Remedios en los mercados digitales en América Latina y el Caribe

2. Uso de soluciones para abordar preocupaciones específicas en materia de competencia en los mercados digitales

En la presente sección se identifican algunas de las inquietudes clave en materia de competencia que han surgido en los mercados digitales en América Latina y el Caribe, así como las soluciones propuestas o introducidas por las autoridades para resolverlas. Abordando cada preocupación en materia de competencia de forma sucesiva, en esta sección se analizarán los perjuicios para la competencia, el diseño y los objetivos de cada remedio y el modo en el que se han aplicado, en la práctica, en las distintas jurisdicciones, en su caso, comparando las experiencias en la región de LAC con las de otras regiones.

2.1. Acuerdos de exclusividad y cláusulas de la nación más favorecida

En línea con la tendencia mundial, en los últimos años las autoridades de competencia de LAC han prestado particular atención a las restricciones que han aplicado o podrían aplicar a sus usuarios profesionales las plataformas dominantes de intermediación digital. Entre esas restricciones se incluyen los acuerdos de exclusividad, que impiden a los usuarios profesionales acceder a plataformas alternativas, así como cláusulas de la nación más favorecida (NMF), en virtud de las cuales los usuarios profesionales no pueden realizar ofertas a un precio inferior (o en términos más favorables) fuera de la plataforma. Las plataformas pueden albergar razones empresariales legítimas para imponer ese tipo de restricciones, entre ellas evitar el uso gratuito, cuando los usuarios se aprovechan del servicio que presta la plataforma sin pagar la tarifa exigida (OECD, 2021[6]), y promover la inversión en los servicios de la plataforma, garantizando un cierta oferta o demanda (OECD, 2021[8]).

Sin embargo, los acuerdos de exclusividad y las cláusulas NMF repercuten en la competencia cuando quien los impone es una plataforma dominante. Por ejemplo, esas restricciones pueden impedir o desincentivar la entrada o expansión de plataformas alternativas o limitar de otro modo su acceso a usuarios profesionales que resultan esenciales para su actividad. Ello resulta particularmente crítico en el caso de plataformas multilaterales que dependen de manera significativa de los efectos indirectos de red, es decir, de la capacidad de atraer usuarios en un lado de la plataforma (por ejemplo, usuarios profesionales) que a su vez atraen usuarios en el otro lado de la plataforma (por ejemplo, consumidores) y viceversa.

En ese sentido, las autoridades de competencia, tanto en LAC como fuera de dicha región, han investigado acuerdos de exclusividad y cláusulas NMF impuestas por plataformas de intermediación en línea significativas. El Recuadro 2 resume varios asuntos recientes de la región de LAC que han abordado estas preocupaciones en los mercados digitales.

Recuadro 2. Ejemplos recientes de soluciones adoptadas en el caso de acuerdos de exclusividad y cláusulas NMF

Brasil: Investigación del CADE relativa a iFood y Gympass

El Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE) de Brasil ha tramitado varios asuntos en los que examinó el uso de acuerdos de exclusividad por parte de plataformas de intermediación dominantes en los que se fijaron límites cuantitativos a los acuerdos de exclusividad que esas plataformas pueden celebrar.

En 2023, el CADE concluyó una investigación relativa a la plataforma de reparto de comida iFood y llegó a la conclusión de que sus acuerdos de exclusividad con los restaurantes constituían una barrera de entrada al mercado para las demás plataformas y producían efectos de exclusión. Como solución, se prohibió a iFood celebrar acuerdos de exclusividad con cadenas de restaurantes que tuvieran más de 30 establecimientos, reconociendo la importancia estratégica de esas cadenas que gestionan un número muy elevado de pedidos de clientes. Los acuerdos con cadenas con menos de 30 establecimientos se limitaron a dos años, seguidos de un año de «cuarentena de exclusividad» y se estableció un tope del 25% del valor bruto de la mercancía (GMV) de la plataforma a nivel nacional y del 8% de los restaurantes en ciudades con más de 500 000 habitantes.

Este asunto estuvo precedido por una investigación anterior del CADE que había tenido por objeto las cláusulas de exclusividad impuestas por Gympass, una plataforma agregadora de gimnasios, que finalizó en 2022. Se limitó la capacidad de Gympass de llegar a acuerdos de exclusividad con gimnasios hasta un máximo del 20% de los gimnasios de cada ciudad o distrito y también se le prohibió restringir la facultad de sus usuarios para unirse a otras plataformas una vez extinguidos sus contratos.

Junto con las condiciones referidas a los acuerdos de exclusividad, el compromiso de Gympass e iFood también les prohibía expresamente recurrir a cláusulas NMF, en la medida en que tales cláusulas también suscitaron inquietudes en ambas investigaciones.

Chile: Investigaciones de la FNE relativas a Uber Eats, PedidosYa y Rappi

En Chile, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) inició una investigación que tenía por objeto las cláusulas NMF utilizadas por las plataformas de reparto de comida Uber Eats, PedidosYa y Rappi. En 2023, la FNE llegó a la conclusión de que esas cláusulas reducían la competencia en el precio entre las plataformas de reparto de comida y dificultaban el establecimiento de nuevos operadores ofreciendo menores comisiones a los restaurantes. La FNE aceptó compromisos centrados en eliminar todo tipo de cláusulas NMF de los contratos en vigor y futuros y permitiendo a los restaurantes fijar libremente los precios.

Fuente: Investigación administrativa del CADE n.º 08700.004588/2020-47; Investigación administrativa del CADE n.º 08700.004136/2020-65; 2023 Annual Report on Competition Policy Developments in Chile, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2023)5/en/pdf.

Además de los asuntos sobre abuso de posición dominante que figuran en el Recuadro 2, los acuerdos de exclusividad también han generado preocupación en el contexto del examen de operaciones de concentración. Por ejemplo, el CADE analizó esas inquietudes en relación con la operación de concentración J3 Participações/Bus Serviços.1 Bus Serviços operaba como agencia de viajes en línea (OTA) especializada en la venta de billetes de autobús bajo la denominación «Clickbus», mientras que J3 actuaba como intermediario entre las agencias de viajes en autobús y las tiendas en línea, incluidas OTA como Clickbus. Al CADE le preocupaba que la entidad resultante de la concentración pudiera restringir el acceso de OTA competidoras a las empresas de autobuses celebrando acuerdos de exclusividad con estas últimas. Adoptando un planteamiento más simple que en los asuntos referenciados en el Recuadro 2, en el asunto J3 Participações/Bus Serviços se prohibió a la entidad celebrar acuerdos de exclusividad con empresas de autobuses u OTA tras la operación de concentración.

Las OTA también han sido investigadas por haber recurrido a cláusulas NMF durante la última década en muchos países. Tras las investigaciones de Booking.com realizadas en Francia, Italia y Suecia, que finalizaron en 2015,2 entre 2016 y 2018 el CADE llevó a cabo una investigación de abuso de posición dominante que tenía por objeto el recurso a cláusulas NMF por parte de Booking.com, Decolar.com y Expedia.3 El CADE llegó a la conclusión de que esas cláusulas limitaban la competencia entre OTA y dificultaban la entrada de nuevos operadores al impedir que figure en el precio final de las reservas las menores comisiones aplicadas. La Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) de Colombia también analizó cuestiones parecidas en su estudio de mercado de OTA de 2019, en el que concluyó que era posible que las cláusulas NMF estuvieran reduciendo la presión competitiva entre plataformas en el mercado. (SIC, 2019[9]).

El CADE aceptó compromisos de las OTA que imponían la retirada de las cláusulas NMF «amplias» (que impiden a los usuarios profesionales ofrecer mejores precios a través de otros canales). Sin embargo, las cláusulas NMF «restringidas» (que impiden a los usuarios profesionales ofrecer precios más bajos en sus propias páginas web) no se prohibieron. Ello permitió al CADE hallar una solución orientada a resolver las preocupaciones en materia de competencia relativas a la posibilidad de que otras OTA entren en el mercado y compitan, aunque consideró que las cláusulas NMF restringidas eran legítimas para impedir el uso gratuito por parte de los negocios hoteleros en cuestión. (Renzetti and de Oliveira, 2025[10]).

Esos asuntos ilustran el planteamiento que se ha venido adoptando con carácter general frente a las restricciones contractuales efectivas o potenciales impuestas a los usuarios profesionales (como acuerdos de exclusividad o cláusulas NMF), es decir, exigir a la plataforma que elimine o limite de otro modo la aplicación de las disposiciones contractuales pertinentes. Aunque puede resultar relativamente fácil aplicar esas soluciones y cabe considerarlas un mero efecto implícito de las órdenes de cesación, en la mayoría de los casos estos remedios han implicado un cierto grado de concreción y de desarrollo para atajar de forma más directa los perjuicios a la competencia. También puede exigirse a las empresas que se comprometan a no pactar determinadas estipulaciones contractuales en el futuro. Una vez aplicados tales remedios, los usuarios profesionales son libres de hacer uso de plataformas alternativas o de fijar sus propios precios en los distintos canales de venta, facilitando la competencia entre plataformas y rebajando los obstáculos para que los nuevos operadores puedan construir la base de usuarios necesaria para competir.

En conclusión, las autoridades de competencia de varias jurisdicciones de LAC se han centrado en las restricciones que las plataformas digitales imponen a la actividad de los usuarios profesionales, incluidos los acuerdos de exclusividad y las cláusulas NMF. Ello puede deberse, en parte, a las bien entendidas teorías sobre el perjuicio adoptadas en esos asuntos, es decir, cierre del mercado mediante acuerdos de exclusividad (Fernandes, 2024[11]). Por lo general, las autoridades de competencia pretenden resolver esos problemas de competencia exigiendo a las plataformas implicadas que eliminen las disposiciones infractoras. Sin embargo, aunque algunas soluciones prohíben directamente las restricciones en cualquier circunstancia (por ejemplo, impidiendo todos los acuerdos de exclusividad o todas las cláusulas NMF), otros adoptan un enfoque más matizado frente al comportamiento de que se trata (por ejemplo, estableciendo límites cuantitativos a las circunstancias en las que se pueden imponer acuerdos de exclusividad o censurando únicamente las cláusulas NMF de amplio LACance). Ello permite a las autoridades ponderar los intereses empresariales legítimos de las plataformas para imponer esas reglas, corrigiendo el perjuicio para la competencia que puede derivarse de ese comportamiento.

2.2. Utilización de datos

Las autoridades de competencia están mostrando cada vez más interés en el papel de los datos como insumo crítico en los mercados digitales y en las repercusiones para la competencia de la combinación y acumulación de datos de usuarios, en particular por parte de operadores particularmente grandes e integrados verticalmente. Estas preocupaciones pueden referirse a datos obtenidos de consumidores o, en el contexto de las plataformas multilaterales, de los usuarios profesionales que pueden competir con ellas en los mercados vinculados. En particular, las empresas titulares pueden acumular grandes conjuntos de datos, que pueden aprovechar para entrar en otros mercados con una ventaja significativa (OECD, 2021[5]). La acumulación y combinación de datos por parte de las grandes plataformas digitales también puede dar lugar a efectos contrarios a la competencia, permitiendo, por ejemplo, estrategias de exclusión y explotación abusiva.

En primer lugar, en lo que respecta a los problemas que plantea el uso de datos de consumidores, en LAC se han tramitado varios asuntos de gran calado centrados en los potenciales perjuicios para la competencia que supone que WhatsApp comparta datos de usuarios, tal y como se expone en el Recuadro 3. Esas prácticas también han suscitado preocupación en relación con la protección de datos, de modo que una misma práctica ha sido objeto de escrutinio tanto por parte de las autoridades de competencia como de las de protección de datos, complicando aún más el diseño y aplicación de soluciones (véase también (OECD, 2024[12])).

Recuadro 3. Soluciones en el caso de uso de datos por WhatsApp

En LAC existe una gran penetración de los dispositivos móviles, que representan el principal medio de acceso a Internet en determinadas jurisdicciones. Los servicios de mensajería, principalmente WhatsApp, se han convertido en esenciales en la infraestructura digital de LAC. En muchos países, WhatsApp no solo se utiliza como herramienta principal de comunicación personal sino también para operaciones empresariales, divulgación gubernamental y coordinación comunitaria. Al igual que en el caso de otras aplicaciones, la existencia de planes a tarifa cero a cambio del uso de datos ha contribuido a reforzar el posicionamiento de WhatsApp. En particular, en Argentina, WhatsApp es la aplicación de mensajería instantánea más popular del país, con casi 40 millones de usuarios, y ha mantenido esa posición durante años.

Argentina: Investigación de la CNDC a WhatsApp

En Argentina, la Secretaría de Industria y Comercio y la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) intervinieron en relación con los cambios que WhatsApp introdujo en 2021 en su política de protección de datos que permitían que WhatsApp y otros servicios titularidad de su matriz, Meta, compartieran datos personales en mayor medida. Los usuarios tenían que aceptar esos cambios (y, en consecuencia, facilitar sus datos a Meta con arreglo a los términos de esa política) para poder seguir utilizando el servicio. Al considerar que Meta ocupaba una posición dominante en el mercado de las redes sociales, la CNDC entendió que esos cambios eran abusivos debido al carácter excesivo de la recopilación de datos de usuarios (al ir más allá de lo estrictamente necesario para prestar el servicio requerido), a la falta de opciones a disposición de los usuarios para limitar el tratamiento de sus datos y a la exigencia de aceptar términos actualizados para poder seguir utilizando el servicio.

Aunque el asunto se centró principalmente en los daños causados a los consumidores por la explotación abusiva, la autoridad destacó que la combinación de datos por parte de Meta podía dar lugar a la creación de un conjunto de datos que no podía ser replicado por otras empresas, atribuyendo así una dimensión de exclusión a esa conducta.

Para aplacar sus inquietudes, la CNDC propuso una medida cautelar (concedida por la Secretaría de Industria y Comercio y posteriormente ratificada por la Cámara Federal de Apelaciones en 2022) mediante la cual se ordenaba a WhatsApp que suspendiera la aplicación de las actualizaciones de su política de protección de datos y que dejara de compartir datos de usuarios con Meta y otros terceros.

Precedentes internacionales y asuntos relacionados

En Brasil, Chile y Colombia también se llevaron a cabo investigaciones que tenían por objeto las políticas de protección de datos de WhatsApp, en algunos casos en colaboración con las autoridades de protección de los consumidores y de protección de datos. Como consecuencia, el CADE emitió, junto con las autoridades de protección de los consumidores y de protección de datos, una recomendación sin precedentes en la que propugnaban que se extendiera la vigencia de los anteriores términos y condiciones de WhatsApp y que se dejaran de compartir datos. En Colombia se exigió a WhatsApp, con arreglo a la legislación de protección de datos, que mejorara sus procesos y políticas, así como su planteamiento a la hora de obtener el consentimiento de los usuarios.

Esos asuntos se asemejan al sustanciado ante la Bundeskartellamt en 2019 contra Meta (anteriormente Facebook), en el que se prohibió la práctica de Meta consistente en combinar datos de usuarios procedentes de múltiples servicios, incluido WhatsApp, sin su consentimiento y establecerlo como requisito para acceder a sus servicios (véase también OCDE (2024[12])). También en India, Italia y Turquía se exigió a WhatsApp modificar sus prácticas.1

1. Decisión de la Bundeskartellamt de 6 de febrero de 2019 (B6-22/16); resolución de la CCI, 18 de noviembre de 2024; Decisión de la AGCM, 12 de mayo de 2017; Decisión de la Autoridad Turca de Defensa de la Competencia, 20 de octubre de 2022.

Fuente: World Bank et al (2022[13]), Internet Access and Use in Latin America and the Caribbean, http://documents.worldbank.org/curated/en/099830109122267088; OECD (2020[14]), Going Digital in Brazil, OECD Reviews of Digital Transformation, Publicaciones de la OCDE , París, https://doi.org/10.1787/e9bf7f8a-en; 2021 Annual Report on Competition Policy Developments in Argentina, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2022)40/en/pdf; CNDC, “Dictamen firma conjunta - Referencia: Cond 1767 - Dictamen - Medida del artículo 44 de la Ley N.° 27.442”, 13 de mayo de 2021, https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/cautelar_whatsapp_facebook.pdf; OECD (2024[7]), Medidas cautelares en investigaciones de abuso de posición dominante en América Latina y el Caribe, https://doi.org/10.1787/4a6fcf7f-es; Canales, M. y M. de Souza (2022[15]), “What’s Up, Latin America? Between Competition, Data and Consumer Protection”, GRUR International, https://academic.oup.com/grurint/article/71/10/967/6659783.

Para paliar el perjuicio que resulta de la combinación de datos, las autoridades de competencia han adoptado soluciones que garantizan que los consumidores puedan prestar su consentimiento con carácter previo, evitando directamente la explotación abusiva. Además, esos recursos también pueden tener como efecto indirecto resolver, en cierta medida, los potenciales efectos excluyentes, evitando que las empresas interesadas obtengan una ventaja significativa injusta gracias a esos datos, como consecuencia de su poder de mercado.4

Como ya se ha señalado, también puede suscitar preocupación desde el punto de vista de la competencia el uso de datos de usuarios profesionales por parte de las plataformas, sobre todo cuando estas compiten de manera directa con dichos usuarios en mercados vinculados. Pese a haberse planteado en el asunto brasileño referido a la operación de concentración J3 Participações/Bus Serviços, estas cuestiones no han llegado a acaparar significativamente la atención de las autoridades de LAC. En el Recuadro 4 se recoge el ejemplo de Brasil y se expone la manera en la que se han abordado y resuelto esas cuestiones fuera de LAC en relación con el comportamiento de Amazon y Meta.

Recuadro 4. Soluciones referidas al uso de datos de usuarios profesionales

En LAC el uso de datos de usuarios profesionales por parte de las plataformas ha generado preocupación en el contexto del examen de operaciones de concentración. En particular, el CADE examinó la concentración entre Bus Serviços, que operaba como agencia de viajes en línea (OTA) especializada en la venta de billetes de autobús bajo la denominación «Clickbus», y J3, que actuaba como intermediario entre empresas de autobuses y tiendas en línea, incluidas OTA como Clickbus.1

Como la entidad resultante operaría su propia OTA «Clickbus» y actuaría a la vez como intermediaria entre las empresas de autobuses y otras OTA que compiten con Clickbus, debía recurrirse a una solución que separara los datos sensibles de otros usuarios profesionales (OTA) de manera que la empresa resultante no pudiera utilizarlos en el contexto del desarrollo de su actividad como OTA.

Precedentes internacionales y asuntos relacionados

Los problemas relacionados con el uso de datos de usuarios profesionales no han sido objeto de investigaciones a la luz de las disposiciones en materia de abuso de posición dominante en LAC, pero sí a escala internacional. La Autoridad de la Competencia y de los Mercados del Reino Unido (CMA) y la Comisión Europea (CE) han indagado sobre el uso por parte de Amazon y Meta de los datos de sus usuarios profesionales para obtener una ventaja competitiva en mercados vinculados.

La CMA y la CE detectaron problemas desde el punto de vista de la competencia en relación con la utilización por parte de Amazon de datos no públicos y sensibles desde el punto de vista comercial de minoristas que venden a través de Amazon Marketplace, para adoptar decisiones en el marco de su propia actividad de venta minorista, que también ejerce a través de Amazon Marketplace, en particular en relación con los productos en venta, niveles de existencias y precios.2 Para subsanar esa situación, la CMA y la CE aceptaron compromisos de comportamiento de Amazon que le impedían utilizar datos no públicos de minoristas para informar decisiones relativas a su negocio de venta minorista. Amazon declaró que sus compromisos con la CE se asumían en el contexto de la adopción del Reglamento de Mercados Digitales (RMD) de la Unión, que en aquel momento estaba a punto de entrar en vigor e iba a incluir disposiciones que se referían precisamente a esas prácticas empresariales.3

De igual manera, tanto la CMA como la CE llevaron a cabo una investigación relacionada con Meta, empresa que opera las redes sociales Facebook e Instagram, así como el servicio de anuncios clasificados en línea (OCAS) Facebook Marketplace.4 Su investigación se centró en la utilización por parte de Meta de los datos de empresas que realizaban publicidad a través de sus plataformas, para desarrollar y mejorar sus propios productos (a saber, Facebook Marketplace), incluso cuando Meta compite de manera directa con esas empresas, obteniendo así una ventaja competitiva desleal. En 2023, la CMA aceptó compromisos de Meta en virtud de los cuales tiene prohibido utilizar datos de las empresas que realizan publicidad para desarrollar productos que compiten con los de tales empresas. La CMA también aceptó un compromiso en virtud del cual las empresas que realizan publicidad pueden optar por excluir que sus datos se utilicen específicamente para mejorar el servicio de Facebook Marketplace de Meta. En agosto de 2024, la CMA aceptó una variación de este compromiso en virtud de la cual los datos de las empresas que realizaban publicidad no pueden emplearse para mejorar Facebook Marketplace, sin que sea necesario que esas empresas tengan que optar por ello de manera expresa. Posteriormente, en noviembre de 2024, la CE adoptó una decisión mediante la que exigió a Meta que garantizara que los datos no públicos disponibles de proveedores de OCAS que sean clientes publicitarios de Meta no puedan usarse en beneficio del servicio de Facebook Marketplace o para adoptar decisiones en relación con él.

1. Aunque la operación se cerró en 2016, no se notificó al CADE hasta septiembre de 2020, después de que la autoridad iniciara un procedimiento contra esa entidad por no haber notificado puntualmente la concentración (gun jumping).

2. Decisión de la CE de 20 de diciembre de 2022, AT.40462; Decisión de la CMA de 3 de noviembre de 2023, 51184.

3. Comunicado de prensa de Amazonhttps://www.aboutamazon.eu/news/policy/amazons-statement-on-the-commitments-agreed-with-the-european-commission, 20 de diciembre de 2022. El artículo 6, apartado 2, del RMD prohíbe a los guardianes de acceso utilizar, en competencia con los usuarios profesionales, ningún dato que no sea públicamente accesible generado o proporcionado por dichos usuarios profesionales en el contexto de su uso de los servicios de plataforma.

4. Decisión de la CMA de 3 de noviembre de 2023, 51013; Decisión de la CE de 14 de noviembre de 2024, AT.40684.

Fuente: Investigación administrativa del CADE n.º 08700.004426/2020-17; OECD (2024[2]), Competition Policy in Digital Markets: The Combined Effect of Ex Ante and Ex Post Instruments in G7 Jurisdictions, https://www.oecd.org/en/publications/competition-policy-in-digital-markets_80552a33-en.html.

En conclusión, las autoridades de competencia de varios países de LAC han resuelto las preocupaciones en materia de competencia que suscita el uso y la combinación de datos de consumidores siguiendo las tendencias a nivel mundial. De la misma manera, en varios casos ello ha exigido una colaboración significativa y sin precedentes con las autoridades de protección de datos para abordar los problemas nacidos de una misma conducta. En cambio, a pesar de que se ha prestado algo de atención a los potenciales problemas resultantes del uso por parte de las plataformas de datos confidenciales de sus usuarios profesionales, no ha sido un objetivo primordial de las labores en materia de respeto de la normativa de competencia en LAC, en comparación con otras jurisdicciones. La portabilidad e interoperabilidad de los datos que a menudo han sido señaladas como potencial solución de cara al papel de los datos como fuente del poder de mercado de plataformas dominantes (véase, por ejemplo, (OECD, 2021[16])) tampoco se han barajado hasta el momento como principales remedios ni en LAC ni fuera de la región, (OECD, 2024[2]), aunque se han estudiado soluciones relacionadas con la interoperabilidad vertical para atajar prácticas de vinculación por parte de las plataformas dominantes (véase más adelante).

2.3. Prácticas de vinculación y venta por paquetes y restricciones a la interoperabilidad

Por lo general, en los mercados digitales se han suscitado preocupaciones en torno a la vinculación y la venta por paquetes, también en LAC, debido, en cierta medida, a la elevada interconexión de los productos digitales. La vinculación se produce cuando una empresa exige a sus clientes que adquieran productos adicionales junto con el producto principal que están buscando,5 mientras que, en la venta por paquetes, una empresa ofrece múltiples productos para su compra conjunta en un único paquete (OECD, 2020[17]).6 Muy similares resultan los supuestos en los que las empresas restringen la interoperabilidad entre sus propios productos y los productos relacionados de terceros, vinculando funcionalmente su producto con otros de su propio ecosistema.

Estas estrategias de vinculación y venta por paquetes pueden beneficiar a los consumidores, pues generan importantes economías de LACance o escala, mejoran los efectos de red, o incrementan la calidad o la comodidad. Sin embargo, también pueden dar lugar a perjuicios cuando se despliegan para excluir a los competidores del mercado o privarles del entorno necesario para competir (OECD, 2021[5]). En cuanto tal, ese comportamiento puede ser objeto de investigación por parte de las autoridades de competencia al constituir un potencial abuso de posición dominante. En el contexto del control de las concentraciones, pueden surgir problemas cuando la entidad resultante pueda tener la capacidad y el interés en excluir a sus rivales vinculando o vendiendo sus productos por paquetes, situación que suele darse en mayor medida en los mercados digitales debido a características como efectos de red y ciclos de retroalimentación (OECD, 2020[17]).

Esas preocupaciones se han manifestado en LAC, incluso en el contexto de una investigación de la Confederación Federal de Competencia Económica (COFECE) de México que tenía por objeto la conducta de las plataformas en línea Amazon y Mercado Libre.7 En febrero de 2024, la COFECE emitió un dictamen preliminar en el que identificó, entre otros, dos elementos preocupantes relacionados con la vinculación y venta por paquetes o con las restricciones a la interoperabilidad. En primer lugar, a COFECE le preocupaba que a los programas de lealtad se agregaran servicios no relacionados (como servicios de streaming), que pueden crear una barrera a la competencia de mercados rivales, afectando de manera artificial su capacidad para atraer y conservar consumidores. En segundo lugar, la COFECE consideró preocupante la imposición de restricciones a la interoperabilidad de empresas de logística terceras, que tenían por efecto vincular funcionalmente los servicios logísticos de esa plataforma con sus servicios como mercado y excluir a proveedores logísticos rivales.

Aunque ese asunto aún se está tramitando, el dictamen preliminar de la COFECE propone medidas para atajar la conducta de Amazon y Mercado Libre. En relación con la primera cuestión preocupante, la COFECE ha propuesto que los mercados separen sus servicios de streaming de sus programas de lealtad. En cuanto al segundo elemento, la COFECE ha propuesto exigir a esos mercados que eliminen sus restricciones a la interoperabilidad con respecto a proveedores logísticos terceros concediéndoles acceso a las API de la plataforma y, en ese sentido, permitiéndoles integrarse en la infraestructura de la plataforma pertinente.

El CADE también ha examinado la vinculación en un asunto relativo a los pagos a través de la aplicación de Apple, que aún está en curso. Ese asunto y las correspondientes medidas cautelares, se resumen en el Recuadro 5.

Recuadro 5. Brasil: Investigación del CADE sobre abuso de posición dominante por parte de Apple

A finales de 2022, el CADE inició una investigación para indagar sobre un supuesto abuso de posición dominante por parte de Apple en el mercado de la distribución de aplicaciones para dispositivos iOS, que aún está en curso. Uno de los principales comportamientos investigados era la vinculación de los servicios de venta de aplicaciones de Apple con su propio sistema de pago para compras en aplicaciones, reforzado mediante la implantación de disposiciones contractuales antidirección (anti-steering) que impiden a los desarrolladores informar a los consumidores sobre métodos alternativos de compra fuera de la aplicación.

Durante su investigación, en noviembre de 2024 el CADE impuso medidas cautelares a Apple para corregir esa conducta, medidas que han sido recientemente ratificadas en apelación por el Tribunal del CADE en mayo de 2025. En su decisión de ratificación de las medidas cautelares, el CADE llegó a la conclusión de que la conducta de Apple podría permitirle ampliar su posición dominante en la distribución de aplicaciones en mercados contiguos e impedir a los desarrolladores de aplicaciones crear canales alternativos de distribución de aplicaciones que podrían poner en riesgo el monopolio de Apple. El CADE rechazó los argumentos de Apple en el sentido de que las restricciones eran necesarias para garantizar la privacidad y seguridad de su ecosistema.

Las medidas cautelares impuestas por el CADE eliminan la vinculación entre la tienda de aplicaciones de Apple y su sistema de pago, al prohibir a esa entidad que exija que se usen los sistemas de pago de Apple y permitir a los desarrolladores que informen a los consumidores de otras opciones de pago. La decisión también requiere que Apple permita a los desarrolladores distribuir sus aplicaciones a través de medios distintos de su tienda, puesto que, a falta de esta medida, Apple conservaría el monopolio de la distribución de aplicaciones para sus dispositivos.

La investigación sigue en curso y, en julio de 2025, la Oficina del Superintendente General del CADE recomendó que Apple fuera condenada en ese asunto. También en julio de 2025, Apple propuso un acuerdo transaccional, solicitud que actualmente está siendo revisada por Tribunal del CADE con la intervención del consejero ponente, el Sr. Victor Oliveira Fernandes.

Precedentes internacionales y asuntos relacionados

Las medidas cautelares impuestas por el CADE abordan cuestiones similares a las examinadas por las autoridades de competencia en otras jurisdicciones, como Japón, Estados Unidos, la Unión Europea, Países Bajos y Corea. En su decisión, el CADE destaca la pertinencia de esos asuntos a la hora de «[reconfigurar] los límites operativos de los ecosistemas de telefonía móvil, en particular, el de Apple», señalando además que en el asunto de que conoce aplica específicamente el régimen jurídico brasileño a los hechos de que se trata.

En primer lugar, Apple modificó en 2021 sus prácticas en respuesta a una investigación llevada a cabo por la Comisión de Comercio Leal de Japón (JFTC) y aplicó medidas voluntarias a nivel mundial para permitir que ciertas aplicaciones incluyeran un vínculo a sus propias páginas web. En ese mismo período, Epic Games demandó a Apple en Estados Unidos, alegando que dicha entidad había excluido de manera significativa la competencia al vincular sus tiendas de aplicaciones a sus sistemas de pago. Aunque la demanda de Epic Games no prosperó en este caso en lo que concierne a la vinculación con sistemas de pago, en su resolución de 2021 el Tribunal consideró que las disposiciones antidirección eran contrarias a la competencia. Posteriormente, en marzo de 2024, la Comisión Europea también exigió a Apple que eliminara sus disposiciones antidirección en relación con las aplicaciones de música en streaming. Apple también ha realizado cambios en respuesta a una medida de ejecución de la Autoridad neerlandesa de Defensa de los Consumidores y de los Mercados para permitir sistemas de pago alternativos y eliminar las exigencias antidirección de las aplicaciones de citas en Países Bajos.

Corea, Europa y Japón han adoptado nuevas normas que abordan prácticas similares. Corea promulgó en agosto de 2021 la Ley de Telecomunicaciones, que exige a los operadores de tiendas de aplicaciones (incluida Apple) que ofrezcan opciones de pago alternativas en sus aplicaciones. Con arreglo al Reglamento de Mercados Digitales de la Unión Europea, Apple está ahora obligada a permitir en su sistema operativo móvil sistemas de pago de terceros integrados en la aplicación. Entretanto, Japón promulgó en junio de 2024 la MSCA, que prohíbe a las plataformas impedir a otros desarrolladores de aplicaciones que utilicen opciones de pago alternativas en ellas.

Fuente: CADE, recurso n.º 08700.009932/2024-18, 14 de mayo de 2025, https://www.gov.br/cade/en/matters/news/cade-upholds-interim-measure-against-apple/copy_of_AppleAppeLACADEsDecisionEnligshversion.pdf; OECD (2024[2]), Competition Policy in Digital Markets: The Combined Effect of Ex Ante and Ex Post Instruments in G7 Jurisdictions, https://www.oecd.org/en/publications/competition-policy-in-digital-markets_80552a33-en.html.

Como se aprecia en el Recuadro 5 en el caso de Apple, las soluciones adoptadas frente a la conducta de vinculación y venta por paquetes suelen buscar prohibir la vinculación ilegal, ofreciendo a los clientes la posibilidad de elegir libremente entre varios proveedores de servicios y abriendo los mercados pertinentes a la competencia. En función de la situación en particular, ello puede implicar la exigencia de segregar una parte de un servicio de otro servicio vinculado o permitir la interoperabilidad con proveedores rivales del servicio vinculado.

En el asunto brasileño referido a iFood, ya mencionado, también se impusieron exigencias de interoperabilidad, en virtud de las cuales iFood asumió el compromiso de permitir a desarrolladores externos el acceso a ciertas API para reducir los costes de explotación de algunos restaurantes que utilizan varias plataformas de reparto de comida. En el asunto relativo a la operación de concentración J3 Participações/Bus Serviços (descrito anteriormente), se establecieron compromisos de no discriminación para garantizar a terceros idéntico acceso e interoperabilidad con el Sistema de Distribución Global de la empresa, que agrega el inventario de operadores de autobuses para OTA. También se han impuesto requisitos de interoperabilidad en la región para promover la competencia en fintech y en pagos digitales en México y Brasil, (véanse, por ejemplo, (OECD, 2024[18]) y (OECD, 2025[19])). En Brasil, ello ha implicado el desarrollo de PIX, un sistema de pago instantáneo gestionado por el Banco Central de Brasil y concebido como arquitectura abierta e interoperable, y Open Finance, que establece normas obligatorias para integración del ecosistema financiero a través de API. En México, la Ley Fintech de 2018 impone que se promueva la interoperabilidad entre participantes.

En resumen, varios casos recientes registrados en LAC se han centrado en las prácticas de vinculación de plataformas digitales que suscitan inquietudes en materia de competencia en mercados vinculados, en los que se están estudiando o se han adoptado recientemente diversas soluciones en varios países. En esos casos, y con carácter más general, cabe considerar que la exigencia de interoperabilidad constituye una potencial repuesta para abrir mercados vinculados a la competencia, fomentando la elección de los consumidores y la innovación, como se ha visto en sectores vinculados como el de los pagos digitales.

2.4. Autopreferencia

Cada vez más, la autopreferencia se está convirtiendo en un problema en los mercados digitales, también en LAC. En cierto sentido, esos problemas relacionados con la autopreferencia pueden considerarse similares a las tradicionales teorías del daño por aprovechamiento, análogas a los elementos descritos más arriba, en virtud de los cuales las empresas aprovechan su poder en un mercado (por ejemplo, como plataforma de intermediación) para excluir a los competidores en otro mercado vinculado (por ejemplo, un mercado minorista descendente) (OECD, 2021[6]). Más concretamente, se considera que se produce autopreferencia cuando las plataformas dominantes emplean su posición en un mercado para favorecer sus propios productos en un mercado auxiliar (por ejemplo, mediante la atribución de una clasificación preferente), distorsionando la competencia en el mercado vinculado (OECD, 2024[2]).

En LAC, se ha seguido en cierta medida la tendencia global de investigar a las plataformas por sus conductas de autopreferencia. Sin embargo, se han aplicado relativamente pocos remedios para atajar esas preocupaciones en concreto. Por ejemplo, el asunto sustanciado por el CADE contra Google Shopping se desarrolló en paralelo al procedimiento en el que se adoptó la conocida decisión de 2017 de la CE en el asunto Google Shopping 2017 en la que se declaró que Google había abusado de su posición dominante en las búsquedas generales en Internet para promocionar su propio servicio de comparación de compras. Sin embargo, el Tribunal del CADE resolvió, por mayoría de los votos, archivar el asunto en 2019, de manera que no se impusieron medidas (aunque sí se valoró la posibilidad de imponer alguna, tal y como se indica a continuación).8 En su investigación sobre Apple, resumida en el Recuadro 5, el CADE también analizó alegaciones en el sentido de que Apple estaba favoreciendo sus propias aplicaciones.9

En la investigación en curso sobre Amazon y Mercado Libre, antes mencionada, el COFECE también está examinando ciertas conductas, replicando otras investigaciones sobre situaciones de autopreferencia destacadas que se están llevando a cabo en otras jurisdicciones. En Italia, la Unión Europea y el Reino Unido,10 las autoridades de competencia han concluido sus investigaciones sobre Amazon en relación con el hecho de que dicha entidad atribuya una calificación favorable a productos de minoristas que utilizan sus servicios de entrega, a través del mecanismo «Buy Box» de su plataforma.11 Amazon ha reaccionado asumiendo compromisos en Reino Unido y la Unión Europea para garantizar el acceso a la Buy Box en pie de igualdad a todos los minoristas que utilizan Amazon Marketplace,12 y se le ha exigido también que modifique sus prácticas en Italia.

La COFECE señaló preocupaciones similares en su dictamen preliminar, en el que sugirió que Amazon y Mercado Libre estaban favoreciendo sus propios servicios de logística a través de la Buy Box. 13 En respuesta, el dictamen preliminar de COFECE propone que Amazon y Mercado Libre modifiquen los criterios de ponderación de la Buy Box de manera que la solución logística concreta elegida por el minorista para el artículo en cuestión deje de ser un factor pertinente a efectos de incluirlo en la Buy Box y se tenga en cuenta, en cambio, la eficiencia y el rendimiento de la solución logística pertinente.

Existen otros ejemplos en la región en los que se han examinado supuestos de autopreferencia. Por ejemplo, en 2018, la SIC de Colombia autorizó de manera provisional una operación de concentración entre la aerolínea Avianca y Price Res para explotar la marca Avianca Tours, que ofrece paquetes turísticos y opera como una OTA. Lo más determinante es que se prohibió a Avianca aplicar precios discriminatorios que pudieran perjudicar a las OTA competidoras. En 2022, la SIC concluyó que Avianca había incumplido esa condición al ofrecer descuentos promocionales en Avianca Tours exclusivamente a clientes que adquirieran sus billetes a través de Avianca.com, perjudicando a otras OTA competidoras. Como consecuencia de esa investigación, ambas sociedades fueron sancionadas y se prohibió a Avianca ofrecer billetes de avión en condiciones que perjudicaran a las agencias de viajes competidoras.

Según ponen de manifiesto los citados asuntos, las soluciones para corregir las conductas de autopreferencia en los mercados digitales han incluido compromisos de comportamiento para cesar las conductas preferenciales. También cabría emplear recursos estructurales para abordar la causa subyacente a los problemas de autopreferencia,14 aunque estos se aplican con mucha menos frecuencia en asuntos sobre comportamientos.

En conclusión, en este momento únicamente existen algunos pocos ejemplos de soluciones que abordan los comportamientos autopreferentes emergentes en LAC. Sin embargo, es probable que tales comportamientos sigan suscitando preocupación en ese sector, a la luz de la elevada interconexión de los mercados digitales y la falta de transparencia sobre el funcionamiento de los algoritmos que aplican las plataformas dominantes.

Notas

← 1.  Investigación administrativa del CADE n.º 08700.004426/2020-17.

← 2.  Booking.com to Amend Parity Provisions Throughout Europe, 25 de junio de 2015, https://news.booking.com/fr-be/bookingcom-to-amend-parity-provisions-throughout-europebef/.

← 3.  Booking, Decolar, and Expedia reach Cease and Desist Agreement with CADE, 29 de marzo de 2018, https://www.gov.br/cade/en/matters/news/booking-decolar-and-expedia-reach-cease-and-desist-agreement-with-cade. Nótese que la Ley de Defensa de Competencia de Brasil establece un umbral del 20% para determinar la existencia de una posición dominante.

← 4.  Véase, por ejemplo, el comunicado de prensa que acompaña la resolución de la Bundeskartellamt de 6 de febrero de 2019, B6-22/16, Facebook.

← 5.  Ello puede producirse mediante vinculación técnica, que incluye restringir la interoperabilidad con productos de empresas rivales, o mediante vinculación contractual, que exige a los clientes adquirir productos conjuntamente (OECD, 2020[17]).

← 6.  Puede revestir la forma de venta por paquetes pura, en cuyo contexto los productos solo están disponibles para su venta de manera conjunta, o de venta por paquetes mixta, en la que los productos pueden adquirirse por separado, pero están disponibles de manera conjunta con sujeción, por lo general, a un descuento (OECD, 2020[17]).

← 7.  COFECE, Expediente IEBC-001-2022, Dictamen preliminar emitido el 6 de febrero de 2024.

← 8.  Véase la contribución de Brasil a la Sesión II del Foro Global de Competencia de la OCDE: Abuse of dominance in digital markets (2020), https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/GF/WD(2020)7/en/pdf.

← 9.  CADE, recurso n.º 08700.009932/2024-18, 14 de mayo de 2025, https://www.gov.br/cade/en/matters/news/cade-upholds-interim-measure-against-apple/copy_of_AppleAppeLACADEsDecisionEnligshversion.pdf

← 10.  Decisión de la AGCM de 9 de diciembre de 2021, A528 FBA Amazon; Decisión de la CE de 20 de diciembre de 2022, AT.40462, Amazon Marketplace; Decisión de la CMA de 3 de noviembre de 2023, 51184, Amazon Marketplace.

← 11.  La ofertas de la «Buy Box» se muestran de manera destacada y permiten a los consumidores comprar rápidamente el artículo haciendo clic en un botón de «compra».

← 12.  Únicamente en la Unión Europea (excluida Italia), Amazon también se ha comprometido a introducir una segunda Buy Box para ofrecer una mayor oferta a los consumidores y brindar más oportunidades a los minoristas.

← 13.  COFECE, Expediente IEBC-001-2022, Dictamen preliminar emitido el 6 de febrero de 2024.

← 14.  Por ejemplo, se estudiaron en relación con los servicios técnicos de anuncios de Google en Europa (Asunto CE, AT.40670) y en Estados Unidos (United States v. Google LLC (2023)).