn sie in der ambulanten und der stationären Versorgung vollständig umgesetzt ist, wird sie die Behandlungsqualität und die Ausgabeneffizienz deutlich erhöhen, da unnötige Doppeluntersuchungen sowie Labortests und ungewollte Wechselwirkungen von Arzneimitteln vermieden werden können. Bislang ist die Umsetzung aufgrund einer unzureichenden Sensibilisierung des Gesundheitspersonals und Bedenken seitens von Gesundheitsverbänden allerdings noch lückenhaft. Zudem behindert die begrenzte Interoperabilität der bestehenden IT-Systeme die komplette Umsetzung, auch wenn kürzlich standardisierte Benutzeroberflächen festgelegt und vorgeschrieben wurden. Die Vorsorge sollte durch eine stärkere Sensibilisierung der Menschen für Zivilisationskrankheiten gestärkt werden, und die Steuern auf Alkohol und Tabak, die im Vergleich zu anderen OECD-Ländern niedrig sind, sollten erhöht werden. Mehr Transparenz über Preise und Preisnachlässe in der medizinischen Beschaffung und eine bessere Wettbewerbsdurchsetzung könnten helfen, die stark steigenden Arzneimittelausgaben einzudämmen (Seldesjachts et al., 2024[71]; Berndt, Grill und Schumann, 2024[72]).
Literaturverzeichnis
[54] Aliu, F., R. Grundke und C. von Haldenwang (2023), „Mehr Transparenz bei Steuervergünstigungen in Deutschland“, ECOSCOPE, Blogartikel, 3. August, OECD, Paris, https://oecdecoscope.blog/2023/08/03/mehr-transparenz-bei-steuervergunstigungen-in-deutschland/.
[20] Arnold, N., G. Claveres und J. Frie (2024), „Stepping Up Venture Capital to Finance Innovation in Europe“, IMF Working Papers, No. 24/146, Internationaler Währungsfonds, Washington, D.C., https://doi.org/10.5089/9798400280771.001.
[62] Asatryan, Z., F. Heinemann und J. Nover (2022), „The Other Government: State-Owned Enterprises in Germany and their Implications for the Core Public Sector“, ZEW-Kurzexpertise, No. 22-8, ZEW, Mannheim, https://ftp.zew.de/pub/zew-docs/ZEWKurzexpertisen/EN/ZEW_Shortreport2208.pdf.
[38] Bachmann, R., A. Peichl und R. Riphahn (2021), „Bessere Daten – bessere Politik“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 6. August, https://www.faz.net/-gqe-aehej.
[49] Bach, S. (2021), „Aktuelle Reformvorschläge zum Einkommensteuertarif“, Wirtschaftsdienst, Vol. 101/8, S. 606–614, https://doi.org/10.1007/s10273-021-2979-1.
[51] Bach, S. und S. Eichfelder (2021), „Reform der Immobilienbesteuerung: Bodenwerte belasten und Privilegien streichen“, DIW Wochenbericht, Vol. 27, S. 463–470, https://doi.org/10.1007/s10273-021-2979-1.
[23] Bazzazi, P. (2025), „DBO, Plan Assets und Outside Funding im DAX Ende 2024 (I): You spin me round like a Rekord“, Online-Artikel, 31. Januar, LEITERbAV PENSIONS●INDUSTRIES, Berlin, https://pensions.industries/you-spin-me-round-like-a-rekord/.
[31] BDI (2024), „Standort D mit Investitionen stärken“, Positionspapier, 12. Juni, Bundesverband der Deutschen Industrie, Berlin, https://bdi.eu/publikation/news/standort-d-mit-investitionen-staerken.
[15] Bellon, M. et al. (2022), „Digitalization to improve tax compliance: Evidence from VAT e-Invoicing in Peru“, Journal of Public Economics, Vol. 210, Artikel 104661, https://doi.org/10.1016/j.jpubeco.2022.104661.
[72] Berndt, C., M. Grill und H. Schumann (2024), „Auf Wunsch der Lobbyisten“, Süddeutsche Zeitung, 11. Oktober, https://www.sueddeutsche.de/projekte/artikel/politik/pharma-eli-lilly-mfg-lauterbach-scholz-e036761/?reduced=true.
[45] BMF (2021), 28. Subventionsbericht des Bundes, Bundesministerium der Finanzen, Berlin, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Oeffentliche-Finanzen/Subventionsberichte/28-subventionsbericht.pdf.
[57] BMF (2020), Notwendigkeit, Potenzial und Ansatzpunkte einer Verbesserung der Dateninfrastruktur für die Steuerpolitik, Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen, BMF, Berlin, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Ministerium/Wissenschaftlicher-Beirat/Gutachten/2020-10-30-gutachten-dateninfrastruktur-steuerpolitik.pdf.
[59] BMF (2004), Effizienz und Effektivität in der Steuerverwaltung – Positionspapier des Bundesministeriums der Finanzen, Bundesrat, Berlin, https://www.bundesrat.de/DE/plenum/themen/foekoI/bundesstaatskommission/unterlagen/AU-066.pdf.
[67] BMWK (2022), Nachhaltige Finanzierungen von Pflegeleistungen, Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, BMWK, Berlin, https://www.bmwk.de/Redaktion/DE/Publikationen/Ministerium/Veroeffentlichung-Wissenschaftlicher-Beirat/nachhaltige-finanzierungen-von-pflegeleistungen.pdf.
[69] BMWK (2021), Nachhaltige Finanzierungen von Pflegeleistungen, Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, BMWK, Berlin.
[14] Bontadini, F. et al. (2024), „Digitalisation of financial services, access to finance and aggregate economic performance“, OECD Economics Department Working Papers, No. 1818, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/10c7e583-en.
[8] Bundesbank (2024), Finanzstabilitätsbericht 2024, Deutsche Bundesbank, Frankfurt a. M., https://publikationen.bundesbank.de/publikationen-de/berichte-studien/finanzstabilitaetsberichte/finanzstabilitaetsbericht-2024-943028.
[6] Bundesbank (2024), Monatsbericht – Oktober 2024, Deutsche Bundesbank, Frankfurt a. M., https://publikationen.bundesbank.de/publikationen-de/berichte-studien/monatsberichte/monatsbericht-oktober-2024-935528.
[4] Bundesbank (2023), Monatsbericht – Dezember 2023, Deutsche Bundesbank, Frankfurt a. M., https://www.bundesbank.de/de/publikationen/berichte/monatsberichte/monatsbericht-dezember-2023-920288.
[65] Bundesbank (2022), „Rentenversicherung: Langfristszenarien und Reformoptionen“, Monatsbericht, Juni, Deutsche Bundesbank, Frankfurt a. M., https://www.bundesbank.de/resource/blob/892966/a554e194322ce1c80395cfed7f216e4c/472B63F073F071307366337C94F8C870/2022-06-rente-data.pdf.
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[48] Tiefensee, A. und M. Grabka (2017), „Das Erbvolumen in Deutschland dürfte um gut ein Viertel größer sein als bisher angenommen“, DIW Wochenbericht, Vol. 27, S. 565–571, https://www.diw.de/documents/publikationen/73/diw_01.c.560982.de/17-27-3.pdf.
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[47] Trautvetter, C. und Y. Schwarz (2021), Jahrbuch Steuergerechtigkeit, Netzwerk Steuergerechtigkeit, Berlin, https://www.netzwerk-steuergerechtigkeit.de/wp-content/uploads/2021/11/210922_JahrbuchSteuergerechtigkeit2021_credits.pdf.
[58] Troost, A. (2016), „Nimmt der Länderfinanzausgleich den Anreiz zum Steuervollzug?“, Wirtschaftsdienst, Vol. 96/9, S. 660–666, https://doi.org/10.1007/s10273-016-2031-z.
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