Ce chapitre se penche sur la gestion des pêches dans les pays et territoires couverts par le présent rapport et présente des recommandations de réformes qui permettraient au secteur de mieux s’adapter au changement climatique et d’accélérer sa transition énergétique. Il analyse tout d’abord les différents outils de gestion employés par les pays pour encadrer les techniques, lieux et périodes de capture pour leurs principales espèces commerciales au niveau national, en examinant plus particulièrement l’utilisation des totaux admissibles de capture et des systèmes de quotas, qui jouent un rôle important dans l’utilisation durable et productive des ressources. Pour terminer, le chapitre explore les répercussions du changement climatique sur la gestion future des pêches et les moyens dont les responsables de la formulation des politiques disposent pour relever les défis qu’il engendre.
Examen de l’OCDE sur les pêches 2025
Description
La gestion durable des pêches est une stratégie triplement bénéfique qui a la capacité d’améliorer le bien-être des pêcheurs, de préserver la santé des milieux marins et de contribuer à l’atténuation du changement climatique ainsi qu’à l’adaptation à ses effets. Elle exige un ensemble d’instruments d’action coordonnés permettant d’encadrer les volumes, techniques et lieux de capture. Cela comprend, en règle générale, la définition de totaux admissibles de capture (TAC) pour des espèces données et des pêches données (les TAC étant parfois subdivisés et répartis en quotas individuels ou communautaires) ; la réglementation des flottes (taille et puissance des navires ou nature des engins) ; et la définition de zones et de périodes où l’activité de ces flottes est admise.
En 2022, la production des pêches commercialement importantes était constituée majoritairement (60 % en valeur) d’espèces dont tous les stocks faisaient l’objet de totaux admissibles de capture. Il existe encore une marge de progression puisque, dans l’ensemble, 28 % de la valeur de la production provenait d’espèces qui, au contraire, ne font l’objet d’aucune limite de capture, et 12 % d’espèces dont une partie seulement des stocks sont sujets à une limite de capture.
Le changement climatique pose deux difficultés majeures aux gestionnaires des pêches : 1) comprendre les répercussions potentielles de l’évolution des milieux marins sur les différents stocks halieutiques et zones de pêche ; et 2) traduire ces connaissances (y compris les incertitudes relatives à la nature et à l’ampleur desdites répercussions) en mesures propres à maintenir la bonne santé et la productivité des stocks et à remédier d’éventuels effet socioéconomiques négatifs.
Pour apporter des réponses adéquates aux effets du changement climatique, les organismes nationaux et internationaux de gestion des pêches doivent disposer d’une certaine souplesse et pouvoir procéder à des adaptations en temps utile. Dans le cas de pêcheries dont les stocks chevauchent une frontière maritime (c’est-à-dire qui se déplacent entre différentes zones économiques exclusives ou de haute mer), il y aura peut-être lieu d’ajuster, par l’intermédiaire des organes régionaux des pêches ou d’autres types d’accord de coopération, les limites totales de capture et la répartition des quotas nationaux afin que la pression exercée sur ces stocks n’excède pas leur seuil de durabilité.
La gestion durable des pêches a un rôle essentiel à jouer dans les stratégies d’atténuation du changement climatique pour le secteur halieutique. Il est possible d’améliorer le niveau de capture par unité d’effort (CPUE) en volume et en valeur et de réduire ainsi au minimum les émissions par unité de ressource halieutique (pour une configuration de pêche donnée) en mettant en œuvre des mesures de gestion des ressources halieutiques visant à maximiser la productivité des stocks dans la limite de la durabilité – c’est-à-dire qui assurent leur bonne santé et leur productivité.
Une bonne gestion des pêches est la pierre angulaire des performances du secteur halieutique, tant sur le plan économique que sur le plan social et environnemental. Des ressources halieutiques en bonne santé et productives sont un gage de rentabilité pour les pêcheurs et jouent un rôle clé dans la sécurité alimentaire mondiale. Bien gérées et abondantes, elles permettent aux pêcheurs de maximiser le volume ou la valeur des captures dans des conditions durables (stocks productifs). Améliorer la santé des stocks halieutiques grâce à une meilleure gestion des pêches peut en outre contribuer à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) du secteur dès lors qu’il faut moins d’effort (et de carburant) pour obtenir la même quantité de prises. À l’inverse, en l’absence de gestion efficace, la surpêche et la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) risquent d’abaisser les stocks en dessous des niveaux permettant une productivité optimale (stocks non productifs), voire, dans les cas extrêmes, à des niveaux à partir desquels les stocks ne peuvent plus se reconstituer (stocks effondrés – voir le chapitre 3 pour une étude plus détaillée) (Hutchings, 2000[1]).
La gestion des pêches donne de bons résultats, ainsi qu’il ressort d’études concluant que des pêches bien gérées sont plus durables, productives et rentables (Hilborn et al., 2020[2] ; Costello et al., 2016[3]). Pour cela, elle doit s’appuyer sur les données de la science, être adaptée à chaque contexte et faire l’objet d’un suivi, afin de s’assurer que le plan de gestion élaboré est non seulement respecté, mais qu’il fonctionne comme prévu. En ce sens, les évaluations des stocks (chapitre 3) sont une composante primordiale de la gestion des pêches puisqu’elles apportent une base scientifique aux décisions prises et permettent également de vérifier si les plans de gestion parviennent à assurer la durabilité et la productivité des ressources. Le suivi des évaluations des stocks fournit des informations indispensables pour pouvoir détecter les écarts de résultats et y remédier le plus tôt possible.
Si la gestion des pêches a pour principal objectif d’assurer la bonne santé et la productivité des stocks, elle ne se limite pas à la gestion des ressources biologiques. Il importe qu’elle prenne aussi en compte le contexte socioéconomique des activités halieutiques (par exemple, les pêcheurs et les communautés qui dépendent de ces activités) afin que les plans de gestion puissent avoir un impact environnemental, social et économique. C’est pourquoi les parties concernées devraient être associées à l’élaboration des plans de gestion, afin que leurs avis puissent être représentés de manière appropriée durant le processus, et contribuer ainsi à leur légitimité et leur bonne exécution (Pita, Graham et Theodossiou, 2010[4]). Enfin, une bonne gestion des pêches nécessite des moyens de surveillance et de police, faute de quoi la pêche INN viendra miner les efforts déployés pour atteindre les objectifs des plans.
Une pêche est un système complexe en constante évolution dans lequel il peut être difficile de prédire les effets produits par plusieurs facteurs influant sur la santé et la productivité des ressources halieutiques, comme l’activité de pêche, la pollution, les conditions environnementales et le changement climatique. La gestion des pêches doit donc impérativement intégrer des dispositifs permettant de comprendre l’évolution des ressources et adapter en conséquence les actions menées, même lorsque les mécanismes impliqués dans ces changements ne sont pas totalement compris ou sont difficiles à mesurer. Ce problème va encore se compliquer avec le changement climatique, les modifications des températures et des taux d’acidité des océans ainsi que les vagues de chaleur marines augmentant à la fois la vitesse et l’ampleur des transformations observées dans les stocks halieutiques (Barange, 2018[5]) (chapitre 4).
Le défi que doivent relever les gestionnaires des pêches consiste donc non seulement à créer un système permettant de gérer une pêche donnée, mais aussi à le doter d’une souplesse suffisante pour qu’il puisse s’adapter aux changements susceptibles de se produire dans la pêche en question. D’après les données du chapitre 3, 81 % des stocks ayant fait l’objet d’une évaluation concluante sont en bonne santé, et seulement 59 % se trouvent à des niveaux permettant une productivité optimale ; il est donc clair que les systèmes de gestion peuvent encore être largement améliorés.
Ce chapitre examine tout d’abord la manière dont les pêches commerciales les plus importantes sont gérées dans les 31 pays et territoires couverts par le présent rapport pour lesquels on disposait de données1, en s’intéressant plus particulièrement à l’utilisation de totaux admissibles de capture (TAC) et de systèmes de quotas. Des chiffres clés sur les outils de gestion employés sont présentés soit pour l’« ensemble des pays et territoires », à savoir les 41 pays et territoires considérés dans le rapport pour lesquels des données de gestion existaient, soit pour le groupe des « Membres de l’OCDE » et celui des « non‑Membres ». Le chapitre explore ensuite certaines répercussions du changement climatique sur la gestion des pêches, et termine en montrant comment la gestion des pêches peut contribuer aux efforts du secteur en matière d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à ses effets.
Pour les besoins de son Examen sur les pêches, l’OCDE recueille régulièrement des données sur la façon dont les pays et les économies gèrent leurs principales espèces commerciales. La base de données des Indicateurs de gestion des pêches de l’OCDE, qui couvre les cinq espèces commercialement les plus importantes dans chaque pays (d’après les relevés de 2020), sont recueillies pour chaque stock (en d’autres termes, si les différents stocks d’une même espèce sont gérés de façon distincte, les informations sont collectées pour chacun de ces stocks). Pour chaque stock, des informations détaillées sont fournies sur les différents outils de gestion, comprenant :
les contrôles des moyens de production, qui régissent les caractéristiques des flottilles et des engins (par exemple, la taille et la puissance des navires, le type et la configuration des engins), ainsi que les zones et les périodes où la pêche est autorisée (avec par exemple des restrictions spatiales ou temporelles) ;
les contrôles de la production, qui fixent des limites de captures, soit au niveau d’une pêcherie – avec des totaux admissibles de capture (TAC) permettant de plafonner les quantités pouvant être pêchées –, soit au niveau d’une personne ou d’une collectivité au moyen de quotas spécifiques (par exemple des quotas individuels transférables, individuels ou communautaires). Les systèmes de quotas spécifiques définissent généralement les conditions dans lesquelles ces quotas peuvent (ou non) être échangés ou vendus. Les contrôles de la production incluent également des restrictions relatives à la taille minimale de capture, qui portent non pas sur le volume des prises, mais sur leurs caractéristiques.
La base de données des Indicateurs de gestion des pêches de l’OCDE contient des informations sur 379 stocks des espèces commerciales les plus importantes pour les pays et territoires inclus dans ce chapitre. En moyenne, ces stocks ont représenté 62 % de la production en volume et en valeur dans l’ensemble des pays et territoires de la base de données, et plus de 50 % de la production en valeur dans 21 d’entre eux. À l’échelle de chaque pays ou territoire, l’importance relative de ces espèces varie dans de fortes proportions puisqu’elles représentent 96 % de la production en valeur en Finlande, contre 26 % en Colombie. Ces écarts s’expliquent par des niveaux différents de diversité des espèces pêchées.
5.3.1. La majorité des stocks des principales espèces commerciales sont soumis à des totaux admissibles de capture, souvent conjugués à d’autres systèmes de quotas
La grande majorité (72 %) des stocks des espèces commercialement les plus importantes sont gérés au moyen de TAC. Les autres systèmes de quotas sont nettement moins utilisés, le plus courant étant le régime des quotas individuels transférables (QIT) qui sont employés dans 37 % des stocks. Cependant, dans les stocks soumis à des TAC, d’autres systèmes de quotas (QIT, quotas non transférables et quotas communautaires, par exemple) sont également utilisés dans la majorité des cas (70 %).
Au total, 12.6 millions de tonnes de débarquements d’une valeur de 11.4 milliards USD concernaient des espèces intégralement soumises à des TAC (ce qui veut dire que tous les stocks de ces espèces étaient réglementés par un TAC en 2022). Ces chiffres correspondent à 85 % de la production en volume et à 60 % en valeur (Graphique 5.1). Par ailleurs, 445 000 tonnes (2.3 milliards USD) correspondaient à des espèces dont certains stocks seulement étaient visés par des TAC (TAC partiel). Les espèces pour lesquelles aucun TAC n’était appliqué représentaient 12 % de la production des principales espèces commerciales en volume (1.8 million de tonnes) et 28 % en valeur (5.3 milliards USD). Dans l’ensemble des Membres de l’OCDE, la majorité de la production (83 % en volume et 62 % en valeur) provenait de stocks intégralement soumis à un TAC en 2022, tandis que, chez les non-Membres, ces pourcentages s’élevaient à 87 % de la production en volume et à 55 % en valeur2. La valeur de la production issue de stocks non visés par des TAC n’est certes pas négligeable, mais, malgré la clarté apportée par les TAC qui les fait généralement considérer comme l’instrument privilégié pour éviter la surpêche, ils peuvent être difficiles à mettre en œuvre dans certaines circonstances. Globalement, la part de la production soumise à des TAC est restée du même ordre que les années précédentes (elle s’élevait à 80 % en volume et 61 % en valeur en 2020).
L’instauration d’un TAC permet aux gestionnaires des pêches de réguler la quantité des prises et de s’assurer qu’elle ne dépasse pas les niveaux fixés dans le plan de gestion. En théorie, le fait de subdiviser et de répartir ensuite le TAC en quotas individuels ou communautaires permet aux pêcheurs de maximiser leurs gains puisqu’il ne s’agit plus d’une « course contre la montre », mais plutôt d’optimiser la période et la durée de l’activité halieutique. On a constaté que les QIT aboutissaient généralement à une plus grande abondance des espèces ciblées et à la suppression d’équipements et de main‑d’œuvre excédentaires (Merayo et al., 2018[6] ; Hoshino et al., 2020[7] ; Costello, Gaines et Lynham, 2008[8]). Cependant, les systèmes de quotas se sont révélés avoir des conséquences sociales négatives lorsque le processus initial d’attribution des quotas était jugé inéquitable ou que la concentration de flottilles entraînait une répartition moins égale des bénéfices tirés de l’activité halieutique dans les collectivités côtières (Hoshino et al., 2020[7]).
Dans certaines situations, la mise en œuvre de TAC peut être compliquée. En premier lieu, et c’est peut-être là le point le plus important, il n’est pas possible d’appliquer un TAC pertinent en l’absence d’évaluation du stock, car, sans une bonne connaissance scientifique du niveau de la biomasse, les gestionnaires des pêches ne savent pas quelle quantité peut être prélevée sans que la santé et la productivité du stock soient compromises, et ils ne peuvent donc fixer une limite, ce qui souligne encore davantage l’importance de procéder régulièrement à des évaluations des stocks.
Deuxièmement, les TAC et les autres systèmes de quotas peuvent être difficiles à utiliser dans les zones de pêche plurispécifiques, c’est-à-dire là où les pêcheurs ciblent plusieurs espèces simultanément, ce qui est fréquent dans les eaux tempérées et tropicales. Dans un contexte de pêche plurispécifique, les contrôles de la production peuvent générer des problèmes si le quota d’une espèce est atteint avant ceux des autres espèces. En effet, les pêcheurs risquent de rejeter l’espèce dont le quota est épuisé pour continuer à capturer les autres, ce qui est problématique pour la gestion des pêches, car ces rejets ne sont habituellement pas comptabilisés dans les statistiques : la pression de pêche est donc plus élevée dans la réalité que d’après les chiffres publiés (Dickey-Collas, Pastoors et van Keeken, 2007[9]). Mais si les pêcheurs débarquent toutes leurs captures, le problème des espèces « à quotas limitants » se pose : il s’agit d’espèces relativement rares dont les quotas sont bas et rapidement épuisés, ce qui empêche les pêcheurs de remplir d’autres quotas et diminue les prises (Rihan, 2018[10]). De ce fait, plus les activités halieutiques sont diversifiées, plus il est compliqué d’appliquer des TAC. Dans ces zones de pêche, les gestionnaires peuvent se servir d’une combinaison de contrôles des moyens de production pour restreindre les lieux, périodes et techniques de capture.
5.3.2. Les contrôles des moyens de production, notamment les restrictions relatives aux engins de pêche et aux zones de pêche, restent des instruments essentiels de gestion des pêches
En moyenne, 5.5 outils différents ont été utilisés pour gérer les stocks répertoriés dans la base de données. Mais le nombre d’outils employés pour un stock donné va de 0 à 12. Chaque zone de pêche nécessite des outils particuliers et chaque régime de gestion est unique, c’est pourquoi il n’est pas étonnant que le nombre et le type d’outils de gestion utilisés varient. Ces écarts sont probablement dus aussi au fait que les capacités de gestion ne sont pas toujours identiques d’un pays à l’autre.
Les restrictions relatives aux engins de pêche sont les contrôles des moyens de production (et les outils de gestion, d’une manière générale) les plus utilisés, d’après les données recueillies, et sont appliquées dans 82 % des stocks (soit 311) des principales espèces commerciales. Cela n’est pas forcément surprenant si l’on considère la grande variété des engins de pêche existants, qui ont chacun leurs spécificités et des effets différents sur le milieu marin. Par conséquent, les restrictions qui les concernent n’ont pas seulement pour objectif d’agir sur les répercussions de la pêche sur les espèces ciblées, mais aussi d’éviter que les engins utilisés n’aient un impact démesuré sur les espèces non ciblées et d’autres aspects des écosystèmes marins.
Plusieurs autres outils de gestion sont employés pour gérer la majorité des stocks figurant dans la base de données : les restrictions des zones de pêche (utilisées dans 58 % des stocks, soit 221 stocks), les tailles minimales de capture (57 %, 215 stocks) et les limitations de la capacité de capture (53 %, 201 stocks). Les deux premières visent à réduire l’impact de la pêche sur les processus biologiques, par exemple en protégeant les zones de frai et les juvéniles, tandis que les limitations de la capacité de capture peuvent résoudre des problèmes liés à la composition de la flotte et diminuer la surexploitation plus globalement.
D’une façon générale, la répartition des outils de gestion a peu changé depuis 2019, les restrictions relatives aux engins et les TAC demeurant les plus utilisés par les gestionnaires des pêches. Par conséquent, bien que des progrès soient encore possibles, ils viendront très souvent d’une amélioration des données sur lesquelles les décisions de gestion sont fondées (c’est-à-dire de meilleures évaluations des stocks) et d’un renforcement de la police des pêches, davantage que de modifications radicales des types d’outils de gestion. Pour aider les gestionnaires des pêches à savoir ce qui fonctionne ou pas, il sera important de comprendre les relations entre la santé et la productivité des stocks, les outils de gestion utilisés et les débarquements du stock. Des études permettant de relier ces sources de données complèteraient utilement les informations à la disposition des gestionnaires des pêches.
Comme cela a été développé au chapitre 4, le changement climatique touche déjà le secteur halieutique. Il va poser deux grands défis aux gestionnaires des pêches : 1) comprendre les répercussions potentielles de l’évolution des milieux marins sur les différents stocks halieutiques et zones de pêche ; et 2) traduire ces connaissances (y compris les incertitudes relatives à la nature et à l’ampleur desdites répercussions) en mesures propres à résoudre les problèmes de gestion des pêches et les difficultés socioéconomiques qui en découlent (Barange, 2018[5] ; IPBES, 2019[11])
Globalement, les mesures nécessaires à l’adaptation au changement climatique dans le secteur halieutique coïncident en grande partie avec les bonnes pratiques de gestion des pêches. Certaines sont d’ordre scientifique et réglementaire et destinées à garantir la bonne santé et la résilience des stocks ; d’autres relèvent de la gouvernance et ont pour but d’assurer la coopération entre différentes juridictions ; enfin, des mesures socioéconomiques doivent aider les pêcheurs, les entreprises du secteur halieutique et les populations tributaires de la pêche à s’adapter à de nouvelles situations. La section qui suit explore certains de ces enjeux ainsi que la manière dont la gestion des pêches peut contribuer aux efforts d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à ses effets.
5.4.1. La santé, la durabilité et la résilience des stocks constituent des facteurs d’adaptation déterminants
La bonne santé et la résilience des ressources halieutiques sont des conditions primordiales pour pouvoir contrer les effets négatifs du changement climatique sur les pêches. Même si ce dernier représente un risque important pour la santé des stocks, le plus grand danger qui menace la durabilité des ressources halieutiques planétaires reste la pression de pêche (IPBES, 2019[11]). Non seulement une pression de pêche excessive diminue les captures et les gains pour les pêcheurs à longue échéance, mais les stocks surexploités sont aussi plus vulnérables aux conséquences du changement climatique. S’attaquer aux effets de la surpêche peut donc être une stratégie doublement gagnante qui améliore la santé des stocks et augmente les gains pour les pêcheurs tout en renforçant leur résilience au changement climatique.
En maintenant la bonne santé et la productivité des stocks halieutiques – ce qui veut dire ne pas les surexploiter et conserver des quantités de biomasse permettant de maximiser le niveau de prélèvements durables –, il est possible d’améliorer la résilience à des événements liés au changement climatique et causes de mortalité, comme une vague de chaleur marine ou une chute du recrutement (c’est-à-dire du nombre d’individus entrant chaque année dans le stock). Plus un stock est solide, moins les diminutions de biomasse entraînées par des phénomènes météorologiques risquent de provoquer un effondrement dangereux du nombre d’individus, et plus les activités de pêche peuvent se poursuivre normalement (ou avec de moindres perturbations). Un stock solide dont le niveau de biomasse des reproducteurs est élevé peut également se relever plus vite d’un événement cause de mortalité ou d’une chute du recrutement, et peut donc revenir plus tôt à des niveaux de captures élevés. Par exemple, des estimations montrent que, dans les principales pêches de l’Union européenne, le maintien des stocks halieutiques à un niveau correspondant au rendement constant maximal (RCM) améliorerait la résilience au changement climatique dans la majorité des cas, avec pour résultat de moins perturber les activités halieutiques et de permettre aux stocks de se relever plus vite après un choc négatif (Bastardie, 2022[12]).
Les mesures prises pour renforcer la santé des stocks ne permettent pas seulement d’atténuer les effets néfastes du changement climatique ; les bonnes pratiques de gestion des pêches pourraient aussi se traduire par une hausse de la biomasse pour la majorité des stocks halieutiques mondiaux dans tous les scénarios de changement climatique, à l’exception du plus pessimiste, comme on peut le voir au Tableau 5.1 (Gaines et al., 2018[13]).
Il est important que les mesures de gestion visant à renforcer ou maintenir les stocks soient actualisées régulièrement pour tenir compte des évolutions induites par le changement climatique ou d’autres causes. En l’absence de dispositions limitant effectivement les captures, la baisse de productivité d’un stock peut se répercuter sur d’autres en provoquant un déplacement de l’effort de pêche, et entraîner ainsi l’appauvrissement progressif d’un certain nombre de stocks (Beckensteiner, Boschetti et Thébaud, 2023[14]). Le meilleur moyen d’assurer la viabilité des stocks à long terme, d’améliorer la situation économique des pêcheurs et de se préparer aux conséquences futures du changement climatique consiste à veiller en permanence à la bonne santé et à la productivité des stocks halieutiques.
La gestion écosystémique des pêches peut contribuer à renforcer la résilience des ressources halieutiques
Dans le secteur de la pêche, renforcer la résilience au changement climatique implique non seulement de maintenir la bonne santé et la productivité des stocks, mais aussi de veiller à la bonne santé des écosystèmes dont ils dépendent. L’adoption de systèmes de gestion écosystémique des pêches peut contribuer à améliorer la santé de l’environnement dans son ensemble et à renforcer encore la résilience au changement climatique. Mais d’importantes difficultés et lacunes de connaissances demeurent.
Lorsque l’évolution du climat entraîne des variations des conditions marines, les paramètres utilisés pour définir le niveau de pression de pêche permettant d’assurer des prélèvements durables sur les stocks peuvent devenir obsolètes. Par ailleurs, la diversité des effets produits par le changement climatique sur les ressources halieutiques risque de réduire l’utilité de certains modèles actuels d’évaluation des stocks d’une seule espèce, qui sont fondés uniquement sur des données de capture ou d’abondance, ce qui veut dire qu’un plus grand nombre de facteurs écosystémiques devraient être pris en compte (Peterson et Griffis, 2021[15] ; Fulton et al., 2018[16]). Le changement climatique peut en effet avoir des répercussions sur tous les aspects d’un écosystème qui sont généralement intégrés dans les décisions de gestion des pêches, à savoir :
la température de l’eau,
l’abondance des espèces prédatrices et espèces proies,
la qualité des habitats,
la force des courants,
les vents dominants, les précipitations et les flux d’eau douce.
La difficulté à laquelle les gestionnaires des pêches sont confrontés est que, pour pouvoir intégrer les effets du climat et des écosystèmes dans leurs décisions, ils doivent comprendre les relations fondamentales qui existent entre le climat et la situation des stocks halieutiques – ce qui est très loin d’être simple. Par exemple, vouloir inclure ces effets quantitativement dans les évaluations des stocks peut ne pas avoir que des avantages – cela peut certes améliorer les prévisions dans certains cas, mais aussi augmenter la plage d’incertitude et d’erreur du fait de la plus grande complexité des modèles. De plus, les relations écosystémiques ne sont pas forcément stables dans le temps, ce qui s’est parfois traduit par des estimations médiocres certaines années (Skern‐Mauritzen et al., 2015[17]). Le Tableau 5.2 présente quelques exemples d’intégration de paramètres relatifs au changement climatique et aux écosystèmes dans le processus d’évaluation des stocks, qui ont permis de tirer des enseignements utiles pour améliorer la gestion des pêches.
Sources : Skern-Mauritzen et al. (2015[17]) ; Tommasi et al. (2017[18]) ; FAO (2021[19]) ; CSIRO (2020[20]) ; Arthun et al. (2018[21]).
Au niveau mondial, la gestion écosystémique des pêches reste ainsi assez marginale dans les systèmes de gestion des pêches, ce qui les rend moins aptes à répondre aux défis du changement climatique. Une étude menée sur 1 250 pêcheries du globe a conclu que seulement 24 d’entre elles, soit 2 %, intégraient des facteurs écosystémiques dans l’aspect quantitatif de leurs plans de gestion ou dans leurs évaluations des stocks (Skern‐Mauritzen et al., 2015[17]). Les effets écosystémiques sont plus souvent pris en compte d’un point de vue qualitatif dans les évaluations des stocks ou les plans de gestion. Par exemple, Pêches et Océans Canada précise qu’en 2019, 31 % des évaluations des stocks au Canada intégraient des facteurs écosystémiques qualitativement, et 21 % quantitativement (DFO, 2019[22] ; DFO, 2019[23]). Le Conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM) indique pour sa part qu’un peu moins de 50 % de ses évaluations des stocks prenaient en compte des facteurs écosystémiques d’une manière ou d’une autre (Trenkel et al., 2023[24]).
5.4.2. Une gestion des pêches capable de s’adapter au changement climatique demande des mécanismes de gouvernance souples et des institutions performantes
Le bon fonctionnement d’un système de gestion des pêches dans le contexte du changement climatique dépend de sa capacité à détecter les modifications qui s’opèrent et à s’y adapter dans un délai approprié. Ces difficultés risquent d’être compliquées par le déplacement des stocks halieutiques qui traversent des frontières nationales et entrent et sortent de territoires relevant d’institutions différentes. Pour pouvoir apporter des réponses adéquates aux effets du changement climatique, les organismes nationaux et internationaux de gestion des pêches doivent être à même d’introduire des changements en temps utile.
Or, les structures de réglementation des pêches manquent souvent de la souplesse nécessaire pour s’adapter à de nouvelles conditions climatiques. Au CIEM, par exemple, aucun cadre n’est prévu pour intégrer les évolutions du climat dans les avis scientifiques qu’il délivre sur la gestion des pêches (ICES, 2022[25]). Pour éviter une pêche non durable et minimiser les pertes dont pourrait souffrir le secteur halieutique, il est indispensable de pouvoir réagir au changement climatique en ajustant rapidement certains paramètres de gestion ou en en appliquant de nouveaux. Il peut s’agir de modifier les TAC, les dates des saisons de pêche, les délimitations des zones de non-prélèvement ou les tailles minimales de capture. Des études montrent qu’en intervenant au cours des cinq premières années durant lesquelles un recul des stocks est enregistré, on arrive à stabiliser le niveau des populations et à éviter, en moyenne, une baisse de 40 % des captures (Beckensteiner, Boschetti et Thébaud, 2023[14] ; Brown et al., 2012[26]). Il peut donc être nécessaire de réformer certaines dispositions institutionnelles ou réglementaires lorsqu’un manque de souplesse empêche de répondre au changement climatique, comme dans l’exemple du maquereau en Atlantique nord-est (Encadré 5.1).
Le cas du maquereau islandais offre un bon exemple de la manière dont la modification des températures des océans et l’évolution consécutive du comportement de la faune marine peuvent mettre en échec les systèmes existants de gestion des pêches. Entre 1997 et 2016, l’aire de répartition du maquereau de l’Atlantique au large de la côte occidentale de la Norvège a vu sa superficie multipliée par trois, probablement en raison d’un réchauffement des eaux. Son expansion vers l’ouest a entraîné l’ouverture d’une zone de pêche au maquereau à l’intérieur même des eaux islandaises en 2007, le pays ayant alors unilatéralement fixé un quota (Østhagen, Spijkers et Totland, 2020[27] ; OCDE, 2012[28]).
À cette époque, l’Islande n’était pas membre de l’organisme chargé de coordonner la gestion des pêches, à savoir la Commission des pêches de l’Atlantique nord-est (CPANE). Celle-ci regroupait alors le Danemark, la Fédération de Russie, la Norvège et l’Union européenne (OCDE, 2012[28]). L’Islande a néanmoins rejoint la CPANE en 2010, mais plusieurs problèmes inextricables ont empêché la conclusion d’un accord sur la gestion concertée du stock. Par conséquent, les niveaux de capture sont systématiquement supérieurs aux préconisations scientifiques, ce qui entraine un conflit permanent parmi les membres de la CPANE sur la question des quotas (Spijkers et Boonstra, 2017[29]). Résultat : le stock est surexploité et sa biomasse décline depuis quelques années ; les dernières préconisations en date recommandent de réduire de 22 % les captures, qui descendraient à leur niveau le plus bas de ces dix dernières années (ICES, 2024[30]). Malgré l’appauvrissement du stock et son importance économique, les désaccords persistent.
Lorsque les stocks chevauchent des zones relevant d’autorités différentes (zones économiques exclusives ou haute mer), les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) ou d’autres types d’accords doivent remédier à toute redistribution des ressources halieutiques vers des zones auxquelles tous les pêcheurs n’ont pas accès, et également ajuster les TAC globaux (OCDE, 2012[28]). Selon une étude de haut niveau ayant analysé la capacité de 12 ORGP à s’adapter au changement climatique, les principales difficultés porteront vraisemblablement sur le partage des stocks halieutiques se déplaçant entre des frontières politiques, et sur la mise en œuvre effective des accords. L’étude a néanmoins conclu aussi que ces organisations étaient bien armées pour s’adapter selon les besoins (Pentz et al., 2018[31]). Pour mieux préparer les ORGP aux effets du changement climatique, il serait utile d’améliorer les mécanismes leur permettant de prendre des décisions sur l’accès aux stocks qui traversent des frontières politiques. D’après une étude sur le fonctionnement des processus décisionnels au sein des ORGP pendant la crise du COVID‑19, ces organisations gagneraient, entre autres, à revoir les calendriers décisionnels, à établir des protocoles de vote et des procédures d’objection efficaces, ou à formaliser des procédures extraordinaires, par exemple introduire des cadres ou des clauses spéciales applicables en cas d’événement perturbateur (OECD, 2021[32]).
5.4.3. Des mesures ciblées peuvent être nécessaires pour pallier les conséquences socioéconomiques du changement climatique
Les gestionnaires des pêches doivent également s’intéresser aux répercussions du changement climatique sur les résultats socioéconomiques du secteur halieutique. La diminution des captures entraînée par le changement climatique aura des conséquences socioéconomiques négatives sur les pêcheurs, les entreprises de l’aval et les populations qui vivent de la pêche. Cependant, ces conséquences ne seront pas réparties de façon égale, certaines zones devant s’attendre à des baisses plus importantes que d’autres, tandis qu’un certain nombre de régions verront des augmentations. Il est possible de concevoir des programmes de soutien ciblés pour remédier aux impacts économiques et faire en sorte que les communautés vulnérables ne souffrent pas injustement de la baisse des captures induite par le changement climatique. Plusieurs pays ont évalué la vulnérabilité au changement climatique de certaines pêches et des communautés qui en dépendent dans le but de bien comprendre et d’anticiper les besoins pour ce type de soutien.
Des évaluations de la vulnérabilité aux conditions climatiques et des prévisions décennales du changement climatique peuvent être utiles pour prédire les répercussions possibles du climat sur des stocks halieutiques précis et montrer aux gestionnaires des pêches les priorités en matière de gestion et de recherches. Toutefois, le degré d’incertitude associé à ces évaluations n’est généralement pas négligeable. Diverses agences nationales et d’autres organisations ont élaboré des scores de vulnérabilité des pêches face au changement climatique. Ils englobent à la fois les effets sur les stocks halieutiques et la vulnérabilité économique des pêcheurs et des populations (FAO, 2021[33] ; Barange, 2018[5]). On peut notamment citer les exemples suivants :
Australie : L’Organisation de la recherche scientifique et industrielle du Commonwealth (Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation, CSIRO) a réalisé une évaluation de la sensibilité et de la vulnérabilité au climat portant sur 101 espèces dans 24 zones de pêche (Fulton et al., 2018[16]). Comme les évaluations de la NOAA, elle a montré que, dans toutes les régions, les espèces les plus vulnérables étaient celles ayant des besoins spécifiques en matière d’habitat et présentant une forte valeur commerciale. Il s’agit de l’ormeau, du homard, de la bêche de mer ainsi que des espèces de poissons et de crevettes vivant entre des habitats salins et dulcicoles. Le processus d’évaluation a fait l’objet d’une description sous une forme conviviale, qui permet de l’utiliser régulièrement pour différentes pêches. Il débute par une évaluation scientifique des effets possibles du changement climatique sur les écosystèmes et les ressources halieutiques. Il se poursuit par des discussions approfondies avec les pêcheurs et les gestionnaires des pêches afin de déterminer comment les premiers pourraient répondre à d’éventuels changements. Enfin, différents instruments d’action possibles sont exposés, qui peuvent être adaptés à chaque situation. Le guide de l’adaptation au changement climatique est disponible sur le site du CSIRO (CSIRO, 2020[34]).
Union européenne : Différentes études ont été menées sur la vulnérabilité des pêches dans l’Union européenne, en intégrant des facteurs économiques et sociaux. On peut citer en particulier les projets CERES (Climate change and European aquatic RESources) (Peck et al., 2020[35]) et Horizon ATLAS (Payne et al., 2021[36] ; ATLAS, 2020[37] ; European Commission, 2020[38] ; European Parliament, 2020[39]). Les études récentes, dont une réalisée par Hilmi et al. (2023[40]) sur les 17 principales espèces commerciales pêchées en Méditerranée, prennent de plus en plus en compte non seulement les facteurs écologiques, mais aussi la dépendance des économies au regard de la pêche et leur capacité d’adaptation. Dans le cadre du projet Horizon ATLAS, une autre étude a procédé à une analyse des risques climatiques pour 157 espèces exploitées dans l’Union européenne, en prenant en compte la longévité, l’habitat, la mobilité des espèces et la sensibilité à la température, et en identifiant les pêcheurs et les régions qui seraient alors les plus vulnérables sur le plan économique (Payne et al., 2021[36]). Selon cette étude, les régions de pêche les plus à risque face au changement climatique se caractérisent principalement par : 1) une forte dépendance de l’emploi à l’égard de la pêche ; 2) une forte dépendance à l’égard d’un petit nombre d’espèces ; 3) l’existence d’éléments peu rentables au sein de la flotte de pêche.
Corée : Le Korean Maritime Institute a évalué la vulnérabilité de la filière aquacole au changement climatique en intégrant des facteurs économiques et sociaux (Kim, Brown et Kim, 2019[41] ; Lee, Kim et Cho, 2011[42]). Quatorze espèces ont fait l’objet d’une évaluation de leur vulnérabilité à des modifications de la température de la mer et à des catastrophes liées au climat. La capacité des producteurs à s’adapter et l’impact sur leur viabilité financière ont également été examinés. Les résultats montrent que les espèces les plus vulnérables étaient celles les plus sensibles aux modifications de température et pour lesquelles les producteurs maîtrisaient peu les différents stades de croissance, comme les algues et les mollusques. La pisciculture était moins vulnérable en raison de sa moindre sensibilité aux changements de température et de la capacité des producteurs à maîtriser certains paramètres de l’environnement d’élevage.
Nouvelle-Zélande : L’organisme national de gestion des pêches, Fisheries New Zealand, a utilisé des évaluations spécialisées de trois espèces importantes pour lesquelles des données solides existaient afin de leur attribuer un score de vulnérabilité au changement climatique, allant de faible à très élevée. La vulnérabilité des trois espèces – l’ormeau, la dorade et le merlu – a été jugée respectivement très élevée, modérée et faible. Le processus d’évaluation peut être appliqué à n’importe quelle espèce pour laquelle on dispose de données suffisantes et il intègre des facteurs tels que l’état des stocks, le cycle de vie et la croissance, les besoins en termes d’habitat, les relations prédateur-proie, la mobilité, et la sensibilité aux modifications de la température et de la qualité de l’eau et des conditions du milieu aquatique (Cummings et al., 2021[43]).
États-Unis : L’Agence nationale d’observation océanique et atmosphérique des États-Unis (National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA) réalise des évaluations de la vulnérabilité au changement climatique ciblées sur des espèces importantes dans six régions, en intégrant des facteurs économiques et sociaux (Peterson et Griffis, 2021[15]). Ces évaluations ont pour principal objectif de mieux comprendre les mécanismes par lesquels le changement climatique influence des espèces essentielles, et les répercussions sur les populations.
Des mesures peuvent aussi être prises pour protéger la pêche de certains effets liés au climat après un événement négatif, par exemple une vague de chaleur marine, afin de limiter les dommages causés ou éviter qu’il ne se reproduise. On a vu les pays membres et non-Membres de l’OCDE prendre différents types d’initiatives, notamment octroyer des aides financières aux pêcheurs, instaurer de nouvelles réglementations pour accompagner l’évolution des captures, et renforcer le travail de surveillance et de prévision. Par exemple, à la suite d’une vague de chaleur survenue au large de l’Australie en 2011, les gestionnaires des pêches ont multiplié les points de surveillance des températures, ayant constaté que le réseau existant avait permis de mettre en évidence les liens entre la vague de chaleur et les impacts sur les stocks commerciaux (Pearce, 2011[44]). Ils ont également renforcé la surveillance des espèces envahissantes vivant en eaux tempérées, ainsi que celle des espèces commerciales touchées. Les résultats ont amené à modifier les plans de gestion et les TAC. Après la vague de chaleur « Blob » enregistrée au large de la côte occidentale des États-Unis en 2015, les pêcheurs touchés ont bénéficié d’un soutien financier et la gestion des stocks concernés a été modifiée.
Le secteur halieutique sera de plus en plus tenu de participer à la transition vers la neutralité carbone, et la gestion des pêches a aussi un rôle essentiel à jouer à cet égard.
5.5.1. Ramener les stocks à leurs niveaux optimaux et encourager une pêche efficiente
Un moyen efficace de réduire les émissions, en particulier dans les stocks surexploités, consiste à restaurer les stocks surexploités jusqu’à des niveaux de biomasse permettant de maximiser les captures dans des conditions durables et à maintenir tous les stocks exploités à ces niveaux tout en encourageant une pêche efficiente (Hornborg et Smith, 2020[45]). Les mesures prises pour accroître la biomasse peuvent réduire les émissions en faisant progresser les captures par unité d’effort dans les zones de pêche soumises à des limitations de l’effort et sans capacité excédentaire. En augmentant la densité et/ou la taille des stocks, on diminue le temps de recherche, ce qui permet aux pêcheurs de capturer les mêmes quantités avec moins d’effort et de carburant (Bastardie et al., 2022[46]).
Une étude documentaire de travaux publiés par l’OCDE a conclu qu’à ce jour, les initiatives d’optimisation économique de la pêche (par exemple, l’instauration de systèmes de quotas) seraient souvent les plus efficaces pour réduire les émissions (OECD, 2013[47]). Par exemple, Duy et al. (2014[48]) ont estimé qu’une gestion des pêches optimisée pour atteindre le RCM permettrait d’abaisser de 29 % la consommation de carburant et de multiplier par deux les gains économiques. La mise en place de taxes sur les émissions et de systèmes d’échange de droits d’émission dans la pêcherie optimisée entraînerait des baisses supplémentaires relativement minimes de la consommation de carburant, comprises entre 0.2 % et 11.3 %3. D’une façon générale, les mesures de gestion sont plus susceptibles de générer des économies de carburant que les interventions à caractère technique ou comportemental (Graphique 5.3).
Il existe une importante marge de progression pour ce qui est de reconstituer les stocks et de mettre en œuvre des plans de gestion afin d’améliorer l’efficience de la pêche et de réduire les émissions (chapitre 3), puisque seulement 62 % des stocks évalués étaient en bonne santé et 31 % atteignaient les objectifs de productivité. Les plans de reconstitution des stocks donnent généralement de bons résultats. Très souvent, ils nécessitent de réduire l’effort de pêche, habituellement pendant les 12 premiers mois, et conduisent à une hausse ou une stabilisation de la biomasse sur les 4 à 26 années suivantes. En moyenne, un plan de reconstitution met une dizaine d’années à porter ses fruits (Costello et al., 2012[49] ; FAO, 2018[50] ; Melnychuk et al., 2021[51] ; Sumaila et al., 2012[52]).
Note : QIT = quota individuel transférable. Les deux stratégies d’amélioration de l’état des stocks mentionnées correspondent à deux études portant sur les pêches suédoises et islandaises. Les trois régimes de QIT mentionnés correspondent à l’introduction généralisée de QIT en Islande et à l’instauration de QIT pour les poissons de fond, les crustacés et les mollusques au Canada et aux États-Unis.
Récemment, par exemple, la CPUE a pu être augmentée grâce à des plans de reconstitution des stocks dans une petite aire d’une zone de pêche à la coquille Saint-Jacques autour de l’Île de Man (Royaume‑Uni), qui avait été fermée pendant trois ans afin de permettre aux stocks surexploités de se reconstituer. À la réouverture, un régime de gestion des droits territoriaux a été mis en place pour mettre fin à la concurrence entre pêcheurs et réduire la surexploitation. Dans cette zone de pêche, la CPUE a été multipliée par quatre après la réouverture et l’intensité énergétique a chuté de 75 %. Dans les zones voisines qui n’avaient pas modifié les pratiques de gestion, la CPUE et l’intensité énergétique sont restées identiques pendant cette période (Bloor et al., 2021[60]). Autre exemple : un système de quotas transférables a été instauré dans les pêches islandaises en 1991, qui a permis la reconstitution des stocks surexploités. Les stocks de cabillaud – espèce qui pèse le plus lourd dans les pêches islandaises avec quelque 45 % de la valeur totale en 2019 – n’ont cessé de croître après l’introduction des quotas. Selon une étude de 2021, la consommation de carburant dans les pêches islandaises a reculé de 40 % entre 1997 et 2008, principalement grâce à la reconstitution des stocks ayant entraîné une hausse de la CPUE (Kristofersson, Gunnlaugsson et Valtysson, 2021[61]).
L’objectif de reconstitution des stocks peut varier selon les pêches. Même si le RCM est largement admis comme objectif biologique minimal pour des stocks durables, un niveau de biomasse supérieur à celui permettant d’atteindre le RCM peut aussi se traduire par une CPUE plus élevée, une baisse des coûts et une diminution de l’intensité d’émission4. L’éventuelle réduction des émissions entraînée par un accroissement de la biomasse dépendra à la fois des caractéristiques biologiques du stock et des aspects économiques et techniques de chaque activité halieutique, comme la capacité des navires et les coûts de fonctionnement globaux. L’adoption de mesures destinées à réduire l’effort de pêche global pour reconstituer les stocks et augmenter la CPUE peut avoir des conséquences diverses selon le lieu : des pêcheurs quittent la zone de pêche, ou les captures diminuent, au moins à court terme, tandis que d’autres pêcheurs développent leurs activités et modifient leurs structures commerciales. Dans les pays nordiques, par exemple, la transition vers une gestion optimale des pêches s’est accompagnée d’une chute de 45 % du nombre de navires de pêche (Duy et al., 2014[48]). L’économie politique est donc une dimension à prendre en compte en amont lorsque l’on veut optimiser la gestion des pêches sur le plan économique.
Les gestionnaires des pêches pourraient envisager des mesures permettant d’éviter que ces changements ne pénalisent des groupes particuliers de pêcheurs ou leurs communautés. Plusieurs membres et partenaires du COFI ont pu atténuer les effets redistributifs de l’évolution des conditions de pêche en adoptant des dispositifs de protection sociale, des aides à la formation pour développer d’autres activités, et des programmes d’ajustement, par exemple des systèmes de rachat de licences judicieusement conçus. Ces initiatives peuvent être utiles pour contrer les effets des mesures d’atténuation du changement climatique, mais elles doivent s’accompagner d’une réforme importante de la gestion des pêches s’attaquant réellement aux causes profondes de la surcapacité si l’on veut éviter des retombées néfastes sur le secteur halieutique (Teh, Hotte et Sumaila, 2017[62] ; Squires, 2010[63] ; Melnychuk et al., 2021[51] ; Squires, Joseph et Groves, 2006[64] ; FAO, 2018[50] ; Graff Zivin et Mullins, 2015[65]). Des programmes de ce type pourraient figurer de plus en plus dans les panoplies de mesures de soutien déployées (chapitre 6).
Un autre point important est qu’il peut être nécessaire d’adapter les mesures de gestion pour tenir compte de nouveaux comportements induits par la hausse des prix des carburants ou par des gains d’efficacité énergétique. On a ainsi constaté que la hausse des prix des carburants avait amené les pêcheurs pratiquant une pêche plurispécifique à moins s’éloigner du port et à cibler les espèces plus valorisées (Abernethy et al., 2010[66]). D’un autre côté, des gains d’efficacité énergétique peuvent conduire à un accroissement de l’effort dans les pêches non soumises à des limites de capture.
Enfin, si une meilleure gestion des pêches peut très souvent permettre de réduire les émissions, il peut y avoir certaines exceptions, car, selon les stocks, la CPUE et l’intensité énergétique ne sont pas toujours fortement corrélées (Bastardie et al., 2022[46] ; FAO, 2018[50] ; Bastardie et al., 2022[67]). C’est le cas, par exemple, des espèces pour lesquelles la densité de concentration permet de maintenir des taux élevés de capturabilité même lorsque les populations diminuent. Ainsi en est-il de la morue de l’Atlantique au Canada (Rose et al., 2000[68]) et de l’hoplostète orange en Australie et en Nouvelle‑Zélande (AFMA, 2022[69]). Pour ces deux stocks, la densité et la CPUE restent stables même lorsque les populations augmentent ou déclinent ; ici, réduire les émissions passerait donc par une innovation technologique ou même une modification des pratiques de pêche5.
5.5.2. S’appuyer sur les données pour élaborer des stratégies de transition énergétique efficaces visant des pêches précises
Les responsables de la formulation des politiques doivent répondre à une question fondamentale : quelles interventions seraient les plus efficaces pour réduire les émissions de GES de la pêche tout en limitant les éventuels effets redistributifs négatifs, et dans quel ordre les mettre en œuvre ? Il n’existe pas de solution universelle et c’est le contexte propre à chaque pêche qui déterminera dans quelle mesure un ensemble de pratiques et de techniques économes en énergie permettront de diminuer les émissions. Dans certains cas extrêmes, où les politiques publiques pourraient être impuissantes à réduire les émissions de manière économiquement rationnelle, les gestionnaires peuvent aussi s’interroger sur la pertinence de maintenir une activité halieutique donnée au regard des objectifs climatiques généraux fixés pour l’ensemble de l’économie.
Les effets potentiels de différentes mesures sur la réduction des émissions dépendront vraisemblablement du niveau initial de santé et de productivité des stocks exploités, du type de navires utilisés et de l’activité halieutique exercée, de la disponibilité de technologies faiblement émettrices, ainsi que des mesures de gestion et de soutien en place. Dans le cas de navires anciens équipés de matériels moins modernes, par exemple, la marge de progrès possibles grâce à des améliorations techniques sera sans doute plus grande. D’un autre côté, la durée de vie utile durant laquelle ces navires bénéficieront des investissements réalisés dans les économies de carburant sera peut-être plus courte. Les possibilités de réduire rapidement les émissions pourraient être plus importantes pour certaines pêches, tandis que d’autres auront besoin de nouvelles innovations. Très souvent, les mesures efficaces présentent aussi des inconvénients qui peuvent freiner leur adoption. Par exemple, limiter la vitesse des navires peut entraîner un surcoût de main‑d’œuvre en raison de journées de travail plus longues contrebalançant le bénéfice des économies de carburant (Ziegler et Hornborg, 2023[70]). Il sera important de comprendre ces arbitrages pour concevoir des mesures d’incitation efficaces.
Pour pouvoir définir les interventions prioritaires et vérifier leur efficacité, il est nécessaire de mesurer avec précision la consommation de carburant du secteur halieutique. À l’heure actuelle, on manque de mesures des consommations de carburant au niveau mondial (Parker et Tyedmers, 2014[71]). Néanmoins, beaucoup de pays ou autorités progressent en la matière. C’est le cas notamment de l’Union européenne, qui publie des données actuelles sur la consommation de carburant par pays et type d’engin de pêche dans le cadre de son Observatoire de l’économie bleue (European Commission, 2023[72]).
Les gestionnaires des pêches sont confrontés à un ensemble de défis dont la complexité ne fera que croitre à mesure que les stocks seront de plus en plus touchés par le changement climatique. Le premier point, et le plus important, est que la gestion des pêches doit être fondée sur des informations scientifiques fiables et actuelles. Il est indispensable de pouvoir évaluer l’état des stocks avec précision afin de définir des limites de capture qui n’entraînent pas de diminutions des ressources et qui, dans l’idéal, maximisent la production en volume ou en valeur (et minimisent les émissions). Cependant, même lorsque les pêches ne sont pas soumises à des TAC, il est essentiel de comprendre les conséquences du système de gestion actuel sur les stocks pour pouvoir limiter suffisamment l’impact des activités halieutiques. Avec le changement climatique, le besoin d’évaluations précises et régulières des stocks se fera sentir encore davantage, car leurs données seront indispensables à la gestion adaptative du secteur. Il est donc primordial à tous points de vue d’investir dans les évaluations des stocks pour pouvoir disposer d’informations exactes et actuelles. L’amélioration de la collecte de données en général, y compris sur les dimensions socioéconomiques de la pêche, permettra par ailleurs de mettre en évidence les effets plus larges du changement climatique sur le secteur et de s’y adapter.
Au niveau des zones de pêche, l’instauration de TAC en conjonction avec d’autres systèmes de quotas plus généralement peut aider à répondre aux problèmes tant de durabilité environnementale que de capacité du secteur halieutique. En particulier, la mise en place de QIT s’est révélée avoir des effets positifs sur la biomasse des espèces ciblées, la rentabilité et la capacité dans les zones concernées, mais ces quotas sont pourtant peu utilisés dans les stocks des principales espèces commerciales. Il serait utile d’entreprendre des recherches sur les lieux où des TAC et des quotas pourraient être appliqués, et selon quelles modalités. Néanmoins, les quotas doivent être conçus et attribués avec la plus grande prudence pour éviter des conséquences sociales négatives. Par ailleurs, les TAC ne sont pas adaptés à certaines pêcheries pour des raisons pratiques.
Enfin, si la reconstitution des stocks grâce à une meilleure gestion permettra de réduire les émissions de la pêche, les stocks resteront soumis aux aléas du changement climatique. L’adaptation au changement climatique devrait donc être intégrée plus expressément dans les politiques de gestion des pêches, au niveau tant national qu’international. De nombreux exemples existent de mesures d’adaptation prises par les pays, mais la détection précoce des risques doit rester un axe de travail prioritaire étant donné l’importance de réagir rapidement pour éviter l’aggravation d’effets négatifs. En prenant en compte plus clairement les effets du changement climatique dans la gestion des pêches, les institutions tant nationales qu’internationales seront à même de repérer les réformes nécessaires avant que des problèmes graves ne surviennent.
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← 1. Le rapport couvre 30 pays membres de l’OCDE (Allemagne, Australie, Belgique, Canada, Chili, Colombie, Corée, Costa Rica, Danemark, Espagne, Estonie, États‑Unis, France, Grèce, Irlande, Islande, Italie, Japon, Lettonie, Lituanie, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays‑Bas, Pologne, Portugal, Royaume‑Uni, Slovénie, Suède et Turquie), et 11 pays non-Membres (Argentine, Brésil, Bulgarie, Chine, Croatie, Inde, Indonésie, Pérou, Roumanie, Taipei chinois et Viet Nam). Pour plus de détails sur les zones géographiques couvertes, voir le chapitre 1. Toutefois, le Danemark, l’Islande, la Lituanie, le Mexique, le Portugal, la Türkiye, la Chine, l’Indonésie, l’Inde et le Viet Nam n’ont communiqué aucune évaluation de stocks ni aucune donnée de gestion. Le rapport inclut également des données sur la Finlande.
← 2. Dans les pays non-Membres, 79 % de la production en volume provient du Pérou, où 100 % des débarquements des principales espèces commerciales sont soumis à un TAC.
← 3. Lorsque le modèle excluait les pêches islandaises, déjà gérées avec un niveau d’efficience relativement élevé, la diminution de la consommation de carburant dans les autres pays approchait des 50 %.
← 4. L’un de ces objectifs est un niveau de biomasse permettant d’obtenir un rendement économique maximal, où une hausse de la CPUE et la réduction des coûts et de l’intensité d’émission s’accompagnent d’une diminution globale des quantités débarquées (rendements) et du nombre de pêcheurs nécessaires (mais potentiellement mieux rémunérés).
← 5. Même lorsque la CPUE ne progresse pas dans le cadre d’un plan de reconstitution d’un stock, les gains économiques peuvent augmenter si des quotas sont regroupés pour améliorer les économies d’échelle, si les pêcheurs sont obligés de modifier leurs pratiques pour être concurrentiels, si ceux dont l’activité est la moins rentable abandonnent le métier, ou encore si une baisse de l’offre entraîne un renchérissement des prix. Ces circonstances peuvent avoir des répercussions diverses sur la consommation de carburant (Parker et Tyedmers, 2014[71]) (Parker et al., 2015[73]).