Remedios en los mercados digitales en América Latina y el Caribe

3. Planteamiento de las autoridades en cuanto a los remedios aplicables en mercados digitales

Esta sección se centra en las tendencias generales que se aprecian en relación con los planteamientos adoptados por las autoridades en lo que a remedios en los mercados digitales se refiere, examinando en primer lugar la situación en América Latina y el Caribe y comparándola con ejemplos de otras regiones considerados relevantes, y destacando las oportunidades para afrontar retos particulares y mejorar la aplicación de la normativa de cara al futuro. En concreto, en esta sección se estudian los tipos de remedios aplicados, la utilización de medidas cautelares y procedimientos de compromiso, y el LACance de los efectos extraterritoriales.

3.1. Tipos de remedios aplicados

En los asuntos referidos a mercados digitales en LAC expuestos en la sección 2, los remedios de naturaleza conductual son los más aplicados por las autoridades de competencia, mientras que, hasta el momento, y en línea con la tendencia a nivel mundial, no se han aplicado remedios estructurales para resolver situaciones problemáticas en los mercados digitales. Es posible que no todos los organismos encargados de velar por el cumplimiento de la normativa tengan a su disposición remedios estructurales en el contexto de investigaciones de abusos de posición dominante, o que, de estar disponibles, su aplicación esté sujeta a requisitos más estrictos. Con todo, las autoridades de competencia de Estados Unidos y la Unión Europea han intentado aplicar remedios estructurales en varios asuntos de gran repercusión en materia de cumplimiento de la normativa, incluidos algunos relativos a los servicios técnicos de búsqueda y anuncios de Google.1

En este contexto, las autoridades de competencia y los tribunales de la región han prestado mayor atención a la concepción de remedios de comportamiento de distinto grado de complejidad en los mercados digitales. A la vista de lo anterior, los remedios relacionados con disposiciones contractuales, como los acuerdos de exclusividad o las cláusulas NMF, pueden ser más fáciles de concebir y aplicar. Sin embargo, las soluciones efectivamente aplicadas en aquellos asuntos no resultaron necesariamente simples. Por ejemplo, en los asuntos brasileños iFood y Gympass tuvieron que fijarse muchos umbrales cuantitativos diferentes en función de los tipos de acuerdos de exclusividad que pudieran surgir.

En LAC las autoridades de competencia también han estudiado la posibilidad de aplicar remedios del lado de la demanda, por ejemplo, en el asunto Google Shopping, tramitado en Brasil. Aunque, en última instancia, el CADE decidió mediante votación archivar el asunto, tres consejeros declararon expresamente que era posible aplicar remedios del lado de la demanda para resolver los problemas en materia de competencia detectados, como utilizar la información sobre el comportamiento para diseñar interfaces para los usuarios en las que pudieran elegir entre Google Shopping y servicios alternativos con otros precios a efectos de comparación.

Así, una mayor atención a las preocupaciones en materia de competencia en los mercados digitales y la mayor complejidad de estas han constituido un factor que ha impulsado a las autoridades de competencia a aplicar remedios más complejos, en lugar de imponer simples prohibiciones. Cabría afirmar que esas tendencias están intrínsecamente vinculadas, debido a la presencia de plataformas que actúan como cuellos de botella o «guardianes de acceso», cuyo comportamiento no puede corregirse siempre mediante obligaciones negativas puntuales y que exigen la «aplicación de medidas análogas a medidas regulatorias» (Ibáñez Colomo, 2025[20]). A la luz de lo anterior, Ibáñez Colomo (2025[20]) señala que, en el contexto de la Unión Europea, esas medidas colocan a las autoridades de competencia y a los tribunales en la posición de organismos reguladores, incluso en situaciones en las que no necesariamente disponen de la pericia o de los recursos para concebir, supervisar y hacer cumplir esas soluciones.

También son relevantes los efectos derivados de la acumulación de errores, toda vez que las autoridades deben adoptar muchas decisiones a lo largo de una investigación, lo cual incluye en primer lugar apreciar la existencia de una infracción y, en segundo lugar, adoptar una decisión sobre el LACance adecuado de la solución que debe adoptarse (Lancieri and Pereira Neto, 2022[21]). Ello apunta a que, cuanta mayor certeza tengan las autoridades (o los tribunales) sobre el LACance del perjuicio a la competencia, más firmes deberían ser las soluciones (o, a la inversa, cuanta menor certeza se tenga sobre el perjuicio a la competencia, más comedida debería ser su intervención). Además, cualquier riesgo de intervención excesiva o insuficiente a la hora de concebir medidas correctivas puede verse agravado en el contexto de los mercados digitales, que son altamente dinámicos.

Para contribuir a mitigar esos riesgos, las autoridades pueden basarse en asuntos o soluciones similares de otros países, a fin de concebir remedios específicos aplicables a sus propias jurisdicciones (que se comentan más adelante). La consulta a los operadores o a los expertos técnicos del sector puede servir de ayuda para concebir soluciones eficaces en mercados complejos. Por ejemplo, las medidas cautelares impuestas por el CADE proponen que los detalles concretos de la obligación de Apple de permitir que se distribuyan aplicaciones fuera de su tienda deberían confirmarse como parte de un proceso colaborativo y supervisado, controlado por el CADE y posiblemente por expertos independientes.

Además, la supervisión permanente de las soluciones no solo puede utilizarse para comprobar el cumplimiento de las medidas de que se trate por parte de las empresas, sino también para analizar si ese remedio está teniendo el efecto pretendido de promover la competencia. La apreciación ex post de las soluciones también pueden emplearse para evaluar la eficacia de los remedios a posteriori, contribuyendo incluso a identificar aspectos mejorables o lecciones a extraer de la experiencia acumulada (véase por ejemplo (OECD, 2023[22])).

3.2. Surgimiento de las medidas cautelares

Como se indica en (OECD, 2024[7]), las medidas cautelares constituyen herramientas relevantes utilizadas en los países de LAC para impedir un menoscabo de la competencia mientras está en curso una investigación sobre abuso de posición dominante.

En varios de los asuntos concretos mencionados en la 2, se hizo uso de medidas cautelares. Por ejemplo, en Brasil, en los asuntos iFood y Gympass, el CADE impuso medidas cautelares en ambos casos antes de pactar, en última instancia, con las partes. En Argentina, la CNDC recomendó que se aplicaran a WhatsApp medidas cautelares que fueron posteriormente ratificadas por la Cámara Federal de Apelaciones. Las medidas cautelares recientemente adoptadas por el CADE contra Apple en relación con la vinculación, por parte de dicha entidad, de sus servicios de pago en su aplicación también fueron ratificadas en diversas fases de apelación, tanto por los tribunales ordinarios como por el del CADE.

El recurso a medidas cautelares en mercados digitales de rápida evolución puede mejorar la capacidad de las autoridades de competencia para reaccionar puntualmente a las acuciantes amenazas a las que se enfrentan en unos mercados dinámicos. Sin embargo, ello exige lograr un delicado equilibrio entre la necesidad de actuar con rapidez y los riesgos derivados de una actuación mal dirigida o injusta desde el punto de vista procedimental. A la luz de lo anterior, el control judicial es un elemento esencial del proceso, que permite un examen independiente de la legalidad y de la necesidad de adoptar medidas cautelares, garantizando que las actuaciones en pro de la aplicación de la normativa sean responsables y eficaces (OECD, 2024[7]).

Es preciso tener en cuenta además que la naturaleza de las medidas cautelares, junto con las restricciones operativas inherentes a su concepción mientras está en curso una investigación, implica que pueden servir más a mantener el status quo que a resolver de manera proactiva un perjuicio a la competencia. Por ejemplo, las medidas cautelares adoptadas en el asunto iFood no exigían a esa entidad que pusiera fin a sus acuerdos de exclusividad en vigor sino únicamente que no celebrara nuevos acuerdos de ese tipo. En este sentido, es posible que las medidas cautelares no logren cumplir los objetivos declarados de «prevenir futuros prejuicios a la competencia» y «garantizar el funcionamiento normal de las empresas en el mercado de los pedidos y reparto de comida en línea» (Kira, 2023[23]).

De cara al futuro, en línea con lo indicado en (OECD, 2024[7]), un manejo cuidadoso de las complejidades vinculadas a las medidas cautelares por parte de las autoridades de competencia permitirá a los organismos de aplicación de la normativa beneficiarse de una valiosa herramienta para abordar los problemas en materia de competencia que surgen en mercados altamente dinámicos y de rápida evolución, como los mercados digitales. Además, las medidas cautelares y los procedimientos de compromiso pueden complementarse y generar buenos resultados, tal y como se indica más adelante. Por ejemplo, en el contexto de la Unión Europea, un informe de la Comisión Europea declara que (2025[24]) negociar soluciones después de haber impuesto medidas cautelares puede acelerar que se llegue a un remedio adecuado, pues la empresa ya ha interrumpido su conducta infractora y puede tener un mayor interés en hallar una solución y en que se ponga fin a la investigación.

3.3. Prevalencia de las soluciones que revisten la forma de compromiso

Otra pieza importante en el arsenal de herramientas de aplicación de la normativa a disposición de las autoridades de competencia en LAC es la posibilidad de aceptar compromisos voluntarios y negociados mientras se está realizando una investigación. En Brasil, los asuntos iFood y Gympass se resolvieron en última instancia mediante compromisos, siguiendo la tendencia de la práctica del CADE en el ámbito de los mercados digitales de utilizar tales pactos para resolver los asuntos rápidamente y mitigar asimetrías en la información (Kira, 2023[23]). La investigación de las plataformas de reparto de comida Uber Eats, PedidosYa y Rappi de la FNE también concluyó con compromisos.

La asunción de compromisos por parte de las empresas investigadas puede contribuir a que los asuntos se resuelvan de manera puntual y eficaz (OECD, 2016[25]), poniendo fin al correspondiente comportamiento contrario a la competencia. Es de destacar que los procedimientos de compromiso aplicados en Brasil en los asuntos relativos a iFood y Gympass permitieron que afloraran nuevas cuestiones problemáticas (en particular, relativas a los perjuicios derivados de las cláusulas NMF impuestas por las plataformas) que no habían sido abordadas mediante las medidas cautelares iniciales, pero que pudieron resolverse en las decisiones de compromiso definitivas. En el contexto de la Unión, un informe de la Comisión Europea (2025[24]) llegó a la conclusión de que el recurso a compromisos también atribuye a las autoridades de competencia mayor potestad discrecional en cuanto al remedio elegido, pero que se ve limitada por el requisito previo de cooperación por la empresa.

Los procedimientos de compromiso también brindan a la empresa y a la autoridad de competencia la oportunidad de convenir las condiciones específicas y detalladas con arreglo a las cuales se aplicará una solución, en lugar a de establecer un planteamiento de principio para atajar la conducta y evaluar el cumplimiento técnico de esa solución en una fase posterior (Ibáñez Colomo, 2025[20]).0 Ello permite fomentar la transparencia en una fase anterior del proceso, lo cual incluye recabar información de terceros sobre el carácter adecuado del remedio antes de que se llegue a un acuerdo al respecto, frente a la opacidad a la hora de determinar si una empresa está cumpliendo una obligación de principio.

Parte de esa diferencia resulta del hecho de que, en algunos países, que el remedio sea impuesto por la autoridad o que la autoridad acepte un compromiso incide en la medida en que debe consultarse a terceros. Por ejemplo, a menudo se exige una fase de consulta pública para aceptar compromisos (también denominada «market testing»), mientras que la adopción de una decisión formal por parte de la autoridad (que puede imponer remedios) no está sujeta al mismo requisito. Sin embargo, las autoridades pueden decidir hasta qué punto incluyen la consulta pública a sus procesos, incluso cuando no se inician procedimientos de compromiso, con el objeto de mejorar la eficacia de las soluciones. Por ejemplo, en relación con el asunto referido a Apple en Brasil, el CADE celebró una audiencia pública para debatir sobre la competencia en los ecosistemas digitales en relación con los sistemas operativos iOS de Apple y Android de Google, en el marco de la cual Apple y otros interesados del mundo de la empresa, de la sociedad civil y académico tuvieron la ocasión de exponer su postura al CADE, y presentar contribuciones por escrito.

Sin embargo, la aceptación de compromisos genera el riesgo de que existan menos precedentes legales, es decir un menor volumen de decisiones que apliquen la normativa de las autoridades de competencia o una menor jurisprudencia generada mediante resoluciones judiciales o recursos (OECD, 2016[25]). Esos precedentes legales pueden proporcionar aclaraciones para esos organismos y las empresas en un país, mejorando la comprensión de lo que constituye un comportamiento contrario a la competencia y promoviendo buenos resultados en el sector.

En consecuencia, como ocurre con el uso de medidas cautelares, los procedimientos de compromiso siguen constituyendo una herramienta válida de la que disponen las autoridades de competencia para resolver de manera puntual y efectiva situaciones problemáticas en el ámbito de la competencia en los mercados digitales. En particular, pueden promover buenos resultados al permitir que se efectúen consultas detalladas a terceros sobre el modo concreto en las que han de cumplirse las obligaciones correctoras. Sin embargo, es preciso ponderar con cautela los riesgos a largo plazo que pueden derivarse de la existencia de menos precedentes legales mediante el uso de decisiones formales de prohibición y del control judicial.

3.4. Efectos extraterritoriales

Las dificultades que se derivan de la naturaleza transfronteriza de las actividades de las plataformas y ecosistemas resultan cruciales a la hora de aplicar remedios en el ámbito de los mercados digitales. Aunque muchas grandes plataformas digitales operan realmente a nivel mundial, también existen varios grandes operadores que realizan actividades en varias jurisdicciones de LAC.

En este contexto, los remedios que aplica una autoridad de competencia pueden tener efectos extraterritoriales al exigir a las plataformas modificar su actividad más allá de las fronteras de la jurisdicción correspondiente. Ello obedece a razones de eficacia, en función de las limitaciones técnicas o del coste que implica separar las actividades en la jurisdicción de que se trata. Con carácter alternativo, las plataformas pueden introducir cambios de mayor LACance territorial para evitar la potencial intervención de autoridades reguladoras o de aplicación de la normativa en otras jurisdicciones. (OECD, 2023[26]; 2024[2]).

Sin embargo, parece que, en la práctica, son escasas las situaciones en las que las plataformas aplican voluntariamente las mismas medidas fuera de la jurisdicción en cuestión (OECD, 2024[2]). Lo más común es que se produzca una situación de convergencia de facto que surge cuando muchas autoridades de competencia han detectado los mismos problemas, lo cual da lugar a que las plataformas vayan ajustando de manera paulatina su comportamiento de una jurisdicción a otra. Esos ajustes pueden producirse porque muchas jurisdicciones imponen remedios idénticos o similares o porque la plataforma propone compromisos análogos en cada caso (OECD, 2024[2]).

Teniendo en cuenta el abanico de recursos existentes en relación con los mercados digitales que se han expuesto en la sección 2, existen pocos casos en los que las plataformas hayan aplicado de manera voluntaria o unilateral recursos de LACance extraterritorial. No obstante, es más común hallar ejemplos de asuntos que han sido examinados en varias jurisdicciones, tanto de LAC como de fuera de la región, en las que se han aplicado remedios similares. Por ejemplo, como se ha destacado en la sección 2, las medidas cautelares impuestas por la CNDC en Argentina a WhatsApp eran generalmente acordes a las aplicadas en otros países, como Alemania y Turquía, lo que generó cierta convergencia en las prácticas de WhatsApp en esas jurisdicciones.

En algunos supuestos, los asuntos sustanciados en otros países pueden influir en la solución que conciba la autoridad de competencia o el tribunal pertinente en LAC. En Brasil, en los asuntos en materia de OTA se adoptó el mismo enfoque que habían aplicado las autoridades antimonopolio de Europa, mientras que la decisión que se adoptó en ese país sobre Apple menciona el hecho de que ya se había exigido a Apple practicar ajustes similares en la Unión Europea y en Estados Unidos, tal como se expone sucintamente en la sección 2.

Dado el escaso número de supuestos de aplicación extraterritorial de remedios, es evidente que las autoridades de competencia no podrán basarse en las actuaciones realizadas en otras jurisdiccionales para atajar los problemas en materia de competencia surgidos en sus propios países. En consecuencia, las autoridades deberán estudiar si es preciso aplicar remedios concretos en el ámbito local. Ello proporciona a los países la clara oportunidad de basarse en remedios que ya se han aplicado en otros lugares, lo cual puede llevar a imponer soluciones igualmente efectivas con menores complicaciones para la autoridad de aplicación, que pueden resultar particularmente importantes en la región de LAC (Gawer and Bonina, 2024[27])). También puede brindar la ocasión de adoptar y mejorar medidas sobre la base de las lecciones extraídas de otras jurisdicciones. La naturaleza transfronteriza de las actividades de las plataformas pone de manifiesto la necesidad de que las autoridades de competencia se coordinen para minimizar las divergencias y fomentar buenos resultados para profesionales y consumidores.

Además, algunas jurisdicciones que no pertenecen a la región LAC han impulsado la regulación ex ante en el ámbito de los mercados digitales. Ello implica que, en esas jurisdicciones, los remedios introducidos como parte de los procedimientos de investigación de una situación de abuso de posición dominante o de control de concentraciones puede operar junto con esas soluciones regulatorias que pueden incluso estar dirigidas a corregir una misma conducta. Actualmente se están analizando propuestas de este tipo en la región de LAC, en particular en Brasil, país en el que el Ministerio de Hacienda inició una consulta pública y emitió un informe de 2024 recomendando nuevas herramientas regulatorias para encarar las preocupaciones en materia de competencia en el ámbito de los mercados digitales. Ese estudio propone atribuir nuevas competencias al CADE para designar a las grandes plataformas digitales como «sistemáticamente relevantes» con el fin de promover la disputabilidad, la libertad de elección y la transparencia. El informe pone de manifiesto las limitaciones de la tradicional normativa antimonopolio para enfrentar los retos que suscitan las plataformas digitales, habida cuenta de la naturaleza de las amenazas para la competencia, que se apartan de los paradigmas tradicionales, y de las herramientas analíticas, que fueron concebidas para mercados tradicionales pero que resultan inadecuadas para gestionar las complejas dinámicas digitales (Brazilian Ministry of Finance, 2024[28])

Esas consideraciones también ponen de manifiesto la importancia de la cooperación internacional para mitigar el coste de las discrepancias y evitar los riesgos de una creciente fragmentación, a medida que se incrementa el número de asuntos y la variedad de los remedios y normas en las distintas jurisdicciones. Sin embargo, esta situación puede vislumbrarse como una mayor oportunidad para que las autoridades de competencia y los legisladores aprendan de los remedios antimonopolio y de las normas ex ante de otras jurisdicciones, observando los cambios que resultan más eficaces para mejorar los resultados en materia de competencia. Examinar cuidadosamente las soluciones pactadas o impuestas en otras jurisdicciones también puede contribuir a que las autoridades desarrollen y apliquen en sus propias jurisdicciones remedios efectivos más rápidamente y con menos complicaciones, al tiempo que mantienen la flexibilidad para adaptar las soluciones a fin de abordar de la mejor manera posible los perjuicios ocasionados a nivel local.

Nota

← 1.  United States v. Google LLC (2020); Asunto de la CE, AT.40670, Google - Adtech and Data-related practices; United States v. Google LLC (2023).