Повышение безопасности и прозрачности в управлении критически важными минералами в Центральной Азии

Краткий обзор

Потенциал Центральной Азии в сфере критически важных минералов значителен, но в большей степени остается не освоенным

Казахстан, Кыргызская Республика и Узбекистан располагают существенными запасами критически важных минералов (КВМ), особенно твердых минералов. Поскольку в ближайшие годы ожидается значительный рост мирового спроса на критически важные минералы, горнодобывающая отрасль, унаследованная тремя странами со времен советской эпохи, представляет собой значительный актив, который необходимо использовать для обеспечения устойчивого и динамичного роста.

На долю Центральной Азии приходится 39% мировых запасов марганцевой руды, 31% хрома, 20% свинца, 13% цинка, 9% титана, 6% алюминия, 5% меди, 5% кобальта и 5% молибдена. Казахстан, уже являющийся крупнейшим в мире производителем урана, способен экспортировать 21 из 34 КВМ, включенных в официальный список ЕС; Кыргызская Республика располагает третьими по величине в мире запасами сурьмы, а Узбекистан занимает одиннадцатое место в мире по запасам меди и начал развитие производства лития и молибдена.

Однако горнодобывающий сектор региона далек от реализации полного потенциала вследствие ограниченных масштабов геологоразведки, устаревших систем отчетности по геологическим данным и регуляторных сложностей. Потенциальные инвесторы не располагают надежной и актуальной информацией о ресурсной базе из-за отсутствия систематической геологоразведки с момента обретения независимости и использования унаследованных устаревших систем отчетности по запасам. Доминирование государственных предприятий (ГП) в секторе и прошлые споры с иностранными инвесторами также сдерживали инвестиции.

В то же время последние тенденции изменений внушают оптимизм. Сбор новых данных, переход к международным стандартам отчетности по запасам и обновление правовой базы свидетельствуют о стремлении привлечь иностранные инвестиции в сектор. Правительства стран Центральной Азии рассматривают критически важные минералы как новый двигатель роста и диверсификации экономики, и не только в сфере добычи, но и все более в области переработки и связанных звеньев цепочки добавленной стоимости. Изменения в трудовом законодательстве, в частности в части занятости женщин, открывают новые возможности для расширения инклюзивности.

Стандарты и практики ответственного ведения бизнеса внедряются все шире, однако роль ГП и вопросы должной осмотрительности все еще требуют повышенного внимания

Осведомленность об ответственном ведении бизнеса (ОВБ) в горнодобывающем секторе Центральной Азии растет: Казахстан, Кыргызская Республика и Узбекистан внедряют международные стандарты, направленные на борьбу с коррупцией, усиление требований к должной осмотрительности и охране труда, а также на расширение участия местных сообществ, хотя темпы и формы реализации различаются. Тем не менее сохраняются трудности с практической реализацией, особенно в части разграничения функций государства и ГП, соблюдения трудовых прав и участия местных сообществ.

Во всех трех странах горнодобывающий сектор характеризуется доминированием небольшого числа ГП. Это создает ряд проблем. Во-первых, некоторые ГП выполняют квази-регуляторные функции, находясь под контролем министерств, совмещающих функцию формирования политик, регуляторные и собственнические функции, что может приводить к конфликту интересов, поскольку представители министерств могут занимать должности в компаниях, деятельность которых они регулируют. Недостаточная прозрачность государственных закупок и коррупция также остаются значимыми проблемами и подрывают доверие между заинтересованными сторонами, вовлеченных в реализацию горнодобывающих проектов.

Вместе с тем правительства предпринимают усилия по противодействию коррупции и укреплению диалога с заинтересованными сторонами в горнодобывающем секторе, в частности в рамках участия в Инициативе прозрачности добывающих отраслей (ИПДО). Начаты первые шаги по интеграции принципов экологического, социального и корпоративного управления (ESG) в национальное законодательство. Правительства и ГП принимают меры по более эффективной оценке, предотвращению, смягчению и устранению неблагоприятных последствий и рисков, связанных с горнодобывающей деятельностью.

Недостаточный контроль в сфере охраны труда и техники безопасности продолжает приводить к высокой частоте несчастных случаев на горнодобывающих объектах. Кроме того, хотя вовлечение местных сообществ в реализацию горнодобывающих проектов может быть предусмотрено законодательством, на практике эти положения не всегда эффективно применяются. Местное население часто выражает недовольство тем, что его исключают из консультаций по вопросам воздействия и рисков горнодобывающей деятельности, а также указывает на отсутствие четких руководящих принципов по компенсации и переселению затронутых сообществ.

Правительства усиливают управление экологическими рисками в горнодобывающем секторе, однако цели могли бы быть более специфичными для отрасли и охватывать весь жизненный цикл горной добычи

Все три страны приняли общеэкономические стратегии по ускорению сокращения выбросов ПГ и декарбонизации наиболее углеродоемких секторов, однако эти стратегии не имеют отраслевую специфику. Отдельные положения адресованы горнодобывающему сектору или крупным горнодобывающим компаниям, но в целом конкретные целевые показатели для горнодобывающей отрасли в части выбросов ПГ и загрязнения окружающей среды отсутствуют. Такая же ситуация наблюдается в сферах управления водными ресурсами и отходами, где меры в основном разрабатываются на общенациональном уровне.

Во всех трех странах сформированы правовые рамки экологической оценки и экспертизы горнодобывающих проектов, поскольку горнодобывающая деятельность усугубляет такие экологические проблемы, как деградация земель, выбросы парниковых газов, загрязнение и дефицит водных ресурсов, утрата биоразнообразия и образование опасных отходов. Эти правовые рамки, как правило, включают положения о стратегической экологической оценке (СЭО), а также об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС). Законодательство о горнодобывающей деятельности также предусматривает проведение оценки воздействия и предотвращение загрязнения, однако практическое правоприменение, мониторинг сточных вод и стимулы к водосбережению или внедрению циркулярных систем остаются ограниченными.

Особого внимания требуют накопленные отходы «наследия» горнодобывающей деятельности и хвостохранилища, поскольку в регионе расположено множество объектов накопленного хранения отходов и свалок, часть из которых содержит опасные вещества. Как производители урана, три страны сталкиваются с рисками радиоактивного загрязнения для местных сообществ и экосистем. Управление отходами «наследия» и хвостохранилищами должно оставаться ключевым элементом будущих стратегий развития горнодобывающей отрасли по мере расширения добычи КВМ.

Сектор КВМ предоставляет возможность усилить мобилизацию внутренних доходов, однако требуется более тесное соответствие стандартам международной налоговой политики и BEPS

Сектор КВМ опирается на традиционно важную роль добывающих отраслей в формировании внутренних доходов во всех трех странах. Вместе с тем он остается подверженным налоговым практикам многонациональных компаний, подрывающим государственные доходы. Сектор особенно уязвим к практикам размывания налоговой базы и перемещения прибыли (BEPS), включая занижение цен при экспорте минералов взаимосвязанным сторонам, некоммерческое внутригрупповое финансирование с перемещением прибыли через процентные вычеты, а также офшорные косвенные передачи (OIT) горнодобывающих лицензий, позволяющие избегать налогообложения прироста капитала.

Казахстан, Кыргызская Республика и Узбекистан постепенно приводят отдельные элементы налоговых систем в соответствие с международными стандартами. Однако существующие законодательные пробелы, от допускающих отклонения правил ценообразования и неэффективных режимов ограничения процентных вычетов до отсутствия эффективных норм налогообложения офшорных передач лицензий, продолжают создавать возможности для законного перемещения прибыли и подрывают мобилизацию внутренних доходов.

Правительства усиливают налоговое администрирование и международное сотрудничество для более эффективного выявления и устранения налоговых рисков в секторе КВМ. Обучение, техническая помощь и участие в международных инициативах, включая инициативу ОЭСР и программы «Налоговые инспекторы без границ» (TIWB), способствовали развитию инструментов оценки рисков и укреплению потенциала налоговых проверок, особенно в Казахстане и Узбекистане. Дальнейший прогресс будет зависеть от продолжения приведения налоговых систем в соответствие с международной лучшей практикой и инвестирования в специализированный потенциал налоговых органов для обеспечения эффективного применения норм.