Dieses Kapitel thematisiert Bieterabsprachen in der öffentlichen Auftragsvergabe und beschreibt deren Erscheinungsformen, die Marktbedingungen, die sie begünstigen, sowie die Ausgleichsmechanismen, mit denen Kartellmitglieder die illegalen Gewinne untereinander verteilen können. Zusätzlich hebt es die Zusammenhänge mit anderem rechtswidrigen Verhalten wie Korruption hervor. Abschließend wird in dem Kapitel hervorgehoben, dass Wettbewerbsbehörden im Einklang mit der OECD-Empfehlung zur Bekämpfung von Bieterabsprachen in der öffentlichen Auftragsvergabe bedarfsorientiert mit Beschaffungsstellen sowie mit weiteren öffentlichen Stellen zusammenarbeiten sollten, etwa mit Rechnungsprüfungs- und Antikorruptionsbehörden sowie mit Strafverfolgungsbehörden, die für die Verfolgung von Wirtschafts- und Finanzkriminalität zuständig sind.
OECD Leitfaden zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen (2025 Update)
Abstract
Bieterabsprachen (oder kollusives Bieten) liegen vor, wenn Unternehmen, die unter normalen Umständen miteinander im Wettbewerb stehen würden, sich (in der Regel heimlich) absprechen, um die Preise zu erhöhen oder die Qualität der im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens beschafften Waren, Dienstleistungen oder Bauleistungen zu verringern1. Bieterabsprachen sind in allen Teilnehmerstaaten illegal und können nach dem Wettbewerbsrecht und den Wettbewerbsvorschriften untersucht und sanktioniert werden. In vielen Teilnehmerstaaten sind Bieterabsprachen auch eine Straftat. Die OECD Empfehlung zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen [OECD/LEGAL/0396] erkennt an, dass „Absprachen bei öffentlichen Ausschreibungen oder Bieterabsprachen zu den schwerwiegendsten Verstößen gegen das Wettbewerbsrecht gehören, die den öffentlichen Auftraggeber schädigen, indem sie zu Preissteigerungen, Qualitätsminderungen, Produktionsbeschränkungen und Quoten führen oder Märkte aufteilen, wodurch Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen für öffentliche Auftraggeber nicht mehr verfügbar oder unnötig teuer werden, zum Nachteil der Endnutzerinnen und Endnutzer öffentlicher Güter und Dienstleistungen und der Steuerzahlerinnen und Steuerzahler“.
Öffentliche und private Organisationen stützen sich häufig auf ein wettbewerbsorientiertes Ausschreibungsverfahren, um niedrigere Preise und/oder bessere Qualität und Innovation zu erzielen, was dann der Fall ist, wenn Unternehmen2 wirklich miteinander konkurrieren (d. h. ihre Bedingungen ehrlich und unabhängig festlegen). Bieterabsprachen können im öffentlichen Beschaffungswesen besonders schädlich sein, da sie sich auf den Staat und die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler auswirken, das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Wettbewerbsprozess schmälern und die Vorteile eines wettbewerbsorientierten Marktes gefährden. Die Risiken von Bieterabsprachen und damit die Vorteile der Befolgung dieses Leitfadens sind sowohl für öffentliche als auch für private Beschaffungsstellen3 bei der Ausschreibung von Aufträgen relevant. Der Leitfaden enthält allgemeine Grundsätze, die an jeden Beschaffungsprozess angepasst werden müssen, da sie nicht erschöpfend sind.
Bieterabsprachen können viele unterschiedliche Formen annehmen. Sie alle beeinträchtigen die Bemühungen der Auftraggeber, etwa nationaler und lokaler Regierungen sowie staatseigener Unternehmen, Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen zu einem bestmöglichen Preis-Leistungs-Verhältnis zu beschaffen. Ein verbreiteter Ansatz bei Bieterabsprachen besteht darin, den Preis des erfolgreichen Angebots zu erhöhen oder dessen Qualität beziehungsweise Innovationsgehalt zu verringern, um den Gewinn der erfolgreichen Bieterinnen und Bieter zu steigern.
Damit Unternehmen bei Absprachen erfolgreich sind, müssen sie sich auf eine gemeinsame Vorgehensweise zur Umsetzung der Absprache einigen. Darüber hinaus überwachen sie in der Regel, ob andere Unternehmen sich an die Vereinbarung halten, und legen eine Methode fest, um diejenigen zu bestrafen, die davon abweichen. Obwohl Unternehmen sich auf verschiedene Weise auf die Umsetzung von Bieterabsprachen einigen können, wenden sie in der Regel eine oder mehrere der unten aufgeführten Strategien an.
Deck- oder Scheinangebote. Deck- oder Scheinangebote sind eine häufige Methode zur Umsetzung von Bieterabsprachen. Sie treten auf, wenn Unternehmen vereinbaren, Angebote abzugeben, die mindestens eines der folgenden Merkmale aufweisen: (1) Eine Bieterin oder ein Bieter gibt ein Angebot ab, das höher ist als das Angebot des designierten Gewinners, (2) eine Bieterin oder ein Bieter gibt ein Angebot ab, von dem bekannt ist, dass es zu hoch ist, um angenommen zu werden, oder (3) eine Bieterin oder ein Bieter gibt ein Angebot ab, das Sonderbedingungen enthält, von denen bekannt ist, dass sie für die Käuferin oder den Käufer inakzeptabel sind. Deck- oder Scheinangebote sollen den Anschein eines echten Wettbewerbs erwecken.
Angebotsunterdrückung. Die Angebotsunterdrückung beruht auf Vereinbarungen zwischen Bieterinnen und Bietern, bei denen ein oder mehrere Unternehmen vereinbaren, keine Angebote abzugeben oder ein zuvor abgegebenes Angebot zurückzuziehen, damit das Angebot des designierten Gewinners angenommen wird. Im Wesentlichen bedeutet Angebotsausschaltung, dass ein Unternehmen kein Angebot zur endgültigen Prüfung abgibt. Ein Szenario wäre ein kollektiver Boykott, bei dem potenzielle Bieterinnen und Bieter vereinbaren, keine Angebote abzugeben, mit dem Ziel, den öffentlichen Auftraggeber dazu zu bewegen, die Ausschreibungsbedingungen zu ändern oder den Auftrag ohne Ausschreibung an ein Unternehmen zu vergeben.
Bieterrotation. Bei Bieterrotationsabsprachen reichen die konspirierenden Unternehmen weiterhin Angebote ein, vereinbaren jedoch, sich bei der Vergabe des Auftrags abzuwechseln. Die Art und Weise, wie Bieterrotationsabsprachen umgesetzt werden, kann variieren. Beispielsweise können die Konspiratoren beschließen, jedem Unternehmen ungefähr den gleichen Geldwert aus einer bestimmten Gruppe von Aufträgen zuzuweisen oder jedem Unternehmen ein Volumen zuzuweisen, das der Größe oder dem Marktanteil des jeweiligen Unternehmens entspricht.
Marktaufteilung. Bei Marktaufteilungsabsprachen teilen Bieterinnen und Bieter den Markt unter sich auf und vereinbaren, für bestimmte Kundinnen und Kunden, bestimmte geografische Gebiete, bestimmte Ausschreibungen oder bestimmte Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen nicht miteinander in Wettbewerb zu treten. So können Wettbewerberinnen und Wettbewerber beispielsweise vereinbaren, sich an Ausschreibungen oder an einzelnen Losen (Teilen) von Verträgen potenzieller Auftraggeberinnen und Auftraggebern entweder gar nicht zu beteiligen oder lediglich ein Deck- oder Scheinangebot abzugeben, wenn diese bestimmten Bieterinnen und Bieter zugeteilt sind. Im Gegenzug unterlässt diese Wettbewerberin oder dieser Wettbewerber eine wettbewerbliche Angebotsabgabe für eine festgelegte Gruppe von Kundinnen und Kunden, die anderen Unternehmen zugewiesen ist.
Diese Strategien schließen sich nicht gegenseitig aus. So kann beispielsweise ein Deckangebot in Verbindung mit einem Bieterrotationssystem verwendet werden. Diese Strategien können zu Mustern führen, nach denen Beschaffungsstellen mit Hilfe traditioneller und neuartiger Techniken (z. B. digitaler Tools) suchen können, um Bieterabsprachen aufzudecken.
Absprachen bei Ausschreibungen umfassen häufig Mechanismen zur Aufteilung und Verteilung der Kartellgewinne unter den beteiligten Unternehmen. Entschädigungsmechanismen können eine wichtige Rolle spielen, um Abweichungen von Kartellvereinbarungen zu verhindern. Beispielsweise können Wettbewerberinnen und Wettbewerber, die sich bereit erklären, keine Angebote abzugeben oder ein unterlegenes Angebot einzureichen, Unteraufträge oder Lieferverträge vom designierten Gewinner der Ausschreibung erhalten. Bei langjährigen Absprachen können ausgefeiltere Methoden zur Vergabe von Aufträgen und zur Überwachung und Aufteilung der Gewinne aus Bieterabsprachen über einen Zeitraum von Monaten oder Jahren zum Einsatz kommen.
Bieterabsprachen können auch Geldzahlungen des designierten Gewinners an einen oder mehrere der Kartellanten umfassen. Diese Zahlungen können verschiedene Formen annehmen, die von direkten Barzahlungen bis hin zu verdeckteren Methoden reichen, etwa über betrügerische Rechnungen für Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen, die tatsächlich nie erbracht wurden.
Bieterabsprachen können mit anderen Verhaltensweisen einhergehen, beispielsweise wenn es innerhalb der Beschaffungsbehörde eine korrupte „Insider”-Person gibt, die das Gelingen und die Stabilität eines Absprachenkartells unterstützt. Im Gegenzug erhalten diese möglicherweise finanzielle oder andere Gegenleistungen. Bieterabsprachen können daher häufig mit anderen Straftaten einhergehen, wie Korruption und Betrug. Solche Überschneidungen zwischen Bieterabsprachen und anderen rechtswidrigen Aktivitäten erfordern es, die verschiedenen Vollzugsbehörden über ihre jeweiligen Zuständigkeiten zu unterrichten, eine enge Zusammenarbeit zwischen ihnen zu fördern und Anreize für Selbstanzeigen zu schaffen (etwa durch einen Kronzeugenantrag im Fall von Bieterabsprachen).
Obwohl Bieterabsprachen in jedem Wirtschaftssektor vorkommen können, gibt es bestimmte Angebots- und Nachfragefaktoren, die Absprachen begünstigen. Wenn einige dieser Faktoren vorliegen, sollten ausschreibende Stellen und Wettbewerbsbehörden besonders wachsam sein. Marktbedingungen sind nicht stets vorgegeben, sondern lassen sich durch die Gestaltung von Ausschreibungs- und Vertragsbedingungen aktiv beeinflussen.
1.4.1. Merkmale der Angebotsseite
Hohe Marktkonzentration. Bieterabsprachen treten eher auf, wenn es nur eine geringe Anzahl relevanter Anbieterinnen und Anbieter gibt. Je geringer die Anzahl der Anbieterinnen und Anbieter ist, desto leichter können diese sich abstimmen.
Symmetrie der Marktteilnehmerinnen und Marktteilnehmer. Wenn Unternehmen ähnliche Kostenstrukturen, Kapazitäten, Forschungs- und Entwicklungsinvestitionen, Marktanteile usw. haben, kann es einfacher sein, sich auf eine gemeinsame Vorgehensweise zur Umsetzung und Aufrechterhaltung von Bieterabsprachen zu einigen. Langfristig gleichbleibende Marktanteile von Wettbewerberinnen und Wettbewerbern können ein Zeichen für einen Markt sein, in dem Absprachen bestehen und die Stabilität der Marktanteile erhalten bleibt.
Geringer bis kein Markteintritt. Wenn nur wenige Unternehmen kürzlich in einen Markt eingetreten sind oder wahrscheinlich in einen Markt eintreten werden, weil der Markteintritt kostspielig, schwierig oder langwierig ist, sind die Unternehmen in diesem Markt vor dem Wettbewerbsdruck potenzieller neuer Marktteilnehmerinnen und Marktteilnehmer geschützt. Die Markteintrittsbarriere kann Kartellabsprachen begünstigen.
Wirtschaftliche Schocks und rückläufige Märkte können ebenfalls Anreize für Bieterinnen und Bieter schaffen, Angebote abzusprechen, um verlorene Einnahmen oder Gewinne durch Absprachen auszugleichen. Allerdings kann eine rückläufige Nachfrage die Aufrechterhaltung von Absprachen erschweren, da in einem schrumpfenden Markt der Anreiz steigt, aus dem Kartell auszusteigen und kurzfristige Gewinne zu erzielen.
Industrie- oder Handelsverbände. Industrie- oder Handelsverbände bestehen aus Mitgliedern eines Wirtschaftssektors mit gemeinsamen Interessen, die sich in der Regel zusammenschließen, um ihre legitimen kommerziellen oder beruflichen Ziele zu fördern, wie beispielsweise die Förderung von Standards und Innovationen. Sie können jedoch auch von Unternehmensvertretern genutzt werden, um sich zu treffen und Absprachen zu treffen.
Identische oder einfache Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen. Wenn die Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen identisch, sehr ähnlich oder einfach sind, werden sie austauschbarer, und es ist leichter, eine Absprache über eine gemeinsame Preisstruktur zu treffen.
Kaum oder keine Ersatzprodukte. Wenn es kaum oder gar keine Ersatzprodukte für die gekaufte Ware oder Dienstleistung gibt (oder wenn der öffentliche Auftraggeber den Gegenstand der Ausschreibung zu eng definiert), können Unternehmen, die Angebote manipulieren wollen, davon ausgehen, dass die Käuferinnen und Käufer wenig bis kaum gute Alternativen haben, und Preiserhöhungen daher eher erfolgreich sein werden.
Wenig oder keine Innovation. Wenig oder keine Innovation führt zu ähnlichen Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen, was den Unternehmen hilft, eine Vereinbarung zu erzielen und diese über einen längeren Zeitraum aufrechtzuerhalten. Innovation erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass ein Unternehmen einen Vorteil gegenüber seinen Konkurrenten erlangt, was wiederum die Aufrechterhaltung von Absprachen erschwert.
Soziale Homogenität und gemeinsame Eigenschaften. Die Homogenität der sozialen Merkmale von Fachleuten, die derselben Branche angehören, kann die Bildung und Aufrechterhaltung von Kartellen erleichtern, z. B. durch ein gesteigertes Gefühl des Vertrauens und der Vertrautheit bei der Entscheidungsfindung. Das Vorhandensein starker informeller Netzwerke, insbesondere Alumni-Vereinigungen, lokale Unternehmensgruppen, Sport- und Kulturvereine usw., können als Forum für Absprachen dienen.
1.4.2. Merkmale der Nachfrageseite
Vorhersehbare Nachfrage. Eine konstante, vorhersehbare Nachfrage aus dem öffentlichen Sektor erhöht tendenziell das Risiko von Absprachen (z. B. besteht die Möglichkeit, dass jeder einmal an der Reihe ist, eine Ausschreibung zu gewinnen). Erhebliche Veränderungen in der Nachfrage können laufende Absprachen bei Ausschreibungen destabilisieren.
Wiederholte Ausschreibungen. Wiederholte Käufe und insbesondere parallele oder ähnliche Ausschreibungen innerhalb eines kurzen Zeitraums erhöhen die Wahrscheinlichkeit von Absprachen. Die Häufigkeit und Ähnlichkeit der Ausschreibungen helfen den Mitgliedern eines Bieterkartells, die Aufträge untereinander aufzuteilen. Darüber hinaus können die Mitglieder des Kartells von der Vereinbarung abweichende Bieterinnen und Bieter bestrafen, indem sie deren ursprünglich zugewiesenen Angebote ins Visier nehmen.
Starker Preisfokus. Wenn Beschaffer standardisierte Angebote in Bezug auf Qualität, Technologie oder kommerzielle Prozesse bevorzugen und sich im Wesentlichen auf den Preis konzentrieren, werden Vereinbarungen zwischen Unternehmen erleichtert, da der Preis in der Regel ein einfaches und unkompliziertes Kriterium für Absprachen ist.
Die OECD Empfehlung zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen [OECD/LEGAL/0396] sieht vor, dass Wettbewerbsbehörden „Unterstützung bei der Einrichtung von Schulungen“ zum Thema Bieterabsprachen leisten oder anbieten und „eine kontinuierliche Beziehung“ zu Vergabestellen und anderen Behörden durch formelle und informelle Kooperationsmechanismen aufbauen sollten. Darüber hinaus sollte der rechtliche Rahmen die Standardisierung von Beschaffungsdaten ermöglichen und Wettbewerbsbehörden gestatten, Daten aus der öffentlichen Auftragsvergabe anzufordern und zu erhalten. Konkret sollten Wettbewerbsbehörden die folgenden Schritte in Erwägung ziehen, um diese Bestimmungen der Empfehlung umzusetzen:
Sofern relevant, zuständige politische Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger einbinden und gegebenenfalls Änderungen des rechtlichen Rahmens vorschlagen, um die Standardisierung von Beschaffungsdaten zu ermöglichen und Wettbewerbsbehörden den Zugang zu Daten der öffentlichen Vergabedaten zu schaffen.
Mit Vergabestellen zusammenarbeiten, um ein regelmäßiges Schulungsprogramm für öffentliche Auftraggeber zur Bekämpfung von Bieterabsprachen und zur Kartellerkennung umzusetzen. Die Schulungen sollten unter anderem wettbewerbsrechtliche Konzepte und Anforderungen, die Standardisierung und Erhebung von Vergabeinformationen, den Einsatz von Instrumenten zur Identifizierung von Mustern von Bieterabsprachen, Sanktionen bei Bieterabsprachen, die anwendbare Kronzeugenregelung sowie Regelungen zum anonymen Hinweisgeberschutz, die Zuständigkeiten der Wettbewerbsbehörde und die Kontaktmöglichkeiten abdecken. Bei Bedarf können externe Sachverständige, Expertinnen und Experten aus der Wissenschaft sowie Beschäftigte anderer Wettbewerbsbehörden in die Schulungen eingebunden werden.
Erarbeitung von Leitlinien zur Bekämpfung von Bieterabsprachen und bewährten Verfahren zur Förderung des Wettbewerbs im öffentlichen Beschaffungswesen beruhend auf diesem Leitfaden und der nachfolgenden Checkliste.
Nach Bedarf kooperative interinstitutionelle Beziehungen mit anderen Behörden aufbauen, etwa mit Vergabe-, Rechnungsprüfungs- und Korruptionsbekämpfungsbehörden, mit Polizeibehörden, die Wirtschafts- und Finanzdelikte untersuchen, sowie mit Strafverfolgungsbehörden. Es empfiehlt sich Arbeitsgruppen oder andere Kommunikationsmechanismen einzurichten, um die Aufdeckung von Bieterabsprachen zu erleichtern, Erfahrungen auszutauschen, festzulegen, welche Informationen ausgetauscht werden dürfen und welche Unterstützung im Rahmen von Wettbewerbsuntersuchungen erforderlich ist, und/oder gegebenenfalls den Austausch von Beschäftigten zu ermöglichen.
Nationale und/oder internationale Kooperationsinstrumente mit einschlägigen Behörden oder Einrichtungen unterzeichnen und umsetzen, etwa Vereinbarungen oder andere Mechanismen zur Erleichterung des Datenaustauschs zwischen Wettbewerbs- und Beschaffungsbehörden unter Wahrung der Vertraulichkeit von Vergabedaten.
← 1. In diesem Leitfaden werden die Begriffe „Ausschreibungsverfahren“, „Beschaffungsverfahren“ und „Vergabeverfahren“ als Synonyme verwendet.
← 2. In diesem Leitfaden umfasst der Begriff „Unternehmen“ auch Personen, die an einem Beschaffungsverfahren teilnehmen.
← 3. In diesem Leitfaden werden die Begriffe Auftraggeber/Beschaffer/Beschaffungsstelle/ausschreibende Stelle/Käuferin/Käufer als Synonyme verwendet.