Enes Sunel
Robert Grundke
OECD‑Wirtschaftsberichte: Deutschland 2025
Abstract
Die regionalen Disparitäten haben zwar abgenommen, sind aber nach wie vor erheblich, und sie könnten sich im Zuge der ökologischen und digitalen Transformation vergrößern. Um die Effektivität der regionalen Wirtschaftsförderung zu erhöhen, sollte diese besser mit den wesentlich umfangreicheren zweckgebundenen Mittelzuweisungen des Bundes und industriepolitischen Maßnahmen koordiniert werden; dies würde sich auch positiv auf die Ausgabeneffizienz auswirken. Zudem bedarf es stärker zukunftsorientierter Kriterien für die Verteilung der Mittel, weshalb auch die voraussichtlichen Kosten der grünen Transformation sowie für Klimaanpassung berücksichtigt werden sollten. Schwache finanzielle und administrative Kapazitäten in vielen Gemeinden haben zu einem erheblichen Infrastrukturstau geführt und belasten die Qualität der örtlichen Daseinsvorsorge. Zusätzlich zur Steigerung der Grundsteuereinnahmen sollten die Gemeinden einen Ausgleich erhalten, wenn sich Gesetzesänderungen auf Bundesebene auf ihre Haushaltslage auswirken. Eine stärkere Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden, z. B. durch die Bündelung von Aufgaben, etwa in den Bereichen Beschaffung oder Infrastrukturplanung, kann die Ausgabeneffizienz und die Verwaltungskapazität erhöhen, was insbesondere im Kontext zunehmender Personalengpässe wichtig ist. Für die regionale Entwicklung ist es entscheidend, die Digital-, Energie-, Innovations- und Verkehrsinfrastruktur zu verbessern. Um die Anpassungskosten während der ökologischen und digitalen Transformation zu verringern, gilt es, die Umschulungs- und Weiterbildungsmöglichkeiten der Arbeitskräfte auszubauen und die Einnahmen aus der CO2-Besteuerung zu nutzen, um vulnerable Haushalte zu unterstützen.
Deutschland ist ein stark dezentralisierter Föderalstaat mit relativ großen wirtschaftlichen und sozialen Unterschieden (Abbildung 4.1). Mit der Wiedervereinigung im Jahr 1990 nahmen die regionalen Ungleichgewichte beträchtlich zu, da die Umstellung von Plan- auf Marktwirtschaft mit erheblichen strukturellen Veränderungen und hohen wirtschaftlichen und sozialen Anpassungskosten in den östlichen Bundesländern einherging. Hinzu kam der durch die Globalisierung, den technologischen Fortschritt und die ökologische Transformation ausgelöste Strukturwandel, der erhebliche Auswirkungen auf einige Regionen in Westdeutschland hatte, wie etwa das Ruhrgebiet oder andere Regionen mit viel Bergbau und einer hohen Konzentration an CO2-intensiven Branchen des Verarbeitenden Gewerbes (Dauth, Findeisen und Suedekum, 2014[1]) (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023).
Pro-Kopf-BIP auf Ebene der TL3-Regionen, in tausend USD zu konstanten Preisen von 2015, kaufkraftbereinigt, 2021
Anmerkung: In Deutschland entsprechen die TL3-Regionen den Kreisen. Berücksichtigt sind nur Länder, für die auf TL3-Ebene aufgeschlüsselte regionale Daten vorliegen. Die nationalen Durchschnittswerte sind nach Einwohnerzahl der TL3-Regionen gewichtet.
Quelle: OECD Regional Statistics (Datenbank).
Im Verlauf der letzten zwei Jahrzehnte haben die regionalen wirtschaftlichen Unterschiede auf Kreisebene, vor allem zwischen den östlichen und westlichen Bundesländern, allerdings deutlich abgenommen (Abbildung 4.2). Die ostdeutschen Bundesländer profitierten von erheblichen öffentlichen und privaten Investitionen, Verbesserungen der institutionellen Qualität sowie einem guten Bildungs- und Berufsbildungsangebot. Dadurch war es vielen freigesetzten Arbeitskräften möglich, sich an eine veränderte Kompetenznachfrage anzupassen (Gagliardi, Moretti und Serafinelli, 2023[2]; von Hagen, Strauch und Wolff, 2002[3]). Dank der guten Kompetenzausstattung der Bevölkerung und der hohen Forschungsqualität konnten gezielt Innovationscluster entwickelt werden, die sich sehr positiv auf einige Regionen auswirkten, so z. B. der Halbleiter-Cluster in Dresden. Die niedrige Geburtenrate ist gestiegen und bei der Nettoabwanderung in den Westen kam es zu einer Wende. Dadurch verlangsamte sich der Bevölkerungsrückgang, während rückläufige Arbeitslosenquoten und längere Arbeitszeiten als im Westen die Verdienste der Beschäftigten mit mittlerem Einkommen steigen ließen (BBSR, o. J.[4]). Aufgrund des höheren Wertschöpfungsanteils des Dienstleistungssektors beeinträchtigte der Energiepreisanstieg der letzten Jahre die Wirtschaftstätigkeit im Osten weniger stark als in vielen westdeutschen Bundesländern (BMWK, 2024[5]). Regionalfördermaßnahmen des Bundes und der EU erleichterten eine Erhöhung der öffentlichen und privaten Investitionen, was die wirtschaftliche Integration der neuen Bundesländer in die Weltmärkte begünstigte. Daher sind die Pro-Kopf-Exporte der ostdeutschen Bundesländer seit den 2000er Jahren stark gestiegen (Abbildung 4.2, Teil B).
Anmerkung: In Deutschland entsprechen die TL3-Regionen den Kreisen. Teil B: Ostdeutschland ohne Berlin.
Quelle: OECD Regional Statistics (Datenbank); OECD Economic Outlook (Datenbank); Statistisches Bundesamt und Statistikämter der Länder; BBSR (o. J.[4]).
In den letzten zwei Jahrzehnten war zwar eine Angleichung der wirtschaftlichen Verhältnisse zwischen den Bundesländern festzustellen, die regionalen Unterschiede beim Pro-Kopf-BIP der verschiedenen Kreise und kreisfreien Städte sind aber weiterhin erheblich (Abbildung 4.3). Agglomerationseffekte, städtische Infrastrukturvorteile und kulturelle Faktoren führten zu einer zunehmenden Wirtschafts- und Bevölkerungskonzentration in den größeren Metropolräumen, was auch in vielen anderen OECD-Ländern zu beobachten war (OECD, 2023[6]). Die Einkommens- und Vermögensungleichheit zwischen den Kreisen hat infolge des Rückgangs der Erwerbseinkommen im Vergleich zu anderen Einkommensarten, stark steigender Immobilienpreise in wirtschaftlichen Zentren sowie der geringen Progression der Grundsteuer und ihrer veralteten Einheitswerte für Grundstücke und Gebäude sogar zugenommen (siehe weiter unten).
Der andauernde Strukturwandel droht die regionalen Unterschiede innerhalb der Bundesländer weiter zu vergrößern (OECD, 2023[7]). Wie bereits im OECD-Wirtschaftsausblick Deutschland 2023 erörtert, sind Regionen, in denen CO2‑ oder energieintensive Branchen eine große Rolle für die Wirtschaftstätigkeit spielen, stärker von Klimaschutzmaßnahmen betroffen. Zudem wird die Umstellung von Verbrennern auf E-Antriebe große Auswirkungen auf Regionen mit automobilen Wertschöpfungsclustern haben, wie etwa den Stuttgarter Raum oder einige Regionen in Bayern (Abbildung 4.4, Teil A). Die ökologische Transformation wird einigen aktuell eher strukturschwachen Regionen im Norden und Osten aber auch Chancen eröffnen, weil sie aufgrund wetterbedingter Faktoren und einer geringeren Bevölkerungsdichte, dank der Solar- und Windparks leichter Akzeptanz finden, komparative Vorteile im Bereich der erneuerbaren Energien haben (Abbildung 4.4, Panel B). Dies könnte Unternehmen aus anderen Regionen anlocken, die ihre Produktion dekarbonisieren möchten. Das setzt allerdings voraus, dass das Übertragungsnetz und die im Netzentgeltsystem eingebauten Anreize verbessert werden (siehe weiter unten).
Theil-Index des realen Pro-Kopf-BIP in konstanten USD von 2015, kaufkraftbereinigt, Kreisebene
Anmerkung: Reales Pro-Kopf-BIP auf Kreisebene (TL 3-Regionen)
Quelle: BBSR (o. J.[4]); OECD Economic Outlook (Datenbank); OECD-Berechnungen.
Anmerkung: In Teil A steht der dunklere Farbton für Regionen, in denen der auf die Automobilindustrie entfallende Beschäftigungsanteil mehr als 10 % beträgt; der hellere steht für Regionen, in denen dieser Anteil unter 10 % liegt. In den übrigen Regionen ist der Beschäftigungsanteil der Automobilindustrie unerheblich. In Teil B sind die Regionen auf Kreisebene aufgeschlüsselt.
Auch die Digitalisierung wird die Produktionsprozesse und die Arbeitswelt weiterhin erheblich verändern, was sich auf verschiedene Regionen unterschiedlich auswirkt. In den städtischen Räumen Deutschlands gibt es starke Innovatoren im Bereich traditioneller Technologien, die Verbreitung digitaler Technologien wird jedoch immer noch durch fehlende digitale und unternehmerische Kompetenzen und einen schlechten Zugang zu schnellem Breitbandinternet behindert, vor allem in kleineren Unternehmen (OECD, 2024[10]; BBSR, o. J.[4]). Für eine erfolgreiche digitale Transformation muss mehr in Wissenskapital, Kompetenzen und Innovation investiert werden. In Deutschland investieren die Unternehmen weniger in Wissenskapital als im Vereinigten Königreich, in Frankreich und in den Vereinigten Staaten, und im Vergleich zu den in diesem Bereich führenden OECD-Ländern sind digitale Technologien in Deutschland nicht stark verbreitet. Automatisierung und KI-Lösungen werden die Aufgabenbeschreibungen und Kompetenzanforderungen der Arbeitsplätze erheblich verändern; Beschäftigte werden in andere Branchen oder Unternehmen überwechseln müssen (OECD, 2024[11]). Daher sollten Maßnahmen zur Förderung der digitalen Transformation durch zielgerichtete Weiterbildungs- und Erwachsenenbildungsmaßnahmen ergänzt werden, damit sich die Arbeitskräfte an veränderte Kompetenzanforderungen anpassen können (Kapitel 3).
Die sehr heterogenen demografischen Trends drohen die regionalen Ungleichheiten ebenfalls zu vergrößern (Abbildung 4.5). Der Altenquotient ist in den Flächenländern im Osten, im Rheinland und in ländlichen Gebieten deutlich höher als im EU-Durchschnitt, was den Fachkräftemangel verschärfen und die unternehmerische Tätigkeit bremsen könnte (Durán Laguna, 2024[9]). In den letzten beiden Jahrzehnten ist die Einwohnerzahl von Regionen, die nicht in der Nähe eines mittelgroßen oder großen funktionalen städtischen Gebiets liegen, gesunken, während die Einwohnerzahl in Metropolräumen gestiegen ist. Dabei kommt erschwerend hinzu, dass junge Menschen zum Studium oder aus Beschäftigungsgründen in Metropolräume ziehen. Dies hat zur Folge, dass in den ostdeutschen Ländern und in ländlichen Räumen sowohl der Anteil der Fachkräfte unter den Arbeitslosen als auch der Anteil der offenen Stellen, für die hochqualifizierte Kräfte erforderlich sind, gestiegen ist. Dies lässt auf wachsende Diskrepanzen zwischen Kompetenzangebot und -nachfrage im Fachkräftebereich schließen (BBSR, o. J.[4]). Zusätzlich verstärkt wurden die Personalengpässe durch die vergleichsweise niedrigen Geburtenraten im Osten sowie dadurch, dass seit der Wiedervereinigung und noch bis ins letzte Jahrzehnt eine Nettoabwanderung nach Westdeutschland festzustellen war, vor allem bei jüngeren Menschen. Die Einwanderung aus dem Ausland betraf vor allem Westdeutschland sowie städtische Räume. Dies erklärt sich aus Netzwerkeffekten im Zusammenhang mit der bereits ansässigen Migrantenbevölkerung, ist aber auch eine Folge der wachsenden politischen Repräsentation migrationsfeindlicher Strömungen im Osten. Da Wissensspillover und Verbindungen zu anderen Ländern für die internationale Integration und die Innovationstätigkeit wichtig sind, droht dies ein großes Hindernis für eine weitere Angleichung der wirtschaftlichen Verhältnisse zu werden. In einigen wirtschaftsschwachen Regionen wird die Bevölkerung Prognosen zufolge in den nächsten zwanzig Jahren nochmals um mehr als 10 % zurückgehen, was die Kosten der Daseinsvorsorge erheblich erhöhen und den Bedarf an öffentlichen Dienstleistungen alterungsbedingt verändern dürfte (BMWK, 2024[5]).
Zur Bewältigung dieser Herausforderungen müssen für die regionale Entwicklung ausschlaggebende Maßnahmen aus verschiedenen Bereichen verbessert und besser koordiniert werden. Die Länder und Gemeinden müssen in Anbetracht des Strukturwandels mit den nötigen finanziellen und administrativen Kapazitäten ausgestattet werden, um den großen Bedarf an Investitionen in Infrastruktur und Humankapital zu stemmen. Ergänzend dazu sollte der regelbasierte regionale Fokus der Maßnahmen der regionalen Wirtschaftsförderung des Bundes und der EU zunehmend auch in industrie-, energie- und verkehrsinfrastrukturpolitische Maßnahmen einfließen. Maßnahmen zur Förderung regionaler Innovationscluster und unternehmerischer Tätigkeit, u. a. im Bereich grüner Technologien, sollten die Wissensverbreitung, die Kommerzialisierung und das Up-Scaling neuer Ideen, Produkte und Dienstleistungen erleichtern. Aktive Arbeitsmarktmaßnahmen und sozialpolitische Maßnahmen können Arbeitskräften helfen, die aufgrund struktureller Veränderungen mit Realeinkommensverlusten konfrontiert sind und neuen Arbeitsmarktanforderungen gerecht werden müssen. Auch bildungspolitische Maßnahmen sind ein wichtiger Hebel für die regionale Entwicklung, da sie dafür sorgen, dass das zur Steigerung des Wirtschaftswachstums nötige Humankapital vorhanden ist (Hanushek, Ruhose und Woessmann, 2017[12]). Sie werden in Kapitel 3 behandelt, weshalb auf sie in diesem Kapitel nicht näher eingegangen wird.
Altenquotient, ab 65-Jährige im Verhältnis zur Bevölkerung zwischen 15 und 64 Jahren, 2023 oder letztverfügbares Jahr
Anmerkung: Die Rauten markieren den nationalen Durchschnitt. Die regionale Differenz bezieht sich auf die Ebene der TL2-Regionen (die in Deutschland den Ländern entsprechen).
Quelle: OECD Regional Statistics (Datenbank).
4.2.1. Die Mittel für die regionale Wirtschaftsförderung sind deutlich geringer als andere Finanztransfers mit regionalen Auswirkungen
Um trotz großer Unterschiede bei Wirtschaftstätigkeit und Finanzkraft gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilen Deutschlands zu sichern, gibt es umfangreiche Finanztransfers, die aber nicht als Regionalfördermaßnahmen definiert sind. Dazu gehören der Länderfinanzausgleich, die Finanzhilfen des Bundes an die Länder sowie weitere Transfers zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen zur Sicherung der Finanzierung und Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen und Infrastruktur (Kasten 4.1) (Abbildung 4.6). Der Länderfinanzausgleich sieht einen Finanzkraftausgleich durch Umverteilung der Umsatzsteuereinnahmen vor. Des Weiteren gibt es die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) an bestimmte Länder, die die Unterschiede bei der Finanzkraft weiter verringern. Wesentlich umfangreicher als diese Transfers sind die Finanztransfers innerhalb der Länder, die die Länder zu Nettozahlern gegenüber den Gemeinden machen. Bei den Transfers innerhalb der Länder handelt es sich um Zuweisungen der Länder an die Kommunen für die Finanzierung von öffentlichen Dienstleistungen, Investitionen und Verwaltungsstrukturen, die großenteils über die kommunalen Finanzausgleiche finanziert werden (Thöne und Bullerjahn, 2020[13]). Darüber hinaus gibt es zweckgebundene Finanzhilfen des Bundes für von den Ländern oder Gemeinden mitfinanzierte Vorhaben zur Sicherung kommunaler Investitionen in Bereichen wie Forschung, Digital- und Verkehrsinfrastruktur, öffentlicher Verkehr, Stadtentwicklung, Bildung, Kinderbetreuung und Wohnungsbau. Alle diese Transfers zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen haben erhebliche Verteilungseffekte auf die Länder und ihre Kommunen und verbessern die Rahmenbedingungen für die lokale Wirtschaftsentwicklung, sie gelten allerdings nicht als Regionalfördermaßnahmen (BMF, 2023[14]). Außerdem kommt es zu erheblichen impliziten Transfers zwischen den Regionen im Rahmen des Gesundheits- und Rentensystems, der Arbeitslosenversicherung sowie von durch Bundesgesetze gewährten Geldleistungen wie BAföG, Elterngeld oder Grundsicherung (BMF, 2023[14]).
Anmerkung: Teil A berücksichtigt Daten von 2022 zum Gesamtdeutschen Fördersystem für strukturschwache Regionen. Teil B berücksichtigt Daten bis 2022. Die Nettotransfereinnahmen entsprechen der Differenz zwischen den nicht konsolidierten Transfereinnahmen und den nicht konsolidierten Transferausgaben.
Quelle: (BMWK, 2024[5]); OECD Fiscal Decentralisation (Datenbank); Bundesministerium der Finanzen; Europäische Kommission; OECD Economic Outlook (Datenbank); Berechnungen der OECD.
Ziele der regionalen Wirtschaftsförderung werden direkt über das Gesamtdeutsche Fördersystem für strukturschwache Regionen (GFS) angegangen. Die Mittel aus dem GFS sind deutlich weniger umfangreich, und eine Koordination mit den anderen Finanztransfers findet nicht statt (Abbildung 4.6). Das GFS soll die Wirtschaftstätigkeit und Beschäftigung in strukturschwachen Regionen fördern und sie bei der Bewältigung der ökologischen und digitalen Transformation unterstützen. Die Mittel werden von 7 Bundesministerien über 16 Förderprogramme bereitgestellt und hauptsächlich nach dem sogenannten Regionalindikatorenmodell auf strukturschwache Regionen verteilt. Dieses Indikatorenmodell misst die Produktivität und die Beschäftigungsergebnisse, die Qualität der Infrastruktur und die demografischen Aussichten (BMWK, 2024[15]). Über die GFS-Programme werden Investitionszuschüsse, lohnkostenbezogene Zuschüsse, zinsverbilligte Kredite sowie Fördermittel für Forschung und Entwicklung, Weiterbildungsmaßnahmen und Digitalisierung für Unternehmen sowie Mittel für die öffentliche Infrastruktur gewährt. Dieser inländische Rahmen für die Regionalförderung wird durch Mittel für Regionen im Strukturwandel aus der europäischen Kohäsionspolitik ergänzt, die mehrheitlich von den Ländern verwaltet werden und an Kommunen, Forschungseinrichtungen und kleine und mittlere Unternehmen (KMU) gehen.
Die Transfers zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen, die sich auf die regionale Entwicklung auswirken, sind fragmentiert und müssen besser koordiniert werden, um ihre Wirksamkeit sowie die Ausgabeneffizienz zu erhöhen. Die zweckgebundenen Zuweisungen des Bundes an die Länder sind wesentlich umfangreicher als die Mittel aus dem GFS und den EU-Kohäsionsfonds und zielen häufig auf die gleichen Bereiche ab wie die Regionalförderung, z. B. was die Stadtentwicklung, die Verkehrs- und Digitalinfrastruktur, die Bildungs- und Forschungsinfrastruktur sowie den sozialen Wohnungsbau betrifft (Abbildung 4.6). Sie werden jedoch nicht nach dem Regionalindikatorenmodell vergeben, das für die Verteilung des Großteils der GFS-Mittel maßgeblich ist. Stattdessen basieren sie auf bilateralen Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern, die der Zustimmung der Mehrheit der im Bundesrat vertretenen Länderregierungen bedürfen. Für die Aufteilung zwischen den Ländern kommt dabei vielfach der sogenannte Königsteiner Schlüssel zur Anwendung, der auf dem Steueraufkommen und der Bevölkerungszahl der Länder beruht. Da die Vorhaben von den Ländern bzw. Kommunen mitfinanziert werden müssen, ist ein gewisses Maß an Eigenverantwortung gewährleistet und bestehen Anreize für eine effiziente Nutzung der Mittel. Durch eine bessere Abstimmung dieser zweckgebundenen Mittel mit den Mitteln aus dem GFS und der EU-Kohäsionspolitik ließen sich die Ausgabeneffizienz und die Wirksamkeit der Regionalentwicklungsmaßnahmen jedoch steigern. Dies ist umso wichtiger, als über das jüngst geschaffene Sondervermögen Infrastruktur in den kommenden zwölf Jahren 100 Mrd. EUR an die Länder und Kommunen fließen werden, um deren Investitionstätigkeit zu unterstützen (Kapitel 1). Zur Sicherung der Effizienz der öffentlichen Ausgaben ist es entscheidend, dass diese Mittel vorrangig an die Regionen mit dem größten öffentlichen Investitionsbedarf gehen und dass sie besser mit anderen Förderprogrammen koordiniert werden. Diesem Ziel wäre auch gedient, wenn die Mittelverteilung innerhalb des GFS ebenfalls stärker nach dem Regionalindikatorenmodell erfolgen würde. Ausschließlich genutzt wird dieses Modell bislang nämlich nur für die Mittelverteilung in 3 der 16 Programme. Wichtig ist auch eine bessere Koordinierung der Maßnahmen der Regionalförderung auf nationaler und EU-Ebene, insbesondere, weil beide aktuell im Hinblick auf die Festlegung von Finanzierungszielen für die Zeit ab 2028 geprüft werden.
Deutschland gehört zu den 9 OECD-Ländern, die föderal aufgebaut sind. Es ist in 16 Bundesländer und 400 Kreise und kreisfreie Städte – die nach der Typologie der Regionen der OECD und der EU den TL2- (NUTS2-) bzw. den TL3- (NUTS3)-Regionen entsprechen – sowie 10 775 Gemeinden gegliedert. In den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg ist die durchschnittliche Bevölkerungsdichte mehr als zwölfmal so hoch wie der bundesweite Durchschnitt. In den Flächenländern im Osten – Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt, Sachsen und Thüringen – beträgt sie hingegen nur die Hälfte des bundesweiten Durchschnitts.
Wie in föderalen Systemen üblich, sind viele staatliche Funktionen auf den nachgeordneten Ebenen angesiedelt. Die Verteidigungs- und Außenpolitik liegt im Zuständigkeitsbereich des Bundes, in anderen Bereichen ist die Gesetzgebung und die Politikumsetzung Ländersache. Die Länder sind mehrheitlich zuständig für Bildung, Forschung, Verkehr, Umweltschutz, Wohnungsbau und kommunale Einrichtungen sowie für Soziales und Kultur. Einen Teil dieser Funktionen delegieren sie an die Kommunen, die sie auf lokaler Ebene wahrnehmen. Der Grad der Dezentralisierung staatlicher Aufgaben auf die kommunale Ebene unterscheidet sich stark zwischen den Ländern (Thöne und Bullerjahn, 2020[13]). Im Gesundheitsbereich gibt es Zuständigkeitsüberschneidungen zwischen Bund und Ländern. Die Steuererhebung fällt in den Zuständigkeitsbereich der Länder, außer was die Einfuhrumsatzsteuer sowie bestimmte Verbrauchsteuern betrifft, für deren Erhebung die Bundeszollverwaltung zuständig ist.
Damit diese Aufgaben finanziert werden können, werden die Einnahmen aus der Einkommensteuer, der Kapitalertragsteuer, der Umsatzsteuer und der Körperschaftsteuer nach festen Sätzen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden aufgeteilt. Welcher Anteil dieser Gemeinschaftsteuern auf die einzelnen Länder und Gemeinden entfällt, hängt direkt von der Wirtschaftstätigkeit auf ihrem Gebiet ab. Die Verteilung der Umsatzsteuereinnahmen zwischen den Ländern erfolgt hingegen grundsätzlich nach den Einwohnerverhältnissen. Die Länder erzielen zudem Einnahmen aus der Erbschaftsteuer und der Grunderwerbsteuer, der Biersteuer sowie aus Steuern und Abgaben auf Glücksspielgewinne. Die Gemeinden erzielen direkte Einnahmen aus der Gewerbe- und der Grundsteuer sowie anderen Gemeindesteuern. Da die Wirtschaftstätigkeit in den Ländern unterschiedlich stark ist und die Gemeinschaftsteuern nach dem Grundsatz des örtlichen Aufkommens verteilt werden, unterscheidet sich die Finanzkraft der einzelnen Regionen erheblich. Die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse sieht eine Obergrenze für das strukturelle Gesamtdefizit der Länder von jährlich 0,35 % des BIP vor. Die Aufteilung dieses Verschuldungsspielraums auf die einzelnen Länder wird durch Bundesrecht geregelt und erfordert die Zustimmung des Bundesrats. Die für die Kommunen geltenden Anforderungen des Haushaltsausgleichs begrenzen ihre Kreditaufnahme demgegenüber auf Ausgaben für die Bildungsinfrastruktur sowie sonstige Infrastrukturinvestitionen.
Mehr Transparenz und eine bessere Koordinierung der verschiedenen Förderprogramme würden auch die Verwaltungskosten und Informationsasymmetrien verringern, die durch die fragmentierten Antragsverfahren entstehen, vor allem für Kommunen mit begrenzten Verwaltungskapazitäten (siehe weiter unten). Mit der 2019 erfolgten Einbeziehung der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) in das GFS konnte beispielsweise die Koordinierung verbessert und die Effizienz gesteigert werden, indem Antragsverfahren harmonisiert wurden und eine bedingte Übertragbarkeit der Mittel zwischen den verschiedenen Programmen eingeführt wurde. Dadurch erhöhte sich die Flexibilität und die Planungssicherheit der Empfänger (Suedekum, 2023[16]). Die geplante zentrale Anlaufstelle für die Beantragung von Fördermitteln, insbesondere für an die Kommunen gerichtete Förderprogramme – die Förderzentrale Deutschland – sollte dahin gehend erweitert werden, dass sie Zugriff auf eine größere Zahl von Förderprogrammen des Bundes sowie auf Programme der EU‑Kohäsionspolitik und der Länder gibt. Zudem sollte sie genutzt werden, um die Antragsverfahren zu harmonisieren und zu vereinfachen. Um den Verwaltungsaufwand im Zusammenhang mit der Beantragung zweckgebundener Investitionszuschüsse und -zuweisungen und den entsprechenden Dokumentationspflichten weiter zu verringern, könnten diese zweckgebundenen Mittel teilweise durch kostenbasierte Pauschalzahlungen ersetzt werden (Blesse, Hoegner; Leon und Necker, 2024[17]; OECD, 2021[18]).
4.2.2. Die Maßnahmen der regionalen Wirtschaftsförderung wirkungsvoller und zukunftsgerichteter gestalten
Trotz der umfangreichen Transfers an wirtschaftlich schwächere Regionen bestehen zwischen den verschiedenen Kreisen und kreisfreien Städten erhebliche Unterschiede bei der Arbeitsproduktivität (Abbildung 4.1; Abbildung 4.3). Dies erklärt sich aus Agglomerationseffekten, den fortbestehenden regionalen Unterschieden in Bezug auf Industriestruktur und Innovationstätigkeit, einer unterschiedlich starken Handelsintegration sowie Binnenwanderungsbewegungen. Aus den Erfahrungen mit früheren Regionalfördermaßnahmen und Finanztransfers, insbesondere im Zusammenhang mit dem Strukturwandel in Ostdeutschland, können Lehren gezogen werden, um die Gestaltung künftiger Politikmaßnahmen zu verbessern (Kasten 4.2). Obwohl die beträchtlichen Finanztransfers die Einkommensungleichheit deutlich verringert und die Infrastruktur erheblich verbessert haben, liegt die Arbeitsproduktivität in den ostdeutschen Bundesländern weiterhin nur bei rd. 80 % des westdeutschen Durchschnitts. Einer der Hauptgründe hierfür ist, dass umfangreiche Subventionen für private Investitionen zu einer Kapitalfehlallokation zugunsten von Branchen mit geringerer Kompetenzintensität geführt haben und vor allem reiferen, größeren Unternehmen zugutegekommen sind. Dies hat die Unternehmensdynamik und die Innovationstätigkeit gehemmt und in einer räumlichen Verdrängung von Wirtschaftstätigkeit resultiert. Strenge Beschäftigungsschutzbestimmungen und von westdeutschen Gewerkschaften dominierte Tarifstrukturen gaben jungen Unternehmen Anreize, klein zu bleiben, und haben so das Produktivitätswachstum gebremst. Der Privatisierungsprozess hat zu einer Fragmentierung der Industriestrukturen geführt und so die Agglomerationseffekte und die Innovationstätigkeit innerhalb der Cluster geschwächt, über die die Unternehmen zuvor mit örtlichen Forschungseinrichtungen verbunden waren. Vor diesem Hintergrund kommt erschwerend hinzu, dass Ostdeutsche in Führungspositionen in Wirtschaft, Politik und Kultur stark unterrepräsentiert sind und dass das Vertrauen in die Institutionen in den ostdeutschen Ländern gering ist (Vogel, 2022[19]).
In der Zeit zwischen dem Ende des Zweiten Weltkriegs und dem Bau der Berliner Mauer im Jahr 1961 entwickelten sich zunehmende wirtschaftliche Ungleichgewichte zwischen Ost- und Westdeutschland. Die Hauptgründe dafür waren eine starke selektive Migration und Unternehmensabwanderung von der DDR in die BRD sowie die höheren Reparationszahlungen der DDR (Becker, Mergele und Woessmann, 2020[20]). In den folgenden Jahrzehnten vergrößerte sich dieses wirtschaftliche Gefälle, vor allem während der 1970er Jahre, als die Enteignung unternehmerisch aktiverer Klein- und Mittelbetriebe in einer immer stärkeren Zentralisierung der ostdeutschen Wirtschaft mündete (Blum, 2019[21]). Die Wiedervereinigung im Jahr 1990, die mit der Umstellung von Plan- auf Marktwirtschaft, umfangreichen und raschen Unternehmens- und Liegenschaftsprivatisierungen, einer erheblichen realen Währungsaufwertung im Kontext der deutsch-deutschen Währungsunion sowie dem Zusammenbruch der Exportmärkte in anderen ehemaligen Ostblockländern einherging, verschärfte die Ungleichgewichte zunächst (Abbildung 4.7). Das reale BIP der neuen Länder sank zwischen 1989 und 1991 um 35 %, und die Industrieproduktion und die Beschäftigung gingen bis 1993 um ein Drittel zurück.
Anmerkung: Ostdeutschland einschließlich Berlin. In Teil A steht „BWS“ für Bruttowertschöpfung in Milliarden Euro und „durchschnittlicher Bodenpreis“ für den durchschnittlichen Kaufpreis pro Quadratmeter in Euro.
Quelle: Statistisches Bundesamt, Regionaldatenbank Deutschland; BBSR; Bundesagentur für Arbeit; Berechnungen der OECD.
1996 erreichte das reale BIP jedoch wieder das Niveau der Zeit vor der Einheit, vor allem dank einer boomenden Bauwirtschaft, die von umfangreichen Finanztransfers und zinsvergünstigten Darlehen für Infrastrukturprojekte sowie erheblichen fiskalischen Anreizen für private Investitionen profitierte (von Hagen, Strauch und Wolff, 2002[3]). Zudem flossen auch im Rahmen des Länderfinanzausgleichs sowie der Arbeitslosen- und Rentenversicherung beträchtliche Mittel in den Osten. Doch trotz der umfangreichen Finanzhilfen und Investitionen verlangsamte sich das reale BIP-Wachstum in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre, und die Arbeitslosigkeit verharrte auf hohem Niveau. 2005 betrug sie durchschnittlich 20 % (Abbildung 4.7). Bei Einrechnung von Personen, die an Programmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik teilnahmen, lag sie sogar eher in der Nähe von 30 %. Zusätzlich zum anfänglichen Effekt der realen Währungsaufwertung bewirkte die Ausdehnung der westdeutschen Arbeitsmarktinstitutionen auf die neuen Länder, dass die Löhne in Ostdeutschland in den 1990er Jahren stärker stiegen als die Produktivität. Dies führte zu einer weiteren Zunahme der Lohnstückkosten und beeinträchtigte die Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Unternehmen. Heute liegen die Arbeitsproduktivität und die Löhne in Ostdeutschland bei etwa 80 % des westdeutschen Niveaus. Die Einwohnerzahl der neuen Länder (ohne Berlin) ist seit 1989 um 15 % gesunken, hauptsächlich aufgrund von Abwanderung und stark sinkenden Geburtenraten. In Westdeutschland stieg sie hingegen um ungefähr 10 %.
Die Verlangsamung des Angleichungsprozesses kann verschiedenen Faktoren zugeschrieben werden. Dazu gehören die selektive Abwanderung hochqualifizierter, stärker unternehmerisch orientierter junger Menschen, die starke Subventionierung der Investitionen, mit der die hohen Lohnstückkosten ausgeglichen werden sollten und die zu Kapitalfehlallokationen führte, sowie die geringere Kompetenzintensität der Industriestruktur. Eine Rolle spielte auch der Ablauf des Privatisierungsprozesses selbst, der zu einer Vielzahl geografisch verstreuter Kleinunternehmen und einem Mangel an Unternehmenszentralen und Innovationsaktivitäten im Osten führte (Akcigit et al., 2023[22]; Blum, 2019[21]). Die umfangreichen Steuerabzüge für Investitionen kamen vor allem größeren, älteren Unternehmen zugute und ließen Anreize für die Übernahme ostdeutscher Betriebe durch westdeutsche Unternehmen entstehen, ohne dass dies notwendigerweise zu neuer Produktion, Unternehmensgründungen oder Innovationstätigkeit in den neuen Bundesländern geführt hätte (Sinn, 1995[23]).
Bei der Privatisierung wurden die großen staatseigenen Kombinate zunächst in etwa 11 000 kleinere Unternehmen aufgespalten, die im Zeitraum von 1990 bis 1994 privatisiert wurden. Angesichts des Tempos des Privatisierungsprozesses waren westdeutsche Investoren im Vorteil, vor allem was die produktiveren Unternehmen betraf, weil es ausländischen oder ostdeutschen Investoren an Marktkenntnissen und politischen Beziehungen fehlte. Weniger als 7 % aller privatisierten Unternehmen wurden von internationalen Investoren übernommen. 45 % gingen an westdeutsche Investoren, wodurch der Wettbewerbsdruck auf westdeutsche Unternehmen eingedämmt wurde (Estrin et al., 2009[24]). Etwa 45 % der Unternehmen – es handelte sich im Allgemeinen um die weniger produktiven Betriebe – wurden von ostdeutschen Investoren übernommen, teilweise durch Angehörige der Belegschaft. Diese negative Selektion, eine fehlende Vertrautheit mit Marktmechanismen, unzureichende Kenntnisse im Bereich der Unternehmensführung sowie die Tatsache, dass ostdeutsche Investoren aufgrund mangelnden Vermögens einen schlechteren Zugang zu Finanzierungen hatten, sind Gründe für die deutlich niedrigeren Überlebensraten der Unternehmen, die von Ostdeutschen übernommen wurden. Eine Rolle dürfte dabei aber auch die Entscheidung gespielt haben, Altschulden nicht zu erlassen, was im Fall vieler Unternehmen, die an westdeutsche Investoren verkauft wurden, geschehen war (Mergele, Hennicke und Lubczyk, 2022[25]). 1994 war ein Drittel aller Unternehmen abgewickelt worden, und 2010 war die Hälfte der verbliebenen privatisierten Unternehmen vom Markt verschwunden. Dies schwächte die Industriestruktur in Ostdeutschland erheblich und verringerte Agglomerationseffekte sowie Innovationstätigkeit (Blum, 2019[21]). Zudem schufen die Arbeitsmarktinstitutionen Anreize für die Unternehmen in Ostdeutschland, klein zu bleiben, um Tarifbindung und hohe Entlassungskosten zu vermeiden, was das Produktivitätswachstum insgesamt drückte (Bachmann et al., 2024[26]).
Frühere Evaluierungen der im Rahmen der GRW angebotenen Investitionszuschüsse, die rd. 30 % der gesamten evaluierten Fördermittel ausmachen, ergaben ein uneinheitliches Bild (BMWK, 2024). Sie zeigten, dass die GRW-Programme zu einem Investitions-, Beschäftigungs- und Umsatzanstieg in den geförderten Regionen geführt hatten, vor allem für kleinere Unternehmen und Dienstleistungsbetriebe; der Effekt auf Arbeitsproduktivität und Löhne war jedoch gering, und der Anteil der hochqualifiziert Beschäftigten sank im Vergleich zu nicht geförderten Betrieben. Dies könnte sich daraus erklären, dass an die Betriebsgröße geknüpfte Förderkriterien die Unternehmen dazu bewegten, klein zu bleiben, und dass die lohnkostenbezogenen Zuschüsse nicht vom Qualifikationsprofil der Beschäftigten abhängig waren (Garicano, Lelarge und Van Reenen, 2016[27]). Unternehmen, die unter einem bestimmten Betriebsgrößenschwellenwert liegen, können einen höheren Teil ihrer Investitionskosten geltend machen als größere Unternehmen. Zudem war die Förderung davon abhängig, dass Produkte und Dienstleistungen überregional abgesetzt wurden, was die Handelskosten der geförderten Unternehmen erhöht haben könnte (Siegloch, Wehrhöfer und Etzel, 2021[28]). Die 2022 vorgenommene Reform ist somit zu begrüßen, da die lohnkostenbezogenen Zuschüsse an hochqualifizierte Beschäftigung geknüpft wurden und das Entfernungskriterium für den Absatz der Waren und Dienstleistungen aufgehoben wurde. Dies ist entscheidend, um regionale Wertschöpfungsketten und Spillover zu fördern (Atalay et al., 2023[29]). Neben einer besseren Evaluierung der Investitionszuschüsse wäre es hilfreich, eine Aufhebung der an den Betriebsgrößenklassen orientierten Förderkriterien und die Einführung höherer Fördersätze für die Beschäftigung höher qualifizierter, angemessen geschulter Mitarbeitender in Betracht zu ziehen. Dadurch entstünden für die geförderten Unternehmen Anreize zu wachsen und könnte die Innovationstätigkeit und das Produktivitätswachstum in den Regionen unterstützt werden. Wenn zudem die Angabe der Wirtschafts-Identifikationsnummer bei der Beantragung aller GFS-Fördermittel – nicht nur wie bislang bei der Beantragung von GRW-Mitteln – vorgeschrieben würde, ließe sich die Wirkung der GFS-Programme leichter evaluieren. Würde dieses Prinzip auch auf industriepolitische Maßnahmen und sonstige Förderprogramme angewandt, würde die Evaluierung der Politikmaßnahmen zusätzlich erleichtert.
Die Einbeziehung einer Zukunftsperspektive in sämtliche GFS-Programme könnte den Regionen helfen, die ökologische und digitale Transformation zu bewältigen. Das GFS bleibt großenteils ein Mechanismus zur Angleichung der Lebensverhältnisse in ganz Deutschland. Die ökologische und die digitale Transformation stellen jedoch auch Regionen, die derzeit keine Fördermittel erhalten, vor Herausforderungen. Diesen Herausforderungen sollte Rechnung getragen werden, um die Regionen besser auf bevorstehende strukturelle Veränderungen vorzubereiten, bevor ihre Bewältigung deutlich kostspieliger wird (Suedekum, 2023[16]). Die Dekarbonisierung energieintensiver Branchen und die strukturelle Transformation der Automobilindustrie erfordern beispielsweise umfangreiche Weiterbildungsinvestitionen, um den Beschäftigten den Wechsel in expandierende Branchen und Unternehmen zu ermöglichen; davon sind auch Regionen stark betroffen, die derzeit keine Mittel aus der regionalen Wirtschaftsförderung erhalten (OECD, 2023[7]). Außerdem dürfte der Klimawandel hohe Anpassungskosten in fast 90 % aller Kommunen verursachen (Friedrich et al., 2023[30]). Bislang sind die demografischen Prognosen die einzigen zukunftsgerichteten Indikatoren, die in dem Mechanismus zur Fördermittelverteilung berücksichtigt werden, der für die meisten GFS-Programme genutzt wird. Es wäre sinnvoll, auch andere zukunftsgerichtete Kriterien einzubeziehen, z. B. höhere Risiken infolge des Klimawandels oder Kosten für die Dekarbonisierung der Industrie. Dabei könnten beispielsweise die mittelfristigen regionalen Temperatur- und Dürreprognosen des Deutschen Wetterdiensts und langfristige wissenschaftliche Projektionen des Umweltbundesamts zum Klimawandel zugrunde gelegt werden. Wie stark sich geplante Klimaschutzmaßnahmen auf verschiedene Regionen auswirken, könnte mithilfe eines zusammengesetzten regionalen Indikators, der auf den Beschäftigungs- und Emissionsanteilen beruht, berücksichtigt werden (Rodríguez-Pose und Bartalucci, 2023[31]). Die erleichterten Fördervoraussetzungen für klimafreundliche Investitionen und forschungsintensive Unternehmen, die mit der Reform der GRW im Jahr 2022 eingeführt wurden, sind zu begrüßen (BMWK, 2024[15]). Neue Initiativen zur Unterstützung der Regionen im ökologischen, digitalen und demografischen Wandel sollten mit dem GFS zusammengeführt werden, um die Koordination zu verbessern und eine proaktivere Gestaltung der Regionalfördermaßnahmen zu ermöglichen.
Der große Investitionsstau im Infrastrukturbereich auf kommunaler Ebene belastet die wirtschaftliche Entwicklung und die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen. Dadurch wird es für die Regionen schwierig, den andauernden Strukturwandel zu bewältigen (Abbildung 4.8). Auf die Kommunen entfallen rd. 40 % der gesamtstaatlichen Investitionsausgaben, darunter die Hälfte aller klimarelevanten Investitionen. Der Investitionsstau hat 2022 ein Niveau von 4,2 % des BIP erreicht (BMF, 2023[14]). Die Kommunen sind für Investitionen in Schulen und sonstige Bildungsinfrastruktur, Kinderbetreuungseinrichtungen, Wasserstraßen, Energieversorgungsunternehmen, Gemeindestraßen, öffentliche Verkehrsinfrastruktur, Verwaltungsgebäude und Abwasserinfrastruktur zuständig. Für die ökologische und digitale Transformation sind Investitionen in diesen Bereichen erforderlich. Die Kommunen sind außerdem für eine Reihe öffentlicher und sozialer Dienstleistungen zuständig, z. B. für Gesundheitsversorgung und Pflege, Jugendhilfe, für die Verwaltung von Grundsicherung und Wohngeld sowie für die Unterbringung von Geflüchteten. All dies ist entscheidend, um einen hohen Lebensstandard und das Wohlergehen der Menschen zu sichern und das Vertrauen der Bürger*innen in die Institutionen zu stärken.
Bruttoanlageinvestitionen abzüglich Abschreibungen, in % des BIP
Quelle: OECD National Accounts (Datenbank).
Die Gründe für den Infrastrukturstau reichen von schwachen Planungskapazitäten, wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020 erörtert, über langwierige Planungs- und Genehmigungsverfahren – ein Problem, das inzwischen angegangen wird (Kapitel 2) – bis hin zu einer Verschlechterung der Finanzlage der Kommunen in den letzten Jahren. Höhere Transferleistungen infolge der Pandemie und der Energiekrise, auf Bundesebene beschlossene Sozialleistungserhöhungen, ein starker Zustrom von Geflüchteten, steigende Energiepreise, Lohnerhöhungen im öffentlichen Sektor, steigende Baukosten und hohe Zinsen haben den Ausgabendruck erhöht, während die Steuereinnahmen stagnierten. Aufgrund von Unterschieden bei der Wirtschaftsleistung ist die Lage in den verschiedenen Kreisen und kreisfreien Städten jedoch nach wie vor sehr unterschiedlich (Abbildung 4.3): In Bayern beispielsweise waren die kommunalen Investitionsausgaben pro Kopf 2022 um 50 % höher als im Durchschnitt aller Flächenländer und rd. 2,5-mal so hoch wie im Saarland (Freier, Geißler und Gnädinger, 2023[32]). Die großen Unterschiede bei der Finanzlage der Kommunen, den öffentlichen Investitionen und der Daseinsvorsorge korrelieren auch stark mit dem Vertrauen in die Institutionen (siehe weiter unten). Um die Finanzlage ärmerer Kommunen zu verbessern, gilt es, die lokale Steuerbasis zu verbreitern, den Kommunen einen größeren Teil der Gemeinschaftsteuern zuzuweisen, den kommunalen Finanzausgleich zu verbessern und die Ausgabeneffizienz zu steigern. Letzteres kann durch Anreize für die Zusammenarbeit und Bündelung von Aufgaben zwischen den Kommunen und die Übertragung einiger ihrer Aufgaben auf andere Verwaltungsebenen erreicht werden.
4.3.1. Die Finanzlage der Kommunen verbessern
Die Kommunen haben ein breites Spektrum an Funktionen, zur Finanzierung sind sie jedoch auf Finanzzuweisungen der Länder angewiesen. Die Steuereinnahmen der Kommunen, einschließlich ihres Anteils an den Gemeinschaftsteuern, machen nur rd. 16 % des bundesweiten Steueraufkommens aus, während nahezu ein Fünftel der öffentlichen Ausgaben auf die Kommunen entfällt (Tabelle 4.1). Die Finanzierungslücke wird durch Zuweisungen der Länder an die Kommunen geschlossen. Dabei handelt es sich zu rd. 90 % um laufende Zuweisungen – überwiegend allgemeine Zuweisungen über die kommunalen Finanzausgleichssysteme der Länder – und zu 10 % um zweckgebundene Investitionszuweisungen, die nur etwa ein Drittel der kommunalen Investitionsausgaben decken (Abbildung 4.6) (Deutscher Städtetag, 2023[33]). Um dem Investitionsstau der Kommunen in bestimmten Bereichen wie der Schul- und Kinderbetreuungsinfrastruktur entgegenzuwirken, hat der Bund im Einvernehmen mit den Ländern Extrahaushalte eingeführt, um das im Grundgesetz verankerte Verbot der direkten Finanzierung der Kommunen durch den Bund zu umgehen.
Verteilung der Gemeinschaftsteuern zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen und eigene Steuereinnahmen der verschiedenen staatlichen Ebenen
Anmerkung: „Einkommensteuer“ beinhaltet die Lohnsteuer. „Kapitalertragsteuer“ beinhaltet die Abgeltungssteuer. „Körperschaftsteuer“ umfasst nicht die Gewerbesteuer. 0,7 % des Gesamtsteueraufkommens entfallen als Zölle auf die EU. Die anderen von den Kommunen erhobenen Abgaben machen 0,2 % des gesamten bundesweiten Steueraufkommens aus. Die Gewerbesteuer fällt nicht unter die Gemeinschaftsteuern, seit 1970 führen die Kommunen jedoch einen Teil ihrer Einnahmen an den Bund und die Länder ab und erhalten dafür als Gegenleistung 15 % der Einkommensteuereinnahmen ihres Bundeslandes.
Quelle: Bundesministerium für Finanzen (2023[14]).
Die meisten kommunalen Finanzausgleichssysteme sind nicht kostenbasiert, und die Zuweisungen an die Kommunen schwanken stark mit den Einnahmen der Bundesländer, was die finanziellen Schwierigkeiten der Kommunen in konjunkturellen Abschwungphasen verstärkt. Da die Kommunen für einen Teil der Grundsicherung, insbesondere die Kosten der Unterkunft, zuständig sind, nimmt ihr Ausgabendruck in wirtschaftlichen Abschwungphasen zu, während ihre Haupteinnahmequelle, d. h. die Gewerbesteuer, stark prozyklisch ist. Die Zuweisungen der Länder im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs verschärfen dieses Problem. Viele Bundesländer nutzen ein reines Verbundquotensystem, bei dem ein konstanter Anteil der Einnahmen der Länder dem kommunalen Finanzausgleich zufließt. Da die Einkommen- und Körperschaftsteuer neben der Umsatzsteuer die Haupteinnahmequelle der Bundesländer ist, sinken die Zuweisungen an die Kommunen in konjunkturellen Abschwungphasen. Hessen und Rheinland-Pfalz verwenden zur Lösung dieses Problems ein Verstetigungsmodell, bei dem das reine Verbundquotensystem mit einem Stabilitätsfonds kombiniert wird, der in Jahren hoher Staatseinnahmen gefüllt und in Jahren niedriger Staatseinnahmen in Anspruch genommen wird. Brandenburg und Schleswig-Holstein berücksichtigen in ihrem kommunalen Finanzausgleich dagegen zusätzlich die Belastungen aus der Aufgabenerfüllung, und Sachsen-Anhalt verwendet ein Bedarfsmodell. Es sollte erwogen werden, verstärkt kostenbasierte Ausgleichssysteme einzuführen, wie es sie beispielsweise in Norwegen und Schweden gibt, wo der Finanzausgleich effektiver auf externe Kostenschocks wie steigende Geflüchtetenzahlen, zunehmende Energiepreise oder demografische Veränderungen reagiert. Um die Umstellung von der Einnahmenumverteilung auf einen stärker kostenbasierten Finanzausgleich zu erleichtern, könnten horizontale Beiträge von Regionen mit niedrigen Kosten eingeführt werden, wie dies in Schweden praktiziert wird. Da es schwierig ist, die Kosten unabhängig von den Einnahmen zu schätzen, könnte dies dazu beitragen, die Ausgabeneffizienz durch Peer-Pressure zwischen den Kommunen zu steigern (Thöne und Bullerjahn, 2020[13]; OECD, 2021[18]).
Die Finanzlage der Kommunen wird durch den hohen Anteil fester Ausgaben, die auf anderen staatlichen Ebenen festgelegt werden, zusätzlich belastet. Entscheidungen des Bundes, die zu höheren Sozialleistungen, u. a. für Geflüchtete, führen, belasten beispielsweise die Haushalte der Kommunen erheblich und reduzieren deren Mittel für produktive Investitionen (Thöne und Bullerjahn, 2020[13]). Der Bund stellt den Ländern vorübergehend zweckgebundene Zuweisungen oder zusätzliche Umsatzsteueranteile zur Verfügung, um die Kommunen bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben zu unterstützen. In vielen Fällen sind diese Mittel jedoch nicht ausreichend. Zusätzliche Bundeszuweisungen für die Grundsicherung im Alter und die Wohnkosten haben den Druck verringert, vor dem die Kommunen angesichts einer schneller alternden Bevölkerung und einer höheren Zahl von Arbeitslosen stehen. Schätzungen zufolge decken diese Erstattungen jedoch nur rd. 40 % der sozialen Ausgaben der Kommunen, und die Erstattungen an die Länder werden nicht in allen Fällen vollständig an die Gemeinden weitergegeben (Freier, Geißler und Gnädinger, 2023[32]). Zur Entlastung der Kommunen bei der Versorgung der Geflüchteten wurde 2024 eine kostenbasierte Erhöhung des Umsatzsteueranteils der Länder eingeführt, um die gestiegenen Kosten auszugleichen (Deutscher Städtetag, 2023[33]).
Eine ausreichende und stabile Finanzierung der Kommunen sicherstellen
Eine wichtige politische Priorität sollte darin bestehen, eine ausreichende und stabile Finanzierung zu gewährleisten, damit die Kommunen ihre Kernfunktionen erfüllen können. Gemäß dem Grundgesetz fällt dies in den Zuständigkeitsbereich der Länder. Wenn die Erfüllung der kommunalen Aufgaben aufgrund von Gesetzesänderungen auf Bundesebene kostspieliger wird, sollten die Kommunen einen höheren Anteil an der Umsatzsteuer oder anderen Gemeinschaftsteuern erhalten (Tabelle 4.1). Zugleich sollte sichergestellt werden, dass die Zuweisungen der Länder im Rahmen der kommunalen Finanzausgleiche oder die Bundesergänzungszuweisungen nicht im Gegenzug gekürzt werden. Dies ist von entscheidender Bedeutung, um bei steigendem Ausgabendruck ein regional ausgewogenes öffentliches Dienstleistungsangebot zu sichern. Eine zu starke Abhängigkeit von Zuweisungen führt zu Finanzierungsunsicherheit, was auch mit dem politischen Zyklus zusammenhängt. Auf Infrastrukturinvestitionen, die Ausgabenverpflichtungen über längere Planungshorizonte voraussetzen, wirkt sich dies besonders nachteilig aus. Eine Kapazitätssteigerung im Baugewerbe, sei es innerhalb bestehender Unternehmen oder durch Neugründungen, ist nur möglich, wenn die Infrastrukturplanung mit einer stabilen langfristigen Finanzierung einhergeht. Das kürzlich eingerichtete Sondervermögen für Infrastrukturinvestitionen, aus dem die Länder und Kommunen in den nächsten zwölf Jahren 100 Mrd. EUR für öffentliche Investitionen erhalten sollen, könnte die für kommunale Investitionen verfügbaren Mittel deutlich erhöhen (Kapitel 1). Allerdings verringern sich die Anreize zur Erhöhung der Ausgabeneffizienz, wenn ein großer Anteil der kommunalen Ausgaben durch Zuweisungen finanziert wird, da die Ausgabenentscheidungen der Kommunen von der lokalen Bevölkerung dann möglicherweise weniger kritisch unter die Lupe genommen werden (Herrmann, 2022[34]; Blöchliger und Kim, 2016[35]). Dies gilt besonders für Zweckzuweisungen, vor allem wenn sich die Empfängerkommunen nicht an der Finanzierung beteiligen müssen (Bergvall et al., 2006[36]). Da die Einnahmen aus der Einkommen- und der Kapitalertragsteuer mit dem Konjunkturzyklus stark schwanken, wäre es zur Sicherung einer stabilen Finanzierung der Kernfunktionen der Kommunen hilfreich, wenn ihnen ein höherer Anteil an den Umsatzsteuereinnahmen zukäme. Zugleich sollte jede Steuerreform auf Bundesebene im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die kommunalen Steuereinnahmen evaluiert und mit ausreichenden Ausgleichsmaßnahmen kombiniert werden, um eine stabile Finanzierung der Kommunen sicherzustellen.
Eine weitere Priorität sollte darin bestehen, die kommunale Steuerbasis, etwa durch höhere Einnahmen aus laufenden Steuern auf unbewegliches Vermögen oder aus der Einkommensteuer, zu verbreitern (Tabelle 4.1). Dies würde die Rechenschaftspflicht erhöhen, Anreize für eine effektivere Haushaltsführung setzen und die Abhängigkeit von Finanztransfers verringern. Die Stärkung der Steuerautonomie der Kommunen sollte mit Initiativen zur Kapazitätsentwicklung und Aufsichtsmaßnahmen kombiniert werden, um eine verantwortungsvolle Verwaltung der kommunalen Einnahmen sicherzustellen (OECD, 2021[18]). Wenn ein größerer Teil der kommunalen Einnahmen aus der lokalen Steuerbasis stammt und die Qualität der Institutionen hoch ist – womit das Risiko einer local capture bzw. Vereinnahmung durch lokale Partikularinteressen minimiert wird –, ist die Wahrscheinlichkeit größer, dass die lokale Bevölkerung die Kommunen für ihre Ausgabenentscheidungen zur Rechenschaft zieht. Das wiederum motiviert die Kommunen, die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen und die Ausgabeneffizienz zu verbessern (OECD, 2016[37]). Da ein höherer Steueranteil an den Einnahmen der Kommunen mit einer Verringerung der Wachstumsunterschiede zwischen den Regionen assoziiert ist, sinkt dadurch auch der Finanzausgleichsbedarf (Blöchliger, Bartolini und Stossberg, 2016[38]).
Die Einkommensteuer wird in Deutschland nach dem Grundsatz des örtlichen Aufkommens zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen aufgeteilt, der auf die Kommunen entfallende Anteil ist jedoch gering (Tabelle 4.1). Würde man diesen Anteil erhöhen oder es den Bundesländern oder Kommunen gestatten, eine über dem nationalen Steuersatz liegende Zusatzsteuer zu erheben, wie dies beispielsweise in den Vereinigten Staaten geschieht, könnten die Anreize zur Verbesserung der Qualität der öffentlichen Dienstleistungen und der Ausgabeneffizienz gestärkt werden (Blöchliger und Kim, 2016[35]). Die Gewerbesteuer, die größte lokale Einnahmequelle der Kommunen, bietet bereits starke Anreize zur Verbesserung der lokalen Governance und zur Stärkung der eigenen Steuerbasis, da die Kommunen ihren Hebesatz oberhalb des gesetzlich festgelegten Mindesthebesatzes frei festlegen können. Sie ist jedoch stark prozyklisch und anfällig für Steuervermeidungsstrategien (Dinauer, Kammerer und Ott, 2022[39]). Viele ärmere Gemeinden müssen aufgrund ihrer prekären Finanzlage höhere Sätze festlegen, was eine Abwanderung von wirtschaftlicher Tätigkeit und Gewinnen in andere Regionen zur Folge haben kann (Beznoska und Hentze, 2019[40]). Eine Anhebung des gesetzlich festgelegten Mindestsatzes der Gewerbesteuer von 7 % auf 10 % würde die Kapitalallokation zwischen den Regionen verbessern und den Spielraum zur Gewinnverlagerung verringern; in Kombination mit dem Körperschaftsteuersatz von 15 % ergäbe sich daraus ein Mindeststeuersatz für Unternehmen von 25 %, der damit leicht über dem OECD-Durchschnitt von 23,3 % im Jahr 2021 läge (OECD, 2022[41]). Als Ausgleich für den höheren Mindestsatz bei der Gewerbesteuer könnte der Körperschaftsteuersatz gesenkt werden, was wiederum durch eine Anhebung der Verbrauchsteuern finanziert werden könnte (Kapitel 1). Dies sollte mit einer Verbesserung des Datenaustauschs und der Zusammenarbeit zwischen den Finanzbehörden der Länder kombiniert werden, um die Möglichkeiten der Steuerhinterziehung zu verringern (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023).
Da laufende Steuern auf unbewegliches Vermögen relativ stabile Einnahmen bringen, würde eine Anhebung der effektiven Steuersätze auf Basis regelmäßig aktualisierter Verkehrswerte der Grundstücke und Gebäude helfen, die starken Schwankungen des Steueraufkommens der Gemeinden zu verringern (OECD, 2021[18]). Die Einnahmen aus Steuern auf unbewegliches Vermögen wie Grundstücke oder Gebäude sind im Vergleich zu anderen Ländern niedrig und stagnieren gemessen am BIP seit den 1990er Jahren, obwohl sich die Grundstückspreise in den letzten zehn Jahren mehr als verdoppelt haben und die Immobilienpreise um rd. 80 % gestiegen sind (Abbildung 4.9) (Fuest, Hey und Spengel, 2021[42]; Bach und Eichfelder, 2021[43]). In anderen OECD-Ländern, wie z. B. den Vereinigten Staaten oder der Schweiz, machen die Steuern auf Grundeigentum einen wesentlich höheren Anteil am kommunalen Steueraufkommen aus als in Deutschland; in 13 Bundesstaaten der USA beläuft er sich auf über 90 % (OECD, 2021[18]).
Die vor Kurzem durchgeführte Grundsteuerreform ist ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung, da damit eine regelmäßige Aktualisierung der Grundstücks- und Gebäudewerte anhand der Verkehrswerte eingeführt wurde. Bisher beruhte die Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer auf Werten aus den 1960er Jahren (Westdeutschland) bzw. 1930er Jahren (Ostdeutschland) (Bach und Eichfelder, 2021[43]). Viele Bundesländer haben sich allerdings eine aufkommensneutrale Umsetzung der Grundsteuerreform zum Ziel gesetzt, was eine Senkung der Hebesätze impliziert, wenn die Grundstücks- und Gebäudewerte an höhere Verkehrswerte angepasst werden. Die Hebesätze können von den Kommunen grundsätzlich frei festgelegt werden. Die Einführung eines bundesweiten Mindesthebesatzes könnte indessen helfen, schädlichem Steuerwettbewerb entgegenzuwirken und die regelmäßig aktualisierten Grundstücks- und Gebäudewerte zur Steigerung der kommunalen Steuereinnahmen zu nutzen (Bach und Eichfelder, 2021[43]; OECD, 2021[44]). Da die Verteilung von beweglichem wie unbeweglichem Vermögen im Vergleich zu anderen OECD-Ländern relativ ungleich ist, würde dies auch zur Verringerung der Einkommensungleichheit beitragen (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023). Um zahlungsschwache, aber vermögensreiche Haushalte zu entlasten, könnten Steuerstundungen eingeführt werden – wie dies in Dänemark, Irland, Kanada und einigen US‑Bundesstaaten der Fall ist. Dabei muss nur sichergestellt sein, dass die noch nicht entrichteten Steuern bei Verkauf oder Vererbung von Grundstücken und Gebäuden bezahlt werden. Die Bundesländer könnten solche Steuerstundungssysteme dann finanzieren, um die Grundsteuereinnahmen der Gemeinden zu garantieren, wie dies in neun US-Bundesstaaten geschieht (Dougherty und Kim, 2023[45]).
Laufende Steuern auf unbewegliches Vermögen, in % des BIP, 2023 oder letztverfügbares Jahr
Anmerkung: „OECD” bezieht sich auf einen ungewichteten Durchschnitt.
Quelle: OECD Institute for Statistics und OECD-Berechnungen.
Die Wirtschaftstätigkeit, die Altersstruktur der Bevölkerung und die Grundstückspreise unterscheiden sich stark zwischen den verschiedenen Kreisen und kreisfreien Städten. Wenn der lokalen Steuerbasis bei den Einnahmen mehr Gewicht gegeben würde, um die Anreize zur Steigerung der Ausgabeneffizienz zu erhöhen, bestünde also die Gefahr, dass sich die Unterschiede bei der Finanzkraft der Kommunen verschärfen. Kommunale Finanzausgleichssysteme, bei denen es sich häufig um formelbasierte Zuweisungen an finanzschwache Kommunen handelt, sollten so gestaltet werden, dass einerseits die Finanzierung wichtiger kommunaler öffentlicher Dienstleistungen gesichert wird und andererseits die Anreize zur Erhöhung des Gemeindesteueraufkommens und zur Steigerung der Ausgabeneffizienz gewahrt bleiben. Die kommunalen Finanzausgleichssysteme der Länder werden nach wie vor teilweise durch Gemeinschaftsteuern sowie allgemeine und zweckgebundene Bundeszuweisungen finanziert, und in etwa der Hälfte der Bundesländer gibt es keine horizontalen Finanztransfers zwischen den Kommunen. Würde ein größerer Teil des kommunalen Finanzausgleichs aus Mitteln reicherer Gemeinden finanziert und eine starke Rechenschaftspflicht für Ausgaben mit einer direkten Interaktion zwischen den Kommunen gewährleistet, könnte dies über Peer-Pressure zu einer Steigerung der Ausgabeneffizienz der Kommunen beitragen. In Schweden leisten Kommunen mit einer höheren Pro-Kopf-Steuerbasis beispielsweise einen Beitrag zum Finanzausgleichssystem, indem sie auf Zuweisungen der Zentralregierung verzichten. Kommunen, in denen die Kosten für öffentliche Dienstleistungen unter dem Durchschnitt liegen, zahlen zudem in die bedarfsorientierte Kostenausgleichssäule ein. Diese Mechanismen sorgen für einen signifikanten Ressourcenausgleich und gewährleisten die Erbringung kommunaler Dienstleistungen zu relativ niedrigen Gesamtkosten; der Anteil dieser Dienstleistungen an den öffentlichen Gesamtausgaben ist nur etwa halb so hoch wie in Deutschland (OECD, 2021[18]). Um die Anreize zur Erhöhung des Gemeindesteueraufkommens zu wahren, sollten die Beiträge zum Finanzausgleich auf der Grundlage einer kommunalen Steuerkraftmesszahl anstatt der tatsächlichen Einnahmen berechnet werden. Aus diesem Grund werden standardisierte, fiktive Hebesätze verwendet, um die Steuerkraftzahlen der Gewerbesteuer und der Grundsteuer zu berechnen. Um die kommunale Steuerkraft angemessen widerzuspiegeln, sollten die neuen Grundsteuerwerte verwendet werden, ohne diese standardisierten Sätze anzupassen.
Um den Ländern Anreize zu geben, den kommunalen Finanzausgleich zu verbessern und die lokale Steuerbasis besser zu nutzen, sollte der Länderfinanzausgleich neu ausgerichtet werden. Ein starker Ausgleich der Einnahmeunterschiede zwischen den Bundesländern durch die Umverteilung der Umsatzsteuereinnahmen, die sich indirekt auf den kommunalen Finanzausgleich der Länder auswirkt, verringert die Anreize, eigene Anstrengungen zu unternehmen, um die Finanzlage der Kommunen zu verbessern (Abbildung 4.10). Mit der Föderalismusreform von 2020 wurde das System vertikaler ausgerichtet, indem der direkte horizontale Finanzausgleich zwischen den Bundesländern verringert und stärker auf die Ergänzungszuweisungen des Bundes zur Unterstützung bestimmter Länder und ihrer Kommunen zurückgegriffen wurde (Bury und Feld, 2023[46]). Gleichzeitig erhielt die kommunale Steuerkraft bei der Berechnung der Beiträge der Länder zum Finanzausgleich mehr Gewicht, was die Anreize für die kommunale Steuererhebung gestärkt und die Beiträge der reicheren Bundesländer erhöht haben dürfte, da die Gemeinden dort in der Regel ebenfalls reicher sind. Vor der Reform hatten die Kommunen in den finanzstarken südlichen Bundesländern relativ niedrige Hebesätze für die Gewerbe- und Grundsteuer; ihre Einnahmen aus den Gemeinschaftsteuern sind hoch genug, um die kommunalen Aufgaben zu finanzieren. In Nordrhein-Westfalen sind die Hebesätze der Gewerbe- und Grundsteuer hingegen höher, da die Mittel aus dem bundesstaatlichen Finanzausgleich niedrig und die Verschuldung der Kommunen sowie die Zinszahlungen relativ hoch sind (Thöne und Bullerjahn, 2020[13]). In den ostdeutschen Bundesländern, die in erheblichem Maße vom bundesstaatlichen Finanzausgleich und von den Ergänzungszuweisungen profitieren, die indirekt auch den kommunalen Finanzausgleich auf Länderebene finanzieren, sind die Gewerbe- und Grundsteuerhebesätze niedrig, was auch eine Möglichkeit ist, Unternehmen und private Haushalte anzuziehen.
Hier wäre eine Evaluierung der beobachteten Unterschiede bei den lokalen Steuersätzen im Hinblick auf eine Umgestaltung des bundesstaatlichen und kommunalen Finanzausgleichs hilfreich. Dabei sollte sich das Augenmerk stärker darauf richten, dass die Kommunen in der Lage sind, zentrale öffentliche Dienstleistungen zu erbringen, anstatt einen Ausgleich für eine unzureichende Nutzung der lokalen Steuerbasis zu schaffen (OECD, 2021[18]). In einem effizienten Finanzausgleichsmodell sollten sich im Steuersatzdifferenzial zwischen den Gemeinden nur regionale Unterschiede bei den Präferenzen und der Effizienz des Steuereinzugs ausdrücken. Eine weitere Erhöhung des Gewichts der kommunalen Steuerkraft bei der Berechnung der Finanzkraft der Länder im bundesstaatlichen Finanzausgleich oder eine Anhebung des Satzes, mit dem überdurchschnittliche Zuwächse der Steuereinnahmen bei der Berechnung der Finanzkraft in Abzug gebracht werden, würde dazu beitragen, die Anreize zur Nutzung der lokalen Steuerbasis zu stärken. Wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 erörtert, könnte das Finanzausgleichsystem auch die Anreize der Länder zur Erhebung der Gemeinschaftsteuern verringern. Mehr Transparenz in Bezug auf Steuerlücken und Steuervollzugskapazitäten und verbindliche Richtlinien sowie Zielvorgaben würden dazu beitragen, den Steuervollzug auf Länderebene zu stärken (Kapitel 1).
Finanzkraft der Länder, in Prozent der Ausgleichsmesszahl, 2023
Anmerkung: Die Ausgleichsmesszahl wird berechnet, indem der gewichtete Durchschnitt der den einzelnen Ländern zustehenden Einnahmen aus gemeinsamen und eigenen Steuern, einschließlich 75 % der auf die Kommunen entfallenden Einnahmen, durch die Einwohnerzahl dividiert wird. Dabei wird für die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg eine Einwohnerwertung von 135 % zugrunde gelegt, während die Einwohnerzahlen für Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Sachsen-Anhalt mit 105 %, 103 % bzw. 102 % gewertet werden. Die Balken zeigen die unterschiedliche Finanzkraft in Prozent der Ausgleichsmesszahl nach Effekt des Länderfinanzausgleichs (durch Umverteilung der Umsatzsteuereinnahmen), der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen und der Bundesergänzungszuweisungen für Gemeinden mit geringer Steuerkraft.
Quelle: Bundesministerium der Finanzen.
Die Finanzmanagementkapazitäten der Kommunen stärken
Um den Ländern mehr Anreize zu geben, sicherzustellen, dass die Kommunen über ausreichende Mittel verfügen, um ihre Aufgaben zu erfüllen, gilt es zudem, anreizkompatible Lösungen für die hohe Verschuldung der Kommunen zu finden. Im Gegensatz zu den Ländern, deren jährliche strukturelle Haushaltsdefizite durch die Schuldenbremse begrenzt werden, haben die Kommunen die Möglichkeit, Investitionsausgaben durch Schuldverschreibungen oder Kredite zu finanzieren und Defizite bei den laufenden Ausgaben vorübergehend durch Kassenkredite zu finanzieren (Bury und Feld, 2023[46]). Diese Kassenkredite sind Überziehungskredite auf Girokonten lokaler Sparkassen, die sich häufig im Besitz der Kommunen befinden. Sie dienen dazu, die Zahlungsverpflichtungen für laufende Ausgaben zu erfüllen. Aufgrund der starken prozyklischen Schwankungen der kommunalen Einnahmen, etwa der Gewerbesteuern und der Zuweisungen der Länder, sowie der antizyklischen Schwankungen der Ausgaben, insbesondere für Sozialleistungen, nutzen viele Kommunen diese Option, um Defizite zu finanzieren. 2024 belief sich der Gesamtbetrag dieser Defizite auf 0,4 % des BIP. Einigen Kommunen gelang es nicht, die aufgenommenen Schulden in Aufschwungphasen zurückzuzahlen oder in Niedrigzinsphasen zu refinanzieren, was zu einem Anstieg ihrer Verschuldung führte.
Die steigende Verschuldung der Kommunen belastet in vielen Regionen die öffentlichen Investitionen. Die auf Kreisebene festzustellenden regionalen Unterschiede bei der Verschuldung der Kommunen sind zwischen 2010 und 2019 stetig gestiegen. In einigen Kreisen liegt die Verschuldung der Kommunen bei 10 000 EUR pro Kopf, was mehr als dem Fünffachen des Bundesdurchschnitts entspricht (BBSR, o. J.[4]). In Rheinland-Pfalz, dem Saarland und Nordrhein-Westfalen, wo die kommunale Verschuldung hoch ist, belaufen sich die kommunalen Investitionsausgaben pro Kopf auf 40–70 % des Bundesdurchschnitts. Drei Viertel der Schulden der Kommunen wurden für Investitionszwecke aufgenommen, rd. 3 % des BIP 2022, bei den restlichen Verbindlichkeiten der Kommunen handelt es sich jedoch um Kassenkredite (BMF, 2023[14]). Der Gesamtbetrag der Kassenkredite ist zwar seit 2016 in Relation zum BIP zurückgegangen, in Nordrhein-Westfalen, in Rheinland-Pfalz und im Saarland war er 2022 pro Kopf aber immer noch dreimal so hoch wie im bundesweiten Durchschnitt. Kommunen mit einem hohen Bestand an Kassenkrediten haben häufig zu wenig Liquiditätsreserven und sind anfällig gegenüber Zinserhöhungen. Einige Bundesländer wie Niedersachsen, Hessen und Brandenburg stellen Entschuldungshilfen bereit, um finanzschwache Kommunen von ihren Kassenkrediten zu entlasten und fiskalischen Spielraum für Investitionen zu schaffen. Bundesländer wie Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und das Saarland haben den Bund gebeten, sich an der Entschuldung ihrer Kommunen zu beteiligen, da die hohe Verschuldung die Investitionstätigkeit belastet und die erforderlichen höheren Gewerbesteuersätze die lokale Wirtschaftstätigkeit beeinträchtigen. Ein Teil der Altschulden geht zwar auf langfristige Herausforderungen im Zusammenhang mit dem Strukturwandel zurück, ursächlich für die Schuldenüberhänge der Gemeinden waren aber auch Moral-Hazard-Probleme und überhöhte Ausgaben. Das vorgeschlagene Entschuldungsprogramm des Bundes sollte umgesetzt und in eine allgemeine Reform des föderalen Finanzausgleichs integriert werden, die den Kommunen mehr Anreize gibt, die Ausgabeneffizienz zu steigern, das Rechnungswesen zu verbessern und die eigene Steuerbasis zu verbreitern. Darüber hinaus müssen auch einige Governancefragen im Zusammenhang mit den Sparkassen geklärt werden (Kapitel 2).
Die fehlende Transparenz und Standardisierung der kommunalen Rechnungslegung verringert die Vergleichbarkeit und erschwert die Früherkennung von Haushaltsproblemen. In Deutschland ist die Rechnungslegung der verschiedenen staatlichen Ebenen weniger standardisiert als in anderen föderalen OECD-Ländern, wie z. B. Australien, Kanada, Österreich und Spanien, wo für alle staatlichen Ebenen vergleichbare Standards gelten (OECD, 2021[47]). Während Hessen und Hamburg sowie die meisten ihrer Kommunen doppisch buchen, haben Bayern und Thüringen die Kameralistik beibehalten, ermöglichen ihren Kommunen aber auf freiwilliger Basis die Einführung der Doppik. In Schleswig-Holstein können die Kommunen zwischen Doppik und Kameralistik wählen (BMF, 2023[14]). Würde die Einführung der doppischen Buchung für alle Kommunen verbindlich vorgeschrieben, würde dies die Transparenz erhöhen und die Frühwarnmechanismen für fiskalische Risiken stärken. Die doppische Buchführung ist ressourcenorientiert und legt daher mehr Gewicht auf Aufgabenteilung und Finanzierungsautonomie als die Kameralistik. Sie setzt außerdem Anreize für eine umsichtige Haushaltswirtschaft in den Kommunen, da Ausgaben beispielsweise bei der Rechnungsstellung und nicht bei der Zahlung verbucht werden. 24 OECD-Länder sind in den 2010er Jahren in ihren nachgeordneten Gebietskörperschaften zu einer doppischen Buchführung übergegangen (OECD, 2021[47]). Die Unterschiede in der Rechnungslegung werden durch uneinheitliche Dokumentenformate und unterschiedliche Aufgabenabgrenzungen zwischen den Bundesländern und ihren Kommunen verstärkt, was auch der Grund dafür ist, dass die Finanzdaten der deutschen Kommunen nicht in die Municipal Government Finance Database der OECD aufgenommen werden können. Die obligatorische Einführung der doppischen Rechnungslegung sollte mit einem umsichtigen Cashflow-Management einhergehen. Wenn die Kommunen beispielsweise verpflichtet würden, einen Mindestliquiditätspuffer vorzuhalten, wie dies in Baden-Württemberg und Hessen der Fall ist, könnte eine nicht nachhaltige Zunahme der Kassenkredite verhindert werden. Diese Liquiditätspuffer könnten in Hochzinsphasen zur Deckung der laufenden Ausgaben, einschließlich der Bedienung von Altschulden, verwendet werden, während in Niedrigzinsphasen verstärkt auf Kassenkredite zurückgegriffen werden könnte (Freier, Geißler und Gnädinger, 2023[32]).
Wenn Spending Reviews in das Haushaltsverfahren integriert werden, um die Ausgaben auf Politikziele auszurichten, kann dies die Ausgabeneffizienz auf kommunaler Ebene steigern. In den meisten Kommunen werden Spending Reviews als eine Verwaltungsformalität betrachtet, die keine Auswirkungen auf die Haushaltsdisziplin hat. Eine Ausnahme bildet Brandenburg, wo anhaltende finanzielle Schwierigkeiten in finanzschwachen Kommunen eine schwierige Ausgabenpriorisierung erforderlich machten, was zur Wiederherstellung der Finanzstabilität beitrug. In den wirtschaftsstärkeren Bundesländern werden Spending Reviews aufgrund hoher Einnahmen aus Gemeinschaftsteuern als weniger wichtig angesehen, schwache Monitoringkapazitäten sind aber ebenfalls ein Grund, warum Mittelzuweisungen ohne klare Evaluierung ihrer Wirkungen beschlossen werden (OECD, 2021[48]). Die nur langsam vorankommende Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung und Datenschutzvorschriften, die die Nutzung und Verknüpfung von Mikrodaten verbieten, behindern die Evaluierung von Politikmaßnahmen auf allen staatlichen Ebenen (Kapitel 2). Wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 empfohlen, ist es für die Steigerung der Ausgabeneffizienz von entscheidender Bedeutung, die für den Datenaustausch erforderliche Infrastruktur zu schaffen, Spending Reviews im Haushaltsaufstellungsverfahren zu stärken und Peer-Learning ebenenübergreifend zu fördern. Die Sitzungen des Stabilitätsrats, bei denen die Finanzministerien des Bundes und der Länder vertreten sind, könnten Möglichkeiten für ein Peer-Learning über den Einsatz von Spending Reviews in den Ländern bieten, dessen Erkenntnisse auch in den kommunalen Haushaltsverfahren angewandt werden könnten.
Die Einführung einer mittelfristigen Haushaltsplanung würde dazu beitragen, die Unsicherheit im Hinblick auf die Finanzierung von Investitionen zu verringern. In den Kofinanzierungsvereinbarungen zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen fehlt es an einer gegenseitigen Verpflichtung auf mehrjährige Haushaltsplanung, was die Finanzierung langfristiger kommunaler Investitionsprojekte erschwert. Mehrjährige Ausgabengrenzen werden nur fortlaufend beschlossen, wobei die Obergrenzen jährlich durch Hinzufügung des kommenden Jahres aktualisiert werden, um dem im Grundgesetz verankerten Grundsatz der Jährlichkeit zu entsprechen (Moretti, Keller und Majercak, 2023[49]). Die fünfjährige Finanzplanung des Bundes und der Länder ist ein Planungsinstrument für längerfristige Projekte, das aber nicht verbindlich ist. Im Vereinigten Königreich werden dagegen verbindliche und feste Ausgabenobergrenzen festgelegt, die sich bei Investitionsausgaben auf fünf Jahre und bei laufenden Ausgaben auf drei Jahre beziehen. Konjunkturabhängige Ausgaben wie Sozialleistungen und Renten sind ausgenommen und die Obergrenzen werden alle zwei Jahre unter Berücksichtigung der Ergebnisse von Spending Reviews aktualisiert. In den Niederlanden und Finnland werden derartige Obergrenzen für alle Ausgaben für vier Jahre festgelegt. Die Festlegung glaubwürdiger und verbindlicher mehrjähriger Ausgabenobergrenzen auf gesamtstaatlicher und sektoraler Ebene gemäß dem Spending Better Framework der OECD würde dazu beitragen, die Finanzierungsunsicherheit zu verringern und den großen Investitionsstau der Kommunen abzubauen. Parallel dazu sollte unter klar definierten Bedingungen ein gewisses Maß an Flexibilität zugelassen werden, um beispielsweise auf einen raschen Anstieg der Sozialausgaben infolge von Bundesgesetzen zu reagieren (Deutscher Städtetag, 2023[33]).
4.3.2. Die Verwaltungskapazitäten der Kommunen verbessern
Neben finanziellen Schwierigkeiten haben auch begrenzte Kapazitäten für strategische Planung und Projektmanagement dazu geführt, dass der kommunale Investitionsstau regional sehr unterschiedlich ist. Begrenzte Verwaltungskapazitäten erschweren auch die Beantragung und Verwaltung von Zweckzuweisungen anderer staatlicher Ebenen oder der EU, was die Wirksamkeit dieser Mittel zur Bewältigung des kommunalen Infrastrukturstaus beeinträchtigt. So variierte beispielsweise die Absorption von GFS-Mitteln in strukturschwachen Regionen zwischen Gemeinden erheblich (BMWK, 2024[5]). Der Fachkräftemangel nimmt zu, und es wird immer schwieriger, die in den Kommunalverwaltungen erforderlichen Fachkräfte zu gewinnen und zu halten. Eine schnellere Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung, eine Verringerung des Verwaltungsaufwands und eine Verbesserung der Personalpolitik sind wichtige politische Hebel, um die Verwaltungskapazitäten und die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen auf lokaler Ebene zu verbessern (Kapitel 2). Dies sollte mit einer besseren Kooperation und einer Bündelung von Aufgaben zwischen den Kommunen kombiniert werden. Bestimmte Aufgaben, bei denen große Skaleneffekte erzielt werden können, sollten zudem an andere Verwaltungsebenen übertragen werden.
Es gibt großes Potenzial, die Kosten öffentlicher Dienstleistungen im Verhältnis zur Bevölkerung durch Gebietsreformen auf Länderebene zu senken (Abbildung 4.11). Aufgrund der raschen Alterung und des Bevölkerungsrückgangs in bestimmten Regionen könnten die Kosten von kommunalen Dienstleistungen und Infrastrukturinvestitionen in den nächsten zwanzig Jahren drastisch steigen, wodurch die regionalen Unterschiede verstärkt würden (BMWK, 2024[5]). Durch kommunale Gebietsreformen ist die Zahl der Gemeinden seit 1990 zwar deutlich gesunken, diese Konsolidierung fand jedoch hauptsächlich in den neuen Bundesländern statt. Es gibt immer noch mehr als 10 500 Gemeinden mit einer durchschnittlichen Einwohnerzahl von weniger als 8 000, im Vergleich zu rd. 26 000 Einwohner*innen im Median der OECD-Länder. Die Kommunen beschäftigen mehr als ein Drittel aller öffentlich Bediensteten. In einigen Gemeinden war die Zahl der Beschäftigten pro Kopf 2019 sogar viermal so hoch wie im Bundesdurchschnitt (BBSR, o. J.[4]). Jedes Bundesland sollte die zu erwartenden Vorteile einer Gebietsreform auf seinem Hoheitsgebiet untersuchen und gegebenenfalls eine solche Reform umsetzen. In Dänemark wurden 2007 im Rahmen einer Reform der Kommunalverwaltung die Einwohnerzahlen und Funktionen der Gemeinden in Bereichen wie Sozialfürsorge, Umweltschutz und Wasserversorgung weitgehend standardisiert, um stärkere Skaleneffekte zu erzielen (OECD, 2021[18]). Mit der Reform wurde außerdem sichergestellt, dass die in den Gemeinden erhobenen Steuern die Haupteinnahmequelle bleiben (etwa drei Fünftel), während neu entstehende Kosten der Kommunen durch höhere Zuweisungen der Zentralregierung ausgeglichen werden (Bland, Kilpatrick und Dimitrova, 2021[50]).
Wenn der Spielraum für Gebietsreformen begrenzt ist, bieten kommunale Zweckverbände einen geeigneten institutionellen Rahmen, um die Zusammenarbeit zwischen kleineren Kommunen zu erleichtern. In Bereichen wie Abfallwirtschaft, öffentlicher Verkehr oder Tourismus gibt es diese Art der Kooperation bereits (Zimmermann, 2017[51]). Die potenziellen Vorteile einer interkommunalen Zusammenarbeit bei der Wasserversorgung, den Feuerwehren und dem Krankenhausmanagement sowie bei Investitionen und Stadtplanung sind groß, da die durchschnittliche Gemeindefläche weniger als ein Zehntel des Medianwerts im OECD-Raum beträgt (De Mello, 2019[52]). Die Angst der Kommunen vor einem Autonomieverlust sowie Datenschutzbedenken stellen jedoch Hindernisse für die institutionelle Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden dar. Um diese Probleme anzugehen, hat Nordrhein-Westfalen das Kompetenzzentrum für interkommunale und regionale Zusammenarbeit eingerichtet. Es ist dafür zuständig, die Kommunen in den frühen Phasen der Zusammenarbeit zu beraten, hauptsächlich im Hinblick auf den potenziellen Mehrwert erhöhter Synergien. Um das Bewusstsein für erfolgreiche Zusammenarbeit zu schärfen, bietet das Bundesland Informationen über 633 Kooperationsprojekte zwischen insgesamt 427 Städten, Gemeinden und Landkreisen. In Brandenburg können die Kommunen bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben umfassend zusammenarbeiten, und es gibt keine Landesregelungen gegen eine Kooperation. Neben institutionalisierten Modellen interkommunaler Kooperation fördert Brandenburg auch informelle Netzwerke und Arbeitsgruppen, um den Wissens- und Erfahrungsaustausch in den Bereichen Stadtentwicklung, lokale Wirtschaftsentwicklung und Verkehr zu erleichtern. Dies kann auch zum Aufbau von Verwaltungskapazitäten beitragen. Solche Anstrengungen sollten intensiviert und durch finanzielle Anreize zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen ergänzt werden, z. B. durch Anreize im kommunalen Finanzausgleich. Eine Option wäre auch, die Zusammenarbeit der Kommunen bei bestimmten Dienstleistungen vorzuschreiben.
Durch die Bündelung von Aufgaben oder die Übertragung bestimmter Aufgaben, die vollständig digitalisiert werden können und keine Beratung vor Ort erfordern, an andere Verwaltungsebenen kann der Druck auf die Verwaltungskapazitäten auf der lokalen Ebene verringert werden. Die Beantragung und Ausstellung von Pässen, Personalausweisen und Führerscheinen ist beispielsweise in vielen OECD-Ländern zentralisiert und digitalisiert, wobei die Dokumente per Einschreiben zugestellt werden. In Deutschland werden diese Dokumente ebenfalls zentral gedruckt, für die Antragsverfahren und die Aushändigung der Dokumente sind die einzelnen Gemeinden jedoch selbst zuständig. Viele Kommunen haben die Antragsverfahren digitalisiert, dafür aber verschiedene IT-Anbieter genutzt, und eine Vernetzung der Systeme ist vielfach nicht möglich. Eine Bündelung oder Zentralisierung dieser Verwaltungsverfahren würde die Ausgabeneffizienz erhöhen und die dadurch frei werdenden personellen Ressourcen könnten für andere Aufgaben genutzt werden. Auch andere Aufgaben könnten gebündelt oder auf andere Verwaltungsebenen übertragen werden, so z. B. die Festlegung und Kontrolle bestimmter Baunormen wie etwa Brandschutzvorschriften, Kfz-Zulassungsverfahren oder Verfahren für die Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen (NKR, 2025[53]). In Irland beispielsweise wurden die Kontroll-, Aufsichts- und Durchsetzungsverfahren im Bauwesen durch die Einführung eines digitalen Portals gestrafft, das von den Behörden auf zentraler und nachgeordneter Ebene genutzt werden kann (OECD, 2021[18]). Ein gemeinsames Bekenntnis aller Verwaltungsebenen zu mehr Aufgabenbündelung, u. a. durch die Verringerung der Rechtsunsicherheit bezüglich zulässiger Mischverwaltung und die grundgesetzliche Einführung eines allgemeinen Kooperationsgebots und von Experimentierklauseln, sowie die Etablierung einer für strategische Steuerung und operative Umsetzung zuständigen Abteilung in der Bundesregierung und eine Erhöhung der ebenenübergreifenden Mobilität öffentlich Bediensteter würden den Reformprozess unterstützen (NKR, 2025[53]).
Größenstruktur der Kommunen, auf Basis der Wohnbevölkerung, in %, 2022
Quelle: OECD Subnational Government Structure and Finance (Datenbank).
Das Potenzial, die Ausgabeneffizienz durch Aufgabenbündelung zu steigern, ist im öffentlichen Beschaffungswesen und bei der Digitalisierung öffentlicher Dienstleistungen besonders groß. Etwa 30 000 dezentrale Beschaffungsstellen sind für ein Beschaffungsvolumen von rd. 15 % des BIP verantwortlich. Zwar wurde eine zentralisierte Online-Bekanntmachung und e-Vergabe-Plattform eingerichtet, die Veröffentlichung der Vergabeverfahren ist für die Länder und Kommunen jedoch nur verpflichtend, wenn der Wert der Aufträge über den EU-Schwellenwerten liegt, und zentrale Beschaffungsstellen sind eher die Ausnahme als die Regel, auch auf Bundesebene (Kapitel 2). Eine stärkere Nutzung der Online-Bekanntmachung sowie des eingerichteten e-Vergabe-Systems würde die Zusammenarbeit zwischen den Kommunen erleichtern und es ermöglichen, Nutzen aus Spezialisierung und Skalenvorteilen zu ziehen und die Ausgabeneffizienz zu steigern (OECD, 2019[54]). Durch eine gemeinsame Beschaffung können die Kosten nachweislich erheblich gesenkt werden, viele standardisierte Waren und Dienstleistungen werden jedoch nach wie vor auf kommunaler Ebene beschafft (Fazekas und Blum, 2021[55]).
Bei der Beschaffung von IT und Software ist das Potenzial zur Steigerung der Ausgabeneffizienz besonders groß. Viele Kommunen haben für verschiedene Verwaltungsleistungen unterschiedliche IT-Systeme entwickelt, was einen Datenaustausch zwischen verschiedenen Datenbanken innerhalb ein- und derselben Gemeinde oder zwischen verschiedenen Kommunen und Verwaltungsebenen verhindert, und es gibt keine einheitlichen systemübergreifenden Identifikationsnummern. Jede Gemeinde hat eigene Beschaffungsaufträge an private Anbieter vergeben, die verschiedene IT-Systeme für die gleichen Verwaltungsleistungen entwickelt haben, ohne gemeindeübergreifend Skaleneffekte zu nutzen (BMWK, 2021[56]). Wie in Kapitel 2 erörtert, sollte die Einführung verbindlicher gemeinsamer IT-Standards und Datenformate für alle staatlichen Ebenen eine wichtige politische Priorität darstellen: Alle IT‑Dienstleister sollten verpflichtet werden, diese Standards bei der Entwicklung von Produkten für die öffentliche Verwaltung einzuhalten. Die Länder sollten ihre Kommunen ermutigen, gemeinsame Initiativen zur IT‑Entwicklung und -Beschaffung einzuleiten, was eine Harmonisierung der Verwaltungsverfahren und eine gewisse Verringerung der Autonomie der Kommunen erfordern würde (NKR, 2021[57]). Solche Initiativen würden die Ausgabeneffizienz jedoch erheblich steigern und könnten durch Peer-Learning-Effekte auch zu deutlichen Verbesserungen der Qualität von Verwaltungsleistungen führen. Auf Länderebene gelang es mit der „Einer-für-Alle“-Initiative, gemeinsame IT‑Lösungen zu entwickeln, beispielsweise das digitale Portal zur Beantragung von Coronahilfen. In Schleswig-Holstein wurde auf kommunaler Ebene ein IT-Beschaffungsverbund gegründet, zu dem auch eine zentrale Beschaffungsstelle gehört (OECD, 2019[54]).
4.4.1. Industriepolitische Maßnahmen auf die regionalen Entwicklungsziele abstimmen
In vielen OECD-Ländern gewinnt die Industriepolitik aus verschiedenen Gründen an Bedeutung. Globalisierung und technologischer Wandel sind in vielen Ländern mit erheblichen Beschäftigungsverlusten im Verarbeitenden Gewerbe einhergegangen (Gagliardi, Moretti und Serafinelli, 2023[2]). Dies hat zu zunehmenden protektionistischen Forderungen und ortsbezogenen industriepolitischen Maßnahmen geführt, um die am stärksten betroffenen Regionen zu unterstützen. Die Förderung der ökologischen Transformation, die Minderung des Risikos im Hinblick auf Lieferungen kritischer Vorleistungen aus dem Ausland und hinsichtlich der Abhängigkeit vom Handel mit geopolitischen Gegnern sowie unfairer Wettbewerb seitens anderer Länder sind weitere Motive für industriepolitische Maßnahmen (Millot und Rawdanowicz, 2024[58]). Schätzungen zufolge zählt Deutschland zu den OECD-Ländern mit den meisten industriepolitischen Interventionen in den vergangenen zehn Jahren (Juhász et al., 2023[59]). Als wichtigste von Deutschland eingesetzte Instrumente werden Exportanreize, zinsverbilligte Kredite und Kreditbürgschaften, Subventionen für Forschung und Entwicklung (FuE) sowie Steuerbefreiungen genannt. In anderen großen OECD-Ländern sind hingegen eher Steueranreize für FuE üblich.
In jüngerer Zeit werden im OECD-Raum anstelle horizontaler industriepolitischer Maßnahmen häufiger gezielte Maßnahmen eingesetzt, bei denen größerer Ermessensspielraum besteht. Dadurch verliert der regelbasierte Ansatz bei industriepolitischen Interventionen an Bedeutung. Gezielte Maßnahmen unterstützen bestimmte Sektoren, Regionen, Wirtschaftszweige oder Technologien, u. a. durch Subventionen, Steuerermäßigungen, Zuschüsse oder Kreditbürgschaften. Sie können ein industrie- oder regionalspezifisches Marktversagen möglicherweise wirkungsvoller korrigieren als eine horizontale Industriepolitik, die nicht zwischen den Sektoren unterscheidet, und umfassen beispielsweise die Bereitstellung von Infrastruktur oder die Finanzierung von Einrichtungen der angewandten Forschung. Sie können aber auch den Wettbewerb verzerren und Innovationen und den Strukturwandel behindern, da sie einer interessenpolitischen Vereinnahmung und Rent-Seeking unterliegen können (Kapitel 2) (Millot und Rawdanowicz, 2024[58]). Beispielsweise wurden in vielen Ländern in Wirtschaftszweigen wie dem Baugewerbe, dem Bankensektor, der Automobilindustrie, dem Schiffbau und dem Einzelhandel Unternehmen gerettet; eine wichtige Erwägung hierfür war das Ziel, Arbeitsplätze zu erhalten. Die Verhinderung der Insolvenz von Unternehmen kann zu Moral Hazard führen sowie den Wettbewerb verzerren und die effiziente Allokation von Ressourcen behindern. In besonderen Fällen können Rettungsaktionen gerechtfertigt sein, wenn der Zusammenbruch des betroffenen Unternehmens zu gesamtwirtschaftlichen Störungen der Versorgung mit wichtigen Produkten oder Dienstleistungen führen könnte. Angesichts der geopolitischen Fragmentierung kann eine gezielte Industriepolitik zudem dazu dienen, bei bestimmten Produktionstätigkeiten strategische Autonomie zu wahren, was z. B. für Subventionen für die Chip- oder Batterieherstellung gilt. Die wirtschaftlichen Kosten solcher Interventionen sollten aber umfassender evaluiert werden.
Umfangreiche industriepolitische Interventionen sind nicht systematisch auf die ortsbezogenen GFS-Maßnahmen abgestimmt, haben aber große regionale Auswirkungen, da die Zielbranchen räumliche Cluster bilden (OECD, 2023[60]; Suedekum, 2023[16]). Beispielsweise beläuft sich die durchschnittliche jährliche Finanzierung des Kohleausstiegs auf rd. 60 % des gesamten jährlichen Förderbudgets der GFS-Maßnahmen. Die Subventionen für die Automobilindustrie zur Förderung des Absatzes von Elektrofahrzeugen, zur Ankurbelung von Infrastrukturinvestitionen in Ladestationen und zur Unterstützung regionaler Innovationscluster, die sich auf Verbrennungsmotortechnologien spezialisiert hatten, waren mehr als doppelt so hoch wie die Mittel für die GFS-Maßnahmen. Andere Beispiele sind die Subventionierung der geplanten Chip-Fabriken in Magdeburg und Dresden in Höhe von 15 Mrd. EUR und die Klimaschutzverträge, mit denen die ökologische Transformation in CO2-intensiven Wirtschaftszweigen in den kommenden 15 Jahren mit bis zu 50 Mrd. EUR gefördert werden soll. Um Synergien zwischen den verschiedenen Förderprogrammen besser zu nutzen und die Ausgabeneffizienz zu steigern, sollte die Industriepolitik besser mit der regionalen Wirtschaftsförderung verzahnt werden, der eine stärker regelbasierte Definition strukturschwacher Regionen zugrunde liegt. Die Abstimmung der Programme ließe sich verbessern und der Verwaltungsaufwand für die Empfängerregionen verringern, wenn Programme zusammengelegt würden oder wenn es unter bestimmten Bedingungen möglich wäre, Mittel zwischen verschiedenen Programmen zu übertragen.
4.4.2. Eine marktfreundliche und fiskalisch nachhaltige ökologische Industriepolitik gestalten
Die ökologische Industriepolitik erfolgt überwiegend in Form von horizontalen Maßnahmen, auch wenn diese aufgrund der unterschiedlichen Industriestrukturen in den einzelnen Regionen unterschiedliche Auswirkungen haben können. Die deutsche Strategie zur Minderung der Industrieemissionen beruht auf CO2-Bepreisungsmechanismen, sektorbezogenen Subventionen und FuE-Förderung. Etwa die Hälfte der Emissionen unterliegt dem europäischen Emissionshandel, der energieintensive Branchen und die Energieerzeugung abdeckt. Dies wird von hohen Subventionen für die Erzeuger erneuerbarer Energien flankiert; diese beliefen sich 2024 auf über 18 Mrd. EUR und boten starke Anreize für den Ausbau der Wind- und Solarstromerzeugung, auf die 2024 nahezu 60 % der Stromproduktion entfielen. Der Ausstieg aus der Kernenergie erfolgte 2023, und die Kohleverstromung soll bis 2038 auslaufen. Um die Entwicklung von neuen umweltfreundlichen Technologien zu unterstützen, beispielsweise von grünem Wasserstoff, und Emissionsminderungen in Sektoren zu erleichtern, in denen sie mit hohen Kosten verbunden sind, wie z. B. der Stahl- und Zementproduktion, wird außerdem Forschung und Entwicklung gefördert.
Bis zu 50 Mrd. EUR sind in den kommenden 15 Jahren für Klimaschutzverträge vorgesehen, um die Unsicherheit über die künftigen CO2-Preise zu verringern, vor allem in Sektoren mit hohen Emissionsminderungskosten und hohem langfristigen Investitionsbedarf zur Dekarbonisierung ihrer Produktionsprozesse. Auf der Grundlage eines durch ein wettbewerbliches Gebotsverfahren ermittelten CO2-Referenzpreises für die Emissionsreduktion durch Umstellung auf grünen Wasserstoff, CO2-Abscheidung und -Speicherung oder andere emissionsarme Produktionsmethoden garantiert ein Klimaschutzvertrag den Investoren einen festen Erlös je Tonne nicht emittiertes CO2. Der Staat gleicht die Differenz aus, wenn die CO2-Preise unter dem Basis-Vertragspreis liegen. Umgekehrt zahlen die Investoren die Differenz zurück, wenn die CO2-Preise den Basispreis übersteigen. Dies gilt entsprechend für die Preise anderer Energieträger, die für die Produktion eingesetzt werden. Im Rahmen des ersten Gebotsverfahrens für Klimaschutzverträge im Oktober 2024 wurden 15 Projekte sowohl von KMU als auch von Großunternehmen in energieintensiven Branchen im Umfang von 2,8 Mrd. EUR gefördert. Die Klimaschutzverträge haben eine Laufzeit von 15 Jahren. Die Auszahlung der Zuwendungen erfolgt nachschüssig, sofern die jährlichen Emissionsminderungsziele erreicht werden. Die Klimaschutzverträge werden zudem indirekt Investitionen in den Bau von Wasserstoffproduktionsanlagen und -leitungen ankurbeln und sich damit unmittelbar auf Regionen mit Wasserstofftankstellen auswirken, und vorhandene Erdgasleitungen werden umgerüstet werden (siehe weiter unten).
Die CCfD-Gebotsverfahren und -Verträge sollten technologieneutral gestaltet werden, um den Wettbewerb, die Unternehmensdynamik und die Innovationstätigkeit nicht zu hemmen (Kapitel 2). Eine Vergrößerung der Palette der für die Teilnahme an den Gebotsverfahren infrage kommenden Technologien birgt die Gefahr, dass Technologien, die derzeit einen Kostennachteil aufweisen, aber ein großes Potenzial haben, in Zukunft wettbewerbsfähig zu werden, verdrängt werden. Der Ausschluss bestimmter Technologien kann hingegen den Wettbewerbsdruck und die Innovationstätigkeit verringern und zu einer Ressourcenverschwendung führen. Eine starke Subventionierung der integrierten Produktion von grünem Stahl kann beispielsweise den komparativen Vorteil von Innovationen verringern, die Stahl in Bauvorhaben ersetzen. Das Gleiche gilt für Innovationen, die darauf abzielen, bei der Stahlproduktion besonders energieintensive Vorleistungen aus Ländern zu importieren, die einen komparativen Vorteil bei der Energieversorgung aus erneuerbaren Quellen haben. Die Bundesregierung sollte das eingeführte Förderprogramm daher sorgfältig evaluieren, ehe sie die Klimaschutzverträge weiter ausbaut.
Die Preissignale der CO2-Besteuerung, die Anreize zur Minderung der Emissionen schaffen sollen, werden durch zahlreiche umweltschädliche Steuervergünstigungen und Subventionen, u. a. für fossile Energieträger, in Höhe von bis zu 65 Mrd. EUR jährlich geschwächt und verzerrt (Burger und Bretschneider, 2021[61]). Diese Subventionen und Steuervergünstigungen behindern auch den Marktdurchbruch von umweltfreundlichen Produkten und erschweren die Erreichung der Klimaziele. So summieren sich beispielsweise die Strom- und Energiesteuerermäßigungen sowie die reduzierten Netzentgelte für energieintensive Branchen, die Energiesteuervergünstigung für Dieselkraftstoff, die steuerliche Vorzugsbehandlung privat genutzter Dienstwagen und die Umsatzsteuerbegünstigung für Fleisch und andere tierische Produkte auf Subventionen in Höhe von rd. 21 Mrd. EUR jährlich. Wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 erörtert, sollten die bestehenden Subventionen und Steuervergünstigungen sorgfältig geprüft, gezielter ausgerichtet werden und Anreize für Emissionsminderungen setzen, z. B. in Form von Emissionsminderungssubventionen oder Klimaschutzverträgen. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass alle Subventionen und Steuervergünstigungen mit einem im Voraus angekündigten Ablaufdatum versehen sind, um die Anreize zur Emissionsminderung zu stärken und künftige fiskalische Kosten zu verringern. Steuervergünstigungen, mit denen bestimmte Sektoren indirekt unterstützt werden, wie diejenigen für Dieselkraftstoff und Kerosin, die Pendlerpauschale oder die steuerliche Vorzugsbehandlung privat genutzter Dienstwagen sollten schrittweise abgebaut und teilweise durch direkte Transfers an vulnerable Haushalte ersetzt werden (siehe weiter unten).
Subventionen für die Erzeuger erneuerbarer Energien haben geholfen, den Ausbau der Erneuerbaren im Norden und Osten zu beschleunigen. Dies hat zur regionalen wirtschaftlichen Konvergenz beigetragen, da damit Unternehmen angelockt wurden, die mit Grünstrom produzieren wollen. Die fiskalischen Kosten dafür sind jedoch hoch. Die Einspeisevergütung wurde zwar reformiert, sodass die Fördersätze auf Basis von Ausschreibungen mit festgelegten Höchstwerten ermittelt werden, die Kosten dafür beliefen sich 2024 aber immer noch auf rd. 18,5 Mrd. EUR. Da höhere CO2-Preise die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien auch ohne Subventionen attraktiv machen und die Technologien bereits ausgereift sind, sollten die Subventionen für erneuerbare Energien nach und nach abgeschafft werden, um Mittel für eine gezieltere Förderung grüner FuE freizusetzen. Die öffentlichen Ausgaben für Forschung, Entwicklung und Demonstration im Energiesektor lagen 2023 gemessen am BIP unter dem OECD-Durchschnitt. Schätzungen zufolge werden 35 % der globalen CO₂-Emissionsreduktionen durch Technologien erzielt werden müssen, die sich noch in der Prototyp- oder Demonstrationsphase befinden (IEA, 2023[62]). Eine Erhöhung der staatlichen Förderung von grüner FuE kann die Gesamtkosteneffizienz des Policy-Mix verbessern, indem die künftigen Kosten CO2-armer Technologien gesenkt werden und Anreize für die Forschung im Bereich grüner Innovationen mit positiven Wissensexternalitäten gesetzt werden.
Die Erzeugung von grünem Wasserstoff durch Elektrolyse anhand von Wasser und Strom aus Erneuerbaren kann die Treibhausgasemissionen beträchtlich verringern. Grüner Wasserstoff hat das Potenzial, fossile Brennstoffe in industriellen Hochtemperaturprozessen in Sektoren, in denen sich die Emissionsreduktion schwierig gestaltet, wie z. B. der Stahlerzeugung, und im Straßengüterverkehr zu ersetzen und Energie aus intermittierenden Quellen zu speichern. Die Erzeugung von grünem Wasserstoff ist aber nach wie vor etwa dreimal so teuer wie die Wasserstoffproduktion aus Erdgas (Cordonnier und Saygin, 2022[63]). Wesentliche Kostensenkungen werden entscheidend von FuE sowie groß angelegten Demonstrationsprojekten abhängen. Um Anreize für private Investitionen in die Wasserstoffproduktion und deren Nutzung in industriellen Prozessen zu setzen, ist es unerlässlich, die Unsicherheit für Investoren durch Standardisierung und den raschen Aufbau des Wasserstoff-Kernnetzes zu verringern (Cammeraat, Dechezleprêtre und Lalanne, 2022[64]). Eine Harmonisierung der Qualitätsstandards und Definitionen der verschiedenen Wasserstoffarten (grün, blau, türkis usw.) ist entscheidend, um die Unsicherheit zu reduzieren und die Koordinierung, einschließlich auf EU-Ebene, zu erleichtern. Um den Kostennachteil der Erzeugung von grünem Wasserstoff zu verringern, sind außerdem ein Ausbau und ein besseres Management des Stromnetzes notwendig, um die Verbraucherstrompreise zu senken (siehe weiter unten). Gleichwohl werden wohl große Mengen an grünem Wasserstoff importiert werden müssen.
Der Aufbau des Wasserstoff-Kernnetzes erfordert eine enge Abstimmung mit den Maßnahmen der regionalen Wirtschaftsförderung und der Industriepolitik. Die deutsche Nordsee und die nördlichen Regionen verfügen über Salzkavernen, die für die Lagerung von Wasserstoff geeignet sind (OECD, 2023[7]). Für eine stärkere industrielle Nutzung von Wasserstofftechnologien und eine höhere Nachfrage nach erneuerbaren Energien werden umfangreiche Investitionen in Produktions- und Speicherkapazitäten sowie in die Rohrleitungsinfrastruktur erforderlich sein, um die betreffenden Regionen an das Wasserstoff-Kernnetz anzuschließen (OECD, 2023[7]). Für einen Großteil der erforderlichen Leitungs- und Speicherinfrastruktur wird das Gasverteilnetz umgerüstet werden, und die verbleibenden Neuinvestitionen sollen bis 2032 abgeschlossen sein. Für die Netzentgelte, aus denen die neuen Investitionen weitgehend finanziert werden sollen, ist aufgrund der anfangs geringen Zahl der Abnehmer im Einklang mit den EU‑Beihilfevorschriften eine Deckelung vorgesehen. Mittels eines Amortisationskontos sollen die anfänglichen Mindereinnahmen später durch höhere Entgelteinnahmen ausgeglichen werden. Wenn die höheren Einnahmen aus den Netzentgelten den Fehlbetrag im Amortisationskonto nicht ausgleichen, greift eine subsidiäre finanzielle Absicherung des Bundes. Da beim Transport von Wasserstoff über Fernleitungen Skaleneffekte zum Tragen kommen, müssen neue Produktionsstandorte für sauberen Wasserstoff in entlegenen Gebieten eine kritische Masse erreichen, um die künftigen Netzentgelte zu senken. Daher sollte die Planung und Umsetzung der Wasserstoff-Kernnetzinfrastruktur eng mit den Maßnahmen der regionalen Wirtschaftsförderung und der sonstigen Industriepolitik abgestimmt werden, um die Wirksamkeit regionalentwicklungspolitischer Maßnahmen zu gewährleisten und sicherzustellen, dass die Netzentgelte die Kosten decken und nicht zu Haushaltsrisiken führen.
Um Emissionen in Industrieprozessen zu reduzieren, in denen sich die Emissionsreduktion schwierig gestaltet, wie z. B. in der Zementproduktion, ist es zudem unverzichtbar, ein Netzwerk für die CO2-Abtrennung und -Speicherung zu entwickeln. Aufgrund der geringen öffentlichen Akzeptanz der CO2‑Speicherung auf dem Festland wird mit Lagerstätten in der Nordsee geplant, für die der Bau eines Rohrleistungsnetzes erforderlich ist (OECD, 2023[7]). Da es nicht möglich ist, vorhandene Gasleitungen für die Zwecke der CO2-Abtrennung und -Speicherung zu nutzen, sollte das neue Netz auf Industrieanlagen mit hohem CO2-Ausstoß ausgerichtet werden. Daher sollte seine Gestaltung eng mit den Ländern und den ortsbezogenen bundespolitischen Maßnahmen abgestimmt werden, damit sie mit den Zielen für die Regionalentwicklung vereinbar ist. Die überarbeiteten Eckpunkte der Carbon-Management-Strategie wurden im Mai 2024 vorgestellt, und eine Umsetzung der Strategie wäre ein wichtiger Schritt nach vorn. Ihr Schwerpunkt liegt auf schwer vermeidbaren Prozessemissionen, und sie zielt darauf ab, bestehende regulatorische Hindernisse – wie z. B. lange Genehmigungsverfahren – zu beseitigen. Die überarbeiteten Eckpunkte begrenzen die Offshore-Speicher auf die ausschließliche Wirtschaftszone Deutschlands in der Nordsee und verbieten sie in einer Pufferzone von 8 km um die Meeresschutzgebiete. Darüber hinaus wird der CO2-Export zur Offshore-Speicherung durch die Ratifizierung der Änderung des London-Protokolls ermöglicht. Die Länder behalten die Entscheidungsbefugnis über die Genehmigung der Onshore-Speicherung auf ihrem jeweiligen Landesgebiet. In Anbetracht der geografischen Streuung der Zementproduktionscluster und der hohen Kosten des Aufbaus der Rohrleitungsinfrastruktur könnte die Nutzung von Technologien zur CO₂-Abscheidung und -Speicherung erleichtert werden, wenn auch die Speicherung in Aquiferen und erschöpften Erdgasfeldern auf dem Festland gestattet würde.
4.4.3. Die Energiewende bewältigen
Laut den jüngsten Daten des Umweltbundesamts sind die Emissionen 2023 gegenüber 2022 um 10 % und gegenüber 1990 um 46 % gesunken. Dies ist im Wesentlichen auf eine starke Beschleunigung des Ausbaus erneuerbarer Energien bei der Stromerzeugung zurückzuführen (Abbildung 4.12). Die Vereinfachung und Beschleunigung der Planungs- und Genehmigungsverfahren für Windkraft- und Solaranlagen haben ebenso wie die steigenden Strompreise aufgrund der Energiekrise kräftig zum Ausbau der erneuerbaren Energien beigetragen (Kapitel 1 und 2). Um eine stabile Stromversorgung zu gewährleisten und sicherzustellen, dass die Verbraucher von den niedrigen Erzeugerpreisen für Strom aus erneuerbaren Quellen profitieren können, und zugleich die regionale Entwicklung strukturschwacher Regionen zu fördern, müssen die Netzinfrastruktur und die Gestaltung der Netzentgelte weiter verbessert werden. Andererseits sind die Emissionen des Verkehrssektors kaum gesunken, da hohe Subventionen und Steuerermäßigungen die CO2-Preissignale geschwächt haben und die Ladeinfrastruktur nicht mit der steigenden Zahl der batteriebetriebenen Elektrofahrzeuge Schritt halten konnte (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023). Die Dekarbonisierung des Güterverkehrs stellt die Regionen vor erhebliche Herausforderungen, die es zu bewältigen gilt.
Anmerkung: In den Treibhausgas (THG) -Emissionen sind Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft nicht berücksichtigt.
Quelle: IEA, https://www.iea.org/countries/germany/energy-mix#where-does-germany-get-its-energy; OECD Environment Statistics (Datenbank).
Das Stromnetz ausbauen und bessere Anreize schaffen, um Stromnachfrage und -angebot aufeinander abzustimmen
Der rasche Ausbau der Wind- und Solarenergie stellt das Übertragungsnetz vor Herausforderungen: Die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien ist auf Dauer weniger stabil, und der in den nördlichen Bundesländern, die diesbezüglich einen komparativen Vorteil haben, erzeugte Windstrom muss in den Westen und Süden Deutschlands transportiert werden, wo der größere Teil der Bevölkerung und energieintensiven Branchen ansässig ist. In den vergangenen Jahren waren häufiger negative Großhandelspreise für Strom zu beobachten, wenn eine höhere Windstromerzeugung und eine Nachfrageflaute zeitlich zusammentrafen (Timera Energy, 2024[65]). Es ist dringlich geboten, das Stromnetz deutlich auszubauen, die Kapazitäten der Grenzkuppelstellen mit anderen europäischen Ländern wie Frankreich und den Niederlanden zu erhöhen und das Angebot besser an Nachfrageschwankungen anzupassen. Die Netzentwicklungspläne der Bundesnetzagentur lassen darauf schließen, dass das Übertragungsnetz bis 2037 Investitionen in Höhe von 160 Mrd. EUR braucht; für das Verteilnetz werden bis 2033 weitere Investitionen in Höhe von 110 Mrd. EUR fällig. Für die Anbindung der Offshore-Anlagen zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien an das Stromnetz an Land sind bis 2045 weitere 160 Mrd. EUR notwendig.
Deutschland genießt eine hohe Stromversorgungssicherheit und zählt zu den europäischen Ländern, in denen Stromausfälle besonders selten sind. 2021 betrug die durchschnittliche Stromausfalldauer gerade einmal 13 Minuten, und sie sinkt trotz des verstärkten Ausbaus der erneuerbaren Energien weiter. Diese Verlässlichkeit ist z. T. auf eine umfangreiche Erdverkabelung zurückzuführen (IEA, 2020[66]). Allerdings zeigt die regionale Diskrepanz zwischen dem vorwiegend im Norden erzeugten Strom und der vorwiegend im Süden bestehenden Nachfrage die Schwächen der einheitlichen deutschen Strompreiszone auf. Ohne Preiszonenaufteilung machen diese Ungleichgewichte kostspielige Redispatch-Maßnahmen erforderlich: eine Drosselung der Grünstromerzeugung im Norden, wenn diese die Nachfrage vor Ort übersteigt, und ein Hochfahren der lokalen Stromerzeugung im Süden, wenn die Nachfrage dort das Angebot übersteigt. Solche Interventionen sind mit Wohlfahrtsverlusten für die Verbraucher verbunden. Außerdem kann es dadurch zu ungeplanten Stromflüssen in die Nachbarländer kommen, wo sie zu größeren Preisschwankungen führen und teure Netzstabilisierungsmaßnahmen erforderlich machen. Aufgrund dessen wurden die Schwellenwerte für die verpflichtende Mitwirkung an Redispatch-Maßnahmen ab 2021 gesenkt, um regionale Engpässe abzufedern; außerdem bestehen Pläne zur Optimierung der Redispatch-Maßnahmen auf Verteilnetzebene. Bis der Netzausbau solche Maßnahmen entbehrlicher macht, könnte die Einführung unterschiedlicher Preiszonen, wie sie z. B. in Norwegen und Schweden existieren, in Betracht gezogen werden (OECD, 2024[67]). Die Preiszonenaufteilung könnte überdies die industrielle Entwicklung im Norden begünstigen, der einen komparativen Vorteil bei der Windstromerzeugung hat. Dies bietet sich insbesondere für stromintensive Branchen an wie die Herstellung von Batterien für Elektrofahrzeuge und Rechenzentren. Diese Vorteile sollten gegen die höheren Strompreise abgewogen werden, die sich in der Folge für den Süden ergeben würden, wo viele energieintensive Unternehmen ansässig sind.
Um die Ziele für den Netzausbau zu erreichen, müssen Genehmigungen noch rascher erteilt werden. Die Bundesregierung hat die Planungs- und Genehmigungsverfahren vereinfacht, indem der Stromnetzausbau als Vorhaben eingestuft wurde, das im überragenden öffentlichen Interesse liegt, wodurch die Genehmigungsverfahren stark beschleunigt wurden (Abbildung 4.13, Kapitel 2). Außerdem wurde die Rolle der Bundesplanung bei Netzausbauvorhaben gestärkt, womit die Genehmigungsverfahren weiter vereinfacht werden. Die Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur im Bereich der Regulierung wurde gestärkt, indem u. a. das Erfordernis abgeschafft wurde, dass die Länder den Entscheidungen der Regulierungsbehörde in Bezug auf Netzzugang und Entgelte zustimmen müssen, während ihre Aufsicht durch einen Beirat gewährleistet bleibt. Die Bundesnetzagentur plant eine Reform der Konzessionsvergabe für Netzausbauprojekte und eine Verkürzung der Regulierungsperiode für Netzbetreiber von fünf auf drei Jahre, u. a. durch die Digitalisierung der Verfahren. Außerdem beabsichtigt sie, die Kriterien für den Nachweis der finanziellen Nachhaltigkeit der Bewerber um den Netzbetrieb zu vereinfachen. Die Umsetzung der Erneuerbare-Energien-Richtlinie der Europäischen Union in nationales Recht und ihre Anwendung könnte die Netzausbauverfahren weiter beschleunigen und die Einbindung in das Stromnetz der EU erleichtern. Die Bundesnetzagentur sollte die Netzanschlussfristen genau überwachen und den Verwaltungsaufwand für die Anbindung von Speicherkapazitäten weiter verringern. Dies gilt auch für den Anschluss großer energieintensiver Anlagen, die ihre Produktion elektrifizieren, da lange Wartezeiten den industriellen Wandel und die regionale Entwicklung behindern können.
Die Gestaltung der Netzentgelte hat die wirtschaftliche Entwicklung ebenso wie den Ausbau der erneuerbaren Energien in ärmeren Regionen im Norden und Osten behindert, die aufgrund großer Mengen an Windkraft und einer relativ geringen Bevölkerungsdichte großes Potenzial für die Erzeugung erneuerbarer Energien aufweisen (Abbildung 4.4, Teil B). Aufgrund der unzureichenden Anbindung an die Netzverknüpfungspunkte führte der Anschluss von Erneuerbare-Energien-Anlagen ans Netz in diesen Regionen zu höheren Netzentgelten, da Letztere regional unterschiedlich ausfallen und von den Grenzkosten des Netzausbaus abhängen. Die Netzentgelte waren bis zu dreimal so hoch wie die Tarife, die von den Verbrauchern in anderen Regionen zu entrichten waren. Dadurch wurden Fehlanreize für die Übersiedlung von Unternehmen, die Grünstrom nachfragen, in entsprechende Gebiete gesetzt und der Aufbau von Speicherkapazitäten und Anlagen zur Erzeugung von grünem Wasserstoff wurde behindert. Diese Entwicklung führte auch zu einem Rückgang der Akzeptanz des Ausbaus erneuerbarer Energien in der Öffentlichkeit. Infolge einer Netzentgeltreform werden die zusätzlichen Kosten für den Ausbau der Verteilnetze seit 2025 gleichmäßig auf alle Stromverbraucher in Deutschland verteilt, was einen großen Schritt nach vorn darstellt. Damit werden die Stromkosten für Kund*innen in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein um rd. 200 EUR pro Jahr sinken. Um sicherzustellen, dass diese Preissenkung an die Kund*innen weitergegeben wird, sollten das Bundeskartellamt und die Bundesnetzagentur die Strommärkte genau beobachten und handeln, sofern sie Belege für Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung finden (Kapitel 2). Außerdem könnte eine weitere Verbesserung der Netzentgeltanreize für die Übersiedlung von Unternehmen in Gebiete, die mit Strom aus erneuerbaren Energien versorgt werden – z. B. durch die Angleichung der Netzentgelte zwischen den Regionen – die regionale Entwicklung und die ökologische Transformation fördern.
Anmerkung: In Teil A sind die Genehmigungen im Geschäftsbereich der Bundesnetzagentur dargestellt, auf die 60 % der Leitungskilometer entfallen.
Quelle: Bundesnetzagentur.
Bei der Flexibilisierung der Strompreise, die eine bessere Abstimmung zwischen Angebot und Nachfrage ermöglicht und damit die Kosten für die Stromerzeugung und -übertragung senken kann, wurden einige Fortschritte erzielt. Alle Stromanbieter müssen seit 2025 dynamische Tarife anbieten. Dies setzt Anreize, verfügbare Technologien wie intelligente Thermostate und Warmwasserbereiter zu nutzen, um den Stromverbrauch zeitlich zu verschieben und Spitzenlastzeiten im Netz zu reduzieren (d. h. die Lastflexibilität zu erhöhen). Seit September 2024 veröffentlicht die Bundesnetzagentur die aktuellen und für die nahe Zukunft erwarteten Strompreise, um die Verbraucher zu sensibilisieren und Anreize für den Wechsel in dynamische Tarife zu bieten. Allerdings nutzen bislang nur wenige Stromkund*innen solche dynamischen Tarife, und andere Bestandteile des Strompreises wie Abgaben, Steuern und Netzentgelte sind weiterhin statisch. Die Netzentgelte – die rd. 28 % der Industriestrompreise für Unternehmen ausmachen – setzen Anreize für einen stabilen Stromverbrauch, indem insbesondere großen energieintensiven Industriekunden mit gleichmäßigem Strombezug reduzierte Netzentgelte gewährt werden (Hanny et al., 2022[68]). Ein Abbau der Vergünstigungen für energieintensive Branchen vor Auslaufen der Stromnetzentgeltverordnung im Jahr 2028 und die Einführung zeitvariabler Netzentgelte und eine Spitzenlasttarifierung würden sicherstellen, dass der Leistungspreis den aktuellen Netzzustand reflektiert. Die vor Kurzem eingeführten variablen Netzentgelte für Nutzer*innen von Ladestationen für Elektrofahrzeuge und Wärmepumpen sind ein Schritt in die richtige Richtung. Darüber hinaus würde die Abschaffung der Subventionen für die Erzeuger erneuerbarer Energien helfen, die Reagibilität erneuerbarer Energien auf Preisschwankungen zu erhöhen.
Um die Nutzung von Verträgen mit dynamischen Stromtarifen zu fördern und Stromangebot und -nachfrage besser aufeinander abzustimmen, ist ein besseres Kommunikationsnetz erforderlich, in das Stromerzeugung, Verbrauch und das Stromnetz eingebunden sind. Intelligente Stromzähler und bessere Speichereinheiten können den Haushalten helfen, ihren Stromverbrauch zu optimieren und überschüssigen Strom in Zeiten hoher Nachfrage ins Netz einzuspeisen. Außerdem können sie den Entscheidungsträger*innen einen genaueren Überblick über die Energieverbrauchsmuster verschaffen und Ressourcen sparen helfen, da das manuelle Ablesen der herkömmlichen Stromzähler nicht mehr notwendig ist. Die Einführung von intelligenten Stromzählern (Smart-Meter-Rollout) geht indessen nach wie vor langsamer vonstatten als in den meisten anderen OECD-Ländern; ihr Anteil lag 2024 bei rd. 14 % (De Paola, Andreadou und Kotsakis, 2023[69]). Dies ist hauptsächlich auf Datenschutzfragen und den Wunsch nach Vermeidung von Cyberangriffen zurückzuführen (Tounquet und Alaton, 2020[70]). Mit einem Gesetz von 2023 soll der Smart-Meter-Rollout beschleunigt werden, indem ein Rollout-Fahrplan festgelegt wird, unnötige Rechtsvorschriften abgebaut werden und die Installation sicherer Kommunikationseinheiten (Smart-Meter-Gateways) an den Netzanschlusspunkten erleichtert wird. Das Gesetz schreibt die Installation von intelligenten Messsystemen für alle Industriekunden und Verbraucher*innen mit einem Jahresstromverbrauch über 6 000 kWh bis 2032 vor. Da dies das Doppelte des durchschnittlichen Konsums der privaten Haushalte ist, sollte der Schwellenwert gesenkt werden. Das Gesetz deckelt außerdem die Kosten eines intelligenten Messsystems für private Verbraucher*innen auf 20 EUR pro Jahr, sodass die Netzbetreiber einen größeren Teil der Kosten tragen müssen. Diese Maßnahme kann die Anreize der Netzbetreiber, den Einbau von intelligenten Messgeräten zu beschleunigen, reduzieren und sollte sorgfältig geprüft werden. Höhere Investitionen in Datenschutz und Cybersicherheit könnten dazu beitragen, die öffentliche Akzeptanz der Einführung von intelligenten Messsystemen zu erhöhen.
Die auf dem Strommarkt zur Verfügung stehende flexible Leistung wird durch eine steigende Stromnachfrage und den Ausstieg aus Kohle und Kernenergie begrenzt. Dadurch entsteht das Risiko, dass die Erzeuger die Strompreise erhöhen, indem sie Kapazitäten zurückhalten. 2021 waren die Stromerzeugungskapazitäten von RWE – dem größten Stromerzeuger in Deutschland, auf den 25 % des Marktes entfallen – in deutlich mehr Stunden für die Deckung der Stromnachfrage unverzichtbar, was eine erhebliche Marktmacht bedeutet (Bundeskartellamt, 2022[71]). Um Strom bezahlbar zu halten, ist es unerlässlich, den Wettbewerb auf dem Markt zu fördern. Die Regulierung des deutschen Stromsektors ist wettbewerbsfreundlich, der Anteil der Verbraucher, die den Anbieter wechseln, ist jedoch geringer als in anderen EU‑Ländern (OECD, 2018[72]). Ein Ausbau der Netzverbindungen mit den Nachbarländern und eine Verbesserung der Transparenz und des Datenzugangs für die Untersuchung wettbewerbsfeindlichen Verhaltens könnten helfen, den Wettbewerb und die Energiesicherheit zu stärken (Kapitel 2). Außerdem sollte der Wettbewerb im zonenübergreifenden Intraday-Markt durch eine Verlängerung der Handelszeiten gefördert werden. Dadurch könnte der Wettbewerb zwischen den Strombörsen gestärkt werden, was wiederum die Innovation im und die Investitionen in den Intraday-Markt fördert. Auch würde ein verstärkter Wettbewerb bei der Verwaltung der Notreserven die Energiesicherheit zu geringeren Kosten aufrechterhalten helfen. Die Einführung eines wettbewerbsgesteuerten Kapazitätsmarkts, auf dem Stromversorger und Großkunden ihren erwarteten künftigen Bedarf an Kraftwerkskapazitäten wettbewerbsorientiert im Voraus beschaffen, anstelle des Systems der strategischen Kraftwerksreserve, würde den Wettbewerb stärken. Zugleich würde es die Energieversorgungssicherheit verbessern und die Volatilität der Strompreise verringern. Solche Kapazitätsmärkte wurden in Polen und Italien zentral organisiert eingeführt, und Frankreich testet zurzeit einen dezentralen Kapazitätsmarkt mit stärkeren Wettbewerbselementen.
Die Güterverkehrsinfrastruktur dekarbonisieren und zugleich die regionale Anbindung verbessern
Die Dekarbonisierung des Verkehrssystems stellt die Regionen vor zahlreiche Herausforderungen. Dem Verkehrssektor kommt in Deutschland eine Schlüsselrolle zu, da das Land als Zentrum des Verarbeitenden Gewerbes einen hohen Bedarf an Vorleistungen hat und es aufgrund seiner geografischen Lage ein wichtiges Transitland für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union ist. Die Stärkung des Schienengüterverkehrs ist ein wichtiger Hebel der Verkehrspolitik, allerdings reichen die Investitionen in die Infrastruktur nicht aus, um die Netzkapazität in den kommenden Jahren nennenswert auszuweiten. Zudem führen eine ineffiziente Zugstreckenplanung und Ungleichgewichte bei der Auslastung zu großen regionalen Unterschieden. Aufgrund fehlender Überholungsgleise für längere Züge sind die Zuggeschwindigkeiten niedrig. Die Digitalisierung des Schienennetzes weist ebenfalls einen Rückstand auf; weniger als 2 % des deutschen Schienennetzes sind mit dem europäischen Eisenbahnverkehrsleitsystem (European Train Control System – ETCS) kompatibel (SVR, 2024[73]). Vor dem Hintergrund der langsamen Digitalisierung der Kontroll- und Signalsysteme droht der steigende Fachkräftemangel das Angebot an Personen- und Güterverkehrsleistungen erheblich zu verringern. Der Übergang zur EU-weiten digitalen automatischen Kupplung wäre mit einem zusätzlichen Investitionsbedarf von rd. 11 Mrd. EUR verbunden. Eine Erhöhung der öffentlichen Investitionen auf der Grundlage einer Kosten-Nutzen-Analyse, um das bestehende Schienennetz zu modernisieren und auszubauen und die Digitalisierung der Kontroll- und Signalsysteme zu beschleunigen, ist entscheidend, um die regionale Verkehrsanbindung zu verbessern, positive wirtschaftliche Spillover-Effekte auf strukturschwache Regionen zu ermöglichen und die Emissionen des Verkehrssektors zu reduzieren. Dies würde auch helfen, im Bereich des Personenschienenverkehrs den hohen Fahrzeitverlust während der Stoßzeiten in den Stadtzentren zu verringern (Batista e Silva et al., 2024[74]). Die Bundesregierung zielt darauf ab, die Wettbewerbsfähigkeit des Schienenverkehrs durch eine Senkung der Netzzugangsentgelte für den Schienengüterverkehr, die Schaffung eines Netzes für 740 Meter lange Güterzüge, das höhere Geschwindigkeiten ermöglicht, und die Stärkung des Einzelwagenverkehrs, bei dem Güterwagen von unterschiedlichen Versendern und für unterschiedliche Empfänger zu einem Ganzzug zusammengestellt werden, zu verbessern. Durch eine Stärkung der Rolle der Eisenbahninfrastrukturunternehmen mit dem Ziel, eine systematische Streckenplanung vorab zu ermöglichen, ließen sich die begrenzten Netzkapazitäten mit der größtmöglichen Effizienz nutzen.
Die Ausweitung der Rolle der Schiene im Güterverkehr sollte mit einer Beschleunigung der Elektrifizierung des Straßenverkehrs einhergehen, um die letzte Meile von der Schiene zu den Kunden zu überbrücken. Dies würde auch helfen, die Dekarbonisierung in vielen ländlichen Regionen zu beschleunigen, in denen das Schienennetz wenig ausgebaut ist, da der Netzausbau Zeit benötigt. Da die Einführung von Lastkraftwagen mit Elektroantrieb insbesondere für weniger innovative Verkehrsunternehmen mit erheblichen Vorlaufkosten verbunden ist, ist eine Steigerung der Investitionen in den Ausbau des Ladeinfrastrukturnetzes – abgestimmt auf den Netzausbau – unverzichtbar, um die Anreize zu verbessern (SVR, 2024[73]).
4.4.4. Die Innovationstätigkeit in den Regionen fördern
Deutschlands Wirtschaftsmodell beruht auf einem der fortschrittlichsten Innovationssysteme der Welt. Trotz regionaler Unterschiede sind die FuE-Ausgaben höher als in den meisten anderen OECD-Ländern (Abbildung 4.14). Die exportorientierte Wirtschaft stützt sich auf ein solides Wissenschafts-, Technologie- und Innovationsökosystem und eine enge Zusammenarbeit zwischen Forschung und Industrie (OECD, 2022[75]). In Schlüsselsektoren wie der Automobilindustrie, dem Maschinenbau sowie der Chemie- und Pharmaindustrie sind sowohl innovationsgetriebene Großhersteller als auch zahlreiche innovative KMU in ihrer Lieferkette tätig. Allerdings steht die Innovationsförderung in vielen Regionen vor Herausforderungen. So ist die Zahl der innovationsgetriebenen Unternehmensgründungen niedrig, was z. T. dadurch bedingt ist, dass innovative Start-ups nur geringen Zugang zu privaten Finanzierungsmitteln haben und mit Wettbewerbshürden konfrontiert sind (Kapitel 1 und 2). Außerdem bestehen Schwierigkeiten beim Wissenstransfer zwischen der öffentlichen Forschung und der Herstellung neuer Waren und Dienstleistungen, und die Digitalisierung der Unternehmen schreitet nur langsam voran.
Das deutsche Innovationsökosystem wird dezentral verwaltet. Grundlagenforschung ebenso wie angewandte Forschung wird in über 1 000 öffentlich finanzierten Forschungseinrichtungen (ohne Hochschuleinrichtungen) betrieben. Hierzu zählen zahlreiche Institute der vier großen öffentlichen Forschungsorganisationen – Fraunhofer-Gesellschaft, Helmholtz-Gemeinschaft, Leibniz-Gemeinschaft und Max-Planck-Gesellschaft – in allen Bundesländern. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung und die entsprechenden Landesministerien legen gemeinsam die Prioritäten des Bundes und der Länder für Bildung und Forschung fest, während das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz und die entsprechenden Landesministerien die industrielle Anwendung von Innovationen fördern. Dank beträchtlicher Dezentralisierung und regionaler Autonomie können Politikmaßnahmen enger auf die Prioritäten vor Ort, wozu auch konkrete Industriebedarfe zählen, abgestimmt werden. Darüber hinaus verfügen die Länder über ein hohes Maß an Autonomie in der Bildungspolitik, einschließlich der Hochschulverwaltung, was eine noch weitergehende Anpassung an regionale Bedürfnisse ermöglicht. Auch die öffentlichen Forschungsinstitute und Hochschulen genießen erhebliche Autonomie und können ihre Forschungsprogramme unabhängig von bundespolitischer Einflussnahme selbst bestimmen (OECD, 2022[76]).
Die beträchtlichen regionalen Unterschiede bei den Innovationsergebnissen sind der ungleichen Verteilung großer Unternehmen auf die einzelnen Regionen und schwachen Verbindungen zwischen Hochschulen, Forschungsinstituten und kleineren Unternehmen geschuldet. In dicht besiedelten städtischen Regionen ist die Innovationstätigkeit besonders hoch konzentriert (Abbildung 4.15). Bayern und Baden-Württemberg weisen europaweit die höchste Zahl an Patentanmeldungen je Einwohner*in auf, in Mecklenburg-Vorpommern sind es hingegen zwanzigmal weniger (Durán Laguna, 2024[9]). Die starken Innovationsergebnisse in Süddeutschland hängen mit den wichtigen Innovationsstandorten dort zusammen, zu denen führende Großunternehmen der Automobilbranche und anderer Fertigungs- und Dienstleistungssektoren gehören. Der Anteil der Großunternehmen an den Unternehmensausgaben für FuE ist in Deutschland nach Japan der höchste im OECD-Raum (OECD, 2022[76]). Wenn eine kritische Schwelle in Bezug auf Wissen, Talente und Ressourcen innerhalb der Unternehmen überschritten ist, stützen sich Großunternehmen stärker auf ihre eigenen FuE-Kapazitäten und weniger auf Kooperationen mit öffentlichen Forschungseinrichtungen. Um die Innovationstätigkeit kleinerer Unternehmen zu steigern, kommt es entscheidend darauf an, die Zusammenarbeit zwischen diesen Unternehmen und den Hochschulen zu verbessern. Die Zusammenarbeit zwischen Hochschulen und Industrie kann vertieft werden, indem die Zusammenarbeit mit Innovationsakteuren des privaten Sektors als formelle Säule der Forschungseinrichtungen definiert wird und Schulungs- und Informationskampagnen für lokale Wirtschaftsverbände initiiert werden.
Die Bundesregierung sollte auch den Regulierungsrahmen überprüfen, um Hochschulen eine engere Zusammenarbeit mit Wagniskapitalfonds oder Banken zu gestatten und so die Vermarktung des Wissenstransfers zwischen Forschungseinrichtungen und Unternehmen zu erleichtern. In Belgien, Dänemark und im Vereinigten Königreich geschieht dies bereits. Dies würde den Aufbau von universitären Proof-of-Concept-Fonds anregen und erleichtern, um Ausgründungen und Start-ups aus dem Hochschulbereich zu unterstützen. Die verstärkte Nutzung von Reallaboren und die Einrichtung eines öffentlich-privaten Labors würden die Erprobung, die Implementierung und das Monitoring von innovationspolitischen Instrumenten unterstützen. Darüber hinaus sollte die Bundesregierung offene Plattformen und Netzwerke für datenbasierte Innovationen fördern, wie dies beispielsweise mit dem Forschungsdatengesetz geplant ist. Um Forschungskooperationen mit kleineren Unternehmen zu erleichtern, ist es sehr wichtig, den Verwaltungsaufwand für Innovationsförderungsanträge zu verringern. Einer kürzlich durchgeführten Evaluierung zufolge wurden durch das Zentrale Innovationsprogramm Mittelstand (ZIM) für jeden aus öffentlichen Mitteln in neue FuE-Ausgaben investierten Euro zusätzliche Ausgaben in Höhe von 90 Cent für FuE und forschungsbezogene Beschäftigung in geförderten KMU mobilisiert (Stehnken et al., 2024[77]). Das Programm förderte zudem die Zusammenarbeit zwischen Unternehmen und Forschungseinrichtungen, was kleinen und mittleren Unternehmen half, bei der Innovationskraft aufzuschließen (BMWK, 2024[5]). Allerdings erwies sich die Beantragung von Fördermitteln als zeitaufwendig, vor allem für Erstantragsteller, von denen sich die Hälfte um externe Berater*innen bemühte, um Hilfestellung beim Antragsverfahren zu erhalten. Die jüngsten Reformen zur Vereinfachung der Verfahren für dieses Programm sind zu begrüßen. Eine bessere Abstimmung des ZIM auf die Kohäsionspolitik der EU zur Förderung der Innovationstätigkeit ist entscheidend, um die Maßnahmen der regionalen Innovationsförderung des Bundes und der EU sinnvoll miteinander zu kombinieren und die fiskalischen Kosten zu verringern.
Anmerkung: Die regionale Differenz bezieht sich auf die Ebene der NUTS2-Regionen (die in Deutschland den Regierungsbezirken entsprechen).
Quelle: OECD Main Science and Technology Indicators (Datenbank); Europäische Kommission (2024[9]).
Wichtige Politikhebel für die Förderung der Innovationstätigkeit in Unternehmen sind Subventionen oder Steuergutschriften für FuE-Ausgaben. Laut der OECD-Datenbank R&D Tax Incentives beliefen sich die direkten staatlichen Fördermittel und die staatlichen Steuererleichterungen für Unternehmensausgaben für FuE im OECD-Durchschnitt 2023 auf rd. 0,2 % des BIP; dabei entfiel über die Hälfte der Förderung auf Steuerentlastungen. Dies war mehr als das Doppelte des Umfangs der 2020 in Deutschland eingeführten Forschungszulage. Seit den jüngsten Änderungen im Jahr 2024 sind die FuE-Ausgaben von Großunternehmen und KMU bis zu einer Höhe von 10 Mio. EUR pro Jahr förderfähig; die Forschungszulage beträgt 25 % bzw. 35 % der Bemessungsgrundlage. Die Steuergutschrift wird von den Ertragsteuerzahlungen abgezogen bzw. ausgezahlt, wenn die Steuerzahlungen der Unternehmen geringer sind als der Subventionsbetrag. Die Auszahlung der Steuergutschrift kommt jüngeren und innovativeren Unternehmen zugute, da diese Unternehmen häufig noch keine Gewinne erwirtschaften und daher keine Ertragsteuern entrichten. Die neue auszahlbare FuE-Steuergutschrift sollte ausgeweitet werden, wenn sie sich nach sorgfältiger Überprüfung als ein wirksames Instrument zur Förderung der Innovationstätigkeit der Unternehmen erweist. Es wäre von Vorteil, wenn die Überprüfung auch den Effekt der größenabhängigen Schwellenwerte für die Förderfähigkeit auf die Expansionsentscheidungen der Unternehmen berücksichtigen würde.
Durchschnittliche Patentanmeldungen je 50 000 Einwohner*innen nach Einwohnerzahl des funktionalen städtischen Gebiets, 2022
Anmerkung: Zahl der funktionalen städtischen Gebiete in Deutschland und im OECD-Raum in Klammern. Die Patentdaten beziehen sich auf die in der Internationalisierungsphase im Rahmen des Vertrags über die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Patentwesens (PCT-Vertrag) bei der Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) eingereichten Patentanmeldungen. Die Patentzählungen beruhen auf dem Wohnort der Erfinder*innen. „OECD“ bezieht sich auf den ungewichteten Durchschnitt des angegebenen Werts für funktionale städtische Gebiete.
Quelle: OECD (2024[78]).
Innovative öffentliche Beschaffung kann ebenfalls eine wichtige Rolle dabei spielen, neue Ideen und Start-ups sowie die ökologische und digitale Transformation zu fördern. Eine Konsultation von involvierten Akteuren ergab, dass die Vergabeverfahren für innovative junge Unternehmen zu aufwendig und zu kostspielig sind. Der vor Kurzem vorgelegte Gesetzentwurf zur Transformation des Vergaberechts sieht eine Vereinfachung der Berichtspflichten für die Teilnahme von Start-ups und innovativen Unternehmen an öffentlichen Ausschreibungen und eine Anhebung der Schwellenwerte für die Direktvergabe vor. Die Umsetzung dieser Pläne wäre ein wichtiger Schritt nach vorn, sollte aber ergänzt werden, indem die Veröffentlichung von Vergabeverfahren, die unter den EU-Schwellenwerten liegen, auf der neuen e-Vergabe-Website des Bundes für alle staatlichen Ebenen verbindlich vorgeschrieben wird. Dies würde die Informationsasymmetrien verringern und die Teilnahmehürden für Bieter weiter senken (Kapitel 2).
Eine weitere Möglichkeit, die Innovationstätigkeit zu fördern, ist die weitere Erleichterung der Einwanderung von Fachkräften. In wissens- und forschungsintensiven sowie in IT- und naturwissenschaftsbezogenen Branchen gibt es starke Personalengpässe, wobei regional große Unterschiede bestehen (BBSR, o. J.[4]). Laut der OECD-Datenbank Twin Transition Tracker ist der Anteil der Eingewanderten mit Universitätsabschluss in vielen deutschen Regionen gering. In Australien hat ein Anstieg des regionalen Beschäftigungsanteils hochqualifizierter Migrant*innen im Verhältnis zur Gesamtbeschäftigung um 1 Prozentpunkt die Zahl der Patentanmeldungen auf regionaler Ebene in fünf Jahren um 4,8 % erhöht. Die Effekte sind zudem größer bei Migrant*innen in wissenschaftlichen Berufen und in Regionen mit anfänglich geringerer Patentierungsaktivität (OECD, 2024[79]). In den Vereinigten Staaten führte ein Anstieg der Zahl der im Rahmen des H-1B-Programms für Berufe in Natur- und Ingenieurwissenschaften erteilten Visa in den Städten, die diese Personen aufgenommen haben, zu einer Zunahme der Patentierungsaktivität von Erfinder*innen, ohne dass es zu einem Verdrängungseffekt für die Einwohner*innen gekommen wäre (Kerr und Lincoln, 2010[80]). Eine Verringerung des Verwaltungsaufwands im Zusammenhang mit Visa und Arbeitserlaubnissen, die Einrichtung einer zentralen Anlaufstelle für migrationsbezogene Verfahren in den Bundesländern und die Förderung einer Willkommenskultur können dazu beitragen, mehr qualifizierte Einwanderer*innen für die Regionen zu gewinnen (Kapitel 2).
4.4.5. Den Einsatz digitaler Technologien fördern
Die Einführung digitaler Technologien in den Unternehmen ließe sich durch eine Ausweitung der Versorgung mit leistungsfähigen Internetanschlüssen auf alle Regionen fördern. Während die Unternehmensausgaben für Forschung und Entwicklung über dem OECD-Durchschnitt liegen, verharren die Investitionen in Wissenskapital auf einem vergleichsweise geringen Niveau, was den Einsatz digitaler Technologien wie Cloud-Computing und Big-Data-Analysen behindert (Abbildung 4.16, Abbildung 4.17). Ein wichtiger Faktor ist hier die niedrige durchschnittliche Downloadgeschwindigkeit, die zwischen den Regionen – vor allem zwischen Stadt und Land – erheblich schwankt (Abbildung 4.18). Zwar hat sich der Anteil der Netze mit sehr hoher Kapazität im Juni 2024 auf 76 % der Haushalte erhöht, der Anteil der Glasfaseranschlüsse ist mit 36 % aber nach wie vor niedrig (Europäische Kommission, 2024[81]). Laut der Breitbandstatistik der OECD beruhten Ende 2023 nur etwa 11 % der Festnetzbreitbandanschlüsse auf Glasfaserleitungen, gegenüber etwa 42 % im OECD-Durchschnitt. Die große Verbreitung der kupferbasierten DSL-Netze behindert den Glasfaserausbau. Zwei Drittel aller Haushaltsinternetanschlüsse sind entweder direkt mit dem Kupferkabelnetz der Deutschen Telekom verbunden oder indirekt über andere Internetanbieter. Ohne sorgfältige Planung könnte der Übergang von Kupfer- zu Glasfasernetzen erhebliche Zugangsbarrieren für neue Marktakteure schaffen und damit den Wettbewerb behindern und den Glasfaserausbau verlangsamen. Wie im OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020 erörtert, sollte die gemeinsame Infrastrukturnutzung erleichtert werden, um den Wettbewerb zu fördern und die Engpässe bei der Glasfaseranbindung zu beseitigen. Dies sollte mit einer Vereinfachung und Beschleunigung der Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie der Festlegung bundesweiter Standards für kostengünstigere Netzausbauvarianten einhergehen. 2023 wurde eine bundesweit geltende Norm für die Reduzierung der erforderlichen Grabtiefe für Erdkabel veröffentlicht, die die Unsicherheit der Planungs- und Genehmigungsbehörden und der Bevölkerung im Hinblick auf Sicherheits- und Gesundheitsrisiken deutlich verringern könnte.
Es bedarf zudem einer angemessenen Mittelausstattung, um die Internetversorgung in entlegenen Gebieten zu verbessern, da Marktversagen dazu führen kann, dass keine hinreichenden Investitionen in Hochgeschwindigkeitsbreitbandkapazitäten getätigt werden. In dieser Hinsicht ist die Bereitstellung von rd. 760 Mio. EUR zur Förderung des Breitbandausbaus im Rahmen des Gesamtdeutschen Fördersystems für strukturschwache Regionen (GFS), wie im Regionalindikatorenmodell der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) definiert, ein begrüßenswerter Schritt (BMWK, 2024[5]). Im August 2024 gewährte die Europäische Investitionsbank eine Kofinanzierung in Höhe von 350 Mio. EUR für ein Projekt zur Verbesserung der Glasfaserbreitbandversorgung in ländlichen und suburbanen Gebieten im gesamten Bundesgebiet mit einem Gesamtumfang von 970 Mio. EUR. Die Mittel aus der Aufbau- und Resilienzfazilität für Investitionen in Hochgeschwindigkeitsnetze, mit denen Kommunikationstechnologien und fortgeschrittene Cloud-Infrastruktur unterstützt werden, sollten durch mehr inländische Fördermittel ergänzt werden, um das Infrastrukturgefälle zu verringern. Zugleich sollte sichergestellt werden, dass Finanzierungsmittel des privaten Sektors nicht verdrängt werden. Eine bessere Internetversorgung würde nicht nur die Einführung digitaler Technologien in den Unternehmen verbessern, sondern könnte auch die regionale Entwicklung fördern, da sie die Telearbeitsbedingungen verbessern und hochqualifizierte Arbeitskräfte in entlegenere Gebiete locken könnte. Des Weiteren könnte die neu eingeführte auszahlbare Steuergutschrift für Forschung und Entwicklung auf FuE-bezogene Investitionsausgaben ausgeweitet werden, um Investitionen in Software und Daten, Informations- und Kommunikations- Technologie (IKT)-Ausstattung sowie Managementkapazitäten zu steigern, die erforderlich sind, um die durch digitale oder KI-basierte Lösungen ermöglichten Produktivitätsgewinne zu realisieren. Gegenwärtig kann sie nicht in Anspruch genommen werden, um Software, Lizenzen und Rechte des geistigen Eigentums für FuE-Zwecke zu erwerben.
Anmerkung: Andere immaterielle Vermögenswerte umfassen Vermögenswerte, die in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung noch nicht als Investitionen eingestuft sind – erteilte Gebrauchsmuster, Finanzproduktentwicklung und -design, Marktforschung und Markenentwicklung, Betriebsmodelle, Plattformen, Lieferketten und Vertriebsnetze sowie arbeitgeberseitige Schulungen. „OECD“ bezieht sich auf einen ungewichteten Durchschnitt.
Quelle: OECD-Berechnungen auf der Basis der OECD National Accounts (Datenbank) und Global INTAN-Invest-Database (Datenbank), https://global-intaninvest.luiss.it.
Unternehmen, die bestimmte digitale Technologien nutzen, in % der Unternehmen, 2023 oder letztverfügbares Jahr
Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf den Anteil der Unternehmen mit zehn oder mehr Beschäftigten, die über einen Breitbandanschluss (Festnetz oder Mobilfunk), eine Website oder Homepage verfügen, soziale Medien nutzen, Softwaresysteme zur Planung und Steuerung von Unternehmensressourcen (Enterprise Resource Planning – ERP) und zur Pflege der Kundenbeziehungen (Customer Relationship Management – CRM) verwenden, Cloud-Computing-Dienstleistungen erwerben, Aufträge über Computernetzwerke erhalten, Informationen elektronisch mit Zulieferern und Kund*innen austauschen (SCM), Radiofrequenzidentifikation (Radio Frequency Identification – RFID) nutzen und Big-Data-Analysen durchführen.
Quelle: OECD, ICT Access und Usage by Businesses (Datenbank).
Durchschnittliche Downloadgeschwindigkeit im Festnetz auf regionaler Ebene, Mbit/s, Q1 2023
Anmerkung: Die regionale Differenz bezieht sich auf die Ebene der NUTS2-Regionen (die in Deutschland den Regierungsbezirken entsprechen).
Quelle: Europäische Kommission (2024[9]).
Der Mangel an Arbeitskräften mit fortgeschrittenen Digitalkompetenzen ist ein weiterer Faktor, der die Einführung digitaler Technologien in Unternehmen hemmt. Es bestehen große regionale Unterschiede bei der Nachfrage nach Arbeitskräften mit fortgeschrittenen Digitalkompetenzen, und die raschere Bevölkerungsalterung in den neuen Bundesländern verstärkt das regionale Gefälle (Abbildung 4.5). Um dem Fachkräftemangel zu begegnen, ist es von entscheidender Bedeutung, die Fort- und Weiterbildungsmöglichkeiten für Arbeitskräfte auszuweiten und die Qualität der Bildungsangebote zu verbessern, z. B. durch die Einführung einer standardisierten Zertifizierung für Weiterbildungskurse. Außerdem sollte die Einwanderung von Fachkräften erleichtert werden (Kapitel 3). Auf Antrag der Landesbehörden in Bayern und Nordrhein-Westfalen wurde das EU-Instrument für technische Unterstützung genutzt, um Konzepte für Outreach, Marketing und Akteursbeteiligung zur Verbesserung der Digitalkompetenzen zu erarbeiten. In Bayern hat sich daraus die „Allianz für Digitale Kompetenzen“ entwickelt, eine im April 2023 gemeinsam mit großen Technologieunternehmen gestartete breit angelegte Fortbildungskampagne. In Nordrhein-Westfalen lag der Schwerpunkt der Maßnahmen auf der Förderung digitaler Kompetenzen der öffentlich Bediensteten, um die Erbringung digitaler öffentlicher Dienstleistungen zu verbessern. Allerdings beschränkt sich der Wissenstransfer von den Hochschuleinrichtungen auf den privaten Sektor nach wie vor auf die traditionellen Bedürfnisse der Industrie; dem dringenden Bedarf an digitalen Kompetenzen wird dagegen nur langsam Rechnung getragen (OECD, 2022[75]). Die Landesbehörden in Nordrhein-Westfalen haben festgestellt, dass die Ausrichtung und Lehrplanentwicklung der Fort- und Weiterbildungskurse zu digitaler Bildung verbessert werden müssen. Diese Bemühungen sollten durch die Nutzung der neu eingeführten digitalen Bildungsplattform ergänzt werden, um ein Kompetenzverzeichnis zu erstellen, mit dem die Kompetenzen der Arbeitskräfte beurteilt und Lücken ermittelt werden können, die in die Gestaltung gezielter Weiterbildungs- und Erwachsenenbildungsmaßnahmen einfließen können.
Datenschutz- und Sicherheitsbedenken tragen dazu bei, dass Unternehmen digitale Technologien nur in geringem Maße einsetzen (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020). Vor allem der Einsatz von Cloud-Computing, z. B. für das Hosting von Software und Datenbanken, wird durch Sicherheitsbedenken beeinträchtigt (Abbildung 4.17). Derartige Bedenken sind in Deutschland von großer Bedeutung – sowohl verglichen mit anderen Ländern als auch verglichen mit anderen Hindernissen für das Cloud-Computing, wie z. B. Interoperabilität oder Kompetenzen. Viele deutsche Unternehmen ergreifen zwar praktische und technische Maßnahmen zur Verbesserung der Cybersicherheit, verfolgen dabei aber keinen strategischen, auf Risikomanagement basierenden Ansatz. Um ein entsprechendes Risikomanagement in den Unternehmen umzusetzen, darf die digitale Sicherheit nicht mehr nur als rein technisches Problem behandelt werden, sondern muss zu einem Thema für die oberste Entscheidungsebene der Unternehmen werden. Bei einer Überarbeitung der „Cyber-Sicherheitsstrategie für Deutschland“ sollte das Augenmerk stärker auf Unternehmen im Allgemeinen und auf das Management von digitalen Sicherheitsrisiken im Besonderen gelegt und zugleich die Kooperation zwischen den beteiligten Ministerien gestärkt werden. Zudem führt die unterschiedliche Auslegung der Datenschutzvorschriften zwischen den Ländern zu einer Fragmentierung der Märkte und behindert die Einführung digitaler Technologien, die Innovationstätigkeit und den Marktzutritt (Kapitel 2). Der Gesetzentwurf für das Forschungsdatengesetz zielt darauf ab, zu ermöglichen, dass sensible Daten sowohl durch private als auch durch öffentliche Einrichtungen im Einklang mit der EU-Datenschutz-Grundverordnung zu Forschungszwecken abgerufen, verknüpft und verarbeitet werden können, und sollte umgesetzt werden. Wenn Mitarbeitende aus verschiedenen Bundesländern an Datenprojekten beteiligt sind, sollte die Genehmigung eines*r Landesdatenschutzbeauftragten von den anderen Bundesländern akzeptiert werden, um den Verwaltungsaufwand für die Unternehmen zu verringern.
Die Beschleunigung der Digitalisierung des öffentlichen Sektors und eine Höherqualifizierung der öffentlichen Bediensteten könnte die Ausgabeneffizienz bedeutend steigern und den Verwaltungsaufwand verringern und zugleich die Entwicklung innovativer KI-Lösungen fördern. Solide Rechenkapazitäten und ein Reservoir an hochqualifizierten Forschenden haben es deutschen Forschenden ermöglicht, in allen KI-Teildisziplinen belastbare Beiträge zu leisten, und kamen dem deutschen KI‑Ökosystem zugute (OECD, 2024[82]). 2018 wurde eine nationale KI-Strategie verabschiedet, bei der es sich um eine der ersten im OECD-Raum handelte. Der regulatorische Ansatz der Strategie, der den Menschen in den Mittelpunkt stellt, hat die gesellschaftliche Akzeptanz unter den Arbeitskräften auf einem relativ hohen Niveau gehalten. Die Strategie umfasst ferner klare Pläne und gesetzliche Bestimmungen für Reallabore. Allerdings wird ihre Umsetzung durch begrenzte Kompetenzen der Verwaltung, auch auf Ebene der Länder und Kommunen, behindert. Bessere Koordinierung, klare Zuständigkeiten, Schulungen für öffentlich Bedienstete und eine Aktualisierung des Fahrplans für Initiativen im öffentlichen Sektor könnten den Übergang zu einer stärkeren Nutzung KI-basierter Lösungen beschleunigen. In diesem Zusammenhang ist eine raschere Digitalisierung des öffentlichen Sektors Voraussetzung, um die Datenqualität und -verfügbarkeit zu verbessern und KI-Anwendungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zu trainieren (Kapitel 2). Es bedarf zudem einer besseren Abstimmung zwischen den Bildungsministerien auf Bundes- und auf Länderebene, um mehr KI-Studiengänge – vor allem in englischer Sprache – an den Hochschulen anzubieten und so den KI-Talentepool zu erweitern und mehr KI-Fachkräfte zu gewinnen.
Die Einkommen haben sich zwischen den einzelnen Bundesländern zwar angeglichen, zwischen den verschiedenen Kreisen und kreisfreien Städten bestehen jedoch nach wie vor hohe Einkommensunterschiede, vor allem zwischen den städtischen Zentren und ihren Pendlereinzugsgebieten (Abbildung 4.19, Teil A). Die Konzentration der Wirtschaftstätigkeit in größeren Metropolräumen und die Unterschiede bei der Arbeitsproduktivität, aber auch Merkmale des Steuer- und Transfersystems haben dazu geführt, dass die Einkommensungleichheit zwischen den Kreisen hoch ist (Abbildung 4.3 und Abbildung 4.20, Teil A). So werden Erwerbseinkommen in Deutschland beispielsweise hoch und stark progressiv besteuert, während die Besteuerung von Kapitalerträgen sowie Grundeigentum unter dem OECD-Durchschnitt liegt (Kapitel 1). Auch der starke Anstieg der Immobilienpreise in größeren städtischen Gebieten hat die Einkommensungleichheit zwischen den verschiedenen Kreisen und kreisfreien Städten erhöht, vor allem vor dem Hintergrund der – laut der OECD Affordable Housing Database – vergleichsweise niedrigen Wohneigentumsquoten (Abbildung 4.19, Teil B). Hinzu kommt, dass sich die strukturellen Anpassungen im Zusammenhang mit dem Niedergang CO2-intensiver Industriezweige, den zunehmenden Handelsverschränkungen und der Automatisierung sowie mit der Wiedervereinigung in einigen Regionen stärker auf die Erwerbsbiografien und Erwerbseinkommen auswirkten als in anderen. Zudem ist auch die Vermögensungleichheit hoch, was sich aus der geringen Ersparnisbildung der Ostdeutschen zu DDR-Zeiten, dem Ablauf des Privatisierungsprozesses nach der Wiedervereinigung und einer de facto regressiven Erbschaftsteuer erklärt (Kasten 4.2 sowie OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023). Nur etwa 2 % der Erbschaftsteuereinnahmen entfallen auf die ostdeutschen Länder (Jirmann, 2022[83]).
Anmerkung: Die Angaben in Klammern hinter den Länderbezeichnungen entsprechen der Zahl der funktionalen städtischen Gebiete (functional urban areas – FUA). Ein funktionales städtisches Gebiet umfasst die Stadt sowie ihr Pendlereinzugsgebiet. In Teil A sind nur funktionale städtische Gebiete mit mindestens 5 kleinen Gebietseinheiten (small area units – SAU) sowie mindestens 250 000 Einwohner*innen berücksichtigt. Die grauen Punkte in Teil A zeigen für die einzelnen FUA die Differenz zwischen dem mittleren verfügbaren Einkommen der Haushalte in der Stadt und im Pendlereinzugsgebiet. Die Wohnungspreise in Teil B beziehen sich auf den durchschnittlichen Quadratmeterpreis von Wohngebäuden; Ausnahmen sind das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten, wo in den Preisen andere Wohnungsmerkmale berücksichtigt sind.
Quelle: OECD (2024[78]).
Anmerkung: Darstellung auf Kreisebene (T3-Regionen). Teil B zeigt den ungewichteten Durchschnitt der quantifizierten Antworten in einer Spanne von 1 bis 3 (geringe bis hohe Unzufriedenheit) auf Fragen zur Einschätzung der aktuellen regionalen Wirtschaftslage und der regionalen Wachstums- und Beschäftigungsaussichten, der Gründungsaktivität und des sozialen Zusammenhalts, der öffentlichen Verkehrsanbindung, des Zugangs zu schnellem Internet, Schulen, Kinderbetreuungseinrichtungen und örtlichem Einzelhandel, des Umweltzustands der Region, der Luftqualität und der Qualität der Naherholungsgebiete, der Gesundheitsversorgung, der Sicherheit, der regionalen Lebenszufriedenheit aus einer vergleichenden Perspektive, der allgemeinen Lebenszufriedenheit und des Vertrauens in die Zukunftsaussichten der Region.
Quelle: BBSR (o. J.[4]); (BMWK, 2024[5]); Berechnungen der OECD.
Die Einkommensungleichheit korreliert stark mit anderen Formen sozioökonomischer Ungleichheit sowie mit dem Vertrauen in die Institutionen (Rodríguez-Pose und Bartalucci, 2023[31]). Für diesen Bericht wurde ein Regionalindikator konstruiert, der die Unzufriedenheit mit den Wirtschafts- und Arbeitsmarktaussichten, dem Zugang zu und der Qualität von öffentlichen Dienstleistungen wie Bildung, Gesundheitsversorgung, öffentlichen Verkehrsmitteln und sozialen Diensten, der Qualität der Digital- und Verkehrsinfrastruktur und dem Zustand der Umwelt misst. Dieser Indikator weist eine starke Korrelation mit dem Anteil der Haushalte mit geringem Arbeitseinkommen und Vermögen auf (Abbildung 4.20). Da die ökologische und die digitale Transformation regional unterschiedliche Effekte haben werden, drohen die Einkommensdisparitäten weiter zuzunehmen (Abbildung 4.21). Regionen mit einem hohen Anteil CO2-intensiver Branchen werden die Auswirkungen von Emissionsminderungsmaßnahmen stärker spüren. Die zunehmende Automatisierung von Produktionsprozessen wird hingegen größere Auswirkungen auf Regionen mit einem höheren Anteil automatisierbarer Tätigkeiten haben. Arbeitskräfte werden in expandierende Sektoren und Unternehmen überwechseln und ihre Kompetenzen an sich verändernde Arbeitsaufgaben anpassen müssen. Dies ist mit hohen Anpassungskosten verbunden, da der Umschulungs- und Höherqualifizierungsbedarf erheblich sein dürfte, ein Umzug in andere Regionen soziale Kosten entstehen lässt und entlassene Arbeitskräfte u. U. über längere Zeiträume arbeitslos bleiben. Wie bereits im OECD-Wirtschaftsausblick Deutschland 2023 erörtert, entstehen Arbeitskräften, die zuvor in CO2-intensiven Branchen beschäftigt waren, höhere Kosten als anderen entlassenen Arbeitskräften, da sie wenig Ausweichmöglichkeiten auf den lokalen Arbeitsmärkten haben, eine hohe Humankapitalspezifität aufweisen und in ihren vorherigen Beschäftigungen einen größeren Lohnvorteil hatten. Daher bedarf es Maßnahmen, um die Einkommen der betroffenen Arbeitskräfte zu stützen und ihnen durch verbesserte und umfangreichere Weiter- und Erwachsenenbildungsmöglichkeiten zu helfen, neue Kompetenzen zu erwerben (Kapitel 3). Der Transformationsprozess könnte die Einkommensungleichheit aber auch verringern: Einkommensschwächere Regionen mit mehr Möglichkeiten für den Ausbau erneuerbarer Energien könnten von der ökologischen Transformation profitieren, vor allem wenn zusätzliche Anreize für die Übersiedlung energieintensiver Branchen dorthin geschaffen werden (Abbildung 4.4).
Anmerkung: Die regionale Differenz in Teil B bezieht sich für Deutschland auf die Ebene der Länder. Ein Arbeitsplatz weist ein hohes Automatisierungsrisiko auf, wenn mehr als 25 % seiner Tätigkeitsbereiche infolge der Fortschritte im Bereich KI und Robotik stark automatisiert werden können. Inwieweit dies der Fall ist, wird ausgehend von einer Fachleutebefragung zum Grad der Automatisierbarkeit der einzelnen Kompetenzen sowie Informationen zur Tätigkeitszusammensetzung der Arbeitsplätze geschätzt. Der Anteil der Arbeitsplätze mit hohem Automatisierungsrisiko wird dann ausgehend von regionalen Beschäftigungsdaten für die einzelnen Regionen berechnet.
Quelle: OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023; OECD Twin Transition Tracker (Datenbank).
Eine Möglichkeit, die Arbeitskräfte für die negativen Auswirkungen der ökologischen Transformation zu entschädigen, besteht darin, einen Teil der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung an die Haushalte zurückfließen zu lassen. Wie im OECD-Wirtschaftsausblick 2023 erörtert, würden steigende CO2-Preise ärmere Haushalte überproportional stark treffen, weil sie einen größeren Teil ihres Einkommens für CO2-intensive Heizstoffe und Strom ausgeben und weil ihr Erwerbseinkommen sinken dürfte. Würden die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung jedoch in Form einheitlicher pauschaler Transfers an alle Haushalte zurückfließen, hätten steigende CO2-Preise einen progressiven Effekt, und die Kaufkraft der ärmsten Haushalte könnte sogar zunehmen. Aktuell fließen die Einnahmen aus der CO2‑Bepreisung in den Klima- und Transformationsfonds (KTF). Etwa ein Drittel der Mittel aus dem KTF wurde 2024 zur Bezuschussung von Energieeffizienzsteigerungen im Gebäudesektor verwendet und ein großer Teil der verbleibenden Mittel dient der Förderung der Dekarbonisierung energieintensiver Branchen. Transferleistungen zur Entschädigung der privaten Haushalte für höhere CO2-Preise gibt es jedoch immer noch nicht. Die vorherige Bundesregierung hat die Rechtsgrundlage und die technische Infrastruktur für pauschale Transfers auf die Bankkonten der privaten Haushalte ab 2025 geschaffen. Würde diese technische Infrastruktur genutzt, um Transfers aus dem KTF an die privaten Haushalte einzurichten, und ein größerer Teil der Ausgaben aus dem KTF zur Finanzierung von Anreizen für Energieeffizienzsteigerungen in sozialem Wohnraum verwendet, würde dies helfen, vulnerable Haushalte für die negativen Konsequenzen der ökologischen Transformation zu entschädigen. Angesichts knapper Haushaltsmittel könnten die Transfers auch gezielt auf einkommensschwächere oder stärker betroffene Haushalte bzw. auf Regionen ausgerichtet werden, auf die sich die ökologische Transformation besonders negativ auswirkt. Ein Beispiel hierfür ist eine frühere ökosoziale Steuerreform in Österreich. Mit ihr wurde die CO2‑Bepreisung in Bereichen, die nicht dem Emissionshandelssystem der EU unterliegen, mit der Einführung eines steuerfreien Klimabonus kombiniert. Dieser besteht aus einem pauschalen Sockelbetrag und einem Regionalausgleich, dessen Höhe vom Wohnort und von dessen Ausstattung mit öffentlichen Verkehrsmitteln abhängig ist. Eine OECD-Erhebung ergab, dass die öffentliche Akzeptanz der CO2-Bepreisung steigt, wenn die Einnahmen anstatt für einheitliche Transfers an alle Haushalte für Transfers an vulnerablere Haushalte genutzt werden (Dechezleprêtre et al., 2022[84]). Einkommensabhängige Transfers an die privaten Haushalte, mit denen die Umverteilung der Einnahmen aus der CO2‑Bepreisung progressiver gestaltet werden könnte, setzen indessen eine länderübergreifende Verknüpfung administrativer Daten sowie eine einheitliche Einkommensdefinition voraus (Kapitel 2). Diese Fragen gilt es dringend zu klären, da der fehlende Ausgleich für steigende CO2-Preise die öffentliche Akzeptanz der ökologischen Transformation verringern dürfte (vgl. OECD-Wirtschaftsausblick Deutschland 2023).
Bessere aktive Arbeitsmarktmaßnahmen sind ein wichtiges Instrument, um die Anpassungskosten für die Arbeitskräfte regional zu verringern. Nur ein kleiner Teil der Erwachsenen im Erwerbsalter nimmt an Weiterbildungen teil (Abbildung 4.22). Vor allem ältere Arbeitskräfte absolvieren seltener Weiterbildungen (Kapitel 3). Dies droht die regionalen Unterschiede zu verstärken, da Regionen mit rascher alternder Bevölkerung wie etwa die Länder im Osten stärker ins Hintertreffen geraten (Abbildung 4.5). Zudem nehmen gerade Beschäftigte, deren Arbeitsplätze stärker durch die Dekarbonisierung der Industrie bedroht sind, seltener an Weiterbildungen teil, was die Anpassungskosten während der ökologischen Transformation erhöhen dürfte (OECD, 2023[85]). Es besteht zwar noch etwas Spielraum, um die Weiterbildungsausgaben zu erhöhen, es ist aber vor allem die Qualität der Weiterbildung, die steigen muss. Der Mangel an harmonisierten Qualitätsstandards und Zertifizierungen für nicht formale Weiterbildungen führt dazu, dass große Informationsasymmetrien bestehen, die Qualität vielfach gering ist und die Kurse nur bedingt auf den Kompetenzbedarf der lokalen Arbeitsmärkte abgestimmt sind (Gontek und Sutera, 2024[86]). Die Schaffung harmonisierter Qualitätsstandards und Zertifizierungen für Weiter- und Erwachsenenbildungsangebote ist daher sehr wichtig, um die Weiterbildungsqualität zu verbessern (Kapitel 3). Mit der Einführung des Bürgergelds wurde der Vermittlungsvorrang, d. h. das Ziel, Menschen möglichst schnell in Jobs zu bringen, zugunsten eines stärkeren Fokus auf Weiterbildung aufgegeben. Bürgergeldempfänger*innen wurde es damit leichter gemacht, auch dreijährige Berufsausbildungen zu absolvieren. Dies ist ein wichtiger Schritt nach vorn, da das formale Berufsbildungsangebot zu anerkannten Abschlüssen führt und strengen Qualitätsstandards unterliegt und im Zuge der ökologischen Transformation viele Arbeitskräfte gezwungen sein werden, den Beruf zu wechseln. Außerdem basiert das Berufsbildungssystem auf einer engen Zusammenarbeit zwischen Unternehmen, Gewerkschaften und Berufsbildungseinrichtungen auf regionaler Ebene, was die Anpassung der Ausbildungsinhalte und -kapazitäten an den Kompetenzbedarf der lokalen Arbeitsmärkte erleichtert. Eine solche Koordination sollte auch für nicht formale Weiterbildungen gefördert werden, u. a. durch die Schaffung harmonisierter Qualitätsstandards und Zertifizierungen. In Verbindung mit einer stärkeren Kooperation zwischen den Arbeitgebern vor Ort und den Jobcentern ist dies äußerst wichtig, um die Wirksamkeit der Weiterbildungsmaßnahmen für Arbeitslose zu erhöhen.
Die verbesserten Bildungs- und Weiterbildungsmöglichkeiten sollten durch gezielte Eingliederungszuschüsse ergänzt werden, um die Beschäftigungsfähigkeit von Personen zu erhöhen, die infolge der ökologischen oder digitalen Transformation einem Langzeitarbeitslosigkeitsrisiko ausgesetzt sind. Für den dauerhaften Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt sieht das 2019 in Kraft getretene Teilhabechancengesetz sowohl gezielte Lohnkostenzuschüsse als auch Coaching und Weiterbildung vor, allerdings nur für Personen, die bereits mindestens zwei Jahre arbeitslos waren. Diese Regelung könnte auf andere gefährdete Gruppen, die noch nicht lange arbeitslos sind, ausgeweitet werden, um auch deren Chancen auf eine neue Anstellung zu verbessern. Für wen dies sinnvoll ist, könnte mithilfe von auf statistischen Modellen beruhenden Profiling-Tools entschieden werden, mit denen ermittelt werden kann, wie hoch das Langzeitarbeitslosigkeitsrisiko ist. So könnte auch verhindert werden, dass solche Angebote Personen mit besonders hohen Vermittlungschancen vorbehalten werden, um die Leistungskennzahlen der Jobcenter zu verbessern. Bekannte Beispiele für derartige Tools sind der „Work Profiler“ in den Niederlanden, das „Job Seeker Classification Instrument“ in Australien und die Initiative „Worker Profiling and Reemployment Services“ (WPRS) in den Vereinigten Staaten (Desiere, Langenbucher und Struyven, 2019[87]).
Weiterbildungsquote Erwachsener, TL2-Regionen (entspricht in Deutschland den Ländern), in %
Anmerkung: Die Weiterbildungsquote Erwachsener ist der Anteil der Bevölkerung im Alter von 25 bis 64 Jahren, der im vorangegangenen Monat (EU), den vorangegangenen drei Monaten (Vereinigtes Königreich) oder den vorangegangenen zwölf Monaten (Australien, Kanada und Vereinigte Staaten) an einer berufsbezogenen Weiterbildung teilgenommen hat. Der unterschiedliche Zeithorizont erklärt sich aus geografischen Unterschieden im Fragebogendesign.
Quelle: OECD Twin Transition Tracker (Datenbank).
Ein wichtiger politischer Hebel, um die Agglomerationseffekte in Regionen im Wandel zu wahren, ist die Umnutzung bereits bestehender Infrastrukturen durch Investitionen und die Umschulung der Beschäftigten. Dies hilft, eine starke Abwanderung von Arbeitskräften aus den betroffenen Regionen zu verhindern und negative Rückkopplungseffekte zu vermeiden. Für die Strukturstärkung in den Regionen, die vom Ausstieg aus der Kohleverstromung und dem Braunkohleabbau betroffen sind, wurden 41 Mrd. EUR bis 2038 bereitgestellt. Diese Mittel sind u. a. für Infrastrukturinvestitionen, Innovations- und Weiterbildungshilfen und Investitionszuschüsse bestimmt. Förderfähig sind Investitionen in die Herstellung von Erneuerbare-Energien-Anlagen, z. B. Solarpanels, Batteriezellen, Windräder, Wärmepumpen und Elektrolyseure, sowie Ausgaben für innovationsbezogene Wissenstransfers und Vernetzungsaktivitäten, Startup-Finanzierung und Fachkräfteanwerbung. Umgerechnet auf die schätzungsweise 20 000 direkt betroffenen Beschäftigten im Kohlesektor entspricht dies über die Programmlaufzeit im Jahresdurchschnitt Kosten in Höhe von 100 000 EUR pro Arbeitsplatz (Suedekum, 2023[16]). Zusätzlich zu den 41 Mrd. EUR zur Unterstützung der Kohleausstiegsregionen sind weitere 5 Mrd. EUR für Frühverrentungsprogramme für ältere Arbeitnehmende bestimmt. Diese Mittel könnten gezielter eingesetzt werden, da die Wohlfahrtsverluste gerade für Beschäftigte mittleren Alters hoch sind und die Frühverrentung infolge höherer Rentenausgaben zusätzliche Kosten entstehen lässt (Haywood, Janser und Koch, 2024[88]). Würden diese Mittel stattdessen genutzt, um Lohnkostenzuschüsse zu finanzieren, wäre es möglich, die Gesamtwohlfahrt zu steigern und die fiskalischen Kosten zu senken, indem ein Wechsel der betroffenen Arbeitskräfte in andere Branchen erleichtert würde.
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