Le Cadre pancanadien pour une tarification du carbone

Abstract

Le Cadre pancanadien de 2016 sur la croissance propre et les changements climatiques a révolutionné la tarification de la pollution par le carbone au Canada. Il impose à l’ensemble des juridictions de mettre en place leur propre système de tarification ou d’adopter le prix fédéral du carbone, qui augmentera au fur et à mesure. Grâce à ce cadre, une part croissante des émissions de gaz à effet de serre dans le pays fait maintenant l’objet d’une tarification.

Défis

Compte tenu de la structure fédérale du Canada et de son modèle de répartition des compétences, il est impératif que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux collaborent étroitement pour traduire les engagements climatiques internationaux du pays en actions nationales concrètes. Les principaux instruments d’action au service de l’atténuation des émissions de gaz à effet de serre (GES) relèvent pour la plupart de la compétence des provinces et des territoires. C’est le cas de la tarification de la pollution au carbone. Jusqu’en 2016, les pratiques de tarification du carbone sur le territoire national n’étaient pas uniformes. Les mesures pionnières de l’Alberta, de la Colombie-Britannique, du Manitoba et du Québec couvraient environ 38 % des émissions nationales. Pour réduire les émissions de GES de manière efficiente, il était nécessaire d’adopter une approche de tarification de la pollution au carbone plus cohérente et à couverture plus large.

Approche

Jusqu’en 2016, la politique en matière de changement climatique était guidée principalement par les initiatives des provinces. Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques de 2016 est la première initiative d’élaboration d’une stratégie nationale qui ait été menée à son terme depuis 2002. Ce cadre vise à réduire les émissions de GES de 30 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2031, conformément à l’objectif inscrit dans la contribution déterminée au niveau national du Canada au titre de l’Accord de Paris.

La tarification de la pollution au carbone est l’un des quatre grands piliers du cadre pancanadien. Les autres sont : mesures complémentaires pour réduire les émissions dans tous les secteurs de l’économie, adaptation et résilience au climat, et technologie propre, innovation et emplois.

Il existe un modèle fédéral de tarification du carbone. Depuis 2018, les provinces et les territoires ont l’obligation de mettre en œuvre leur propre système de tarification de la pollution au carbone. Ce système peut prendre la forme d’une taxe sur le carbone, d’un dispositif de plafonnement et d’échange, de programmes d'échange de crédit pour les grands émetteurs ou d’une approche hybride. Ces systèmes de tarification de la pollution au carbone doivent être jugés équivalents au modèle défini par les autorités fédérales. Pour les systèmes de plafonnement et d’échange, par exemple, le modèle impose : 1) une cible de réduction des émissions en 2030 égale ou supérieure à la cible de réduction de 30 % du Canada ; et 2) un abaissement graduel des plafonds annuels d’émissions au moins jusqu’en 2022.

Pour les juridictions qui ne disposent pas d’un système aligné sur le modèle fédéral, un système de tarification fédéral de référence s’applique sous la forme d’une taxe sur les carburants. Les recettes directes restent dans la juridiction où elles sont générées ou lui sont restituées. Dans le modèle fédéral, le prix minimum a été fixé à 10 CAD la tonne de dioxyde de carbone (CO₂) en 2018 et devrait augmenter de 10 CAD par an pour atteindre 50 CAD la tonne en 2022.

Le plan de 2020 pour le climat « Un environnement sain et une économie saine » propose d’accroître le tarif national de référence sur le carbone de 15 CAD par tonne de CO₂ par an à partir de 2023 jusqu’à ce qu’il atteigne 170 CAD par tonne en 2030. C’est à peu près le point médian de la fourchette de prix (81-239 CAD) qu’il faudrait appliquer, d’après le Directeur parlementaire du budget, pour permettre au Canada de respecter ses engagements au titre de l’Accord de Paris.

L’une des conséquences du cadre pancanadien est que plusieurs systèmes de tarification de la pollution au carbone coexistent aujourd’hui dans le pays. Fin 2020, la Colombie-Britannique et les Territoires du Nord-Ouest appliquaient une taxe sur le carbone, et la Nouvelle-Écosse et le Québec un système de plafonnement et d’échange. Dans les autres juridictions, c’est le système de référence national qui était appliqué, en totalité ou en partie.

Résultats et enseignements

Le système de tarification de la pollution au carbone introduit par le cadre pancanadien a multiplié par deux la part des émissions nationales de GES faisant l’objet d’une tarification du carbone, celle-ci étant passée de 38 % en 2016 à 78 % en 2020.

Le modèle fédéral de tarification de la pollution au carbone offre un moyen économiquement efficient de placer la barre plus haut en matière de réduction des émissions.

Le système du tarification du cadre pancanadien comporte néanmoins quelques défauts, à commencer par les fortes disparités des systèmes de tarification provinciaux et territoriaux en termes de couverture des émissions, de prix effectifs du carbone et d’importance des coûts supportés par l’industrie.

Le prix du carbone devra être encore relevé pour que ce mécanisme accomplisse les avancées décisives requises pour se rapprocher des objectifs à atteindre concernant le changement climatique.

En savoir plus

OCDE (2021), Études économiques de l'OCDE : Canada 2021, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/55949ebb-fr.

OCDE (2017), Examens environnementaux de l'OCDE : Canada 2017, Examens environnementaux de l'OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264283244-fr.

Sawyer, D. et al. (2021), Évaluation d’experts de systèmes de tarification carbone 2020, Institut canadien pour des choix climatiques, https://www.deslibris.ca/IDFR/10107213.