Xác định Doanh nghiệp Nhà nước. Bất kỳ tổ chức nào được pháp luật quốc gia công nhận là một doanh nghiệp và trong đó nhà nước thực hiện quyền sở hữu hoặc kiểm soát đều được coi là Doanh nghiệp Nhà nước. Định nghĩa này bao gồm các loại hình doanh nghiệp như công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty hợp danh hữu hạn bằng cổ phần. Ngoài ra, các tổ chức được thành lập theo luật định (có tư cách pháp nhân thông qua văn bản pháp luật riêng) cũng có thể được xem là Doanh nghiệp Nhà nước nếu mục đích hoặc phần lớn hoạt động của họ mang tính kinh tế.
Quyền sở hữu hoặc kiểm soát. Bộ Hướng dẫn áp dụng đối với các doanh nghiệp do nhà nước sở hữu và/hoặc kiểm soát. “Sở hữu” ở đây bao gồm quyền nắm giữ trực tiếp đa số cổ phần; nếu đã xác lập quyền kiểm soát, khái niệm này cũng bao gồm những hình thức sở hữu trực tiếp hoặc gián tiếp khác. “Kiểm soát” tồn tại nếu một (hoặc một nhóm) cơ quan đại diện sở hữu:
Khả năng kiểm soát tương đương có thể được trao qua những thỏa thuận pháp lý hoặc thỏa thuận thực tế cho phép nhà nước giữ quyền quyết định. Chẳng hạn, điều này có thể được quy định trong luật, điều lệ công ty hoặc các cam kết theo luật công hoặc luật tư, trao cho nhà nước quyền kiểm soát dài hạn đối với doanh nghiệp (ví dụ: quyền phủ quyết các vấn đề trọng yếu). Điều này cũng có thể xảy ra khi nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm đa số Thành viên Hội đồng Quản trị (hoặc cơ quan quản lý tương đương), quyền bổ nhiệm Tổng giám đốc (CEO) hoặc khả năng kiểm soát quyết định trọng yếu của Doanh nghiệp Nhà nước bằng các phương thức khác. Quyền kiểm soát cũng có thể được thực hiện thông qua ưu thế đặc biệt trong việc sở hữu hoặc sử dụng phần lớn tài sản của doanh nghiệp trong dài hạn; ở một số trường hợp ngoại lệ, có thể kiểm soát nhờ các quyền hoặc hợp đồng trao quyền quyết định về hoạt động kinh doanh hay những quyết định quan trọng khác của doanh nghiệp.
Việc nhà nước có “quyền chi phối quyết định” hay không cần được đánh giá riêng cho từng trường hợp cụ thể, cân nhắc tất cả bối cảnh liên quan. Ví dụ, việc các quyền đặc biệt, cổ phẩn đặc biệt hoặc các quy định pháp lý (ở một số quốc gia gọi là “cổ phần vàng” chỉ mang tính kiểm soát nếu mức độ quyền hạn mà chúng trao cho nhà nước là đáng kể. Ngoài ra, nếu nhà nước nắm giữ cổ phần thiểu số nhưng vẫn có những yếu tố bổ sung (chẳng hạn cơ cấu cổ phần, thỏa thuận cổ đông, v.v.) cho phép nhà nước chi phối thực tế, Doanh nghiệp Nhà nước đó vẫn thuộc phạm vi áp dụng của Bộ Hướng dẫn. Việc nhà nước trao độc quyền cho một doanh nghiệp trong một số trường hợp có thể dẫn đến trạng thái doanh nghiệp bị nhà nước kiểm soát. Ngược lại, sự can thiệp của nhà nước vào quyết định doanh nghiệp thông qua cơ chế điều tiết hợp pháp (bona fide regulation) thường không được xem là kiểm soát.
Những tổ chức không đáp ứng tiêu chí nêu trên, hoặc trong đó nhà nước chỉ ủy quyền biểu quyết (nhưng nắm gián tiếp qua các công ty quản lý tài sản, nhà đầu tư tổ chức như quỹ hưu trí, v.v.) sẽ không được xem là Doanh nghiệp Nhà nước. Theo Bộ hướng dẫn, những doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ (sở hữu hoặc kiểm soát) với thời hạn ngắn và xác định rõ, phát sinh do phá sản, thanh lý hoặc bảo hộ... thường không được coi là Doanh nghiệp Nhà nước. Hơn nữa, các phương thức kiểm soát khác nhau có thể nảy sinh những vấn đề quản trị khác nhau. Trong toàn bộ Bộ hướng dẫn, thuật ngữ “thuộc sở hữu nhà nước” được hiểu là do nhà nước sở hữu hoặc kiểm soát; và “Doanh nghiệp Nhà nước” được hiểu là doanh nghiệp do nhà nước sở hữu hoặc kiểm soát, trừ trường hợp quy định khác.
Cơ cấu tập đoàn. Doanh nghiệp Nhà nước cũng có thể nằm trong cơ cấu tập đoàn nếu công ty mẹ là Doanh nghiệp Nhà nước, một pháp nhân tương đương hoặc công ty cổ phần thuộc sở hữu nhà nước. Khi xem xét quyền kiểm soát trong mô hình tập đoàn, cần xác định ở từng cấp, đôi khi đòi hỏi đánh giá chi tiết. Trong mô hình này, quyền của công ty mẹ (là Doanh nghiệp Nhà nước) đối với công ty con về cơ bản giống quyền của công ty mẹ thuộc khu vực tư nhân hoặc đại chúng. Theo đó, một số quy định trong Bộ Hướng dẫn liên quan tới “Cơ quan đại diện chủ sở hữu” sẽ áp dụng cho công ty mẹ (là Doanh nghiệp Nhà nước), thay vì áp dụng trực tiếp cho nhà nước. Các hướng dẫn chi tiết sẽ nêu rõ trong từng trường hợp.
Hoạt động kinh tế. “Hoạt động kinh tế” được hiểu là việc cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ trên một thị trường nhất định, trong đó về nguyên tắc, một đơn vị tư nhân có thể tham gia nhằm mục đích sinh lợi. Cấu trúc thị trường có mang tính cạnh tranh, độc quyền nhóm hay độc quyền không phải yếu tố quyết định để xác định một hoạt động có phải là hoạt động kinh tế hay không. Các loại phí sử dụng mang tính bắt buộc donhà nước áp đặt thường không được coi là hoạt động bán hàng hóa hoặc dịch vụ trên thị trường. Nói chung, hoạt động kinh tế diễn ra trong những thị trường đã hoặc có tiềm năng hình thành cạnh tranh nếu luật và quy định hiện hành cho phép.
Cân nhắc thương mại. “Cân nhắc thương mại” có nghĩa là các yếu tố liên quan đến giá cả, chất lượng, khả năng cung ứng, tính thị trường, vận chuyển và các điều khoản và điều kiện mua bán khác, hoặc các yếu tố khác mà một doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân hoặc hoạt động theo cơ chế thị trường trong ngành nghề liên quan thường xem xét trong các quyết định kinh doanh của mình.
Mục tiêu chính sách công. “Mục tiêu chính sách công” là những mục tiêu phục vụ lợi ích công cộng trong phạm vi thẩm quyền cụ thể, bao gồm việc thực hiện “nghĩa vụ dịch vụ công” cũng như các nghĩa vụ đặc biệt khác. Đây có thể là những mục tiêu phụ trợ bên cạnh mục tiêu tài chính. Trong nhiều trường hợp, các mục tiêu chính sách công lẽ ra có thể do cơ quan chính phủ thực thi, nhưng được giao cho Doanh nghiệp Nhà nước vì lý do hiệu quả hoặc vì những lý do khác.
Nghĩa vụ dịch vụ công (Public Service Obligations, PSO). PSO là các nghĩa vụ áp đặt lên nhà cung cấp dịch vụ công nhằm bảo đảm người dùng có khả năng tiếp cận các dịch vụ kinh tế hoặc xã hội thiết yếu – những dịch vụ mà thị trường hoặc không cung cấp được, hoặc không cung cấp đủ mức đáp ứng PSO theo các tiêu chí thương mại. Việc thiết kế và cơ chế triển khai PSO có thể rất khác nhau giữa các quốc gia, nhưng nhìn chung bao gồm những quy định về dịch vụ phổ cập, đảm bảo khả năng chi trảdo cơ quan công quyền áp đặt.
Cơ quan chủ quản các Doanh nghiệp Nhà nước (cơ cấu Hội đồng Quản trị). Cơ cấu và quy trình hoạt động của Hội đồng Quản trị trong Doanh nghiệp Nhà nước có thể khác biệt giữa các quốc gia và thậm chí trong cùng một quốc gia. Một số nơi áp dụng mô hình hai cấp, tách bạch chức năng giám sát (không điều hành) và quản lý, gọi là “ban kiểm soát” và “Ban Điều hành”. Ở các nơi khác, mô hình Hội đồng Quản trị một cấp gộp chung Thành viên Hội đồng Quản trị không điều hành và điều hành trong cùng một tổ chức. Bộ Hướng dẫn không ủng hộ một mô hình Hội đồng Quản trị cụ thể nào, vì cả hai đều có thể đáp ứng mục tiêu hướng đến kết quả như khuyến nghị của Bộ Hướng dẫn.
Bộ Hướng dẫn áp dụng cho tất cả Hội đồng Quản trị có chức năng Quản trị Công ty và giám sát hoạt động quản lý. Trong mô hình hai cấp, khi Bộ Hướng dẫn nhắc đến “Hội đồng Quản trị”, ý chỉ “ban kiểm soát”, còn “các giám đốc điều hành chủ chốt” ý chỉ “Ban Điều hành”.
Nhiều Hội đồng Quản trị có thành viên độc lập, nhưng tiêu chí và phạm vi xác định tính độc lập khác nhau giữa các quốc gia và bộ quy tắc quản trị. Nhìn chung, “Thành viên Hội đồng Quản trị độc lập” là người không có lợi ích vật chất (bao gồm thù lao trực tiếp hoặc gián tiếp từ doanh nghiệp hay tập đoàn của doanh nghiệp, ngoài khoản phí cho vai trò Thành viên Hội đồng Quản trị); không có mối quan hệ với doanh nghiệp (Thành viên Hội đồng Quản trị không điều hành), với nhà nước (không phải cán bộ, công chức, viên chức), hoặc với cổ đông lớn khác, cũng như với các tổ chức và nhóm lợi ích có liên quan đến hoạt động của Doanh nghiệp Nhà nước, có thể tạo ra xung đột lợi ích cản trở các quyết định mang tính khách quan. Thành viên Hội đồng Quản trị độc lập cần được lựa chọn dựa trên năng lực, tư duy độc lập và trình độ phù hợp để thực hiện trách nhiệm.
Trong Bộ Hướng dẫn, “Chủ tịch” là để chỉ Chủ tịch Hội đồng Quản trị (trong mô hình một cấp) hoặc Trưởng ban kiểm soát (trong mô hình hai cấp). “Tổng giám đốc điều hành” (CEO) là người giữ vai trò điều hành cao nhất trong Doanh nghiệp Nhà nước (thường đứng đầu Ban Điều hành trong mô hình hai cấp), chịu trách nhiệm tổ chức và quản lý hoạt động kinh doanh, triển khai chiến lược của doanh nghiệp, đồng thời phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước Hội đồng Quản trị (trong mô hình một cấp) hoặc ban giám sát (trong mô hình hai cấp).
Các Doanh nghiệp Nhà nước niêm yết. Một số nội dung trong Bộ Hướng dẫn hướng đến “Doanh nghiệp Nhà nước niêm yết”, tức Doanh nghiệp Nhà nước có cổ phiếu giao dịch công khai. Ở một số nước, Doanh nghiệp Nhà nước phát hành cổ phiếu ưu đãi, trái phiếu hoặc công cụ tài chính khác trên sàn giao dịch cũng có thể được xem là niêm yết. Khi áp dụng Bộ Hướng dẫn cho Doanh nghiệp Nhà nước niêm yết, cần bảo đảm tính tương thích với Bộ nguyên tắc Quản trị Công ty của G20/OECD và các khung Quản trị Công ty áp dụng cho doanh nghiệp niêm yết.
Cơ quan đại diện chủ sở hữu. “Cơ quan đại diện chủ sở hữu” là cơ quan của nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện chức năng sở hữu (hoặc thực hiện quyền sở hữu/kiểm soát) đối với Doanh nghiệp Nhà nước. Cơ quan đại diện chủ sở hữu có thể là một cơ quan nhà nước duy nhất, một cơ quan điều phối, một bộ hoặc tổ chức công khác, hay một công ty cổ phần thuộc sở hữu nhà nước (State-Owned Holding Company, SOHC). Trong Bộ Hướng dẫn và phần “Chú thích”, khái niệm “Cơ quan đại diện chủ sở hữu” được sử dụng mà không hàm ý ủng hộ một mô hình sở hữu nào. Nếu một quốc gia chưa chỉ định rõ một cơ quan chính phủ hay SOHC đóng vai trò chủ yếu trong sở hữu nhà nước, điều đó cũng không cản trở việc áp dụng các khuyến nghị còn lại, trừ khi có quy định khác.
Các bên hữu quan. “Các bên hữu quan” (stakeholders) thường bao gồm những đối tượng không phải là cổ đông, như người lao động, chủ nợ, khách hàng, nhà cung cấp và cộng đồng chịu ảnh hưởng.
