Comprendre le soutien public à la pêche est essentiel pour assurer la productivité, l’équité et la durabilité du secteur. Ce chapitre évalue et décrit les politiques publiques de soutien à la pêche mises en œuvre dans les 41 pays et territoires examinés dans ce rapport, ainsi que les tendances apparues depuis 2010, en s’appuyant sur les données les plus récentes figurant dans la base de données de l’OCDE sur l’estimation du soutien à la pêche (FSE, pour Fisheries Support Estimate en anglais). Il analyse l’évolution du soutien total, mais aussi les changements intervenus dans la nature du soutien. Ce chapitre examine la façon dont le soutien a été alloué ces dernières années, notamment dans les services au secteur (par exemple l’investissement dans la gestion et le contrôle des pêches). Les données y sont analysées au niveau national, et les différences de tendances générales dans le type de dépenses observées, en moyenne,dans les pays membres de l’OCDE et dans les non-Membres.
Examen de l’OCDE sur les pêches 2025
Description
Comprendre le soutien public à la pêche est essentiel pour assurer la productivité, l’équité et la durabilité du secteur. Pour s’assurer que le soutien est bien apporté aux pêcheurs qui en ont besoin et sert les buts affichés, les administrations doivent comprendre comment l’argent public est dépensé, à qui les prestations sont versées et quels effets s’ensuivent à l’égard de tous les aspects de la performance du secteur.
De 2020 à 2022, les 41 pays et territoires étudiés dans ce rapport ont consacré 10.7 milliards USD par an pour soutenir le secteur de la pêche, ce qui équivaut à 10.6 % de la valeur de la production des pêches de capture en mer ou une moyenne de 552 USD par pêcheur et par an.
Six économies ont fourni à elles seules 85 % de ce soutien total ; il s’agit de la République populaire de Chine (ci-après « la Chine ») (36.1 %), du Japon (12.4 %), des États-Unis (11 %), du Canada (10.7 %), des États membres de l’UE (8 % à eux tous) et du Brésil (6.4 %).
Le soutien à la pêche a globalement diminué depuis 2010-12, mais la forte baisse enregistrée jusqu’en 2016-18 a été largement contrebalancée par la hausse qui a suivi.
Parmi les pays membres de l’OCDE, le soutien total s’est accru en valeur absolue, en pourcentage de la valeur de la production et par pêcheur, atteignant 5.5 milliards USD par an en 2020‑22 (soit 15.2 % de la valeur de la production ou 5 722 USD par pêcheur) sous l’effet de l’augmentation des dépenses de soutien ainsi que de la baisse du nombre d’emplois et de la valeur des débarquements depuis 2010-12.
Les pays membres de l’OCDE ont accru leurs dépenses en faveur de la gestion, du suivi, du contrôle et de la surveillance (GSCS) des pêches. Plus des deux tiers des Membres de l’OCDE ont accru leurs dépenses de GSCS, à la fois en valeur absolue et par rapport à la taille de leur flotte, entre 2010-12 et 2020-22. C’est une bonne nouvelle, car l’évaluation de l’état de santé des stocks halieutiques et la gestion durable des pêches sont indispensables pour que ces dernières soient rentables sur le long terme et résilientes face au changement climatique.
L’écart des dépenses de gestion, de suivi, de contrôle et de surveillance (GSCS) des pêches entre les Membres et les non-Membres de l’OCDE étudiés dans ce rapport s’est creusé. En 2020-22, l’intensité du soutien aux activités de GSCS (en USD par tonne brute de capacité de pêche) fourni par les pays non-Membres équivalait à 15 % de celui consenti par les pays membres, contre 19.5 % en 2010-12. Cela est dû notamment aux baisses des dépenses au Brésil, en Chine et au Viet Nam.
Le soutien au revenu a pratiquement doublé par rapport à 2010-12, l’essentiel de la hausse ayant eu lieu à partir de 2020, quand les pouvoirs publics ont cherché à atténuer les conséquences de la pandémie de COVID-19 pour les pêcheurs.
De plus en plus de mesures de soutien sont formulées en relations avec des objectifs liés au changement climatique, notamment pour accélérer la transition énergétique des pêches ou pour indemniser les activités subissant les effets du changement climatique. Il est cependant difficile d’évaluer l’évolution des dépenses de ce type, car cette orientation des mesures de soutien est encore relativement nouvelle. Il est aussi possible que des dépenses ayant d’autres buts affichés contribuent également à la réalisation des objectifs climatiques (par exemple le soutien visant à accroître l’abondance des stocks halieutiques).
Le soutien à la consommation de carburant dans le secteur de la pêche diminue depuis quelques années, quoiqu’à un rythme plus lent qu’au cours de la première moitié de la décennie précédente, pendant laquelle la réduction était due principalement aux réformes menées en Chine. Toutefois, l’absence de données précises sur l’affectation des aides en Chine ces dernières années, ainsi que l’insuffisance des informations concernant le soutien aux carburants qui est fourni à la pêche et à d’autres secteurs (parfois appelé « soutien non spécifique »), implique que l’on connaît mal la véritable ampleur de cette aide et son évolution dans le temps.
Le soutien des pouvoirs publics au secteur de la pêche a pour but d’assurer la durabilité des ressources halieutiques, de préserver la compétitivité, les revenus, l’emploi au niveau régional et la sécurité alimentaire, ainsi que d’atténuer les bouleversements majeurs qui menacent le secteur (par exemple la pandémie de COVID-19). Toutefois, si ce soutien public permet d’améliorer la santé des stocks halieutiques et des écosystèmes, d’accroître la productivité des stocks et de renforcer la résilience du secteur de la pêche, il peut aussi provoquer des effets indésirables lorsqu’il encourage l’augmentation excessive de la capacité de pêche, la surpêche, ainsi que la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) (Martini et Innes, 2018[1]) (OCDE, 2023[2]). Pour s’assurer que le soutien est bien apporté aux pêcheurs qui en ont besoin et sert les buts affichés, les administrations doivent comprendre comment l’argent public est dépensé, à qui les prestations sont versées et quels effets s’ensuivent à l’égard de tous les aspects de la performance du secteur.
La transparence est capitale, car elle permet de suivre la mise en œuvre des engagements internationaux, et d’éviter que le soutien public ait des effets préjudiciables sur la biodiversité et la viabilité des écosystèmes marins. Les principaux engagements à cet égard sont les suivants : la cible 14.6 de l’Objectif de développement durable (ODD) 14, qui appelle à la suppression progressive des subventions à la pêche ayant pour effet dommageable d’encourager la surpêche, la surcapacité et la pêche INN ; la cible 18 du Cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal, qui invite à réorienter, repenser, réformer ou supprimer les incitations préjudiciables à la biodiversité, dans un souci de justice et d’équité.
Une étape importante pour la mise en œuvre de ces engagements a été l’adoption en juin 2022 de l’Accord sur les subventions à la pêche par les membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Cet accord contient trois grandes interdictions : les subventions aux navires ou aux opérateurs pratiquant la pêche INN ou des activités liées à la pêche INN ; les subventions à la pêche ou aux activités liées à la pêche concernant un stock surexploité en l’absence de mesures visant à reconstituer ce stock ; les subventions à la pêche ou aux activités liées à la pêche en dehors de la juridiction d’un membre côtier ou d’un pays côtier non-Membre et en dehors de la compétence d’une ORGP/un ARGP pertinent. L’Accord entrera en vigueur lorsque les deux tiers des membres de l’OMC auront déposé leur instrument d’acceptation du Protocole s’y rapportant (à la fin décembre 2024, 87 instruments d’acceptation avaient été déposés et il en manquait encore 24 pour que l’Accord puisse entrer en vigueur). En outre, et depuis 2022, les membres de l’OMC ont poursuivi leurs échanges en vue d’aboutir à un accord global sur les subventions à la pêche, fixant notamment de nouvelles règles de discipline applicables à certaines formes de subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche. Des informations récentes sur les mesures de soutien sont nécessaires pour alimenter les discussions, mais également pour privilégier et mettre en œuvre les réformes.
Une autre raison pour laquelle il est très important de comprendre le soutien public à la pêche est la volonté d’éliminer la faim et d’assurer la sécurité alimentaire à l’horizon 2030 (comme promis par l’ODD 2), ainsi que de mettre en place des systèmes alimentaires résilients qui produisent le minimum d’impact sur la biodiversité, les écosystèmes et le climat. Le sujet est tout aussi pertinent au regard des débats qui ont lieu à l’échelle mondiale concernant l’articulation océans-climat, notamment pour déterminer comment adapter les secteurs reposant sur les océans aux conséquences du changement climatique, et comment favoriser la transition énergétique de ces secteurs, par exemple en finançant la recherche sur la conception de navires bas carbone. Compte tenu de l’urgente nécessité de réduire les émissions de GES – qui a conduit à l’adoption à l’échelle nationale et internationale d’objectifs, d’engagements et de stratégies en matière de réduction des émissions liées aux activités économiques (notamment dans le cadre de l’Accord de Paris et de l’Organisation maritime internationale) –, l’affectation optimale du soutien à la pêche est de plus en plus au cœur des préoccupations. Le principal défi consiste à trouver un équilibre entre les objectifs de la politique socio-économique et la réduction des émissions, et de déterminer quels sont les investissements publics nécessaires pour accélérer la décarbonation du secteur.
Ce chapitre fournit pour tous ces débats de fond importants des éléments probants uniques résultant de la mesure et de l’analyse des politiques de soutien à la pêche des différents pays qui figurent dans la version la plus récente de la base de données FSE de l’OCDE. Le chapitre 7 analyse l’impact que peuvent avoir ces politiques, notamment sur la santé des stocks halieutiques, qui est une dimension majeure de la durabilité et la rentabilité du secteur.
Ce chapitre examine l’évolution du soutien à la pêche sur la période 2010-22 pour les 41 pays et territoires couverts dans cette édition de l’Examen sur les pêches, que ce soit au niveau de « tous les pays et territoires » ou, parmi eux, des « Membres de l’OCDE » ou des « non-Membres »1. Les montants, tirés de la base de données FSE de l’OCDE (Encadré 6.1), sont exprimés en valeur nominale et en USD. Afin de réduire l’influence éventuelle des fluctuations de courte durée des dépenses publiques (qui peuvent être dues aux cycles budgétaires), on utilise des moyennes mobiles sur trois ans pour les données, et les périodes 2010-12, 2015-17 et 2020-22 sont prises comme références lorsque le niveau de détail est trop élevé pour pouvoir présenter ou étudier toute la série chronologique.
L’analyse débute par le niveau total du soutien fourni au secteur de la pêche de capture, en observant son évolution au cours de la précédente décennie. Ces valeurs générales donnent une idée de l’ampleur de l’intervention des pouvoirs publics dans le secteur, et leur mise en parallèle avec différentes mesures de la taille du secteur permet de les contextualiser. Le fait de présenter le soutien par rapport à la valeur de la production du secteur (en pourcentage), au nombre d’emplois (en USD par pêcheur) et à la capacité de pêche totale (en USD par tonne de jauge brute [GT]) permet de comparer son intensité (Graphique 6.2). Ce chapitre examine ensuite en détail l’affectation des aides publiques, autrement dit la composition du soutien. Le chapitre 7 s’intéresse à l’impact que peut avoir ce soutien sur la durabilité des ressources.
La base de données de l’OCDE sur l’estimation du soutien à la pêche (FSE) renseigne sur la valeur monétaire des aides publiques à l’industrie halieutique (pêche maritime et continentale, l’aquaculture étant exclue). L’OCDE y compile et catégorise les données que les administrations lui communiquent et celles qu’elle retire de publications officielles selon une méthode qui assure la comparabilité de ces données entre les pays et dans le temps.
La base de données FSE présente un inventaire des mesures qui donnent lieu à un transfert entre les contribuables et les pêcheurs, avec le montant annuel de ce transfert (en USD et dans la monnaie nationale du pays considéré), ainsi que des informations sur les caractéristiques de ces mesures. Ces dernières sont classées selon des catégories mutuellement exclusives en fonction de l’objet du soutien (par exemple : construction et achat de navires, revenu, consommation de carburant).
La base de données contient également des informations sur les mesures qui facturent au secteur de la pêche les services fournis par l’administration publique ou l’accès aux ressources halieutiques. Les usagers des services peuvent ainsi payer des redevances pour l’accès à l’infrastructure portuaire, la gestion des pêches, l’achat de licence ou de quotas, ainsi que des taxes sur les profits (prélevées après l’impôt sur les sociétés) ou encore sur la valeur ou le volume des débarquements. Ces paiements réduisent la participation des contribuables au financement des mesures de soutien à la pêche, et se traduisent même parfois par une contribution nette du secteur aux finances publiques. Les caractéristiques de ces mesures, ainsi que le montant des paiements, sont également enregistrées dans la base de données. En déduisant ces paiements de la valeur totale du soutien, on obtient le coût net des mesures de soutien pour les pouvoirs publics.
La dernière mise à jour de la base de données FSE porte sur les années 2010 à 2022 et couvre 41 pays et territoires représentant globalement 69 % du volume total de la production de la pêche en mer au cours de la période 2020-22 (chapitre 1).
6.3.1. Soutien total dans l’ensemble des pays et des territoires
Dans les 41 pays et territoires étudiés dans le présent rapport, le soutien total à la pêche s’est élevé à 10.7 milliards USD par an en moyenne au cours de la période 2020-22 (Tableau 6.1). Malgré des fluctuations au cours de la précédente décennie, ce soutien a progressivement évolué à la baisse : la moyenne des dépenses en 2020-22 était inférieure de 3 % à celle de 2010-12 (11.1 milliards USD). Au cours de la période considérée, le soutien total a atteint son record en 2012-14 (à 12.9 milliards USD) et son plus bas niveau en 2016-18 (à 9 milliards USD) (Graphique 6.1).
Le soutien total a également diminué en valeur relative. Ainsi, alors qu’il atteignait une moyenne de 612 USD par pêcheur et par an en 2010-12 – soit 12.6 % de la valeur des débarquements –, le soutien a reculé à 552 USD et 10.6 % en 2020-22 (soit une baisse de 2 points de pourcentage par rapport à la période précédente) dans les pays et les territoires étudiés dans le présent rapport pour lesquels des données sur la valeur des débarquements étaient disponibles (Tableau 6.1)2. Si la baisse du soutien total en valeur a contribué à sa diminution en pourcentage de la valeur des débarquements, la principale cause de cette baisse relative était en fait la hausse proportionnellement plus élevée de la valeur des débarquements, à savoir de 77.7 milliards USD en 2010-12 à 88.6 milliards USD en 2020-22 (+14 %).
Note : GSCS : gestion, suivi, contrôle et surveillance.
Source : OCDE (2025), base de données sur l’estimation du soutien à la pêche (FSE).
6.3.2. Soutien total des Membres de l’OCDE
Le soutien apporté par les Membres de l’OCDE s’est monté au total à 5.5 milliards USD par an en moyenne en 2020-22. Après un léger recul au cours de la première moitié de la période – à 4.5 milliards USD en 2015-17 –, il est ensuite reparti à la hausse, d’où une tendance générale à l’augmentation des dépenses pendant la dernière décennie (Graphique 6.1).
Le soutien communiqué par les pays membres de l’OCDE représentait 15.2 % de la valeur de leurs débarquements en 2020-22, soit une progression de presque 3 points de pourcentage par rapport aux 12.6 % de 2010-12. Bien que s’expliquant en partie par la hausse des dépenses de soutien, cette progression était due principalement à la baisse continue (-12 %) de la valeur des débarquements chez les Membres de l’OCDE au cours de la période étudiée. Rapportée au nombre de pêcheurs, l’estimation du soutien total dans les pays de l’OCDE s’élevait à 5 722 USD par an en 2020-22, en hausse par rapport aux 4 707 USD en 2010-12 (Tableau 6.1). La principale cause de cette augmentation était la diminution des emplois de 13 % pendant la même période.
6.3.3. Soutien total des non-Membres
En 2020-22, les pays non-Membres ont fourni des aides s’élevant au total à 5.2 milliards USD par an en moyenne. Si le niveau du soutien a fluctué au cours de la période, il s’est globalement orienté à la baisse (il était de 5.9 milliards USD en 2010-12) et a chuté de pas moins de 33 % par rapport à son record (7.8 milliards USD) de 2012-14.
L’intensité du soutien – à la fois par rapport à la valeur des débarquements et au nombre d’emplois dans le secteur – a elle aussi diminué. Dans les pays non-Membres pour lesquels la valeur des débarquements était disponible, les dépenses de soutien représentaient 7.6 % de cette valeur en 2020-22, contre 14.1 % en 2011-13. Si la diminution du soutien total a contribué à cette situation, la raison principale de cette évolution est le bond en avant de la valeur des débarquements dans les pays et territoires concernés (+44 % entre 2010-12 et 2020-22). Le soutien par pêcheur a atteint en moyenne 283 USD par an en 2020-22, en nette baisse par rapport à son pic de 468 USD en 2012-14 (Tableau 6.1), en raison à la fois de la diminution des aides et de la hausse du nombre d’emplois dans le secteur. L’emploi dans ce groupe de pays a en effet progressé de 8 % sur toute la période, dont 90 % en Inde.
6.3.4. Répartition géographique du soutien total
Six économies ont fourni 85 % du soutien total comptabilisé dans la base de données FSE pour la période 2020-22, et les quatre premières 70 % à elles seules (Chine, 36.1 % ; Japon, 12.4 % ; États-Unis, 11 % ; Canada, 10.7 % ; États membres de l’UE (collectivement), 8 % ; Brésil, 6.4 %). La Corée, l’Inde et la Norvège ont fourni chacune 2 à 4 % du soutien total déclaré, alors que le Danemark et la Suède (comptabilisés en tant qu’États membres de l’UE) représentaient individuellement 1 à 2 % (Graphique 6.2). Chacun des 14 pays restants de la base de données FSE pesait pour moins de 1 % dans le soutien total. Si le niveau du soutien total a fluctué au fil du temps, celui fourni par les six économies arrivant en tête du classement n’a pas varié pendant toute la période examinée (2010-22) ; leur part dans le soutien total était en moyenne de 85 % et est restée relativement stable (entre un minimum de 81 % et un maximum de 88 %).
Les six économies fournissant le niveau de soutien le plus élevé en valeur absolue font également partie des plus grandes puissances halieutiques au monde, que ce soit en termes de capacité de pêche, de nombre d’emplois ou de valeur des débarquements. En 2020-22, la Chine se classait au premier rang pour la capacité de pêche et la valeur des débarquements, et au troisième pour le nombre d’emplois. Rapporté à la taille de leurs secteurs, le soutien fourni par ces six économies n’est pas d’une intensité exceptionnelle (Graphique 6.2). Il n’en reste pas moins que la taille globale de leur secteur de la pêche signifie qu’elles pèsent lourd à l’échelle mondiale, de même que la panoplie des mesures qu’elles utilisent, ainsi que le cadre de gestion et de contrôle auquel sont soumises leurs pêches3 .
Pour ce qui est de l’intensité du soutien, évaluée par rapport à la taille du secteur, les pays qui arrivaient en tête en 2020-22 ne sont pas les mêmes que ceux qui fournissaient le plus haut niveau de soutien en valeur absolue ; ces pays varient en effet quelque peu selon l’indicateur utilisé pour la taille du secteur (Graphique 6.2). Ainsi, lorsque l’intensité du soutien est calculée par rapport à la valeur des débarquements, les pays enregistrant la plus forte intensité sont la Roumanie, la Slovénie, la Suède, la Pologne, la Bulgarie et la Croatie. Lorsque le soutien est rapporté au nombre de pêcheurs, les pays arrivant en haut du classement sont le Danemark, la Suède, la Slovénie, la Nouvelle-Zélande, la Norvège et le Canada ; en revanche, par rapport au tonnage brut de la flotte, c’est en Roumanie, en Slovénie, en Suède, au Brésil, au Danemark et en Pologne que les niveaux de soutien les plus élevés sont constatés. Cela dit, toute interprétation et comparaison croisée du soutien total et de l’intensité du soutien devrait tenir compte du fait que les chiffres en question varient à la fois en fonction du niveau d’exhaustivité des données fournies (par exemple, 12 pays et territoires seulement déclarent un soutien aux carburants – voir le Graphique 6.6) et du contexte intérieur (par exemple, les processus de consolidation des flottes et de transformation du secteur).
Note : FSE : estimation du soutien à la pêche ; GT : tonnage brut ; n.d. : non disponible. Les données concernant le tonnage brut n’étaient pas disponibles pour le Canada, les États-Unis, l’Inde, l’Indonésie et le Viet Nam. Les données sur la valeur des débarquements n’étaient pas disponibles pour le Brésil, l’Inde et le Viet Nam. Les comparaisons entre les pays et les territoires devraient tenir compte à la fois du contexte intérieur et du niveau d’exhaustivité des données fournies (par exemple, 12 pays et territoires seulement déclarent un soutien aux carburants).
Source : OCDE (2025), base de données sur l’estimation du soutien à la pêche (FSE).
6.4.1. Panoplie globale des mesures de soutien
Outre la baisse générale du soutien total qui est dispensé, la panoplie des mesures de soutien utilisées a évolué au fil du temps (Graphique 6.3). Le soutien aux carburants, qui était autrefois la forme de soutien au secteur prédominante, représentait 12 % du soutien total en 2020-22, en baisse par rapport au record de 46 % enregistré en 2012-14 (soit une diminution de 5.9 milliards USD à 1.3 milliard USD entre les deux périodes). Parmi les pays déclarant un soutien aux carburants, presque tous ont considérablement réduit le niveau des dépenses en la matière. Toutefois, le manque d’informations sur le soutien aux carburants qui est fourni à la pêche et à d’autres secteurs (parfois appelé « soutien non spécifique ») implique que l’on connaît mal la véritable ampleur de cette aide et son évolution dans le temps (voir plus bas l’examen détaillé des tendances en ce qui concerne le soutien aux carburants).
À l’opposé, le soutien aux activités de GSCS a augmenté à la fois en valeur absolue (de 2.7 milliards USD en 2010-12 à 3.1 milliards USD en 2020-22) et en valeur relative (29 % du soutien total en 2020-22, un pourcentage jamais égalé durant la précédente décennie). Cette augmentation était due aux Membres de l’OCDE, les non‑Membres ayant en fait réduit leurs dépenses dans ce domaine entre 2010-12 et 2020-22 (Graphique 6.3c).
La proportion des aides allouées aux infrastructures est restée relativement stable au cours de la période examinée, alors que le soutien au revenu, en baisse dans un premier temps, a doublé en fin de période. Ces tendances, et les facteurs qui les sous-tendent, sont examinées en détail plus en avant.
6.4.2. Composition du soutien chez les Membres de l’OCDE
La comparaison entre les mesures de soutien mises en place par les Membres de l’OCDE et par les non-Membres fait apparaître des différences marquées (Graphique 6.3). Dans les pays membres de l’Organisation, le niveau et la composition du soutien sont restés relativement stables au cours de la dernière décennie (Graphique 6.3b). Les activités de GSCS ont continué à recueillir la majorité des aides, avec 49 % du soutien total en 2020-22, après une légère hausse par rapport à la période précédente (de 2.3 milliards USD à 2.7 milliards USD entre 2010-12 et 2020-22).
Le soutien aux infrastructures et le soutien au revenu arrivent en deuxième position (représentant tous les deux 16 % du total en 2020-22). Le soutien au revenu est proportionnellement celui qui a le plus fluctué, ayant quasiment doublé au cours de la période examinée (de 0.5 milliard USD à 0.9 milliard USD) ; la hausse la plus forte a eu lieu à partir de 2020, du fait des mesures de soutien prises par les pouvoirs publics pour atténuer l’impact de la pandémie de COVID-19 sur les pêcheurs. Les effets directs de la pandémie semblant désormais appartenir au passé, il est difficile de dire quelle sera à l’avenir l’évolution du soutien au revenu. De surcroît, compte tenu de l’incidence du changement climatique sur les ressources halieutiques et l’abondance des stocks (chapitre 4), le fait d’aider les communautés touchées à s’adapter pourrait influer de plus en plus sur la composition du soutien public (avec, par exemple, l’augmentation du soutien au revenu ainsi que du soutien à l’éducation et à la formation pour les pêcheurs qui changent de matériel ou quittent le secteur). Face au problème du changement climatique, les administrations publiques devront trouver les moyens de renforcer l’efficacité des formes de soutien existantes (gestion, revenu, formation) et de les utiliser avec plus de flexibilité.
Le soutien aux carburants représentait 3 % des mesures de soutien communiquées par les Membres de l’OCDE en 2020-22, soit une chute de 55 % par rapport à 2010-12 (de 371.9 millions USD à 166.9 millions USD).
6.4.3. Composition du soutien chez les non-Membres
Dans les pays non-Membres, la panoplie des mesures de soutien a, de manière générale, profondément changé depuis 2010-12 (Graphique 6.3c). En 2020-22, le soutien au revenu (36 %) arrivait en tête, suivi par le soutien aux carburants (21 %), aux activités de GSCS (8 %) et aux infrastructures (7 %). Parallèlement à la forte baisse du soutien aux carburants, qui s’est maintenue pendant la plus grande partie de la période examinée, le soutien au revenu a commencé à s’accroître à partir de 2017-19 pour finalement remplacer le soutien aux carburants à la première place en 2019-21. Contrairement à ce qui a été observé dans les pays membres de l’OCDE, le facteur explicatif de la hausse du soutien au revenu ne semble pas être ici la pandémie de COVID-19, mais l’aide fournie aux pêcheurs chinois suite aux fermetures de certaines entreprises.
6.4.4. Composition du soutien dans l’ensemble des pays et des territoires
La panoplie des mesures de soutien varie également d’un pays/territoire à l’autre, d’importantes différences pouvant être constatées sur la période 2020-22 (Graphique 6.4). Les niveaux de dépenses en valeur absolue qui sont enregistrés en 2020-22 montrent que le choix des mesures qui est fait par les pays qui fournissent le plus de soutien aux pêches peut influer sur la composition générale du soutien au secteur (Graphique 6.4). Par exemple, alors que la plupart des pays non-Membres ont accru leurs dépenses de GSCS entre 2010-12 et 2020-22, la tendance au sein de ce groupe est à la baisse du fait de la réduction des dépenses en Chine et au Brésil. La taille des entreprises de pêche chinoises et le soutien dont elles bénéficient ont une incidence majeure sur les valeurs totales et les tendances générales du groupe auquel la Chine appartient.
Note : GSCS : gestion, suivi, contrôle et surveillance. Les comparaisons entre les pays et territoires devraient tenir compte à la fois du contexte intérieur et du niveau d’exhaustivité des données fournies (par exemple, 12 pays et territoires seulement déclarent un soutien aux carburants).
Source : OCDE (2025), base de données sur l’estimation du soutien à la pêche (FSE).
Le soutien aux activités de GSCS – qui comprend la gestion, le suivi, le contrôle et la surveillance, mais aussi la recherche pour l’évaluation des stocks – ne cesse de s’accroître et représente près de la moitié du soutien total dans la zone OCDE en 2020-22, contre moins de 10 % en moyenne dans les pays non-Membres. De manière générale, entre 2020 et 2022, les dépenses de GSCS ont atteint une moyenne annuelle de 3.1 milliards USD, dont la majorité a été affectée à la gestion des pêches (2.38 milliards USD). La somme restante (0.53 milliard USD) a financé le suivi, le contrôle et la surveillance (SCS) du secteur. D’autre part, les activités de recherche pour l’évaluation des stocks ont bénéficié d’un soutien moyen de 181.1 millions USD par an. Rapporté à la taille de la flotte, le montant des dépenses de GSCS par tonne de jauge brute (GT) était de 87 USD (66 USD pour la gestion et 21 USD pour le suivi, le contrôle et la surveillance).
Dans l’ensemble, les dépenses de GSCS ont augmenté ces dernières années, plus des deux tiers des pays figurant dans la base de données FSE affichant une hausse en valeur absolue et par rapport à la taille de leur flotte entre 2010-12 (le soutien total était alors de 2.7 milliards USD) et 2020-22. Toutefois, la répartition des dépenses au sein même de cette catégorie a connu des variations. Ainsi, alors que les dépenses de gestion ont progressé d’un tiers entre 2010-12 et 2020-22, celles consacrées aux activités de SCS ont régressé d’autant (-30 %). Globalement, l’augmentation du soutien à l’ensemble des activités de GSCS (+14 %) s’explique par le niveau de départ plus élevé des dépenses de gestion.
Au sein de la zone OCDE, le soutien aux activités de GSCS représentait 49 % du soutien total à la pêche pendant la période 2020-22. Le soutien à la gestion se chiffrait à 2 milliards USD, soit une progression de 24 % par rapport à 2010-12. Bien que les dépenses aient augmenté chez la plupart des Membres de l’OCDE, la hausse globale observée était due principalement à celle enregistrée au Canada et aux États-Unis4. Parallèlement, le soutien aux activités de SCS a reculé de 2 % dans la zone OCDE. Les fortes baisses affichées pour ce type de soutien par l’Australie, l’Irlande, la Norvège et la Türkiye ont été contrebalancées par son augmentation dans la plupart des autres pays. C’est en Suède, au Chili et aux États-Unis que l’accroissement des dépenses de SCS en valeur absolue a été le plus important, mais en Lettonie, en Suède, en Lituanie et en Islande que les hausses proportionnellement les plus fortes ont été observées. L’intensité du soutien apporté par les Membres de l’OCDE a suivi la même évolution que les dépenses en valeur absolue, passant à 179 USD/GT pour le soutien à la gestion (+25 %), mais demeurant à 70 USD/GT pour les activités de SCS (l’absence de changement s’expliquant par une baisse concomitante de 8 % du tonnage brut dans la zone OCDE). Les diminutions des dépenses de SCS peuvent s’expliquer par l’évolution des menaces ou de la situation. L’investissement dans les activités de SCS demeure une priorité pour un grand nombre de Membres de l’OCDE.
Dans les pays non-Membres de l’OCDE, le soutien aux activités de GSCS représentait 8 % du soutien total à la pêche pendant la période 2020-22. Le soutien à la gestion était de 0.35 milliard USD en 2020-22, soit deux fois plus qu’en 2010-12 en raison d’une hausse de 702 % en Chine (de 28.2 millions USD à 226.4 millions USD entre les deux périodes). Les dépenses de gestion se sont accrues chez l’ensemble des non-Membres examinés dans ce rapport, sauf trois (Brésil, Pérou et Viet Nam). Parallèlement, le soutien aux activités de SCS chez les non-Membres a chuté de 81 % au cours de la décennie, principalement comme suite à la réduction de ce soutien par la Chine (de 258.1 millions USD à 0.5 million USD). Les dépenses de SCS ont également fortement dévissé au Brésil (-94 %) et au Viet Nam (pas de valeur connue pour 2020-22). Reflétant ces changements, l’intensité du soutien a suivi la même évolution ; en 2020-22, le soutien à la gestion était de 24 USD/GT (+129 %) tandis que les dépenses de SCS se chiffraient à 2.7 USD/GT (-89 %).
Si les hausses du soutien à la gestion sont encourageantes, l’intensité de ce soutien reste bien inférieure à la moyenne générale dans l’ensemble des non-Membres sauf un. De plus, en l’absence d’informations supplémentaires, les baisses du soutien aux activités de SCS peuvent indiquer des difficultés à assurer une gestion durable des pêches dans ces pays. Cela est particulièrement vrai pour la Chine, où les dépenses de SCS en 2020-22 étaient de loin les plus faibles en termes d’intensité (0.05 USD/GT, soit moins que la moyenne de la zone OCDE, à 1 %) (Graphique 6.5).
Les activités de GSCS sont toutes essentielles pour garantir la viabilité et la rentabilité du secteur de la pêche. Le niveau de dépenses considéré comme adéquat – que ce soit pour les activités de gestion ou de SCS – dépend du contexte et ne relève pas du champ d’étude du présent rapport, mais lorsque l’intensité du soutien d’un pays est faible par rapport à la majorité du groupe, le risque est que l’évaluation des stocks y soit incomplète et mal exécutée (chapitre 5) ; cela peut nuire à la gestion des pêches et entraîner de la surpêche, ainsi que des résultats insuffisants en termes de production alimentaire, de rentabilité des pêches et de capacité du secteur à générer des recettes fiscales pour l’État. La capacité du secteur à générer des recettes fiscales a un lien avec le fait – parfois sous-estimé – que les ressources halieutiques sont capitales pour un pays et devraient être gérées de façon durable et profitable pour l’ensemble de la société. Il convient toutefois de noter que les valeurs qui ont été déclarées pour les dépenses de GSCS et l’évaluation des stocks peuvent dans certains cas être inférieures à la réalité. Le financement de ces activités peut être assuré par de nombreux organismes, ou des organismes ayant un large éventail de responsabilités. Il n’existe pas toujours d’informations suffisamment détaillées sur l’affectation des ressources budgétaires, d’où parfois la difficulté à faire ressortir des valeurs précises. Les sommes consacrées à l’évaluation des stocks pourraient elles aussi être sous-estimées en raison de la difficulté supplémentaire à les repérer parmi le soutien total aux activités de GSCS.
Note : GSCS : gestion, suivi, contrôle et surveillance ; GT : tonnage brut ; les données sur le GT n’étaient pas disponibles pour le Canada, les États-Unis, l’Inde, l’Indonésie et le Viet Nam.
Source : OCDE (2025), base de données sur l’estimation du soutien à la pêche (FSE).
Sur les 41 pays et territoires examinés dans le présent rapport, six n’ont pas déclaré de soutien à la gestion pour les années 2020-22 (trois Membres de l’OCDE et trois non-Membres) et sept de soutien aux activités de SCS (cinq Membres de l’OCDE et deux non-Membres). Dans la mesure où tous les pays se livrent – ne serait-ce qu’à un faible niveau – à des activités de GSCS, et où il est rare que celles-ci soient financées directement et entièrement par le secteur de la pêche, l’absence de dépenses dans ce domaine est peu probable5.
Outre les éventuelles difficultés liées aux déclarations, il existe des cas où certains services comme la gestion, le suivi, le contrôle et la surveillance, ou l’évaluation des stocks, peuvent être financés directement par le secteur de la pêche, tout au moins en partie. Ce type de transaction privée ne saurait être déclarée au titre du soutien à la pêche et pourrait compliquer encore le calcul de l’ampleur véritable des dépenses affectées aux services comme les activités de GSCS. Toutefois, dans la majorité des cas, il est supposé que ces activités sont en fait financées en grande partie par l’État, les coûts correspondants étant ensuite recouvrés grâce à des paiements effectués par le secteur de la pêche (apparaissant en tant que tels dans la base de données) qui contrebalancent les dépenses de GSCS dans le calcul du soutien total net.
Sur les 41 pays et territoires inclus dans la base de données, 15 ont indiqué avoir pris à un moment donné entre 2010-12 et 2020-22 des mesures pour soutenir la consommation de carburants. Pour la période 2020-22, 12 pays et territoires ont déclaré un soutien aux carburants atteignant une moyenne de 1.3 milliard USD par an (soit 12 % du soutien total à la pêche) ; huit d’entre eux étaient des Membres de l’OCDE (avec un total de 0.17 milliard USD de la part du Costa Rica, du Danemark, de la Lituanie, de la Norvège, de la Pologne, de la Slovénie, de la Suède et de la Türkiye) et quatre des non-Membres (1.1 milliard USD fourni au total par la Chine, la Croatie, l’Inde et le Taipei chinois).
C’est dans les pays membres de l’OCDE que l’intensité de ce soutien est la plus élevée, avec une moyenne combinée de 174 USD par pêcheur en 2020-22 (contre 337 USD en 2010-12). Chez les non-Membres, le soutien aux carburants par pêcheur s’élevait en moyenne à 54 USD (contre 208 USD en 2010-12).
Le soutien aux carburants a donc chuté de 71 % entre 2010-12 et 2020-22. Cette chute est due en grande majorité (96 %) à la réduction de presque 4.5 milliards USD opérée par la Chine (où le montant annuel de ce soutien est passé de 5.50 milliards USD en 2012-14 à 1.04 milliard en 2020-22). Malgré cette baisse radicale, le soutien aux carburants fourni par la Chine représentait encore 81 % des aides de ce type versées par l’ensemble des pays et des territoires en 2020-22, et 10 % du soutien total à la pêche. Sur dix ans, l’ampleur des mesures de soutien aux carburants en Chine a donc déterminé les niveaux et les tendances de ce même soutien dans l’ensemble des pays et des territoires.
Entre 2010-12 et 2020-22, le soutien aux carburants a diminué dans tous les pays et territoires sauf trois. La seule hausse substantielle a eu lieu en Inde, où le soutien en valeur absolue a plus que doublé au cours de la période (de 24.9 millions USD à 60.8 millions USD).
Si le soutien aux carburants peut permettre aux pêcheurs de s’assurer une rentabilité à court terme – du fait qu’il réduit l’un de leurs principaux postes de dépenses –, il peut aussi poser problème. Par exemple, réduire le coût des carburants n’incite pas à les utiliser de façon plus efficiente, ce qui peut avoir des effets néfastes sur la productivité du secteur et ses investissements dans les technologies favorisant la réduction des émissions. La plupart des pays se sont engagés, aux niveaux national et international, à réduire les émissions de CO2 et à prendre le chemin de la neutralité carbone. Or, le fait de réduire le coût de la consommation de carburant met directement à mal ces engagements. Le soutien aux carburants peut aussi conduire à une intensification de l’effort de pêche pouvant avoir des effets préjudiciables sur la santé des stocks halieutiques si l’activité n’est pas suffisamment contrôlée (chapitre 5). Les aides abaissant le coût des carburants s’avèrent également inéquitables, car elles profitent de façon disproportionnée aux activités de pêche très consommatrices de carburant, réduisant ainsi la compétitivité des artisans-pêcheurs et aggravant leur situation (Martini et Innes, 2018[1]). Par conséquent, la baisse générale du soutien aux carburants bénéficiant spécifiquement au secteur de la pêche est une bonne nouvelle.
Cependant, ce type de soutien n’est pas enregistré de façon cohérente dans la base de données FSE ou dans les registres nationaux, et il convient d’être prudent lorsque l’on procède à des comparaisons. Il est en outre fréquent que les pêches bénéficient d’un soutien aux carburants qui n’est pas exclusivement destiné à ce secteur (souvent appelé « soutien non spécifique »). Ces mesures non spécifiques peuvent cibler tout un éventail de secteurs économiques autres que la pêche (comme l’exploitation forestière, les transports maritimes et les usages non routiers), souvent sous forme d’exonérations fiscales ou de remises sur les droits d’accises. L’Inventaire OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles montre que le secteur de la pêche de la plupart des pays examinés dans le présent rapport a bénéficié d’au moins une mesure de soutien non spécifique, ce qui laisse entendre qu’il s’agit d’une forme de soutien courante pour les pêches (OECD, 2024[3]). L’enregistrement des mesures de soutien non spécifiques dans la base de données FSE est recommandé, mais non obligatoire ; il arrive donc souvent que ces mesures ne soient pas déclarées, en partie à cause de difficultés méthodologiques pour quantifier les avantages fiscaux sur les carburants de façon comparable entre les pays, les secteurs et au fil du temps. Si le soutien aux carburants non spécifique était déclaré par tous les pays et territoires qui le fournissent, le Graphique 6.6 n’aurait pas du tout la même apparence.
Si l’on considère uniquement les pays ayant déclaré un soutien aux carburants pour 2020-22 (Graphique 6.6), l’intensité obtenue est de 95 USD par pêcheur. Elle était de 2 542 USD pour les Membres de l’OCDE ayant déclaré ce soutien, et de 83 USD pour les non-Membres.
Le soutien au rachat de navires et de licences, qui vise généralement à réduire la surcapacité, a été utilisé à différents moments entre 2010-12 et 2020-22 par plus de la moitié des pays figurant dans la base de données FSE. Néanmoins, le nombre de pays indiquant utiliser ce type de soutien a été divisé par plus de la moitié depuis 2010-12.
En 2020-22, seuls huit pays et territoires continuaient à le mettre en œuvre, à savoir : l’Allemagne, l’Australie, la Chine, la Corée, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie et le Taipei chinois. Sur la période la plus récente, ils ont dépensé à eux huit 912.5 millions USD, dont la grande majorité en dehors de la zone OCDE (817.4 millions USD par les non-Membres et 95.2 millions USD par les Membres).
Il n’en reste pas moins que, par rapport à la période 2010-12, le total des dépenses a bondi de 231 % – surtout ces dernières années –, en grande partie à cause de la hausse du soutien au rachat de navires en Chine (qui représentait près de 90 % des sommes totales affectées à ce soutien en 2020-22) et, dans une moindre mesure, en Allemagne, en Corée et en Lettonie. Les nouvelles priorités des autorités chinoises – à savoir l’amélioration de la durabilité dans les eaux territoriales – se sont traduites par une augmentation des mesures de soutien à la réduction de la capacité par le rachat de navires ou de licences, surtout à partir de 2016. Le point d’orgue de ces mesures a été l’interdiction de la pêche dans des zones clés du bassin versant du fleuve Yangtze, assortie d’une enveloppe de sortie de flotte pour la période 2018-20, qui a atteint un montant record de 1.7 milliard USD en 2020.
En 2020-22, le soutien à la construction et la modernisation de navires se montait à 389 millions USD ; cela représente une légère progression par rapport aux 347.9 millions USD de 2010-12, mais une baisse sensible en comparaison avec le niveau record de 2015-17 (782 millions USD). Dans la base de données FSE, ce type d’aide est classé soit dans le soutien à la construction et à l’achat de navires, soit dans le soutien à la modernisation des navires et à l’achat d’engins. De manière générale, la majorité des pays figurant dans la base de données ont fourni un certain niveau de soutien pour la modernisation des navires et l’achat d’engins, sans doute en partie au moins à cause du besoin constant et permanent de réparer ou d’améliorer les navires. Si les améliorations peuvent avoir pour but d’accroître les performances (par exemple l’efficacité énergétique), le soutien qui est fourni peut aussi aider les pêcheurs à respecter les exigences de sécurité et à atteindre un niveau satisfaisant en la matière. Les pays apportant un soutien à la construction et l’achat de navires sont moins nombreux, et l’aide qu’ils fournissent est généralement plus sporadique, peut-être parce qu’il est reconnu que ce type de soutien risque de contribuer plus directement à la surcapacité.
Dans la zone OCDE, 90 % au moins du soutien total aux navires a été affecté à la modernisation des bateaux et à l’achat d’engins. En 2020-22, ce poste de dépenses atteignait 68.4 millions USD par an en moyenne (71.1 USD/pêcheur ou 8.9 USD/GT), alors que le soutien à la construction et l’achat de navires se limitait à 3.9 millions USD par an (4.1 USD/pêcheur ou 0.7 USD/GT). La majorité des aides destinées à l’achat de navires avaient pour but d’aider les jeunes pêcheurs à démarrer dans le secteur.
Du côté des non-Membres également, la plus grosse partie des dépenses était affectée en début de période (2010-14) à la modernisation des navires et à l’achat d’engins, mais le soutien à la construction et à l’achat de navires a ensuite pris le dessus à mi-parcours, la Chine ayant mis en place un programme visant principalement à financer de nouveaux navires pour ses activités de pêche en eaux lointaines (avec une enveloppe culminant à plus de 500 millions USD par an en 2015-17). En 2020-22, les non-Membres ont alloué un total de 145.1 millions USD à la construction et à l’achat de navires (soit 7.1 USD/pêcheur ou 12 USD/GT) et 171.6 millions USD à la modernisation des navires et à l’achat d’engins (8.4 USD/pêcheur ou 14.1 USD/GT).
Les objectifs de décarbonation et d’atténuation du changement climatique peuvent être des facteurs de motivation pour consacrer à l’avenir plus de dépenses à la modernisation des navires et à l’achat de matériel. Un certain nombre de pays ont adopté des mesures pour encourager l’achat d’engins et de moteurs offrant une plus grande efficience énergétique, ou d’autres technologies économes en carburant. Sur les 84 mesures de soutien à la modernisation qui ont été prises pendant la période 2020-22, 25 mentionnaient explicitement le changement climatique. Avant 2016, aucune des mesures de modernisation n’y faisait référence. L’augmentation du nombre de politiques publiques prenant ouvertement en compte le changement climatique est une évolution potentiellement positive, mais également à surveiller, car elle risque d’inciter à accroître l’effort de pêche global. Le soutien en faveur de l’innovation technique axée sur la réduction de la consommation de carburant peut lui aussi réduire les coûts de la pêche ; il doit donc être mis en œuvre prudemment, car, en l’absence de véritables contrôles de gestion, l’efficacité accrue des captures peut aboutir à de la surpêche et de la surcapacité (Encadré 6.2).
Bien pensé et ciblé, le soutien aux technologies et aux pratiques favorisant la réduction des émissions peut être utile aux stratégies d’atténuation du changement climatique dans le secteur de la pêche. La réglementation et les aides publiques peuvent promouvoir l’adoption d’innovations techniques favorisant l’amélioration des navires et la réduction de l’intensité des émissions, ainsi que des changements de comportements conduisant les pêcheurs à utiliser leurs navires et leurs engins de façon à réduire les émissions. Les mesures permettant d’optimiser la consommation de carburant peuvent générer d’importantes économies, réalisables immédiatement. La majoration des prix des carburants a déjà montré ses effets en termes de changements de comportements. Toutefois, les mesures agissant sur la consommation de carburant risquent de ne pas être suffisantes pour atteindre les objectifs de réduction des émissions dans toutes les pêches, auquel cas des modifications plus radicales des pratiques peuvent s’avérer nécessaires (chapitre 4).
Par ailleurs, le fait d’accroître l’accessibilité ou l’adoption des technologies et des pratiques de pêche permettant de réduire les émissions peut aussi contribuer à réduire les coûts des carburants et, globalement, les coûts de la pêche. Dans ce type de cas, il est capital de limiter la pression de pêche à des niveaux durables pour éviter d’encourager involontairement l’augmentation de l’effort de pêche (et donc les prises) au-delà des limites de durabilité, car cela serait néfaste à la santé des stocks halieutiques et nuirait à l’amélioration de l’intensité des émissions du fait de la diminution de l’abondance des ressources (chapitre 7). Par conséquent, la promotion des nouvelles technologies devrait aller de pair avec une gestion solide et cibler les pêches gérées durablement (qui font l’objet d’une évaluation scientifique régulière), afin de s’assurer que les profits engrangés grâce aux économies de carburant ne provoquent pas de la surcapacité ou une pêche non durable (OCDE, 2023[2]).
En 2020-22, le soutien au revenu des pêcheurs s’élevait au total à 2.7 milliards USD, répartis comme suit : 0.88 milliard USD dans la zone OCDE, et 1.89 milliard USD dans les pays non-Membres. Ce soutien a été multiplié par deux dans les deux groupes de pays depuis 2010-12, la plus forte progression ayant lieu pendant la deuxième moitié de la période.
En 2020-22, l’intensité globale du soutien au revenu, mesurée par rapport au nombre de pêcheurs, était dix fois plus élevée chez les Membres de l’OCDE (912 USD/pêcheur) que chez les non-Membres (91 USD/pêcheur) (Graphique 6.7). Cela est dû principalement au plus grand nombre d’emplois dans le secteur de la pêche dans les pays non membres (l’Inde cumulait à elle seule plus de la moitié des pêcheurs que comptaient les 41 pays et territoires examinés dans ce rapport sur la période 2020‑22). L’écart entre les deux groupes peut aussi s’expliquer par leurs différences générales en termes de contraintes budgétaires, de coût de la vie moyen et de salaire minimum. L’intensité du soutien au revenu est en outre très variable selon les pays de la zone OCDE (Graphique 6.7).
Le soutien au revenu dans le secteur de la pêche peut prendre différentes formes et avoir une durée soit indéterminée (par exemple pour dédommager les pêcheurs en cas de déprédation intermittente, mais régulière), soit fixe (en réponse à des événements spécifiques tels que la restructuration de la flotte ou les interventions de secours en cas de catastrophe). Un exemple de soutien au revenu récurrent est le programme Defeso au Brésil, qui indemnise les pêcheurs artisanaux pour le manque à gagner lors des périodes de fermeture, lorsque la pêche est interdite pour permettre une gestion durable (FAO et UNDP, 2023[4]). Un exemple de soutien en cas de catastrophe est la réponse qui a été apportée par les pouvoirs publics lors de la pandémie de COVID-19 et les mesures qu’ils ont prises pour tenter d’atténuer ses impacts sur le revenu des pêcheurs. Dans la zone OCDE, l’augmentation en glissement annuel entre la moyenne de 2017-19 et celle de 2018-20 a été 2.5 fois supérieure à celle observée entre 2016-18 et 2017-19, du fait de l’introduction des mesures liées au COVID en 2020.
Note : aucun soutien au revenu n’a été enregistré pour les pays suivants : Argentine, Belgique, Bulgarie, Chili, Colombie, Estonie, Indonésie, Irlande, Islande, Japon, Nouvelle-Zélande et Viet Nam.
Source : OCDE (2025), base de données sur l’estimation du soutien à la pêche (FSE).
Les mesures ayant été prises sont par exemple : exonérations de redevances pour les entreprises de pêche commerciale (Australie) ; dispositif de soutien en cas de perturbation de la production de produits de la mer (Royaume-Uni) ; paiements en cas d’interruption temporaire des activités de pêche (Grèce) ; loi CARES (États-Unis) compensant les pertes directes ou indirectes ainsi que les impacts sur la pêche alimentaire, sociale et rituelle liés à la pandémie de COVID-19. Le maintien à l’avenir de ce type de soutien est incertain et il conviendra de suivre son évolution, car l’enseignement tiré des bonnes pratiques est que le soutien au revenu devrait être limité dans le temps et ne pas devenir une aide permanente, au risque d’accroître la pression de pêche et de créer une concurrence déloyale (OECD, 2020[5]).
Si le soutien au revenu est la plupart du temps assimilé à des paiements directs visant à garantir un niveau de revenu minimum (au même titre que les paiements fixes), il a également été fourni sous des formes moins directes. Il s’agit par exemple de l’exonération des frais de gestion (dans le contexte de la pandémie de COVID-19), de versements compensatoires comme suite à l’introduction de nouvelles mesures de gestion, ou encore d’allègements de l’impôt sur le revenu ou des taxes à l’importation. La Chine a accordé des allègements de taxes à l’importation pour ses pêches en eaux lointaines, et les deux seuls dispositifs mis en place ont fourni 1.06 milliard USD par an en moyenne de 2020 à 2022 (soit 39 % du soutien au revenu total enregistré sur cette période). Dans certains cas, le soutien au revenu a pour but de garantir une rémunération aux professionnels pratiquant la pêche exploratoire, car c’est une activité dont les revenus peuvent être aléatoires.
Les infrastructures telles que les ports, les entrepôts réfrigérés et les installations de production de glace jouent un rôle important dans le domaine de la pêche de capture. Les pouvoirs publics peuvent faciliter l’utilisation de ces infrastructures par les professionnels de la pêche en fournissant deux types d’aides : l’une pour la construction ou la modernisation des infrastructures, l’autre pour l’accès aux infrastructures. En 2020-22, la majorité des pays faisaient état d’un soutien à la construction et la modernisation des infrastructures (1.22 milliard USD), mais ils étaient seulement sept à déclarer un soutien pour accéder aux infrastructures (au total 25.9 millions USD). Le soutien aux infrastructures s’élevait au total à 1.24 milliard USD.
Les Membres de l’OCDE ont fourni la plus grosse partie de l’aide en 2020-22, avec un total de 0.88 milliard USD (en légère baisse par rapport au 0.97 milliard USD de 2010-12). De leur côté, les non-Membres ont versé au total 0.37 milliard USD sur la période la plus récente, soit deux fois plus qu’en 2010-12 (0.15 milliard USD), d’où une légère progression du soutien global aux infrastructures. L’intensité du soutien aux infrastructures – mesurée par rapport à la taille de la flotte – était de 64 USD/GT en 2020-22 (172 USD/GT dans les Membres de l’OCDE et 24 USD/GT chez les non-Membres examinés dans ce rapport), ce qui représente une légère augmentation par rapport aux 58 USD/GT de 2010-12 (175 USD/GT dans les pays membres et 8 USD/GT dans les pays non-Membres).
Au Japon, le soutien à la construction des infrastructures est relativement plus élevé que les autres types de soutien ; le niveau comme l’intensité de ce soutien y sont régulièrement nettement supérieurs à ceux observés pour les autres pays et territoires figurant dans la base de données (753 USD/GT et 0.67 milliard USD de soutien total en 2020-22). Le Canada et la Chine enregistraient tous les deux des niveaux de soutien à la construction des infrastructures relativement élevés en 2020-22 (141.9 millions USD pour le premier et 206.9 millions USD pour la seconde).
Dans certains des pays et territoires figurant dans la base de données, l’aide étrangère aux infrastructures pourrait être une autre rubrique du soutien des pouvoirs publics – non incluse dans l’estimation du soutien à la pêche –, qui pourrait donner lieu à des dépenses importantes pour les zones où se situent des installations de débarquement et de transformation.
Le soutien pour l’accès aux eaux étrangères n’est actuellement enregistré dans la base de données FSE que pour l’Union européenne (UE) en tant que groupe et pour la Chine, au titre des paiements versés par un pays à un autre en contrepartie du droit d’accéder aux ressources halieutiques se trouvant dans la zone économique exclusive (ZEE) de l’autre pays (ces paiements ne sont donc pas des subventions au sens de l’OMC). On sait pourtant que ce soutien – qui peut aussi consister à accorder aux entreprises de pêche des financements à des conditions préférentielles pour qu’elles puissent s’acquitter du droit d’accéder aux ressources halieutiques se trouvant dans la ZEE d’un autre pays – est également fourni dans d’autres pays, ce qui souligne la nécessité d’accroître la transparence concernant ces paiements.
En Chine, les paiements ont commencé pendant la période 2017-19 et s’élevaient à l’époque à 15.6 millions USD par an en moyenne. En 2020-22, ils atteignaient une moyenne annuelle de 48.1 millions USD. Ces aides publiques visent à compenser les droits d’accès facturés aux entreprises de pêche en eaux lointaines pour capturer des ressources halieutiques dans les eaux territoriales d’autres pays. Ces paiements représentent moins de 1 % du soutien total à la pêche fourni par la Chine au cours de la même période.
S’agissant de l’Union européenne, le soutien pour l’accès aux eaux étrangères s’y élevait en moyenne à 163.9 millions USD par an en 2020-22, en baisse de 15 % par rapport aux 192.9 millions USD déclarés en 2010-126. En 2020-22, il représentait 19 % du soutien total versé par les pays de l’UE, contre 18 % en 2010-12. Ces paiements comprennent, d’une part, une compensation financière pour l’accès aux ressources de la ZEE de pays tiers (qui représentait environ les trois quarts des paiements en moyenne) et, d’autre part, une contribution financière destinée à promouvoir la gestion durable des pêches dans ces pays (par exemple grâce au renforcement des capacités de contrôle et de surveillance, et à la fourniture d’un soutien aux communautés locales de pêcheurs). De plus, ces paiements, qui s’inscrivent dans le cadre des accords de partenariat de l’UE dans le domaine de la pêche durable, sont soumis à un certain nombre de conditions. Ils visent notamment à cibler l’excédent du total admissible de capture (qui correspond au potentiel de capture annuel à des niveaux durables, moins le potentiel de capture de la flotte nationale en fonction de sa capacité au regard du total admissible de capture). 7 Les paiements effectués par le secteur de la pêche sont rapportés par moins de la moitié des pays et des territoires, mais ils ont parfois un impact important sur l’estimation du soutien net.
Le fait de connaître la contribution du secteur de la pêche au coût des services qui lui sont fournis, ou plus généralement aux budgets de l’administration publique, est utile pour calculer le coût net des politiques de soutien aux pêches pour le budget de l’État. Dans certains cas – peu nombreux –, les contributions du secteur sont plus importantes que le soutien dont il bénéficie et en font un contributeur net aux finances publiques.
La base de données FSE classe les paiements effectués par le secteur de la pêche dans trois catégories distinctes : 1) les paiements pour l’accès aux ressources ; 2) les paiements pour l’accès aux infrastructures publiques ; et 3) les autres paiements spécifiques aux pêches. Seuls les paiements concernant spécifiquement les pêches sont pris en compte ; les taxes générales prélevées dans tous les secteurs de l’économie sont donc exclues de l’estimation du soutien à la pêche, de même que les amendes et les pénalités liées aux pratiques de pêche INN.
Les paiements déclarés par le secteur de la pêche se sont élevés au total à 389.9 millions USD en 2020-22 (soit 3.6 % du FSE total), d’où un soutien total net estimé à 10.3 milliards USD. Dans les Membres de l’OCDE, ces paiements se sont montés à 355.4 millions USD, soit 6.5 % du FSE total sur la même période (soutien total net estimé à 5.15 milliards USD). Dans les non-Membres, ils ont atteint 34.5 millions USD, soit 0.7 % du FSE total (soutien total net estimé à 5.19 milliards USD). Ces différences montrent que la majorité des paiements effectués par le secteur de la pêche en 2020-22 ont eu lieu dans la zone OCDE. Depuis 2010-12, ces paiements en valeur absolue ont augmenté dans les Membres de l’OCDE et diminué dans les non-Membres. Dans les deux cas, les variations suivent la même évolution que le soutien total, et sont d’une ampleur similaire.
En 2020-22, les paiements pour l’accès aux ressources arrivaient en tête (143.3 milliards USD), suivis par les paiements pour l’accès aux infrastructures (5.3 millions USD). Les autres paiements représentaient globalement le montant le plus élevé (241.3 millions USD), et la majorité d’entre eux avaient trait à la gestion générale des pêches. Ils incluent par exemple les paiements effectués par les pêcheurs pour l’administration des licences de pêche commerciale, ainsi que le recouvrement du coût des activités de gestion, de recherche et de police. Les prélèvements servant à financer l’éducation et la formation des salariés du secteur de la pêche en font également partie.
Au niveau national, les paiements effectués par le secteur en pourcentage du soutien total accordé par les pays qui déclarent les paiements sont nettement plus élevés que la moyenne générale, car un grand nombre de pays ne déclarent pas ce type de paiement. Il s’agit probablement à la fois de pays où ces paiements ne sont pas obligatoires, et d’autres où ils ne sont pas enregistrés dans la base de données FSE.
Lorsque ces paiements sont déclarés, le constat est qu’ils contribuent dans certains cas pour une part importante au soutien accordé au secteur (Graphique 6.8). Au Chili, par exemple, les paiements effectués par les pêcheurs représentaient 83 % du soutien total à la pêche en 2020-22 (le soutien total net était de 17.5 millions USD) ; ils incluaient à la fois le produit de l’adjudication des droits de pêche pour une durée fixe (généralement 10-20 ans), ainsi que les taxes spécifiques prélevées ensuite chaque année sur ces droits. En Islande, les paiements équivalaient à plus du double du soutien (d’où un soutien total net de 58.8 millions USD) et étaient recouvrés à l’aide d’une redevance générale sur la pêche. Par conséquent, lorsqu’ils s’ajoutent à un éventuel impôt sur les bénéfices, ces paiements peuvent dans certains cas faire du secteur de la pêche un contributeur net aux finances publiques.
Note : seuls les pays et les territoires ayant déclaré des paiements effectués par le secteur pour la base de données FSE sont inclus dans le graphique.
Source : OCDE (2025), base de données sur l’estimation du soutien à la pêche (FSE).
La transparence du soutien public à la pêche est essentielle pour assurer la productivité, l’équité et la durabilité du secteur. Pour s’assurer que le soutien est bien apporté aux pêcheurs qui en ont besoin et sert les buts affichés, les administrations doivent comprendre comment l’argent public est dépensé, à qui les prestations sont versées et quels effets s’ensuivent à l’égard de tous les aspects de la performance du secteur.
À l’heure où le changement climatique a un impact sur le secteur de la pêche – modifiant les ressources halieutiques et l’abondance des stocks –, le soutien des pouvoirs publics sera également nécessaire pour faciliter l’adaptation des groupes subissant les effets néfastes de ces changements ; ce soutien pourra par exemple prendre la forme de modifications dans la gestion, mais peut-être aussi d’un soutien au revenu, à la formation ou même à la transition des pêcheurs vers d’autres espèces ou d’autres secteurs. De même, un soutien à la transition énergétique pourrait en outre être alloué au secteur, afin de s’assurer que les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre qui concernent l’ensemble de l’économie soient également atteints par les professionnels des pêches. Il faudra pour cela que les formes de soutien existantes donnent de meilleurs résultats et présentent plus de flexibilité, ce qui nécessitera une répartition des dépenses publiques encore plus efficaces et une surveillance encore plus stricte.
La formulation des politiques publiques à l’aide de données probantes nécessite de disposer d’informations exhaustives et exactes. L’existence de séries chronologiques incomplètes crée un manque de données et empêche d’avoir une vision exacte et objective du soutien public à la pêche. Il en résulte la nécessité d’affiner continuellement la base de données FSE afin de faire en sorte que les informations qu’elle contient soient exhaustives et suffisamment détaillées pour répondre aux nouvelles questions stratégiques (comme celles concernant le changement climatique). L’identification et l’utilisation d’autres sources de données s’avèrent également nécessaires pour fournir des informations complémentaires sur l’ampleur des transferts aux pêches provenant de mesures qui ne concernent pas spécifiquement ce secteur. Les informations relatives aux politiques fiscales qui sont accessibles publiquement montrent qu’un soutien aux carburants massif est fourni à l’ensemble de l’économie ou à plusieurs secteurs dans de nombreux pays, à la fois Membres et non-Membres (OCDE, 2022). Une plus grande transparence sur les bienfaits que procurent ces mesures aux pêches permettrait d’avoir une vision plus complète des incitations au secteur induites par l’action publique.
De plus, le fait que l’aquaculture occupe une place croissante dans les systèmes alimentaires conduit à s’interroger sur l’influence que peuvent avoir les politiques publiques sur le développement durable du secteur, ainsi que sur la façon de procéder pour articuler au mieux le soutien aux différents secteurs alimentaires. Il faut, pour répondre à ces questions de fond, avoir une compréhension parfaite du soutien des pouvoirs publics à l’aquaculture. Cependant, aucune source publique ne fournit des données relatives au soutien à l’aquaculture permettant d’effectuer des comparaisons dans le temps et entre les pays. Dans l’optique de l’éventuelle élaboration d’une base de données sur l’estimation du soutien à l’aquaculture, l’OCDE lance des travaux exploratoires pour déterminer quel pourrait être le cadre adapté pour assurer le suivi d’un tel soutien (Encadré 6.3).
L’aquaculture occupe une place croissante dans les systèmes alimentaires mondiaux. Plus de la moitié des produits de la mer destinés à la consommation humaine proviennent de l’aquaculture, et la production aquacole devrait continuer à croître dans un avenir proche (OCDE/FAO, 2023[6]) ; ce n’est pas le cas en revanche pour la pêche de capture, dont la croissance de la production est limitée par la productivité des écosystèmes marins.
Sur le plan géographique, l’aquaculture est encore plus concentrée que la pêche de capture. Alors que la production se situe pour l’essentiel en Asie, elle est exportée en majorité vers les pays membres de l’OCDE (chapitre 2).
Cela conduit à s’interroger sur la façon dont l’action des pouvoirs publics peut favoriser le développement durable et équitable du secteur – notamment chez les nombreux Membres de l’OCDE où le secteur reste de faible envergure – tout en évitant d’éventuelles externalités négatives pour l’environnement (comme les émissions de gaz à effet de serre), ainsi que des distorsions des échanges.
Il faut, pour répondre à ces questions de fond, avoir une parfaite compréhension du soutien public au secteur : connaître les sommes qui y sont investies, dans quel domaine et à quelle fin est une première étape fondamentale pour analyser les impacts d’une action publique visant à favoriser le développement durable de l’aquaculture. Le problème est que les données requises ne sont actuellement pas disponibles.
L’OCDE lance des travaux exploratoires pour déterminer quel pourrait être le cadre adapté pour procéder au suivi du soutien à l’aquaculture – dans l’optique de l’éventuelle élaboration d’une base de données sur l’estimation du soutien à cette activité –, en s’appuyant sur les méthodes qu’elle utilise pour suivre le soutien à la pêche (base de données sur l’estimation du soutien à la pêche, FSE) et le soutien à l’agriculture (base de données sur l’estimation du soutien aux producteurs).
Les données relatives au soutien à l’aquaculture pourraient fournir un éclairage sur tout un éventail de questions de fond, à savoir :
Les stratégies du développement durable de l’aquaculture. À l’heure où les pays s’efforcent d’élaborer des stratégies pour permettre la durabilité de l’aquaculture sur le plan économique, social et environnemental, la capacité des différentes mesures de soutien à parvenir à cette durabilité nécessite, pour être comprise, que des études soient réalisées sur l’impact de l’action publique. Des données sur les mesures de soutien pourraient également aider à analyser l’évolution des performances et de la rentabilité, ainsi que le rôle des politiques publiques.
Les projections de croissance. La modélisation des prévisions pourrait être enrichie à l’aide de scénarios reflétant différentes mesures de soutien à l’aquaculture, et les projections de référence pourraient être ajustées en tenant compte des tendances passées de ce soutien.
Les politiques alimentaires. La collecte de données détaillées concernant le soutien à l’aquaculture pourrait aider à comprendre le rôle que peuvent jouer ces mesures à l’égard du triple défi que doivent relever les systèmes alimentaires, à savoir : assurer la sécurité alimentaire et la nutrition d’une population croissante ; contribuer à la subsistance des travailleurs du secteur ; assurer la durabilité environnementale de la filière (OECD, 2021[7]). Le fait de pouvoir comparer les conséquences éventuelles des investissements réalisés dans différents secteurs de production alimentaire – notamment l’agriculture, la pêche de capture et l’aquaculture – pourrait permettre d’optimiser les bienfaits des dépenses publiques sur l’environnement ainsi qu’au regard de la sécurité alimentaire, de la nutrition et des moyens de subsistance.
L’adaptation au changement climatique et la résilience. Améliorer la résilience des systèmes alimentaires face à différents chocs – en particulier ceux liés au changement climatique – est également primordial pour relever les défis liés à la sécurité alimentaire mondiale. Le soutien à l’adaptation des systèmes alimentaires pourrait également être mieux ciblé grâce à l’utilisation de données détaillées sur le soutien fourni à tous les secteurs alimentaires, dont l’aquaculture.
Les stratégies d’atténuation du changement climatique. Dans la mesure où certains processus de production aquacole peuvent fournir une empreinte carbone relativement faible – c’est le cas en particulier de la production d’algues, qui offre également des possibilités de piégeage du carbone –, les données concernant le soutien au secteur pourraient également être utiles pour élaborer les stratégies climatiques.
La politique socio-économique dans les zones côtières et rurales. L’aquaculture pourrait par exemple être envisagée comme un moyen de subsistance alternatif pour les pêcheurs qui doivent mettre un terme à leur activité du fait de la pression excessive qui s’exerce sur les ressources ou des activités agricoles dans les zones rurales, et des études pourraient déterminer quelle aide peut être apportée par l’action publique pour en tirer le maximum de bienfaits.
La politique commerciale. Les données du soutien à l’aquaculture pourraient aussi être utilisées pour analyser les impacts de ces mesures sur le commerce, une question qui pourrait devenir de plus en plus importante à mesure que le secteur prend de l’ampleur. À titre d’exemple, ces données peuvent permettre de mieux comprendre comment le soutien à l’aquaculture peut aider à pallier les défaillances du marché sans créer de distorsions des échanges et en maintenant des règles du jeu équitables (Guillen et al., 2019[8] ; Anderson, 1992[9] ; Keithly et Poudel, 2008[10] ; Xie et Zhang, 2014[11] ; OECD, 2024[3]). Les données sur le soutien à l’aquaculture sont en fait primordiales pour toute étude relative au commerce des produits de la mer en général. En vérité, compte tenu de la difficulté à opérer une distinction, dans les données du commerce international, entre les produits aquacoles et ceux issus de la pêche de capture, l’analyse de l’impact des mesures de soutien devrait prendre pour référence le soutien total aux produits de la mer.
Enfin, une transparence accrue sur le soutien à l’aquaculture peut aussi améliorer la confiance dans le secteur, combler les attentes des entreprises et permettre aux pays de profiter mutuellement de leurs expériences pour utiliser au mieux les fonds publics (OCDE, 2020).
Références
[9] Anderson, J. (1992), « Salmon Market Dynamics », Marine Resource Economics, vol. 7/1, pp. 87-88, https://doi.org/10.1086/mre.7.1.42629025.
[4] FAO et UNDP (2023), Evaluation of the impact of unemployment insurance on the socioeconomic conditions of small-scale fishers., https://doi.org/10.4060/cc3482en.
[8] Guillen, J. et al. (2019), « Aquaculture subsidies in the European Union: Evolution, impact and future potential for growth », Marine Policy, vol. 104, pp. 19-28, https://doi.org/10.1016/j.marpol.2019.02.045.
[10] Keithly, W. et P. Poudel (2008), « The Southeast U.S.A. Shrimp Industry: Issues Related to Trade and Antidumping Duties », Marine Resource Economics, vol. 23/4, pp. 459-483, https://doi.org/10.1086/mre.23.4.42629675.
[1] Martini, R. et J. Innes (2018), « Relative Effects of Fisheries Support Policies », OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n° 115, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/bd9b0dc3-en.
[2] OCDE (2023), Examen de l’OCDE des pêcheries 2022, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/c3580dc9-fr.
[6] OCDE/FAO (2023), Perspectives agricoles de l’OCDE et de la FAO 2023-2032, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a187ca6c-fr.
[3] OECD (2024), « Quantifying the role of state enterprises in industrial subsidies », OECD Trade Policy Papers, n° 282, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/49f39be1-en.
[7] OECD (2021), Making Better Policies for Food Systems, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ddfba4de-en.
[5] OECD (2020), COVID-19 and International Trade: Issues and Actions, OECD, Paris, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=128_128542-3ijg8kfswh&title=COVID-19-and-international-trade-issues-and-actions.
[11] Xie, J. et D. Zhang (2014), « Imperfect Competition and Structural Changes in the US Salmon Import Market », Marine Resource Economics, vol. 29/4, pp. 375-389, https://doi.org/10.1086/678929.
← 1. Ce rapport porte sur 30 Membres de l’OCDE (Allemagne, Australie, Belgique, Canada, Chili, Colombie, Corée, Costa Rica, Danemark, Espagne, Estonie, États-Unis, France, Grèce, Irlande, Islande, Italie, Japon, Lettonie, Lituanie, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Royaume-Uni, Slovénie, Suède et Türkiye) et 11 non-Membres (Argentine, Brésil, Bulgarie, Chine, Croatie, Inde, Indonésie, Pérou, Roumanie, Taipei chinois et Viet Nam). Pour plus de détails sur la couverture géographique globale du rapport, voir le chapitre 1.
← 2. La valeur des débarquements n’était pas disponible pour le Brésil, l’Inde et le Viet Nam.
← 3. Le tonnage brut de la Chine et du Japon représente un peu moins de 50 % de la capacité déclarée. Or, la capacité totale n’inclut pas le tonnage brut du Canada, des États-Unis, de l’Inde, de l’Indonésie et du Viet Nam.
← 4. De plus, on ne dispose pas de données sur les dépenses de gestion de la Corée avant 2015-17, ni de valeurs sur les dépenses de SCS de l’Allemagne avant 2014-16.
← 5. En tenant compte de ce qui précède, l’intensité moyenne du soutien à la gestion et du soutien aux activités de SCS – lorsque seuls les pays qui déclarent l’une ou l’autre de ces dépenses sont inclus dans le calcul – est de 25 USD/GT pour l’ensemble des pays, de 136 USD/GT pour les Membres de l’OCDE et de 2.7 USD/GT pour les non-Membres. S’agissant de l’intensité moyenne du soutien à la gestion, sa valeur est de 68 USD/GT pour l’ensemble des pays, de 194 USD/GT pour les Membres de l’OCDE et de 24 USD/GT pour les non-Membres.
← 6. Ce type de soutien fourni au niveau de l’UE n’est pas compris dans la ventilation du soutien entre les différents pays et territoires.
← 7. Pour en savoir plus sur les accords de partenariat de l’UE dans le domaine de la pêche durable, voir le site web de la Commission européenne : Accords de partenariat dans le domaine de la pêche durable (APPD) – Commission européenne.