Im Rahmen öffentlicher Beschaffungsverfahren kommt den zuständigen Stellen eine wichtige Rolle bei der Identifizierung von Bieterabsprachen zu. Sie können daher gezielt darauf vorbereitet werden, entsprechende Warnsignale zu erkennen, um diese gegebenenfalls an Wettbewerbsbehörden zu melden. Dieses Kapitel präsentiert eine Checkliste zur Aufdeckung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen, die Warnsignale aufzeigt, anhand derer Bieterabsprachen erkannt und gemeldet werden können. Zu diesen Warnsignalen zählen ungewöhnliche Gebots- und Preismuster sowie verdächtiges Verhalten und auffällige Erklärungen von Bieterinnen und Bietern. Es wird empfohlen, entsprechende Hinweise der zuständigen Wettbewerbsbehörde zu melden.
OECD Leitfaden zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen (2025 Update)
Abstract
Absprachen bei Ausschreibungen sind schwer zu erkennen, da sie in der Regel heimlich vereinbart werden. Umso wichtiger ist es, auf Hinweise wie ungewöhnliche Angebots- oder Preismuster sowie auf auffällige Äußerungen oder Verhaltensweisen von Bieterinnen und Bietern zu achten. Entsprechende Aufmerksamkeit ist während des gesamten Beschaffungsprozesses ebenso erforderlich wie im Rahmen der Marktforschung.
Die OECD-Empfehlung zur Bekämpfung von Bieterabsprachen im öffentlichen Beschaffungswesen [OECD/LEGAL/0396] empfiehlt, dass Wettbewerbsbehörden mit Beschaffungs- und anderen zuständigen Behörden zusammenarbeiten, um das Bewusstsein für Warnsignale für Bieterabsprachen zu stärken.
Zu diesen Warnsignalen zählen unter anderem die in den Abschnitten 3.1 bis 3.5 dargestellten Muster, die auch in Abbildung 3.1 zusammengefasst sind. Abbildung 3.2 veranschaulicht die Maßnahmen, die ausschreibende Stellen ergreifen können, wenn der Verdacht auf Bieterabsprachen besteht.
Bestimmte Verhaltensweisen bei der Gebotsabgabe können auf das Vorliegen von Bieterabsprachen hindeuten. Das Bietverhalten sowie die Häufigkeit, mit der Unternehmen Ausschreibungen gewinnen oder verlieren, können entsprechende Hinweise liefern. Auch Unterauftragsvergaben und Bietergemeinschaften können wettbewerbliche Bedenken aufwerfen. Beispiele für Warnsignale sind unter anderem:
Dieselbe Bieterin oder derselbe Bieter erhält auffallend häufig den Zuschlag.
Eine geografische Aufteilung der Zuschläge ist erkennbar; einzelne Bieterinnen und Bieter gewinnen nur in bestimmten Regionen.
Reguläre Bieterinnen und Bieter geben bei einer Ausschreibung kein Angebot ab, obwohl dies zu erwarten wäre, treten später jedoch als Subauftragnehmerinnen oder Subauftragnehmer auf oder beteiligen sich weiterhin an anderen Ausschreibungen.
Einige Bieterinnen und Bieter ziehen ihre bereits abgegebenen Angebote unerwartet oder wiederholt zurück.
Bestimmte Unternehmen reichen regelmäßig Angebote ein, erhalten jedoch nie den Zuschlag.
Unternehmen scheinen sich beim Zuschlag abzuwechseln.
Zwei oder mehr Unternehmen gehen eine Bietergemeinschaft ein, obwohl sie sich in der Vergangenheit an vergleichbaren Ausschreibungen unabhängig voneinander beteiligt haben und de facto wird der Auftrag nur von einem der Unternehmen ausgeführt.
Eine Gruppe von Bieterinnen und Bietern reicht regelmäßig unvollständige oder nicht konforme Angebote ein.
Die Unterlagen der verschiedenen Bieterinnen und Bieter sollten daraufhin geprüft werden, ob Hinweise darauf bestehen, dass sie von derselben Person erstellt oder gemeinsam vorbereitet wurden. Beispiele für Warnsignale sind:
Identische Fehler in Angeboten unterschiedlicher Unternehmen, etwa Rechtschreib- oder Grammatikfehler, Rechenfehler, eine identische falsche Sortierung von Unterlagen oder Seiten sowie identische fehlerhafte Seitennummerierungen. Auffällig kann auch sein, dass solche Fehler trotz Aufforderung nicht korrigiert werden.
Identische Angebote oder Angebote mit sehr ähnlicher Formatierung oder Metadaten. Der Zugriff auf digitale Angebotsversionen kann hierbei hilfreich sein. Warnsignale können etwa Angebote von derselben IP-Adresse, Dokumente mit demselben Autor oder Dokumente sein, die zeitlich nahezu gleichzeitig erstellt wurden.
Dieselbe Person reicht Angebote für mehrere konkurrierende Unternehmen ein.
Angebotsunterlagen eines Unternehmens nehmen ausdrücklich Bezug auf Angebote von Wettbewerberinnen und Wettbewerbern oder enthalten deren Kontaktdaten, etwa Anschrift, E-Mail-Adresse, Briefkopf oder Telefonnummer.
Angebote bestimmter Bieterinnen und Bieter sind unvollständig (z. B. fehlende Bankgarantien) oder fehlerhaft, obwohl diese Bieterinnen und Bieter in früheren vergleichbaren Ausschreibungen vollständige Angebote abgegeben haben.
Unterschiedliche Angebote enthalten identische Kostenschätzungen für einzelne Positionen oder bieten identische Nebenbedingungen an, etwa für Versicherungen oder Gewährleistungen.
Angebote weisen aufeinander abgestimmte Anpassungen auf.
Angebote enthalten deutlich weniger Detailangaben als erforderlich oder zu erwarten wäre oder lassen anderweitig Zweifel an ihrer Ernsthaftigkeit erkennen.
Konkurrenzangebote werden gemeinsam oder in sehr kurzen zeitlichen Abständen eingereicht.
Die Reihenfolge der Angebotsabgabe durch konkurrierende Unternehmen ist über verschiedene Ausschreibungen hinweg stets identisch.
Bieterinnen und Bieter haben dieselbe Adresse oder dieselben Geschäftsräume, nutzen denselben Versicherungsvermittler und/oder übernehmen finanzielle Verpflichtungen füreinander.
Angebotspreise können Hinweise auf Absprachen liefern, wenn sie auf eine Koordinierung zwischen Unternehmen schließen lassen. Beispiele für Warnsignale sind:
Plötzliche und/oder identische Preissteigerungen, die nicht durch Kosten- oder Marktpreisänderungen erklärbar sind.
Erwartete Preisnachlässe entfallen unerwartet oder fallen deutlich geringer aus.
Preisnachlässe liegen unter dem Niveau, das in anderen Angeboten desselben Marktes üblich ist.
Preise bleiben über einen längeren Zeitraum unverändert, obwohl sich Marktbedingungen oder Ausschreibungsbedingungen geändert haben.
Identische Preise, obwohl zuvor Preisunterschiede bestanden.
Regelmäßige und sich wiederholende Preisabstände zwischen Angeboten in unterschiedlichen Ausschreibungen oder Hinweise auf eine mathematische Berechnungsformel.
Ein großer Unterschied zwischen dem Preis des erfolgreichen Angebots und anderen Angeboten oder die Preise des Zweitbesten und der nachfolgenden Angebote liegen nahe beieinander.
Eine Bieterin oder ein Bieter verlangt für einen bestimmten Auftrag einen deutlich höheren Preis als für einen vergleichbaren Auftrag.
Das Gewinnergebot übersteigt den geschätzten Wert des Projekts bei weitem.
Deutliche Preisrückgänge gegenüber früheren Ausschreibungen nach dem Markteintritt einer neuen oder seltenen Bieterin oder eines Bieters (was auf eine Störung eines bestehenden Kartells hindeuten kann).
Lokale Anbieterinnen und Anbieter verlangen höhere Preise für lokale Lieferungen als für Lieferungen in weiter entfernte Regionen.
Lokale und nicht-lokale Bieterinnen und Bieter geben identische Transportkosten an.
Nur eine Bieterin oder ein Bieter holt vor Angebotsabgabe Preisinformationen bei Großhändlern ein.
Einige Äußerungen können darauf hindeuten, dass Unternehmen möglicherweise Absprachen treffen. Zu solchen Aussagen gehören:
Mündliche oder schriftliche Hinweise auf Vereinbarungen zwischen Bieterinnen und Bietern.
Bezugnahmen auf „branchenübliche Preise“, „Standardmarktpreise“, „Preislisten der Branche“ oder „fairen Wettbewerb“.
Aussagen, wonach bestimmte Unternehmen in bestimmten Gebieten oder für bestimmte Kundinnen und Kunden nicht tätig seien.
Hinweise darauf, dass ein Gebiet oder eine Kundin oder ein Kunde einer bestimmten Anbieterin oder einem bestimmten Anbieter „zustehe“.
Hinweise auf nicht öffentliche Vorkenntnisse über Preise oder Angebotsinhalte von Wettbewerberinnen und Wettbewerbern oder über den Ausgang einer Ausschreibung vor Veröffentlichung der Ergebnisse.
Aussagen, die auf Deckangebote hindeuten.
Verwendung identischer Begriffe oder Argumentationsmuster bei der Begründung von Preiserhöhungen.
Bieterinnen und Bieter stellen Fragen oder äußern Bedenken im Zusammenhang mit geforderten Erklärungen über die unabhängige Angebotsfindung oder geben Hinweise darauf, dass solche Erklärungen zwar abgegeben, aber nicht ernst genommen werden.
Verweise auf Diskussionen innerhalb von Branchenverbänden.
Verdächtige Verhaltensweisen, die auf eine Koordinierung zwischen Unternehmen hindeuten können, sind unter anderem:
Treffen zwischen Unternehmen vor der Angebotsabgabe.
Regelmäßige gemeinsame soziale Aktivitäten oder wiederkehrende Treffen zwischen Wettbewerberinnen und Wettbewerbern.
Ein Unternehmen fordert Ausschreibungsunterlagen oder Informationen sowohl für sich selbst als auch für Wettbewerber an.
Ein Unternehmen reicht sowohl das eigene als auch das Angebot einer Wettbewerberin oder eines Wettbewerbers ein.
Ein Angebot wird von einem Unternehmen abgegeben, das offensichtlich nicht in der Lage ist, den Auftrag auszuführen.
Ein Unternehmen versucht herauszufinden, welche weiteren Bieterinnen und Bieter teilnehmen.
Mehrere Bieterinnen und Bieter stellen identische oder sehr ähnliche Anfragen an die Vergabestelle.
Mehrere Bieterinnen und Bieter nutzen dieselben Beraterinnen und Berater zur Angebotserstellung.
Der Zuschlagsempfänger vergibt Teile des Auftrags an unterlegene Bieterinnen und Bieter als Unterauftrag.
Die Zuschlagsempfängerin oder der Zuschlagsempfänger nimmt den Auftrag nicht an und tritt später als Unterauftragnehmerin oder Unterauftragsnehmer auf.
Die oben beschriebenen Indikatoren für mögliche Bieterabsprachen bezeichnen verdächtige Angebots- und Preismuster sowie verdächtige Aussagen und Verhaltensweisen. Sie sollten jedoch nicht als Beweis dafür angesehen werden, dass Unternehmen Bieterabsprachen treffen, da in einigen Fällen die verdächtigen Aussagen und Verhaltensweisen nicht auf kollusivem Verhalten beruhen. So kann ein Unternehmen etwa von einer Angebotsabgabe in einem bestimmten Vergabeverfahren abgesehen haben, weil es aufgrund bestehender Aufträge nicht über ausreichende Kapazitäten verfügte. Ebenso können hohe Angebotspreise lediglich eine abweichende Einschätzung der Projektkosten widerspiegeln.
Wenn jedoch verdächtige Muster bei Angeboten und Preisgestaltung festgestellt werden oder wenn ausschreibende Stellen seltsame Äußerungen hören oder merkwürdiges Verhalten beobachten, ist es empfehlenswert, ernsthafte Hinweise auf Bieterabsprachen der zuständigen Wettbewerbsbehörde zu melden.
Es gibt eine Reihe von Maßnahmen, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von vergebenden Stellen ergreifen können, um Bieterabsprachen aufzudecken oder bei Verdacht auf Bieterabsprachen zu helfen. Dazu gehören:
Sich mit grundlegenden wettbewerbsrechtlichen Vorschriften zu Bieterabsprachen sowie allgemeiner wettbewerbsrechtlichen Konzepte und Beschränkungen vertraut machen.
Nachfragen stellen, wenn Preise oder Angebote nicht nachvollziehbar erscheinen, wobei darauf zu achten ist, dass Unternehmen nicht den Verdacht hegen, der Bieterabsprache verdächtigt zu werden. Die Vertraulichkeit sollte gewahrt und eine mögliche Vernichtung von Beweismitteln verhindert werden.
Bedenken hinsichtlich möglicher Bieterabsprachen nicht mit Dritten und insbesondere nicht mit verdächtigen Bieterinnen und Bietern erörtern (etwa in der Hoffnung auf ein günstigeres Angebot).
Sämtliche Unterlagen, einschließlich Angebotsunterlagen (sowohl erfolgreiche als auch unterlegene Angebote), Korrespondenz, Verträge usw., in einer Datenbank aufbewahren, zu der ausschließlich bestimmte Personen innerhalb der ausschreibenden Stelle Zugriff haben.
Auffällige Verhaltensweisen, Erklärungen und Auffälligkeiten im Bietverhalten detailliert dokumentieren, einschließlich Datum, beteiligter Personen, anwesender Personen sowie des genauen Geschehens oder Wortlauts. Vermerke sollten zeitnah erstellt werden, um eine möglichst genaue Darstellung sicherzustellen.
Die Entwicklung früherer Ausschreibungen für bestimmte Waren, Dienstleistungen oder Bauleistungen regelmäßig überprüfen, um verdächtige Muster zu erkennen, insbesondere in Branchen mit erhöhter Anfälligkeit für Absprachen. Wiederkehrende Auffälligkeiten über einen längeren Zeitraum sind ein stärkerer Hinweis auf mögliche Bieterabsprachen.
Bei Anhaltspunkten für Bieterabsprachen Kontakt mit der zuständigen Wettbewerbsbehörde aufnehmen, gegebenenfalls nach interner Abstimmung mit der Rechts- und/oder Compliance-Abteilung.
Nach Konsultation der internen Rechtsabteilung und gegebenenfalls der Wettbewerbsbehörde prüfen, ob das Vergabeverfahren fortgeführt werden sollte.
Bei Beschaffungen in Märkten mit besonderer Anfälligkeit für Bieterabsprachen erhöhte Aufmerksamkeit walten lassen.
