Costa Rica se recuperó bien de la recesión causada por la pandemia. El desempeño sostenido y resiliente de las exportaciones continúa favoreciendo el crecimiento, mientras que el consumo se ve obstaculizado por la alta inflación y el desempleo. La situación fiscal mejoró, pero continúa siendo desafiante, por lo que es necesario continuar haciendo esfuerzos para contener el gasto y aumentar la eficiencia del sector público durante varios años. Mantener y reforzar la apuesta por la inversión extranjera directa y el comercio, que ha sido clave para diversificar la canasta de las exportaciones, y mejorar las condiciones para que las empresas nacionales prosperen son desafíos importantes para mejorar los niveles de vida y la generación de empleo formal. Esto requeriría reducir la carga regulatoria, mejorar la combinación de impuestos, fomentar una mayor competencia en mercados clave y continuar los esfuerzos para lograr la descarbonización y proteger el medio ambiente. Promover una mayor participación laboral femenina y mejorar la protección social ayudarán a una mejor adaptación a los cambios demográficos y a mejorar la igualdad de oportunidades.
Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2023
Resumen
La economía de Costa Rica se recuperó bien de la recesión causada por la pandemia. Una respuesta fiscal focalizada, un apoyo monetario amplio, una campaña de vacunación exitosa y un buen desempeño de las exportaciones favorecieron la recuperación. Costa Rica, la democracia más antigua de América Latina, ha mostrado una gran estabilidad política a lo largo de los años, gracias a la solidez de sus instituciones y a su gran compromiso con la protección del medio ambiente. Sin embargo, enfrenta desafíos importantes para proteger los éxitos alcanzados y continuar haciendo la transición hacia mejores niveles de vida. Un pacto social vigoroso ha generado algunos excelentes resultados. En particular, la esperanza de vida ahora está a la par del promedio de la OCDE y es la más alta de América Latina. Al mismo tiempo, a pesar de los aumentos en gasto social, el progreso en otras áreas como educación o reducción de la pobreza, se ha estancado. El desempleo, en una tasa de dos dígitos desde 2018, y la informalidad, que afecta a casi la mitad de la fuerza laboral, son altos. Extender los beneficios de la integración al comercio internacional a todo el país es un desafío fundamental pendiente. Antes de la pandemia las perspectivas de crecimiento se estaban deteriorando y, en ausencia de más reformas, se erosionarán aún más a mediano plazo, a medida que se acelere el envejecimiento de la población (Figura 1.1). La situación fiscal mejoró en 2021 gracias a la reforma fiscal de 2018, pero con una deuda pública de alrededor del 70% del PIB, las finanzas públicas siguen siendo una vulnerabilidad crítica que requiere esfuerzos sostenidos para contener el gasto y aumentar la eficiencia del sector público durante varios años. El aumento de los precios internacionales de la energía provocado por la agresión de Rusia contra Ucrania agrega presiones sobre los ingresos reales de los costarricenses.
Fuente: Proyecciones a largo plazo de la OCDE basadas en Guillemette y Turner, 2018.
Intensificar los esfuerzos de reforma estructural sería la mejor manera de responder a estos desafíos. Las reformas estimularían la productividad, clave para ayudar a más costarricenses a lograr un mejor nivel de vida en un momento de cambios demográficos. Las reformas también ayudarían a aprovechar las nuevas oportunidades que están surgiendo. El gran compromiso de Costa Rica con la apertura comercial ha sido clave para atraer inversión extranjera directa, impulsar a Costa Rica en las cadenas globales de valor y diversificar la canasta de exportaciones. Las tendencias de nearshoring, mediante las cuales las empresas buscan reducir los riesgos de interrupciones en la cadena de suministro ubicándose más cerca de sus mercados finales, están ofreciendo nuevas oportunidades. Costa Rica es pionera en la protección ambiental y la generación de energías renovables, y la transición global a cero emisiones netas de gases de efecto invernadero puede aumentar aún más la competitividad del país. Aprovechar estas oportunidades permitirá la creación de más empleos formales, una prioridad clave para el Gobierno que asumió el cargo en mayo de 2022 (Recuadro 1.1). Mejorar los resultados educativos, impulsar la competencia, facilitar una mayor participación femenina en el mercado laboral y reducir los casos de corrupción son elementos clave de una agenda de reforma que podría aumentar las perspectivas de crecimiento y los ingresos de manera sustancial (Figura 1.2). Las simulaciones basadas en el modelo de crecimiento a largo plazo de la OCDE (Guillemette and Turner, 2018[1]) sugieren que el tipo correcto de reformas podría aumentar el PIB per cápita en un 26% adicional durante 20 años, lo que equivale a 1,3 puntos porcentuales de crecimiento adicional por año.
El Gobierno asumió en mayo de 2022. Entre sus prioridades se encuentran las siguientes:
Reactivar la economía mediante la creación de más empleos, la simplificación de trámites y la digitalización del Estado.
Luchar contra la corrupción mediante incentivos a los denunciantes y el aumento de las penas por corrupción.
Reducir el costo de la vida al reducir los costos de la canasta de bienes y servicios básicos.
Mejorar la educación mediante el fortalecimiento de la educación en áreas STEM y sistemas de educación dual.
Eliminar la pobreza extrema al mejorar la focalización del gasto social.
Mayor integración en la economía global mediante la búsqueda de nuevos acuerdos comerciales y contribuyendo a fortalecer el sistema de comercio multilateral.
Fortalecer el sistema de pensiones eliminando las pensiones excesivas que reciben algunos trabajadores de entidades públicas ajenos al Gobierno Central, equiparando las contribuciones del Estado a los distintos regímenes de pensiones y fortaleciendo las pensiones obligatorias y voluntarias.
Mejorar la calidad del sistema de salud al implementar la transparencia en el sistema de salud, modernizar el expediente médico digital (Expediente Digital Único en Salud) y reducir las listas de espera.
Proteger el ecosistema mediante el desarrollo de un sistema de transporte público interconectado y mejoras en el reciclaje.
Promover una democracia efectiva simplificando los procedimientos para convocar referéndums y proponiendo nuevas leyes al congreso.
Los esfuerzos recientes de reformas incluyen:
Eliminar los precios mínimos del arroz y reducir el arancel de importación del arroz.
Eliminar el monopolio de importación de los medicamentos.
Eliminar honorarios mínimos obligatorios en servicios profesionales.
Las leyes de 2022 para mejorar la organización institucional y la ejecución de políticas en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y en el Ministerio de Ambiente y Energía.
La ley de 2022 para crear el Sistema Nacional de Inversión Pública, con el objetivo de fortalecer y armonizar los procesos de inversión pública y mejorar la selección de proyectos en todo el sector público.
La ley de 2022 para eliminar 15 instituciones públicas descentralizadas y delegar responsabilidades a los ministerios correspondientes.
Simulaciones de aumentos del PIB per cápita utilizando el modelo de crecimiento a largo plazo de la OCDE, % del PIB de 2022
Nota: La proyección de la “Línea base” muestra el aumento del PIB per cápita potencial para Costa Rica de acuerdo con las estimaciones actuales de crecimiento potencial, sin ninguna reforma. Los escenarios de "Competencia" y "Electricidad y comunicaciones electrónicas" asumen la adopción de las mejores prácticas de la OCDE y su impacto se estima en base al índice de Regulaciones del Mercado de Productos de la OCDE. El escenario de “Gobernanza” asume que el estado de derecho alcanza el promedio de la OCDE para 2060. El escenario de “Participación femenina en el mercado laboral” asume que la brecha con el promedio de la OCDE se cerrará en 2060. Finalmente, el escenario de “Educación” asume que un promedio de 12,5 años de educación se alcanza en 2060 junto con mejoras en la calidad. Los resultados sugieren que, sin ninguna reforma, el PIB per cápita crecería en 50% en 2050. En lugar de esto, si se implementaran todas las reformas, el PIB per cápita crecería un 100%.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en el modelo de crecimiento a largo plazo de la OCDE.
Mantener la prudencia fiscal, incluyendo la implementación rigurosa de la regla fiscal, es fundamental para mantener la estabilidad macroeconómica. Mejorar la eficiencia del gasto y ampliar la base impositiva permitiría una mayor contribución de la política fiscal al crecimiento y la equidad.
Fortalecer la productividad y generar empleos formales son prioridades fundamentales. Esto requerirá reducir la carga regulatoria, mejorar la combinación de impuestos, fomentar una mayor competencia en mercados clave, continuar con los esfuerzos para fortalecer la integración comercial y seguir adelante con los esfuerzos de descarbonización.
Mejorar los resultados de la educación y la capacitación, mejorar y focalizar mejor la protección social, facilitar la participación femenina en el mercado laboral y adaptar el sistema de pensiones a los cambios demográficos, sería clave para mantener y extender los logros sociales y reducir las desigualdades.
La recuperación ha seguido avanzando
La economía continúa creciendo, pero a un ritmo más lento que en 2021. La actividad en las zonas francas, bastante vinculadas a las exportaciones, mejoró con mucha rapidez después de la recesión por la pandemia, mientras que la recuperación de los servicios relacionados con el turismo tomó más tiempo (Figura 1.3). Una canasta de exportaciones cada vez más diversificada (Figura 1.4) ha favorecido la recuperación, que también se ha beneficiado del fuerte crecimiento de Estados Unidos, el principal socio comercial de Costa Rica (Figura 1.5). Los vínculos comerciales con China son relativamente reducidos, y su política de cero Covid impacta a Costa Rica de manera indirecta, a través de la desaceleración asociada al crecimiento y comercio mundial. Los vínculos comerciales directos con Rusia y Ucrania son insignificantes, pero las importaciones de metales y fertilizantes son relevantes, y encontrar fuentes alternativas de suministro tomará algún tiempo e implicará costos más altos. Sin embargo, por ser una economía muy abierta, la economía costarricense se ve perjudicada por la desaceleración del crecimiento mundial, especialmente en los Estados Unidos, provocada por la invasión de Rusia a Ucrania.
Fuente: Banco Central de Costa Rica.
Principales productos exportados, % del total de exportaciones
Nota: Los diez principales productos exportados en 1994 se muestran en verde en ambos paneles.
Fuente: COMEX en base a datos de PROCOMER.
Diez principales mercados de exportación en 1995 y 2020
Nota: Los mercados de exportación de 1995 que ya no se encuentran entre los diez primeros en 2020 se presentan en gris. Los mercados de exportación de 2020 que no estaban entre los diez primeros en 1995 se presentan en azul.
Fuente: UNCTAD.
La ejecución de la campaña de vacunación fue muy exitosa y, a diciembre de 2022, el 83% de la población total había recibido al menos una segunda dosis. Esto ha favorecido el consumo que a su vez ha disminuido por las crecientes presiones inflacionarias (Figura 1.6). Las presiones inflacionarias se derivan de los altos precios de la energía, las depreciaciones del tipo de cambio y las presiones de costos provocadas por las interrupciones en las cadenas globales de valor. La guerra en Ucrania agravó las presiones inflacionarias contribuyendo a empeorar aún más las condiciones comerciales de Costa Rica (Figura 1.7). La inflación general y subyacente, tras llegarn a 12,1% y 7%, respectivamente, en agosto, el valor más alto de los últimos 13 años, bajaron a 7.9% y 5.4% en Deciembre. Las presiones inflacionarias afectan en particular a los alimentos y la energía, y los servicios son los menos afectados. El Banco Central inició un ciclo de alzas en diciembre de 2021 y desde entonces ha ido aumentando gradualmente la tasa de política monetaria, generando un aumento acumulado de 825 puntos básicos, a 9%.
Las autoridades adoptaron algunas medidas para contener los aumentos en los precios de la energía. El principal es un cambio en la fórmula que regula los precios de los combustibles, que ahora utilizará precios de importación reales en lugar de algunos precios de referencia que eran más altos que los precios de importación. En teoría, este cambio debería resultar en una reducción notable de los precios de la gasolina. Sin embargo, las autoridades decidieron establecer un subsidio cruzado de manera temporal y mantener estables los precios de la gasolina y, en cambio, reducir los precios del diésel, ya que el diésel se utiliza más en los sectores del transporte, la agricultura y la pesca. Para mitigar el impacto del aumento de los precios de la energía, las autoridades también anunciaron un subsidio dirigido a los hogares de bajos ingresos (Beneficio temporal por inflación). Se focalizará utilizando el registro de beneficiarios de programas sociales de Costa Rica. Esta es una opción más conveniente para brindar apoyo, ya que el subsidio se canaliza a los hogares más pobres, cuyo poder adquisitivo está disminuyendo con mayor severidad, y no desincentiva el ahorro de energía.
Nota: Panel B: Tipo de cambio entre el colón costarricense y el dólar estadounidense. Un aumento implica una depreciación del colón.
Fuente: Banco Central de Costa Rica; Datos de precios de productos básicos del Banco Mundial.
Cambios porcentuales interanuales
Nota: LAC se refiere a Chile, Colombia, México, Argentina y Brasil.
Fuente: Base de datos de Perspectivas Económicas de la OCDE.
Las condiciones del mercado laboral experimentan una mejora gradual. El empleo se ha recuperado más despacio que la actividad, ya que la recuperación en el sector turístico intensivo en empleo ha sido más prolongada. La tasa de desempleo disminuyó hace poco tiempo al nivel que tenía antes de la pandemia, pero esta fue una tasa históricamente alta (Figura 1.8). La participación laboral no ha recuperado el nivel que tenía antes de la pandemia (60.3% a fines de 2022 versus 64% antes de la pandemia). La recuperación del empleo muestra una heterogeneidad importante. El empleo de trabajadores altamente calificados está muy por encima de los niveles previos a la pandemia, mientras que el empleo de trabajadores poco calificados y medianamente calificados se ha recuperado más despacio. El empleo formal volvió a crecer al nivel que tenía antes de la pandemia, mientras que el empleo informal continúa siendo menor que en febrero de 2020. La informalidad sigue siendo alta según los niveles históricos, rondando el 45% del empleo total.
Nota: ALC se refiere a Chile, Colombia, México y Brasil.
Fuente: Base de datos de Perspectivas Económicas de la OCDE; Estadísticas de la fuerza laboral de la OCDE.
Se proyecta que la economía crezca 2,3% en 2023 y 3,7% en 2024 (Cuadro 1.1). La reactivación gradual del turismo fortalecerá a los sectores intensivos en mano de obra y mejorará el empleo. El consumo se fortalecerá por la exitosa campaña de vacunación y la mejora gradual en el mercado laboral, pero también será mitigado por la alta inflación y el deterioro de los términos de intercambio. Las exportaciones seguirán beneficiándose de la especialización en sectores resilientes de alto valor agregado, como los dispositivos médicos, aunque su dinamismo se verá disminuido por la desaceleración de Estados Unidos y los precios más altos de las importaciones. La inflación seguirá siendo elevada, con los precios del petróleo manteniéndose altos en 2023.
Las perspectivas económicas y de inflación siguen siendo muy inciertas. Es posible que la inflación sea más alta durante más tiempo, lo cual reduciría el poder adquisitivo, en particular de los hogares vulnerables, y requeriría una política monetaria más estricta. Los riesgos de una espiral de precios y salarios, hasta ahora contenidos por la amplia capacidad excedente en el mercado laboral, podrían materializarse. Estos efectos de segunda ronda requerirían aumentos adicionales en las tasas de política monetaria. Costa Rica es una economía pequeña y abierta que depende de los mercados extranjeros para la inversión y el comercio, lo que la hace vulnerable a los impactos externos, como una fuerte desaceleración del crecimiento mundial y aumentos adicionales en los precios del petróleo. Los episodios de volatilidad financiera pueden crear una mayor aversión al riesgo, reducir los ingresos financieros netos y aumentar los costos de financiamiento. Por el lado positivo, las oportunidades de nearshoring podrían generar mayores exportaciones. La recuperación del turismo podría ser más rápida de lo previsto. La economía también puede enfrentar impactos imprevisibles, con efectos que son difíciles de incluir en las proyecciones (Cuadro 1.2).
1. Contribuciones a cambios en el PIB real, cantidad real en la primera columna. 2. Índice de precios al consumidor sin elementos volátiles: agricultura, energía y tarifas aprobadas por diferentes niveles del Gobierno. 3. Basado en la encuesta nacional de empleo.
Fuente: Base de datos de Perspectivas Económicas de la OCDE.
Los riesgos para la estabilidad financiera parecen contenidos
Hasta el momento, el sistema financiero se ha mostrado estable y resiliente, y mantiene niveles de capitalización y liquidez por encima de los requisitos reglamentarios (Figura 1.9, Panel A). Una política monetaria favorable, medidas macroprudenciales y financiamiento de emergencia para las empresas respaldaron el desempeño de los mercados financieros durante la recesión causada por la pandemia. Casi la mitad de la cartera de préstamos aprovechó las medidas temporales para apoyar las reestructuraciones de los préstamos. Los préstamos morosos aumentaron pero se mantienen contenidos (Figura 1.9, Panel B), aunque parte del impacto de la recesión causada por la pandemia en la calidad de los activos aún podría materializarse. Las últimas pruebas de estrés realizadas por el Banco Central sugieren que el sistema bancario, incluidos los bancos públicos, cuenta con suficientes reservas de capital y liquidez para resistir eventos económicos extremos (BCCR, 2022[2]).
Nota: El Panel A se refiere al capital reglamentario de nivel 1 sobre los activos ponderados por riesgo. El Panel D se refiere a la eficiencia de las entidades de depósito en el uso de sus activos; es un indicador de la rentabilidad bancaria.
Fuente: Indicadores del FMI sobre Solvencia Financiera; y la Base de Datos del FMI sobre la Deuda Mundial.
Desde una perspectiva internacional, el endeudamiento de los hogares y las empresas se mantiene bajo (Figura 1.9, Panel C). Sin embargo, el endeudamiento de los hogares se ha incrementado recientemente, aumentado más del doble en las últimas dos décadas. Es probable que el endeudamiento real sea mayor que el que se refleja en los datos, ya que los préstamos de acreedores no supervisados no se incluyen en las estadísticas oficiales, y grupos dispersos de hogares con un endeudamiento excesivo han aumentado, en particular a través de deudas de tarjetas de crédito, que en la actualidad representan el 3,4% del PIB. Sería fundamental fortalecer la oficina de registro de créditos con el fin de contener el endeudamiento excesivo y evitar mayores riesgos para la estabilidad financiera. El registro de créditos en Costa Rica cubre alrededor del 35% de la población adulta, contra el 50% en Chile o el 80% en Brasil. Es prioritario aumentar la cobertura del registro para incluir además información de entidades no supervisadas que estén realizando actividades crediticias. Reducir las asimetrías de información mediante un registro de crédito más completo también puede ayudar a promover la inclusión financiera (OECD, 2020[3]). De hecho, es posible que sea más eficaz para facilitar el acceso al crédito, que el tope a las tasas de interés introducido en junio de 2020, que puede restringir el acceso al crédito para las personas más vulnerables e incentivar los canales de crédito informales. Establecer un marco de protección al consumidor financiero, una recomendación de la OCDE pendiente (OECD, 2020[4]), también facilitaría el acceso a los servicios financieros y al crédito formal por parte de una mayor parte de la población. A mediano plazo, intensificar las herramientas macroprudenciales también puede contribuir a mitigar los riesgos para la estabilidad financiera, derivados del endeudamiento excesivo de los hogares.
Costa Rica es vulnerable a los riesgos del cambio climático y ya empezó a evaluar el potencial impacto financiero del cambio climático y otras vulnerabilidades ambientales sobre el sector financiero. La introducción gradual de la divulgación obligatoria de los riesgos relacionados con el clima por parte de las grandes instituciones financieras permitiría una gestión más transparente de estos riesgos y ofrecería incentivos para asignar recursos a actividades más limpias. Costa Rica también podría considerar integrar los riesgos relacionados con el clima al marco de gestión de riesgos del Banco Central y realizar pruebas de estrés del cambio climático, que han comenzado a realizarse en varias economías de la OCDE, como Francia, los Países Bajos o el Reino Unido.
Por el lado externo, en 2022 la cuenta corriente alcanzó un déficit de 4% del PIB (Figura 1.10), financiado en gran medida por una cartera estable de inversión extranjera directa. Sin embargo, la deuda externa ha aumentado significativamente en la última década (Figura 1.11), incrementando la vulnerabilidad a las condiciones financieras globales. Las reservas de divisas, de alrededor del 25% de la deuda externa o el 13,5% del PIB, son comparativamente bajas y han disminuido en los últimos tiempos, cubriendo alrededor de 5,3 meses de importaciones. El Banco Central anunció recientemente un conjunto de medidas para aumentar la disponibilidad de reservas de divisas, que son bienvenidas, como la creación de una línea de crédito con el Fondo Latinoamericano de Reservas. Acceder a financiamiento de entidades financieras multilaterales, como a través del Acuerdo Ampliado del FMI en vigor desde 2020, también aumentaría la disponibilidad de reservas de divisas.
% del PIB
Fuente: Base de datos del FMI sobre Balanza de Pagos; Base de datos del FMI sobre Perspectivas de la Economía Mundial.
Fuente: FMI Perspectivas de la Economía Mundial e Banco Mundial Indicadores del Desarrollo Mundial.
Los esfuerzos realizados para mejorar el marco macroeconómico de Costa Rica dieron sus frutos durante la recesión pandémica. A pesar del reducido espacio fiscal, gracias a la mayor flexibilidad para reasignar el gasto, obtenida a través de la reforma fiscal de 2018, Costa Rica implementó medidas focalizadas para los hogares vulnerables y reorientó más gasto público hacia programas sociales y de salud. El acceso al Servicio Ampliado del FMI ayudó a cubrir parte de las necesidades de financiamiento del Gobierno a tasas de interés inferiores a las del mercado. El Banco Central, cuya independencia se fortaleció durante el proceso de adhesión a la OCDE, favoreció la recuperación mediante la reducción de la tasa de política monetaria y proporcionando una liquidez significativa, que fue clave para garantizar la estabilidad financiera y facilitar el otorgamiento de créditos. Más recientemente, aumentó la tasa de política monetaria para contener las presiones inflacionarias. De cara al futuro, la situación fiscal seguirá siendo complicada durante algunos años. La alta inflación tendrá un impacto positivo en la dinámica de la deuda pública a corto plazo, pero al mismo tiempo aumentará la demanda de mayores asignaciones presupuestarias para apoyar a los hogares. La incertidumbre en los mercados financieros y monetarios mundiales también seguirá siendo alta. Preservar la estabilidad macroeconómica en un entorno tan complejo y desafiante exige fortalecer aún más los marcos de política monetaria y fiscal.
Adaptar la postura de la política monetaria para contener la inflación
Como en la mayoría de los países de la OCDE, la inflación general y subyacente se han acelerado debido a las limitaciones por el lado de la oferta, así como al aumento de los precios de las importaciones, especialmente de energía y materias primas, y la depreciación del tipo de cambio. Las presiones inflacionarias son notables en bienes y más moderadas en servicios. Resultados de encuestas realizadas por el Banco Central indican que las expectativas de inflación para los próximos 12 meses se ubican en 5.8% (Figura 1.12), algo menos del doble de la meta de inflación. Las expectativas para los próximos 24 meses, al 4%, también son elevadas. Los salarios de los trabajadores altamente calificados han tenido una tendencia al alza debido a desajustes en cuanto a habilidades y la escasez en algunas áreas (ver el Capítulo 2); sin embargo, por el momento, la amplia capacidad disponible en el mercado laboral mitiga los riesgos de una espiral generalizada de salarios y precios.
%
Nota: Las expectativas de inflación son las medianas de las expectativas a un año vista según una encuesta del Banco Central. La encuesta no se realizó entre diciembre de 2020 y noviembre de 2021.
Fuente: Banco Central de Costa Rica.
El Banco Central inició un ciclo de alzas en diciembre de 2021 y ha ido aumentando gradualmente la tasa de política desde entonces, con un aumento total de 825 puntos base, a 9%. El Banco también anunció un incremento gradual de los encajes para operaciones en moneda nacional, con el objetivo de reducir los excesos de liquidez. Se espera que persistan las presiones inflacionarias, ya que los precios al productor han estado aumentando a tasas interanuales de dos dígitos (Figura 1.6, Panel B). En el contexto de crecientes presiones inflacionarias, mantener un política monetaria restrictiva es apropiada para llevar la inflación hacia la meta y anclar las expectativas de inflación.
Mantener la flexibilidad del tipo de cambio también sería clave para absorber los choques externos en curso y mejorará la efectividad de la política monetaria. Costa Rica ha ido incrementando la flexibilidad cambiaria de manera gradual, en línea con experiencias favorables en otros países de la región, como Colombia. En la coyuntura actual, el Banco Central interviene para gestionar los requerimientos de divisas del sector público no financiero y evitar variaciones bruscas del tipo de cambio. La mayoría de las intervenciones recientes tuvieron como objetivo satisfacer el requerimiento de divisas del sector público, en el contexto de una creciente factura por la importación de petróleo, y de los fondos de pensiones, ya que adoptan estrategias de financiamiento diversificadas. Continuar limitando las intervenciones cambiarias a las estrictamente necesarias para evitar cambios abruptos y manejar los requerimientos de divisas del sector público no financiero, sin buscar alterar las tendencias del mercado, sería la primera línea de defensa contra choques externos.
La flexibilidad cambiaria también ayudaría a contener la dolarización financiera, que se mantiene relativamente alta (Figura 1.13). Tanto el crédito como los depósitos en dólares representan alrededor del 40% del total. Esto obstaculiza los mecanismos de transmisión de la política monetaria y conlleva riesgos para la estabilidad financiera. Los reguladores indican que dos terceras partes de la deuda dolarizada no está cubierta. Limitar las intervenciones en el mercado cambiario facilitaría a los agentes económicos internalizar mejor los riesgos de fluctuaciones cambiarias, reducir el riesgo moral y contribuir a reducir los grandes descalces de monedas y las posiciones sin cobertura. Eliminar el requisito legal de que las instituciones públicas depositen en bancos estatales reduciría la dolarización de los depósitos, ya que actualmente los bancos privados enfrentan dificultades para captar depósitos en moneda local y se ven obligados a operar en moneda extranjera. La eliminación de este requisito también aumentaría la competencia en el sector bancario (ver también la sección sobre la competencia). Además, las autoridades podrían considerar medidas prudenciales adicionales para desalentar los préstamos y empréstitos en moneda extranjera sin cobertura, como imponer un margen adicional a los préstamos a prestatarios sin cobertura cuya principal fuente de ingresos es en colones.
%
Fuente: Banco Central de Costa Rica.
Inflación anual de precios al consumidor, %
Fuente: Perspectivas Económicas de la OCDE: Estadísticas y Proyecciones (base de datos).
La independencia del Banco Central y un marco de metas de inflación gradualmente más fuerte han sido clave para reducir la inflación en los últimos 30 años (Figura 1.14). Esto ha traído estabilidad macroeconómica, un elemento clave para atraer y retener inversión extranjera directa. Mantener la autonomía y la credibilidad del Banco Central, al mantener la estabilidad de precios como su mandato principal, es fundamental, en particular en la coyuntura actual en la que es probable que aumenten los episodios de volatilidad financiera, a medida que las economías avanzadas retiran el estímulo monetario. Un banco central enfocado en mantener la inflación baja y estable también puede desempeñar un papel clave en la moderación de los ciclos económicos y la ejecución de políticas anticíclicas cuando sea necesario. Esto quedó ilustrado por las fuertes políticas anticíclicas implementadas por el Banco Central de Costa Rica en 2019, cuando la economía se debilitó y la inflación estaba por debajo de la meta, y durante la recesión pandémica. Llenar la vacante actual en la Junta Directiva del Banco Central, que pondría fin a la posibilidad transitoria de que el Ministro de Hacienda vote en las reuniones de dicha Junta mientras se cubre la vacante, reafirmaría la autonomía del Banco.
Mejorar la sostenibilidad de la deuda y fortalecer el marco fiscal
Después de una década de aumento de los déficits fiscales, en 2021 el desempeño fiscal mejoró significativamente (Figura 1.15). El déficit general se ubicó en 5% del PIB, por debajo de lo previsto en el plan fiscal de mediano plazo de las autoridades y en el memorando de entendimiento que se acordó con el FMI para acceder a la Facilidad Ampliada del Fondo a tres años. El déficit primario se ubicó en 0,3% del PIB, 3,1 puntos porcentuales menos que en 2020. Esta mejora refleja la combinación de una actividad económica más intensa de lo esperado en 2021 y la entrada en vigencia, por primera vez, de todos los elementos de la reforma fiscal de 2018. Esto incluyó la implementación de la regla fiscal que limita el crecimiento del gasto (Recuadro 1.2), un impuesto al valor agregado, que reemplazó el impuesto a las ventas, aplicado con rigurosidad y el fortalecimiento del cobro de impuestos a los ingresos de capital a nivel personal. Los ingresos tributarios también aumentaron gracias a varios hechos puntuales por un valor del 0,7% del PIB, como los provocados por algunos aplazamientos en el pago de impuestos aplicados durante 2020, que aumentaron los ingresos tributarios en 2021.
La regla fiscal limita el crecimiento del gasto nominal en función del nivel de deuda pública, de la siguiente manera:
Cuando la deuda al cierre del ejercicio fiscal anterior sea inferior al 30% del PIB o la relación gasto corriente/PIB sea inferior al 17%, el crecimiento anual del gasto corriente no debe superar el crecimiento promedio del PIB nominal de los últimos cuatro años.
Cuando la deuda al cierre del ejercicio fiscal anterior se encuentre entre el 30% y el 45% del PIB, el crecimiento anual del gasto corriente no deberá superar el 85% del crecimiento promedio del PIB nominal de los últimos cuatro años.
Cuando la deuda al cierre del ejercicio fiscal anterior se encuentre entre el 45% y el 60% del PIB, el crecimiento anual del gasto corriente no deberá superar el 75% del crecimiento promedio del PIB nominal de los últimos cuatro años.
Cuando la deuda al cierre del ejercicio fiscal anterior sea superior al 60% del PIB, el crecimiento anual del gasto total no deberá superar el 65% del crecimiento promedio del PIB nominal de los últimos cuatro años.
La ley de regla fiscal, aprobada en diciembre de 2018, estableció que el gasto de todas las entidades no financieras del sector público está sujeto a la regla. Esto incluye el Gobierno Central, todos los órganos desconcentrados, el poder legislativo, el poder judicial, los gobiernos locales y las empresas públicas no financieras. Se exceptúan de la ley la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), el régimen de pensiones no contributivas, la Refinería Costarricense de Petróleo (Recope), en lo relacionado con la factura petrolera, y el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), en lo referente a la parte de sus actividades en el sector de las telecomunicaciones. En mayo de 2020 se aprobó una ley que exime a las municipalidades de la regla fiscal. En junio de 2022, un cambio legal estableció que el cálculo de la regla fiscal se basará en el gasto presupuestado y no en el gasto ejecutado.
La ley de la regla fiscal también estableció diferentes condiciones bajo las cuales algunas instituciones pueden solicitar una excepción. Por ejemplo, las derogaciones pueden aplicarse en el caso de la declaración de una emergencia nacional o cuando el país atraviesa una recesión económica (o proyecciones de crecimiento por debajo del 1%). En cualquier caso, la ley permite hasta dos años de suspensión después de cada uno de estos eventos. Producto del impacto por la pandemia, varias instituciones como el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) o el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), obtuvieron exoneraciones durante 2020 o 2021, lo que les permitió gastar por encima de los límites establecidos por la regla fiscal.
Gobierno Central, % del PIB
Nota: Los datos se refieren únicamente al Gobierno Central. Los ingresos totales no incluyen las contribuciones a la seguridad social.
Fuente: Ministerio de Hacienda.
Mantener la prudencia fiscal es clave para la sostenibilidad de la deuda
Con la deuda pública alrededor del 70% del PIB, las finanzas públicas siguen siendo una vulnerabilidad crítica y las perspectivas fiscales a mediano plazo continúan siendo desafiantes. De acuerdo con el plan fiscal de mediano plazo del Gobierno, se espera que el déficit se reduzca al 2,5% del PIB para 2025, mientras que el saldo fiscal primario alcanzaría un superávit del 2,1% del PIB (Cuadro 1.3). Si se cumplen estos objetivos, la relación deuda/PIB del Gobierno Central disminuiría gradualmente desde su máximo de 68% en 2021 (Figura 1.16, línea negra). Para cumplir con este plan fiscal de mediano plazo, será necesario mantener la prudencia fiscal, incluso asegurando una implementación estricta de la regla fiscal, que limita el crecimiento del gasto (Recuadro 1.2). A partir de 2022, con la deuda del Gobierno Central por encima del umbral del 60% del PIB, la regla fiscal entró en el escenario más estricto y el crecimiento anual del gasto total no debería superar el 65% del crecimiento del PIB nominal promedio de los últimos cuatro años. El cumplimiento de las metas establecidas en el plan fiscal de mediano plazo y la implementación plena de la regla fiscal son fundamentales para contener el gasto y garantizar la sostenibilidad de la deuda. En un escenario de crecimiento del gasto por encima de los límites establecidos por la regla fiscal, el índice de endeudamiento seguirá aumentando (Figura 1.16, línea naranja). Un escenario de reforma ambicioso, que impulse el crecimiento potencial como se describe en la Figura 1.2, más el plan de consolidación fiscal previsto, colocaría la deuda por debajo del 50% mucho antes (Figura 1.16, línea verde).
% del PIB
Nota: Gobierno Central salvo que se especifique lo contrario. Los datos para 2022-2027 son proyecciones. Otros ingresos incluyen contribuciones a la seguridad social, ingresos no tributarios y transferencias. Es posible que los resultados de algunas columnas no cierren debido al redondeo. Los datos para 2023-2027 son proyecciones y se basan en el escenario pasivo del Ministerio de Hacienda.
Fuente: Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo 2022-2027.
La implementación plena de la regla fiscal requerirá esfuerzos sostenidos para contener el gasto público. La regla fiscal sigue siendo la única herramienta de anclaje de las políticas fiscales en Costa Rica. La implementación de la regla fiscal ha enfrentado oposición significativa y desafíos legales, así como solicitudes frecuentes de exoneraciones de diferentes segmentos del sector público. Un cambio legal reciente establece que los cálculos de la regla fiscal ahora se basarán en el presupuesto del año anterior en lugar de la ejecución presupuestaria del año anterior. Este cambio aumenta el margen de gasto, ya que el gasto presupuestado tiende a ser superior al gasto ejecutado. También evita penalizar a aquellas instituciones que logran ahorros ya que, de momento, si terminan gastando menos de lo presupuestado, automáticamente ven reducidas sus posibilidades de gasto en el siguiente presupuesto. Recientemente, el Gobierno publicó un proyecto de ley que propone cambios adicionales a la regla fiscal así como emprender la venta de activos públicos. Los cambios propuestos incluyen la aplicación de la regla fiscal al gasto corriente en lugar del gasto total en el escenario más vinculante de la regla, y la eliminación del gasto por intereses de los cálculos en todos los escenarios (es decir, la regla fiscal se aplicaría al gasto primario corriente en todos los escenarios). Las ventas de activos públicos propuestas incluyen un banco estatal y el 49% del Instituto Nacional de Seguros. Las autoridades prevén que los ingresos por la venta del banco estatal podrían rondar el 3% del PIB. Ambas leyes requieren la aprobación de la Asamblea Legislativa y están sujetas a incertidumbre sobre su configuración final y cronograma de implementación. Los efectos sobre la dinámica de la deuda pública continúan siendo inciertos. Aunque los cambios en la regla fiscal implicarían una reducción más lenta del déficit global y la deuda pública, las ventas de activos reducirían el nivel de la deuda pública. En el mediano plazo, realizar una revisión cuidadosa de la regla fiscal, haciendo un balance de la experiencia adquirida durante su implementación en los últimos años, podría ayudar a mejorar su diseño y asegurar que continúe garantizando una postura fiscal prudente y una dinámica sostenible de la deuda.
% del PIB
Nota: La figura muestra la deuda pública del Gobierno Central. El escenario de “Planes fiscales del Gobierno actual” prevé un crecimiento del PIB como se muestra en el Cuadro 1.1 hasta 2023, con una transición gradual a las estimaciones del modelo a largo plazo de la OCDE de la producción potencial a partir de entonces. La inflación se proyecta como en el Cuadro 1.1 hasta 2023 y una convergencia gradual al 3% después de eso. Los supuestos fiscales son los que se describen en el Cuadro 1.3 y se mantienen constantes hasta 2028, cuando los costos del envejecimiento, en forma de mayores pensiones y costos del cuidado de la salud, comenzarán a aumentar de manera gradual. El escenario de “Reformas ambiciosas” asume la implementación de las reformas descritas en la Figura 1.2. Tanto los escenarios de “Planes fiscales del Gobierno actual” como los de “Reformas ambiciosas” asumen la implementación plena de la regla fiscal. El escenario “Gasto que crece por encima de los límites establecidos por la regla fiscal” asume que el gasto primario es el 1% del PIB mayor que en los planes fiscales del Gobierno actual y que los ingresos se mantienen como en los planes fiscales del Gobierno actual. En todos los escenarios, la evolución de la tasa de interés pagada por la nueva deuda emitida es una función del rendimiento soberano de EE. UU. a 10 años y un diferencial de riesgo que depende de la relación deuda-PIB. En el “Escenario de tasa de interés más alta”, la tasa de interés es 100 puntos base más alta durante el período de proyección, lo que lleva a que el gasto por intereses sea el 1% del PIB más alto que en los otros escenarios, y que el gasto primario y los ingresos se mantengan como en los planes fiscales del Gobierno actual. Todos los escenarios incluyen costos derivados del envejecimiento de la población.
Fuente: Cálculos de la OCDE.
Mejorar la eficiencia y la calidad del gasto público
Contener el gasto y, al mismo tiempo mejorar su eficiencia y calidad para favorecer más el crecimiento y la equidad es un desafío clave para el futuro. El disparo del gasto que condujo a la crítica situación fiscal de Costa Rica en 2008-19 involucró casi exclusivamente gastos primarios corrientes adicionales (Figura 1.17), descuidando inversiones clave en gastos de capital que en general sustentan las perspectivas de crecimiento a mediano plazo. Este aumento del gasto no mejoró la calidad del gasto ni contribuyó más al crecimiento económico y la equidad (OECD, 2018[5]). El gasto en educación es un caso paradigmático. A pesar del aumento del gasto en educación, que representa una proporción mayor del gasto total que en los países de la OCDE (Figura 1.18), los resultados educativos han empeorado (ver Capítulo 2). En general, los costarricenses están cada vez más insatisfechos con la calidad de la gestión de los servicios públicos (Estado de la Nación, 2017[6]). De cara al futuro, dado que la necesidad de contener el gasto persistirá, Costa Rica debería continuar cambiando del enfoque en el volumen del gasto a un enfoque en cómo mejorar su calidad y eficiencia. Esto requeriría mecanismos más rigurosos de rendición de cuentas, transparencia y evaluación de impactos. Esto es aún más necesario dado que el envejecimiento de la población ejercerá más presión sobre algunas categorías del gasto social. La reforma fiscal de 2018 eliminó parte de las disposiciones de asignación de ingresos introducidas a lo largo de los años. El Ministerio de Hacienda pudo reasignar efectivamente el gasto hacia destinos diferentes de aquellos establecidos por ley cuando la deuda pública supera el 50% del PIB. Seguir reduciendo las asignaciones de fondos y aumentar la capacidad de reasignación del gasto será clave para impulsar la eficiencia del gasto público. Las revisiones del gasto pueden informar el proceso para decidir sobre la priorización y reasignación de gastos necesarios de manera transparente y fomentarían la rendición de cuentas en todo el sector público.
Gasto público, % del PIB, 1991-2021
Fuente: Ministerio de Hacienda; Perspectivas de la Economía Mundial del FMI; Base de datos del Sistema de Cuentas Nacionales de la OCDE.
Fomentar la inversión de capital impulsaría la contribución de la política fiscal al crecimiento. Un primer paso sería mejorar la capacidad de ejecutar proyectos de inversión de capital, ya que solo se ejecuta el 30% del gasto de capital presupuestado. Las reformas en curso para fortelecer la capacidad gestora del Ministerio de Obras Públicas y reducir la fragmentación en los procesos de inversión pública pueden contribuir a fomentar la capacidad de ejecutar proyectos de inversión de capital de una manera más eficaz y eficiente. También es necesario crear más posibilidades para el gasto de capital (Figura 1.17). Centrar los esfuerzos necesarios de contención fiscal en el gasto corriente facilitaría el uso de gastos de capital para cerrar algunas de las numerosas brechas de infraestructura de Costa Rica (ver la sección sobre infraestructura a continuación), impulsando las perspectivas de crecimiento a mediano plazo. A pesar de estar en el escenario más riguroso de la regla fiscal, el diseño de esta lo permite. Queda a discreción de las autoridades concentrar el esfuerzo fiscal en el gasto corriente y permitir que se fortalezca el gasto de capital, siempre y cuando la suma del gasto corriente y de capital se mantenga por debajo del límite establecido por la regla para el gasto total. Basar la selección de proyectos de inversión de capital en un buen análisis de costo-beneficio ayudaría a reducir las brechas de infraestructura de manera rentable.
Gasto del Gobierno por función, % del total, 2020
Nota: Los datos de Chile y Costa Rica son del año 2019. El promedio de la OCDE excluye a México para el cual no hay datos disponibles.
Fuente: Base de datos de Estadísticas del FMI sobre las Finanzas Públicas; y Estadísticas de la OCDE sobre Cuentas Nacionales.
Contener el gasto en la masa salarial del empleo público será clave para cumplir con la regla fiscal y mejorar la eficiencia del sector público. La remuneración de los funcionarios públicos representa más de la mitad de los ingresos totales del Gobierno (Figura 1.19), la mayor proporción entre los países de la OCDE y más del doble del promedio de la OCDE. Los salarios públicos también son casi un 50% más altos que los del sector privado, después de tomar en cuenta las características de los empleados (World Bank, 2019[7]). Las medidas para contener la masa salarial pública afectan más a los hogares de mayores ingresos (Figura 1.20). Los límites a los salarios públicos incluidos en la reforma fiscal de 2018 contribuyeron a la reducción del déficit en 2021. Sin embargo, es necesario tomar medidas adicionales para que la remuneración sea más transparente y se base más en el desempeño. La ley marco de empleo público, que introduce un nuevo marco salarial único y uniforme con escalas salariales iguales para funciones equivalentes en todo el sector público y en incentivos racionalizados, una recomendación de larga data de la OCDE, fue aprobada finalmente en marzo de 2022 (Cuadro 1.4 y Recuadro 1.3). Aplicar la ley manteniendo la consistencia entre las familias de puestos y las escalas salariales en el Gobierno Central y otras instituciones, y asegurar que exista un vínculo entre el desempeño y la remuneración, son desafíos clave para aprovechar todos los beneficios de la ley y mejorar la eficiencia del sector público.
Fuente: ILOSTAT; Estadísticas Financieras Internacionales del FMI.
Porcentaje de hogares costarricenses con al menos un trabajador público por decil de ingreso
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la Encuesta Nacional de Hogares, ENAHO.
La ley marco de empleo público, aprobada en marzo de 2022, introduce un nuevo régimen salarial único y uniforme para el sector público (excluidas las entidades públicas no estatales, las empresas estatales en competencia y el Benemérito Cuerpo de Bomberos). El régimen incluye escalas salariales iguales para funciones equivalentes, racionaliza los incentivos y hace que se basen más en el desempeño. Las instituciones públicas con autonomía o independencia definirán las familias de puestos y escalas salariales para las funciones exclusivas y excluyentes que les asigna la Constitución. Las funciones exclusivas y excluyentes se refieren a papeles estratégicos dentro de instituciones independientes, determinadas a evitar una posible vulneración de la independencia de poder entre los poderes públicos. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), con la Dirección General del Servicio Civil, las definirá para el resto de las funciones del sector público. Según estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo, el ahorro anual oscilaría entre 0,5% y 0,8% del PIB para todo el sector público, y entre 0,4% y 0,6% para el Gobierno Central, dependiendo de los nuevos salarios de referencia.
Recaudar más ingresos y mejorar el poder redistributivo de la política fiscal
Los ingresos tributarios están en línea con aquellos de sus pares regionales, pero son más bajos que en la mayoría de los países de la OCDE (Figura 1.21). La alta evasión fiscal, las bases impositivas limitadas y los diversos gastos tributarios significan que es posible aumentar los ingresos de una manera que favorezca el crecimiento y reduzca la desigualdad. La combinación de impuestos de Costa Rica difiere bastante de los promedios regionales o de la OCDE (Figura 1.22). El sistema tributario depende demasiado de las contribuciones a la seguridad social, que representan más de una tercera parte de los ingresos totales, en comparación con el promedio de la OCDE del 26% o menos del 15% en otros países latinoamericanos. Las altas contribuciones a la seguridad social generan distorsiones en el mercado laboral y favorecen la informalidad (ver también la sección de informalidad). Esto erosiona la base imponible y genera desigualdades.
% del PIB, 2020 o último año
Nota: ALC se refiere a Chile, Colombia, México, Argentina y Brasil. Todos los promedios son no ponderados.
Fuente: Base de datos de la OCDE sobre Estadísticas de Ingresos.
% de impuestos totales
Fuente: Estadísticas de Ingresos Globales de la OCDE.
Actualmente, las autoridades están analizando nuevas medidas fiscales para recaudar ingresos adicionales. Con una deuda pública aún alta y un sistema tributario excesivamente dependiente de las contribuciones a la seguridad social y con un poder redistributivo muy débil (Figura 1.23), Costa Rica debería considerar medidas tributarias que mejoren la combinación de impuestos, logren que el sistema tributario sea más progresivo y que generen ingresos adicionales. En este sentido, las autoridades anunciaron planes para reformar el sistema del impuesto sobre la renta personal y pasar a un sistema donde se consoliden todas las fuentes de ingresos personales. Actualmente, cada fuente de ingresos personales tributa por separado. Este cambio podría incrementar los ingresos y la progresividad del sistema tributario.
Coeficiente de Gini antes y después de impuestos y transferencias, 2021 o último año
Nota: Los datos de Costa Rica son de 2021. La OCDE se refiere a un promedio no ponderado de todos los países miembros con datos disponibles. Los diamantes de México, Hungría y Turquía muestran el coeficiente de Gini después de impuestos y antes de transferencias.
Fuente: Base de datos de distribución de ingresos de la OCDE.
La ampliación de las bases imponibles también promete aumentar los ingresos sin aumentar las tasas, y también podría hacer que el sistema tributario sea más progresivo. Los gastos tributarios son cuantiosos, alcanzando el 4% del PIB en 2021. Las exoneraciones tributarias otorgadas a las zonas francas, que ascienden al 1% del PIB, han traído ventajas económicas al país, como una canasta de exportaciones cada vez más diversificada. Esto sugiere que el régimen tributario de zona franca debe mantenerse sujeto a evaluaciones periódicas y exhaustivas de sus costos y beneficios, enfocadas en la inversión adicional, el empleo y la productividad que genera. Por otro lado, debe priorizarse la eliminación de las exoneraciones que benefician en particular a los contribuyentes más acomodados, lo que incluye la exoneración de impuestos al salario escolar para la mayoría de los empleados públicos. También se debe considerar empezar a gravar los ingresos de las cooperativas, que permanecen exentas a pesar de que algunas de ellas son grandes corporaciones, gozan de protección comercial y condiciones de monopolio en mercados clave. También pueden optimizarse los tipos reducidos del IVA. Gravar el gasto en educación y salud privadas con tasas de IVA reducidas es particularmente regresivo, ya que beneficia de manera desproporcionada a los hogares de altos ingresos.
La recaudación adicional de ingresos también podría provenir de impuestos sobre bienes inmuebles, que representan alrededor del 6% de los ingresos totales en la OCDE y países pares de la región, pero menos del 2% en Costa Rica. El Gobierno Central es responsable de crear y mantener el catastro, mientras que los gobiernos locales son responsables de la valoración de la propiedad. Las reglas de valoración entre los gobiernos locales son muy heterogéneas. Brindar apoyo a los gobiernos locales para garantizar que se apliquen las mismas normas de valoración en todas las municipalidades evitaría la competencia desleal y aumentaría los ingresos (OECD, 2017[8]). La exoneración a propiedades de bajo valor y el establecimiento de diferentes tasas impositivas según el valor de la propiedad podrían ser útiles para garantizar la progresividad, como lo ejemplifican algunos países de la OCDE, como Irlanda.
Las reformas a la administración tributaria y la recaudación son fundamentales. Las autoridades ya han dado pasos importantes, como la introducción de la facturación electrónica. Otras reformas para fortalecer la administración y la recaudación de impuestos podrían incluir la integración de las administraciones de impuestos y contribuciones a la seguridad social o una mayor modernización de la administración tributaria a través de la informatización y el cumplimiento basado en los riesgos (OECD, 2017[8]). Las medidas para simplificar el sistema tributario también podrían ayudar a mejorar el cumplimiento tributario. Muchas instituciones públicas están involucradas en la recaudación de impuestos. Más allá del Ministerio de Hacienda, las municipalidades, la Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto Nacional de Seguros, el Banco Central, los operadores de pensiones y seguros, varias empresas de propiedad estatal y colegios profesionales, todos participan en la recaudación de impuestos. Más del 60% de los impuestos se recaudan fuera del Ministerio de Hacienda. Por sí mismas, las municipalidades recaudan 21 impuestos (CGR, 2021[9]). Como resultado, para los 99 impuestos que permanecen activos, existen 93 plataformas informáticas diferentes utilizadas en 143 instituciones públicas. Avanzar hacia un sistema de pago y recaudación de impuestos más centralizado, digital y menos fragmentado podría generar ganancias de eficiencia y ahorros importantes que podrían alcanzar el 1% del PIB (CGR, 2021[9]) y facilitar el cumplimiento con el pago de impuestos. Extender el uso de declaraciones de impuestos prellenadas también puede ayudar a facilitar el cumplimiento y reducir los costos administrativos, como se ejemplifica en varios países de la OCDE (Recuadro 1.4). La asistencia técnica que se está brindando para mejorar la administración tributaria y la gestión de las finanzas públicas, dirigida por el FMI y con la colaboración de la UE entre otros socios, también tiene un gran potencial para impulsar la eficiencia y la recaudación tributaria de manera significativa.
Para asegurar la estabilidad y credibilidad del sistema tributario a mediano plazo, también es esencial que Costa Rica se mantenga proactiva en los esfuerzos internacionales en curso para armonizar las normas tributarias y evitar la erosión de la base tributaria y el traslado de beneficios. El régimen de zonas francas de Costa Rica es uno de los elementos de su modelo de estrategia para atraer inversión extranjera directa. Continuar actualizando las normas tributarias nacionales de acuerdo con los nuevos estándares internacionales es la mejor manera de seguir siendo atractivo para la inversión extranjera directa y preservar su reputación de cooperación internacional y transparencia en asuntos fiscales. Al mismo tiempo, el avance hacia el establecimiento de un impuesto mínimo global corporativo efectivo del 15% significa que se dará más énfasis a otros elementos de la estrategia para atraer inversión extranjera directa, como la disponibilidad de trabajadores altamente calificados (ver Capítulo 2).
Las declaraciones de impuestos prellenadas representan una iniciativa de simplificación fiscal que puede fomentar el cumplimiento y reducir las molestias para los contribuyentes y las administraciones tributarias. Su uso comenzó en Dinamarca a fines de la década de 1980 y posteriormente se ha extendido a los países de la OCDE. El llenado previo implica que las administraciones tributarias usen la información que ya poseen (por ejemplo, información de identidad del contribuyente, elementos del historial del contribuyente e informes de ingresos y gastos de terceros) para completar los campos dentro de las declaraciones de impuestos que se ponen a disposición de los contribuyentes para que las revisen.
En varios países, por ejemplo, Finlandia, Hungría y Noruega, las administraciones tributarias generan al final del año una declaración del impuesto sobre la renta de las personas físicas totalmente prellenada para la mayoría de los contribuyentes obligados a presentar declaraciones de impuestos. En la actualidad, Australia prellena automáticamente alrededor del 88% de todos los montos de ingresos declarados por los contribuyentes individuales. El noventa por ciento de estos son aceptados por el contribuyente sin cambios. En muchos otros países de la OCDE también se usa mucho el llenado previo para completar total o parcialmente las declaraciones de impuestos de una parte significativa de los contribuyentes (OECD, 2022[10]). En los últimos años, el uso de declaraciones prellenadas se ha extendido más allá del impuesto sobre la renta de personas físicas. Por ejemplo, la disponibilidad de sistemas de facturación electrónica permite a las administraciones tributarias completar previamente las declaraciones del impuesto al valor agregado, como ocurre en Portugal (OECD, 2022[10]).
Fortalecimiento del marco fiscal
Para favorecer los esfuerzos de consolidación en curso y mejorar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo, Costa Rica debe continuar modernizando su régimen tributario mediante la introducción de un marco de gastos plurianual integral y un consejo fiscal eficaz e independiente, como se recomienda en Estudios Económicos anteriores de la OCDE (OECD, 2020[3]), que se ha realizado en muchos países de la OCDE, como en Chile recientemente (OECD, 2020[11]). La alta deuda pública de Costa Rica implica que la reducción de la deuda será el enfoque a mediano plazo de la política fiscal durante los próximos años. Un marco de gastos plurianual brindaría certeza y transparencia sobre el plan de mediano plazo, lo que ayudaría a planificar y alinear las decisiones de gasto con los objetivos estratégicos. El Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo, publicado cada año por el Ministerio de Hacienda, que detalla las previsiones de gasto de referencia para el próximo año, se ha mejorado gradualmente y ahora cubre tanto al Gobierno Central como al sector público no financiero. Costa Rica podría basarse en este para establecer un marco de gastos plurianual integral, en el que se establezcan metas plurianuales. La publicación del marco de mediano plazo ahora contiene información más descriptiva y cualitativa sobre los pasivos contingentes, pero queda pendiente el reto de presentar una evaluación cuantitativa.
La transparencia fiscal y la rendición de cuentas también mejorarían mediante el establecimiento de un consejo fiscal independiente y con recursos adecuados. Debido a que aportan análisis fiscales no partidistas, los consejos fiscales pueden enriquecer el debate sobre la política fiscal y ayudar a comunicar los riesgos fiscales y las opciones de política. La ley para establecer un consejo fiscal independiente fue aprobada en marzo de 2020 y se nombraron a los tres miembros que lo componen. Sin embargo, no se han tomado más medidas para permitir que el consejo funcione de manera significativa. El consejo adolece de importantes debilidades institucionales, como la falta de claridad sobre las funciones que debe desempeñar o de una estructura mínima de apoyo técnico. Proporcionar apoyo técnico independiente a los tres miembros del consejo es fundamental. Definir de manera explícita en qué momentos del proceso de elaboración del plan fiscal de mediano plazo se consultaría al consejo y cuándo debería emitir su evaluación, otorgando tiempo suficiente para preparar dicha evaluación, permitiría al consejo cumplir con su función. También hacen falta mecanismos para asegurar que haya cierto seguimiento de la evaluación y las opiniones del consejo, y estos deberían establecerse.
Mejorar la gestión de la deuda pública
Dado que los pagos de intereses rondan el 5% del PIB y representan una parte cada vez mayor del presupuesto del Gobierno Central, mejorar la gestión de la deuda sigue siendo cada vez más importante. Se espera que tanto las tasas de interés nacionales como las internacionales ejerzan una presión adicional sobre el costo de los intereses. En un escenario de aumento de los costos de financiamiento, la relación deuda/PIB se mantendría alta durante más tiempo (Figura 1.16, línea azul). El acceso planificado a préstamos internacionales adicionales y la emisión de instrumentos en moneda extranjera podría reducir los costos de financiamiento y generar algunos ahorros, en comparación con la colocación de la deuda en los mercados locales para los inversionistas locales. Costa Rica espera acceder a un financiamiento multilateral importante en 2023, incluso a través del Acuerdo Ampliado del FMI en el marco del Servicio Ampliado del Fondo. En total, se espera que las multilaterales proporcionen alrededor del 4% del PIB, de un total de 10 % del PIB de necesidades de financiamiento esperadas en 2023. Acceder a algunas de estas líneas de financiamiento y emitir instrumentos en moneda extranjera requiere aprobación de la Asamblea Legislativa.
La emisión de deuda en moneda extranjera puede generar ahorros en comparación con la colocación de deuda en los mercados locales, pero también conlleva riesgos cambiarios, que deben considerarse con cuidado. Establecer una oficina para la gestión de la deuda, una recomendación de larga data de la OCDE, ayudaría a gestionar esos riesgos. La gestión de la deuda ha sufrido de fragmentación institucional, ya que diferentes departamentos están a cargo de la deuda local y externa, lo que crea duplicaciones e ineficiencias (OECD, 2018[5]). Las prácticas de gestión de la deuda han mejorado en los últimos tiempos, pero mejorar la organización institucional reforzaría aún más la gestión de la deuda. Con una oficina para la gestión de la deuda en funcionamiento, Costa Rica podría considerar flexibilizar el requisito de aprobación de la Asamblea Legislativa para emitir deuda en moneda extranjera. Esto permitiría poner en marcha planes muti-anuales de gestión de la deuda basados en directrices y principios adecuados, lo que ayudaría a aprovechar mejor las oportunidades del mercado. Costa Rica también se beneficiaría de continuar los esfuerzos para atraer inversionistas extranjeros a la deuda denominada en moneda local, como se recomienda en estudios económicos anteriores de la OCDE.
Según estimaciones de la OCDE, en los últimos 15 años, el crecimiento potencial ha disminuido de manera significativa (Figura 1.1), de más del 5% anual en 2007, a alrededor del 2,3% en la actualidad. La caída de las tasas de empleo y la disminución de la población en edad de trabajar han contribuido a esta disminución. Promover la participación femenina en el mercado laboral y aumentar aún más las tasas de empleo promete mejorar significativamente las perspectivas de crecimiento. Aun así, el envejecimiento de la población frenará el crecimiento agregado en gran medida. Por lo tanto, impulsar la productividad es fundamental para mantener el crecimiento del PIB y el nivel de vida en Costa Rica.
El nivel de productividad es relativamente bajo en comparación con niveles internacionales (Figura 1.24). Se mantiene en niveles similares a los de sus pares latinoamericanos, pero por debajo de otras economías emergentes, como las de Europa del Este o Asia. Un factor clave que ayuda a explicar esto es que Costa Rica sigue siendo una economía dual, que combina un pequeño número de empresas grandes y relativamente productivas, en gran parte enfocadas en los mercados externos, con otro sector, compuesto principalmente por PYMES locales enfocadas exclusivamente en los mercados internos y que no pueden beneficiarse de las oportunidades que brinda la integración en la economía global. Aumentar la productividad al establecer las condiciones adecuadas para que las empresas nacionales prosperen y, al mismo tiempo, mantener y reforzar el compromiso con la inversión extranjera directa y el comercio, que ha sido clave para diversificar cada vez más la canasta de las exportaciones, sigue siendo un reto clave. Impulsar la productividad de las empresas locales también facilitaría su participación en las cadenas globales de valor.
Miles de dólares de los EE.UU. per cápita ajustados por PPA, 2021
Nota: Promedio de la OCDE calculado como el promedio simple de los países de la OCDE con datos disponibles.
Fuente: Base de datos de productividad de la OCDE.
Impulsar la productividad a través de más competencia
La competencia débil tiende a traducirse en precios relativamente altos de los bienes para los consumidores y de los insumos para las empresas. Ambas características pueden encontrarse en Costa Rica (OECD, 2020[3]), lo que ha llevado a una categorización general de Costa Rica como un país caro, donde una canasta básica de bienes y servicios cuesta significativamente más que en los países vecinos (Angulo, 2014[12]). Las empresas privadas informan que el aumento de los costos es la principal barrera para sus operaciones (UCCAEP, 2019[13]), en particular en agricultura y manufactura. La eliminación del precio mínimo del arroz es un paso importante y bienvenido para reducir el costo de la canasta básica en Costa Rica. De igual forma, la eliminación prevista de precios mínimos en 11 servicios profesionales fomentará la competencia en sectores clave, como salud y construcción.
Una autoridad de la competencia totalmente independiente y dotada de recursos es un pilar clave de un marco estable para la competencia. Muchas de las debilidades en el marco de la competencia, como la falta de independencia y recursos de la autoridad nacional de la competencia, debían ser abordadas por la nueva ley de la competencia aprobada en diciembre de 2019. Sin embargo, en 2022, la autoridad nacional de la competencia (COPROCOM) recibió menos de un tercio del presupuesto otorgado por ley. Esto obstaculiza gravemente la capacidad de la autoridad para cumplir con sus funciones, ya que sigue sin contar con suficiente personal y no puede comprar equipos. A pesar de estas limitaciones, se han completado dos estudios de la competencia (asociaciones profesionales y transporte marítimo de línea). Dotar a la autoridad nacional de la competencia de los recursos financieros adecuados, tal como lo establece la ley, es una condición necesaria para impulsar la competencia, lo que se traduciría en menores precios de bienes y servicios, mejorando el poder adquisitivo de los hogares y la competitividad de las empresas. Al promover un mayor crecimiento económico, las autoridades de la competencia efectivas también pueden respaldar los ingresos fiscales y tener un impacto fiscal positivo. Una autoridad nacional de la competencia bien equipada y en pleno funcionamiento sería particularmente beneficiosa en la coyuntura actual cuando las autoridades están tomando medidas audaces y valiosas para mejorar las regulaciones, abrir sectores clave de la economía y eliminar obstáculos a la competencia (por ejemplo, en el sector del arroz). La introducción de una tarifa para iniciar el trámite para las notificaciones de control de fusiones podría poner a disposición algunos recursos adicionales. Sin embargo, seguiría siendo crítico otorgar el presupuesto establecido en la ley. Asegurarse de que la autoridad nacional de la competencia reciba una partida presupuestaria directa ayudaría a obtener los recursos necesarios. Por el momento, la autoridad nacional de la competencia es una institución desconcentrada al amparo del Ministerio de Economía. Esto significa que su presupuesto se cuenta como parte del presupuesto del Ministerio de Economía, lo que puede generar dificultades a la hora de establecer topes de gasto por ministerio para cumplir con la regla fiscal. Las revisiones de gastos también pueden favorecer el proceso de reasignación de gastos necesario que el Ministerio de Hacienda debe emprender para otorgar los recursos necesarios a la autoridad nacional de la competencia. También sigue siendo importante continuar otorgando recursos adecuados a la autoridad sectorial de competencia (SUTEL) que está a cargo de proteger y promover la competencia en el sector de las telecomunicaciones.
Mantener un marco regulatorio favorable a la competencia es otro componente clave para fomentar la competencia. Las regulaciones de los mercados de productos sirven a objetivos legítimos pero cuando están mal diseñadas, pueden imponer restricciones innecesarias a la competencia. El indicador de Regulación del Mercado de Productos de la OCDE para Costa Rica muestra que existen buenas posibilidades para mejorar las regulaciones (Figura 1.25), con altas barreras de entrada y participación estatal. Una estrategia clave para garantizar regulaciones favorables a la competencia, utilizada por muchos países de la OCDE y de la que Costa Rica carece, es realizar evaluaciones de impacto reglamentario para orientar el desarrollo de nuevas leyes o regulaciones. En muchos países, también existe el requisito de incluir explícitamente la evaluación del impacto (es decir, costos y beneficios) sobre la competencia en las leyes o reglamentos. La adopción de dicho requisito puede garantizar que los aspectos de la competencia se tomen en cuenta de manera más sistemática en todo el sector público.
Puntuación general de la Regulación del Mercado de Productos (RMP), índice de 0 a 6 (más restrictivo)
Fuente: Base de datos de Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Los países de la OCDE han estado impulsando la competencia en sus mercados facilitando el ingreso de bienes y servicios. Costa Rica tiene muchas posibilidades para hacer lo mismo. Entre las barreras que dificultan la entrada, las cargas administrativas y el sistema de licencias y permisos son las más problemáticas. Establecer una empresa es significativamente más costoso (Figura 1.26) y más engorroso que en otros países de la OCDE y en otros países latinoamericanos. Muchos países de la OCDE han reducido trámites administrativos mediante el establecimiento de ventanillas únicas virtuales, donde todos los requisitos administrativos pueden cumplirse a la vez y en línea. Costa Rica también se está moviendo en esa dirección, lo que además debería ayudar a facilitar la creación de empresas formales. Los desafíos pendientes son que las ventanillas únicas existentes permitan resolver todos los requisitos administrativos en un solo lugar y que lo hagan a través de las facilidades en línea.
APP - ajustadas según el dólar de los EE.UU.
Nota: Las cifras muestran el costo monetario total normal para completar todos los trámites obligatorios para iniciar una sociedad de responsabilidad limitada y una empresa de propiedad personal sin empleados.
Fuente: Base de datos de Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
También es necesario abordar las regulaciones existentes, muchas de las cuales penalizan a las empresas y la competitividad, con el fin de agilizar, eliminar duplicidades y regulaciones que ya no son necesarias y armonizar las regulaciones entre las diferentes entidades públicas. Las experiencias internacionales muestran que enfrentar con éxito el legado de medidas requiere de un mayor diálogo público-privado, en el que el sector privado pueda señalar problemas y contribuir a la solución, y un buen equipo técnico (Cadot, Malouche and Sáez, 2012[14]). Al respecto, el Ministerio de Economía está elaborando, en cooperación con el sector privado, una lista de regulaciones y procedimientos que pueden eliminarse, incluyendo plazos específicos para su eliminación.
Adoptar el gobierno electrónico puede ser un medio poderoso para facilitar el cumplimiento de los trámites administrativos por parte de las empresas a un costo mínimo. Costa Rica ha estado rezagada en el uso de herramientas digitales para interactuar con ciudadanos y empresas. La pandemia desencadenó más interacciones digitales, que deberían seguirse usando más. Un obstáculo clave para aumentar el uso de herramientas digitales por parte del Gobierno, los ciudadanos y las empresas es el mecanismo de firma digital, que se percibe como demasiado engorroso. Quienes intentan usarlo también enfrentan dificultades para obtener la misma validez que con una firma manuscrita de las instituciones públicas. El Banco Central ya está trabajando en una solución que permitiría el uso de la firma digital a través de teléfonos móviles (Cuadro 1.5). Algunos países de la OCDE (ver Recuadro 1.5) ejemplifican el efecto transformador que puede tener un mecanismo de firma digital ampliamente aceptado y fácil de usar para reducir la burocracia y facilitar el cumplimiento de los trámites administrativos.
En Costa Rica, un número significativo de sectores económicos siguen siendo monopolios estatales o están dominados por empresas estatales. Esto incluye sectores clave, como la electricidad, el transporte, la banca, los seguros y los productos derivados del petróleo. La gobernanza de las empresas públicas ha mejorado gradualmente, pero falta resolver desafíos importantes, como la implementación plena de las normas internacionales de contabilidad, establecer y gestionar los indicadores de desempeño para las empresas públicas, fortalecer el desempeño de las juntas, y revisar la remuneración de estas juntas, así como desarrollar recomendaciones para respaldar incentivos que estén alineados con buenas prácticas de una junta (OECD, 2022[15]). Para promover el avance continuo en el abordaje de estos desafíos, será importante mantener una buena capacidad de coordinación y análisis en la oficina de asesoría de la Presidencia para las empresas de propiedad estatal.
La Ley de firma digital de 2000 reconoció las firmas digitales en Estonia como equivalentes a las firmas manuscritas, tanto en transacciones comerciales como en transacciones con el sector público. La firma digital puede utilizarse de manera directa a través de la cédula de identidad nacional, ya que las cédulas incorporan un chip que puede utilizarse como prueba de identificación definitiva en un entorno electrónico. La firma también puede usarse a través de Mobile-ID o Smart-ID, que brindan una solución de identificación para cualquier persona que no tenga una tarjeta SIM en su dispositivo inteligente, pero necesite probar su identidad en línea de manera segura. El uso dual para transacciones comerciales y del sector público, así como la obligación del sector público de reconocer la firma digital, creó un entorno que estimuló el desarrollo de servicios públicos compatibles, así como su aceptación por parte de la población en general (OECD, 2015[16]). Es posible acceder a todos los servicios públicos digitales mediante la firma digital, incluido el registro de empresas, el voto electrónico, la receta electrónica, el expediente clínico electrónico, la declaración de residencia y la solicitud de beneficios sociales. Se estima que el uso de firmas digitales en Estonia ahorra un 2% del PIB cada año (OECD, 2019[17]).
En su conjunto, el sector de las empresas de propiedad estatal actualmente no presenta una pérdida significativa del presupuesto, pero algunas empresas de propiedad estatal desempeñan un papel dominante en sectores críticos y este desempeño tiene implicaciones críticas en toda la economía. Un caso ejemplar es la empresa eléctrica ICE, que domina el sector eléctrico. Presta todos los servicios de transmisión del país y es responsable del 44% de la distribución de energía eléctrica. Una de sus filiales distribuye alrededor del 32% de la electricidad generada. La participación de la generación de electricidad del sector privado permitida está limitada al 30%. Los generadores del sector privado compiten por el mercado en vez de competir en el mercado, porque para ingresar al mercado primero deben ganar los contratos de licitación del ICE. También existen barreras a la participación extranjera en el sector, ya que el 35% del capital de la empresa que genera la electricidad debe ser costarricense. Este marco normativo implica barreras altas a la competencia (Figura 1.27).
El desempeño operativo del ICE es mediocre cuando se compara con instituciones pares (World Bank, 2015[18]) y los precios de la electricidad han sido más altos que en los países pares de la región. La separación efectiva de las actividades monopólicas (como la operación de la red de transmisión) de las actividades que pueden estar sujetas a competencia (como la generación y el suministro minorista) puede generar grandes beneficios en forma de innovación y precios más bajos (IEA, 2019[19]). Costa Rica también debería considerar flexibilizar las restricciones y los límites existentes a la participación del sector privado, incluidos los relacionados con la propiedad extranjera, como una forma de estimular la innovación y la competitividad y enfrentar los próximos desafíos para el sector eléctrico, como la planificada electrificación del transporte, un elemento central del plan de descarbonización de Costa Rica.
Índice de regulación del mercado de productos para la electricidad
Nota: Este indicador se compone de información sobre cómo se regula la entrada y la conducta en el sector eléctrico y sobre el nivel de propiedad estatal.
Fuente: OCDE, base de datos RMP 2018.
Impulsar la competencia en el sector bancario también sigue siendo un desafío importante. El sector bancario sigue estando muy concentrado, con tres bancos públicos que controlan alrededor del 60% de los activos totales y el resto controlado por nueve bancos privados extranjeros y dos bancos privados nacionales. Una serie de distorsiones y asimetrías regulatorias fragmentan el mercado y dificultan la competencia. Las asimetrías clave son la obligación legal de las instituciones públicas no bancarias de depositar el efectivo en bancos públicos o el requisito de que los bancos públicos paguen contribuciones a una serie de fondos estatales. La eliminación gradual de esas regulaciones asimétricas impulsaría la competencia y tendría un impacto positivo en toda la economía al facilitar el acceso de las empresas y los hogares a los servicios financieros a un costo más bajo. En línea con las recomendaciones de la OCDE, en febrero de 2020 se aprobó la ley para establecer un sistema de seguro de depósitos, que cubra tanto a los bancos privados como a los públicos. Los bancos públicos aún disfrutan de una garantía total del Estado, que cubre todos los instrumentos financieros, con la excepción de la deuda subordinada. Dado que los bancos estatales tienen grandes exposiciones al mercado de deuda soberana, el riesgo sistémico de ciclos fatales sigue siendo alto. La eliminación gradual de la garantía general es una recomendación de larga data en los Estudios Económicos de la OCDE.
Reducir la informalidad: un beneficio mutuo para la productividad y la inclusión
La informalidad, en alrededor del 45% del empleo total, sigue siendo elevada (Figura 1.28) y es tanto una causa como una consecuencia de la baja productividad. Se requiere una estrategia integral, con acciones necesarias en varias áreas de política, como reducir los costos laborales no salariales, facilitar la creación de empresas formales, incluso reduciendo el costo burocrático y económico de establecer una empresa formal (como se discutió anteriormente), ayudando a que más costarricenses adquieran las habilidades necesarias para acceder a trabajos formales (como se analiza en el Capítulo 2), simplificando los impuestos y mejorando los mecanismos de observancia.
Los cargos de planilla que pagan los empleadores son altos en comparación con el promedio de la OCDE (Figura 1.29), lo que dificulta la formalización. La experiencia en algunos países de la OCDE, como Colombia, indica que la reducción de los costos no salariales mediante la reducción de los cargos de planilla que pagan los empleadores puede ayudar a reducir la informalidad. Las evaluaciones de impacto disponibles sugieren que la reforma condujo a una reducción de 2 a 4 puntos porcentuales en la tasa de informalidad en Colombia (OECD, 2022[20]). Las contribuciones de planilla relativamente altas de Costa Rica indican que hay muchas posibilidades para avanzar en esta dirección. A finales de 2019, las autoridades introdujeron cargos de planilla más bajos para empleadores y empleados de las empresas informales que se formalizan. La reducción fue temporal (cuatro años) y dirigida a las pequeñas empresas (de uno a cinco trabajadores). Sin embargo, el plan tuvo poco impacto y fue adoptado por muy pocas empresas. Se han realizado varias mesas redondas con los actores sociales para discutir cómo impulsar la formalización, pero estos esfuerzos no han resultado en ninguna iniciativa política significativa.
Los cargos de planilla representan el 37% del costo salarial y los empleadores pagan el 72% de estos. Sin embargo, no todos los cargos de planilla se destinan a financiar el sistema de seguridad social (es decir, salud y pensiones contributivas). Alrededor del 35% de los cargos de planilla se destinan a financiar otras instituciones, en particular, el fondo encargado de los programas de protección social (el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares FODESAF), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) o un banco estatal. Esta es una forma muy regresiva e ineficiente de financiar estas instituciones, ya que dificulta la creación de empleos formales, erosionando las bases tributarias. En vez de esto, esas instituciones podrían ser financiadas a mediano plazo en su totalidad a través del presupuesto general. Esto facilitaría la formalización sin comprometer el financiamiento del sistema de seguridad social. Este cambio incluso sería positivo para el sistema de seguridad social, ya que más trabajadores pasarían a ser trabajadores formales y contribuyentes. Las instituciones financiadas actualmente a través de los cargos de planilla ya están recibiendo parte de su financiamiento del presupuesto general, lo que sugiere que las medidas institucionales para facilitar el cambio están en marcha.
% del total de la población empleada
Nota: La informalidad se define como el porcentaje de trabajadores ocupados que cumplen alguna de estas condiciones 1) no contribuir al sistema de seguridad social, 2) trabajadores no remunerados o 3) trabajadores por cuenta propia y patronos que tienen empresas que no están registradas en el Registro Nacional de la Propiedad y no llevan una contabilidad formal.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos: Encuesta Contínua de Empleo.
Aportes patronales, % de costos laborales, 2021
Fuente: Base de datos de impuestos sobre salarios de la OCDE.
Calce fiscal promedio en todos los niveles de ingresos, % de los costos laborales totales
Fuente: OCDE, Revisiones de la política fiscal 2017.
Una elevada cuña fiscal alto puede ayudar a explicar la incidencia de la informalidad. En Costa Rica, la cuña fiscal es altamente regresiva en la parte inferior de la distribución del ingreso (Figura 1.30). Esto resulta de las contribuciones a la seguridad social que se recaudan a tasa fija pero con una base mínima de contribución. Eliminar la base mínima, de modo que tanto los trabajadores como los empleadores contribuyan de acuerdo con los ingresos que declaran, reduciría los costos no salariales, en particular para los trabajadores de bajos ingresos. La Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) tiene previsto introducir gradualmente una base mínima de contribución más baja para los trabajadores temporales y de bajos salarios, para facilitar su formalización. Esto aplicará para trabajadores menores de 35 años a partir de 2023, trabajadores entre 35 y 50 años a partir de 2024, y para todas las edades a partir de 2025. Otra alternativa para hacer más progresivas las contribuciones a la seguridad social es reducirlas o eliminarlas para trabajadores de bajos ingresos. La pérdida de ingresos asociada podría compensarse con otras medidas para aumentar los ingresos, como se detalla en la Cuadro 1.7. Una mejor observancia también debería ser parte de la estrategia de formalización, y las reducciones en los cargos de planilla que pagan los empleadores podrían implementarse junto con auditorías reforzadas, para fortalecer la observancia de las normas laborales.
Mayor cobertura de los beneficios de la integración comercial
Costa Rica se ha beneficiado considerablemente de sus políticas de libre comercio e inversión extranjera. Los Estados Unidos y la Unión Europea son los principales socios comerciales. Como se demostró durante la recesión pandémica, la canasta de las exportaciones bastante diversificada de Costa Rica, con una participación cada vez mayor de bienes de alto valor agregado, como equipo médico (Figura 1.4), y servicios, como servicios empresariales (Figura 1.31), es una fuente de resiliencia durante los impactos económicos negativos. Recientemente, las exportaciones de equipos ópticos, quirúrgicos y médicos a la Unión Europea superaron a las exportaciones de frutas. Una cartera estable de flujos de inversión extranjera directa, en especial en el sector manufacturero y desde los Estados Unidos (Figura 1.32), ha favorecido este cambio hacia exportaciones de mayor valor agregado.
Las tendencias de nearshoring ofrecen oportunidades adicionales y los esfuerzos para aumentar la integración comercial han recuperado recientemente un ímpetu considerable. La matriz eléctrica limpia de Costa Rica y su ambicioso plan de descarbonización también brindan la oportunidad de que se convierta en un líder mundial en exportaciones libres de carbono o bajas en carbono. Los Estados Unidos son el principal destino de las exportaciones de Costa Rica, representando alrededor del 45% de las exportaciones totales. Es posible diversificar aún más los destinos de las exportaciones e impulsar las relaciones comerciales con otros países. Con ese fin, las autoridades han iniciado negociaciones para que el país se haga miembro de la Alianza del Pacífico, un bloque comercial integrado por Chile, Colombia, México y Perú, donde hasta el momento Costa Rica solo tiene la condición de candidato/observador. La Alianza representa el 60% de las importaciones de América Latina. Si Costa Rica se hace miembro, se beneficiaría de su ubicación geográfica entre los miembros de la Alianza del Pacífico, mejorando el acceso a un gran mercado y sus perspectivas para atraer más inversión directa. También se fortalecerían las cadenas de valor en la región y ofrecería una plataforma valiosa para aumentar la integración comercial con Asia, gracias a los acuerdos bilaterales de libre comercio (TLC) de Costa Rica con China, Singapur y Corea del Sur. Las PyMES podrían obtener muchos beneficios si utilizan los mercados latinoamericanos como primer paso y campo de prueba antes de acceder a mercados más complejos, como Estados Unidos. Una mayor integración a la Alianza del Pacífico implicaría reducir los aranceles en el sector agrícola, donde los aranceles son aún más altos en Costa Rica que en el promedio en la OCDE, en particular en sectores como el azúcar. Las simulaciones basadas en modelos sobre el impacto de las reducciones arancelarias asociadas con una integración a la Alianza del Pacífico sugieren que una mayor integración a la Alianza del Pacífico tendría un impacto positivo directo en el crecimiento de Costa Rica del 0,3% (CEPAL, 2021). El empleo aumentaría en 15 de los 20 sectores, con efectos más positivos en lácteos, carnes y alimentos procesados. Incluso si los efectos de la reasignación parecen pequeños, algunos sectores, como la silvicultura y la madera, se verían afectados negativamente y necesitarían programas de reeducación específica para aportar a los trabajadores habilidades nuevas que les permitan cambiar a nuevos puestos de trabajo. Costa Rica también ha iniciado negociaciones con Ecuador para establecer un tratado de libre comercio y una hoja de ruta para unirse al Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico.
Fuente: Conjunto de datos de la OCDE: Comercio bilateral de bienes por industria y uso final (BTDIxE), CIIU (Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las Actividades Económicas) Rev.4. Conjunto de datos de la OCDE: EBOPS 2010 - Comercio de servicios por país socio.
Nota: Los datos de 2022 son estimaciones.
Fuente: Grupo Interinstitucional de Inversión Extranjera Directa (Banco Central de Costa Rica, Agencia Costarricense de Promoción de Inversiones [CINDE], Promotora del Comercio Exterior [PROCOMER], Ministerio de Comercio Exterior [COMEX] y el Instituto Costarricense de Turismo [ICT]).
Tanto la manufactura como los servicios se han beneficiado considerablemente de la apertura comercial. El sector agrícola también contribuyó al buen desempeño de las exportaciones. Sin embargo, existe un potencial importante que no se ha explotado en el sector agrícola. Costa Rica es uno de los mayores exportadores de piña del mundo y un proveedor importante de banano y café. Aun así, el progreso para ascender en la cadena de valor en otros sectores, como los productos alimenticios procesados, ha sido desigual. La participación de los productos agrícolas procesados en el comercio mundial ha ido en aumento, lo que ofrece oportunidades adicionales. Hasta el momento, la participación de las exportaciones agrícolas procesadas en Costa Rica sigue siendo menor que la de productos crudos (Figura 1.33). La producción orgánica es otro segmento del mercado en el que Costa Rica podría capitalizar su buena reputación tanto en calidad como en sostenibilidad. Sin embargo, la participación de Costa Rica en la producción orgánica está por debajo del promedio mundial y más baja que en muchos otros países de la región, a pesar de su buen potencial de exportación (OECD, 2017[21]).
Proporción de las exportaciones de alimentos y productos agrícolas crudos y procesados sobre las exportaciones totales, %
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la base de datos Comtrade de la ONU.
Para aprovechar estas oportunidades será necesario impulsar la productividad en el sector agrícola, lo que se vería facilitado por una mejor ejecución de las políticas públicas en esta área. Esto podría lograrse agilizando la compleja estructura institucional que rige el sector, que consta de once instituciones dependientes del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Estas instituciones gozan de diversos grados de autonomía y algunas tienen mandatos establecidos por ley, lo que presenta desafíos para que el Ministerio logre una coordinación efectiva y riesgos de fragmentación de responsabilidades, lentitud en las decisiones y duplicación de funciones. La gobernanza efectiva también se ve obstaculizada por el hecho de que el sector agrícola y su organización institucional están regulados por varios cientos de leyes y decretos ministeriales (OECD, 2017[21]).
La experiencia en los países de la OCDE también sugiere que el apoyo, sin distorsiones, brindado directamente a los productores o al sector en su conjunto tiene una influencia más positiva, tanto en la participación en las cadenas globales de valor como en el valor agregado interno que los mecanismos de intervención del mercado, como la fijación de precios mínimos (OECD, 2022[22]). En este sentido, la eliminación gradual de los precios mínimos en el sector arrocero, como se recomienda en anteriores Estudios Económicos de la OCDE, es un paso muy positivo, que también facilitaría el acceso a bienes básicos a precios más bajos, beneficiando en particular a los hogares de bajos ingresos. Los cambios recientes para facilitar una mayor inversión extranjera directa en las zonas rurales, como el fortalecimiento de la ventanilla única para inversiones en las municipalidades, el fomento de la formación profesional y nuevas regulaciones para priorizar el acceso a los servicios digitales fuera del Área Metropolitana de San José, pueden ser una forma más efectiva de apoyar la productividad y la creación de empleo en áreas rurales.
Cerrar brechas de infraestructura
Los cuellos de botella de infraestructura son considerables, en especial en el transporte por carretera (Figura 1.34). Esto no solo obstaculiza el desarrollo regional, sino que también tiene un impacto negativo en la competitividad, la productividad y el medio ambiente. La red de carreteras es extensa, pero la calidad es deficiente, consecuencia de años de subejecución por una gobernanza, planificación y ejecución débiles. Reducir estas brechas de infraestructura ayudaría en especial al sector agrícola, cuya productividad se ha visto limitada por la mala calidad de los caminos rurales. La mala calidad aumenta los costos de transporte y las pérdidas de producción y limita la competitividad de los productores a gran y pequeña escala, impidiéndoles acceder a mercados más amplios. Reducir estas brechas de infraestructura también ayudaría a extender los beneficios de la integración comercial y la inversión extranjera directa a todo Costa Rica. Hasta el momento, el Área Metropolitana de San José ha concentrado la mayor parte de los beneficios de la exitosa estrategia de atracción y retención de inversión extranjera directa.
Estudios económicos anteriores de la OCDE recomendaron hacer reformas institucionales para favorecer una mejor planificación y una rendición de cuentas más clara. El sector de obras públicas tiene una estructura institucional compleja. Más allá del Ministerio de Obras Públicas, existen ocho entidades independientes con responsabilidades específicas. Esta estructura contribuye a las duplicidades, la fragmentación excesiva de políticas, la preparación prolongada de proyectos y los retrasos en la ejecución de los proyectos. Los planes anunciados hace poco tiempo para simplificar el marco institucional del sector y eliminar algunas entidades públicas prometen recuperar la rectoría del ministerio y facilitar una mejor planificación y gestión. También sería posible mejorar la elaboración y selección de proyectos con un uso más extenso del análisis cuidadoso de costo-beneficio.
La situación fiscal continuará limitando la inversión pública durante algún tiempo y las Asociaciones Público-Privadas (APPs) bien diseñadas podrían ayudar a reducir las brechas de infraestructura. El gasto público en infraestructura, al 1% del PIB, está muy por debajo del último Plan Nacional de Transporte del Ministerio de Obras Públicas, que exige aumentos graduales en el gasto en infraestructura, al 4% del PIB para 2035, con dos tercios financiados por el sector privado. El marco de las APPs ha mejorado recientemente gracias a una oficina de APPs estable y un fondo de desarrollo de proyectos independiente financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Sin embargo, es necesario hacer otras mejoras, incluido el aumento de la transparencia y la rendición de cuentas mediante la publicación de más información y evaluaciones de proyectos en línea, y mejorar la capacidad de la oficina de APPs para hacer evaluaciones (EUI, 2019[23]). Esto debe complementarse con una contabilidad fiscal adecuada de las APPs, incluido su registro como pasivos contingentes en el presupuesto.
Índices de la calidad de las carreteras y de la eficiencia de los servicios portuarios, 1 a 7 (mejor), 2019
Nota: LAC se refiere al promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México.
Fuente: Indicadores de Competitividad Global del Foro Económico Mundial.
Aprovechar al máximo la digitalización
La conectividad confiable y de calidad es fundamental para aprovechar al máximo la transformación digital. Costa Rica ha avanzado mucho en la conectividad a Internet a través de líneas móviles, pero está rezagada en la penetración de banda ancha fija (Figura 1.35). Alrededor del 34% de las suscripciones a banda ancha fija permiten conexiones de alta velocidad. Por lo tanto, fomentar la competencia, la inversión y la innovación en el desarrollo de la banda ancha es una prioridad fundamental. Esto dependerá de mantener un marco normativo que sea flexible y facilite la entrada de nuevos operadores, contribuyendo a un mayor despliegue de banda ancha. De acuerdo con el índice de Regulaciones del Mercado de Productos de la OCDE, las barreras regulatorias sobre las comunicaciones electrónicas son relativamente altas en Costa Rica (Figura 1.36). Las regulaciones excesivas y algunas veces inconsistentes entre las instituciones públicas también dificultan el despliegue de infraestructura. Las regulaciones heterogéneas a nivel municipal son una preocupación particular. La simplificación y armonización de las regulaciones y el establecimiento de directrices comunes facilitarían el despliegue de infraestructura y reducirían las barreras de entrada para los nuevos operadores. Para avanzar en estos objetivos, recientemente las autoridades publicaron una ley para promover la consistencia regulatoria en todo el país, para promover y facilitar el despliegue de infraestructura. También se aprobó una ley para habilitar el uso de espacios públicos para instalar infraestructura de telecomunicaciones y garantizar que todos los aspectos técnicos para el desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones se tomen en cuenta debidamente cuando se diseñan y planifican las carreteras nacionales.
La experiencia de Costa Rica con la apertura del monopolio de servicios móviles en 2011 ilustra cómo la competencia puede estimular el acceso y bajar los precios. Actualmente, Costa Rica muestra precios de servicios móviles que son considerablemente más bajos que los de sus pares regionales y están a la par del promedio de la OCDE en términos de asequibilidad (Figura 1.37, Panel B). Por el contrario, los precios de los servicios de banda ancha fija se mantienen considerablemente por encima de los observados en la OCDE y sus pares regionales (Figura 1.37, Panel A). A su vez, el mercado de banda ancha fija muestra un alto grado de concentración (Figura 1.37, Panel C). Al facilitar la entrada de nuevos operadores, la apertura a la competencia del mercado de banda ancha fija puede facilitar precios más asequibles, lo que a su vez ayudará a impulsar el acceso y cerrar las brechas.
Suscripciones a banda ancha fija por cada 100 habitantes
Nota: Los datos de Costa Rica son del año 2021.
Fuente: Portal de banda ancha de la OCDE (base de datos); SUTEL, Dirección General de Mercados.
Índice de regulación del mercado de productos para las comunicaciones electrónicas
Nota: Las comunicaciones electrónicas incluyen tanto los servicios de voz como los de datos.
Fuente: OCDE, base de datos Regulación del Mercado de Productos (RMP) 2018.
La tecnología 5G puede actuar como una tecnología de “avance por saltos”, lo que permite acelerar el desarrollo digital en las zonas rurales. Esto requeriría más infraestructura y despliegue de fibra y nuevas soluciones de conectividad de última milla. Costa Rica está rezagado con respecto a otros países latinoamericanos. Ya hay 22 redes 5G desplegadas en América Latina, sobre todo en Brasil. Costa Rica debe acelerar la liberación del espectro 5G. Según estimaciones del regulador, el costo de los retrasos en la liberación del espectro 5G oscilaría entre el 8% y el 12% del PIB. Recientemente, las autoridades solicitaron la liberación de frecuencias 5G que el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) ha retenido y permanecen sin uso. Esto permitiría concesionar la licencia del espectro, facilitando la entrada de proveedores. El despliegue de los servicios 5G todavía tardaría al menos tres años. Establecer un proceso de concesión transparente y riguroso será fundamental para un despliegue efectivo y un mercado competitivo.
Nota: Panel A y B; El índice de asequibilidad de los servicios de banda ancha fija es el costo mensual de una suscripción a un servicio de banda ancha fija de 2 Mbps de velocidad como parte del ingreso promedio de un hogar en el segundo cuantil de la distribución del ingreso. El índice de asequibilidad de los servicios de banda ancha móvil es el costo mensual de una suscripción a un servicio de banda ancha móvil de 1 GB de datos como parte del ingreso promedio de un hogar en el segundo cuantil de la distribución del ingreso.
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo Indicadores DigiLAC.
Continuar mejorando la gobernanza y reduciendo la corrupción
La corrupción sigue siendo una de las principales preocupaciones de los costarricenses. Costa Rica ha avanzado en la promoción de la integridad y el combate contra la corrupción en el sector público. Ocupa el tercer lugar en América Latina en términos de capacidad para combatir la corrupción, solo detrás de Uruguay y Chile (AS/COA, 2021[24]). Sin embargo, las percepciones públicas sobre la corrupción siguen siendo más altas que en los países de la OCDE (Figura 1.38). En las últimas décadas, el país ha sido sacudido por escándalos de corrupción con regularidad. Por lo tanto, se justifican los esfuerzos de política para reducir y prevenir la corrupción. La estrategia nacional de integridad y prevención de la corrupción, presentada en 2021, ofrece un marco útil para estos esfuerzos, ya que define áreas prioritarias para la próxima década en materia de integridad, corrupción, transparencia y probidad.
Evolución del “Control de la Corrupción”, escala: -2.5 (mayor corrupción) a 2.5 (menor corrupción)
Nota: El Control de la Corrupción expresa las percepciones de la medida en que el poder público se ejerce para beneficio privado, incluidas formas de corrupción menores y mayores, así como la "captura" del estado por parte de élites e intereses privados. ALC es un promedio simple de Chile, Colombia y México.
Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Gobernanza Mundial.
La protección de los denunciantes es una herramienta importante para promover la rendición de cuentas. Costa Rica cuenta con una serie de mecanismos de protección para denunciantes, víctimas y testigos de actos de corrupción que se aplican a nivel penal y administrativo. Sin embargo, en la actualidad no existe una ley específica que brinde protección a los empleados en los sectores público o privado contra medidas discriminatorias o disciplinarias una vez que hayan comunicado irregularidades (OECD, 2017[25]) (OECD, 2020[26]). Esto desalienta a los servidores públicos a compartir información valiosa sobre casos de corrupción con las autoridades competentes. Actualmente, Costa Rica está trabajando en un proyecto de ley para brindar a los denunciantes una protección clara e integral contra represalias, que abarque tanto al sector público como al privado. Promulgar una ley de protección a los denunciantes o una disposición legal relacionada específicamente con la denuncia protegida o la prevención de represalias contra los denunciantes, como se recomienda en el Estudio económico anterior (OECD, 2020[3]), sería un paso eficaz para impulsar la prevención de la corrupción.
Los mayores escándalos de corrupción se han relacionado con la contratación pública (UNCAC, 2021[27]). Una parte importante de las adquisiciones se ha realizado a través de la contratación directa, que es, según la ley, un procedimiento extraordinario, más rápido y con menos controles. El Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) agrupaba 20 plataformas virtuales de contratación pública y su uso se hizo obligatorio para toda la administración pública en 2016. Sin embargo, aún no se ha incorporado a todas las entidades públicas. Hasta 2019 faltaba el 30% de las instituciones, e incluso aquellas que han implementado el SICOP no lo utilizan para todas las etapas del procedimiento de contratación, ni para todas las compras. Una ley aprobada recientemente pretende evitar la coexistencia de múltiples regímenes de contratación, reducir los casos de excepciones para eludir los trámites ordinarios e introducir requisitos para la aplicación de la contratación directa. La implementación plena de la ley reduciría los casos de corrupción y, al mismo tiempo, aumentaría la eficiencia del sector público.
La atención médica y la educación primaria prácticamente universales y una de las coberturas de pensión más altas de la región han llevado a resultados sociales notables, como una esperanza de vida relativamente larga (más de 80 años) y una baja mortalidad infantil. Sin embargo, Costa Rica enfrenta importantes desafíos sociales. La pobreza, medida como referencia a una línea de pobreza, se ha mantenido prácticamente sin cambios en alrededor del 20 % durante los últimos 25 años y la desigualdad ha tenido una tendencia al alza (Figura 1.39). Con tasas de desempleo de dos dígitos, la informalidad que afecta a casi la mitad de la fuerza laboral y cambios demográficos significativos a futuro, es necesario hacer esfuerzos en diferentes áreas de política para mejorar la igualdad de oportunidades. Mejorar las políticas de educación y formación es un desafío crítico (ver Capítulo 2), pero también existe una necesidad urgente de mejorar los programas de protección social, reducir las desigualdades de género y fortalecer el sistema de pensiones.
Nota: Panel A: Las medidas de pobreza se basan en líneas de pobreza. Panel B: El coeficiente de Gini se basa en el ingreso disponible de los hogares. El indicador de Costa Rica se reescaló antes de 2010. ALC es un promedio simple de Chile, Colombia y México.
Fuente: INEC Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM); Base de datos sobre pobreza y equidad del Banco Mundial.
Mejorar la protección social
Las políticas sociales están en proceso de mejora, gracias a SINIRUBE, una base de datos común que reúne todos los registros de los programas sociales. Ayuda a eliminar duplicidades y aumentar la cobertura al permitir la identificación de posibles beneficiarios elegibles que aún no están cubiertos por los programas. La herramienta se ha utilizado para evaluar la focalización de algunos programas sociales (como becas y pensiones no contributivas). Las autoridades planean aumentar aún más la cobertura del SINIRUBE e incorporar a la base de datos a aquellas personas en lugares remotos o sin acceso que aún no están incluidas. El SINIRUBE debe convertirse en la piedra angular de las políticas sociales y ser la herramienta central para seleccionar a los beneficiarios de todos los programas sociales. Esto ayudaría a mejorar la focalización y evaluación de las políticas sociales. En algunos programas sociales, más del 40% de los beneficiarios son hogares de ingresos medios y altos (Cuadro 1.6), mientras que por ley los programas están dirigidos a personas en situación de pobreza.
Porcentaje de beneficiarios en cada quintil de ingreso (2021)
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en ENAHO.
También es posible reducir la fragmentación en el sector de la protección social, lo que ayudaría a aumentar la cobertura. La protección social se financia a través de un fondo (FODESAF) que asigna recursos a 21 instituciones que se encargan de la prestación de más de 35 programas. Una mejor focalización y la reducción de la fragmentación facilitarían el refuerzo de la protección social en áreas clave, lo que reduciría la desigualdad. Las autoridades planean avanzar en esta dirección y apuntan a reducir el número de programas sociales a 25. Reforzar la protección social de los niños es una prioridad clave, ya que la pobreza afecta al 40% de los niños y solo al 30% de los niños pobres entre 0 y 17 años pertenecen a familias que reciben beneficios monetarios (Pacheco et al., forthcoming[28]). La experiencia en otros países de la OCDE, como Austria, Suecia o Finlandia, muestra que las transferencias de efectivo no condicionadas y focalizadas pueden reducir significativamente la pobreza infantil (Förster and Verbist, 2012[29]). Establecer una transferencia monetaria universal para los niños pobres en Costa Rica costaría el 0,21% del PIB anual (Cuadro 1.7), y podría financiarse en parte mejorando la focalización de los programas existentes. Esto en particular se refiere al subsidio de vivienda (Bono vivienda familiar), ya que el 45% de los beneficiarios son hogares de ingresos medios o altos.
Nota: El impacto fiscal de introducir pensiones universales y transferencias de efectivo para los niños pobres, y de hacer que las contribuciones sociales sean más progresivas se basan en (Pacheco et al., forthcoming[28]). Los ahorros derivados de la centralización de las compras públicas y la recaudación de impuestos se basan en los informes de la Contraloría General (CGR, 2019[30]), (CGR, 2021[9]). El impacto de la ley deempleo público se basa en estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo. Se supone que por medio del impuesto sobre bienes inmuebles Costa Rica llega a recaudar lo mismo que el promedio de sus pares latinoamericanos (Chile, Colombia, México, Argentina y Brasil). El impacto de eliminar las exoneraciones fiscales se basa en la revisión de las finanzas públicas del Banco Mundial (World Bank, 2019[7]).
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (World Bank, 2019[7]), (CGR, 2019[30]), (CGR, 2021[9]) y (Pacheco et al., forthcoming[28]).
Reducir las desigualdades de género
La participación femenina en la fuerza laboral continúa por debajo del promedio de la OCDE (Figura 1.40). La participación es especialmente baja en los hogares de bajos ingresos, con más del 90% de las mujeres en los hogares pobres fuera de la fuerza laboral. En particular, las mujeres que asumen responsabilidades de cuidado familiar enfrentan dificultades para completar la educación o continuar en la fuerza laboral. Esto afecta a las mujeres de todos los niveles de ingresos, pero más que todo a las de hogares de bajos ingresos (Figura 1.41).
Tasa de participación en la fuerza laboral en edad de trabajar (15-64), %, 2021
Nota: ALC es un promedio simple de Brasil, Chile, Colombia y México.
Fuente: Estadísticas de la fuerza laboral de la OCDE.
Fuente: INEC Encuesta Nacional de Hogares 2021.
Ampliar el acceso a la educación temprana y cuidados de la primera infancia asequibles y de buena calidad debería ser una prioridad, ya que facilita la participación de las mujeres en el mercado laboral y aumenta los resultados y la equidad en la educación (véase también el Capítulo 2). La cobertura de educación y atención de la primera infancia para los niños de cinco años ha mejorado recientemente, pero también debe ampliarse el acceso a la educación en la primera infancia para los niños menores de cuatro años. Los esfuerzos recientes para fomentar la educación en la primera infancia incluyen la elaboración de estándares de calidad y los preparativos para el lanzamiento de un mecanismo de copago con comprobación de recursos (Cuadro 1.8). Priorizar el acceso a la educación temprana de los trabajadores de bajos ingresos y establecer mecanismos de copago para los hogares de mayores ingresos son formas efectivas de ampliar la cobertura en un entorno fiscal difícil. La expansión gradual de los servicios de cuidado de personas mayores, incluidos los cuidados en el hogar así como en la comunidad, también contribuiría a una mayor participación femenina en el mercado laboral entre los hogares de bajos ingresos.
Recientemente Costa Rica introdujo derechos de licencia pagada reservados a los hombres padres de familia. En el sector privado, los trabajadores tienen derecho a dos días de vacaciones por semana durante el primer mes después del nacimiento. Durante esos días los trabajadores recibirían la totalidad de su salario, que es financiado en partes iguales por el empleador y por el sistema de seguridad social. Para los empleados públicos, la Ley de Empleo Público que entrará en vigencia en marzo de 2023, concede a los trabajadores un mes de permiso pagado de paternidad. Estos son pasos iniciales positivos para promover una mejor distribución del trabajo remunerado y no remunerado entre hombres y mujeres. Promover el uso de estos nuevos derechos de licencia de paternidad y extenderlos poco a poco, siguiendo la tendencia reciente de muchos países de la OCDE, incluidos Francia y España, pueden ser pasos adicionales para facilitar una mayor participación femenina en el mercado laboral.
Adaptar el sistema de pensiones al envejecimiento
Costa Rica ha estado cosechando los beneficios de un dividendo demográfico importante, pero las tendencias están cambiando. Según proyecciones de las Naciones Unidas, en los próximos 50 años la proporción de la población mayor de 65 años se triplicará, del 10% en 2020 al 30% en 2070. Esta transición demográfica amenaza la sostenibilidad del pilar contributivo del sistema de pensiones, cuyo financiamiento depende, en gran medida, de las contribuciones vinculadas al empleo y también se ve obstaculizada por la informalidad. La edad legal de jubilación es de 65 años, pero las mujeres pueden optar por la jubilación anticipada a los 60 años si han cotizado al menos 37,5 años y los hombres a los 62 años si han cotizado al menos 38,5 años. Las personas que han tenido carreras inestables y períodos largos en la informalidad por lo general no califican para una pensión contributiva y pueden obtener una pensión mínima a través del régimen no contributivo, que se financia con el presupuesto del Gobierno. El período total de cotizaciones requerido para tener derecho a la pensión completa es de 25 años y 300 cotizaciones mensuales. Recientemente, las autoridades aprobaron un paquete de cambios al pilar contributivo, incluido el uso de los 300 salarios más altos para calcular el beneficio de pensión, en lugar del salario promedio de los últimos 12 años. Los hombres quedarán excluidos de la posibilidad de jubilación anticipada, mientras que las mujeres aún podrían jubilarse a los 63 años si han cotizado durante 33,75 años. Estos cambios entrarán en vigencia en enero de 2024 y se espera que contribuyan a la sostenibilidad del financiamiento de las pensiones hasta 2050. Las políticas destinadas a promover el trabajo formal y la participación laboral femenina también ayudarían a financiar las pensiones. De cara al futuro, vincular la edad legal de jubilación con el aumento de la esperanza de vida, como se hace en algunos países de la OCDE, fortalecería el vínculo entre las contribuciones y las pensiones y mejoraría la sostenibilidad del sistema. Los mecanismos de ajuste automático, en los que los parámetros de las pensiones se ajustan automáticamente a los cambios en indicadores como la esperanza de vida, se han convertido en parte de un conjunto de herramientas estándar en las políticas de pensiones entre los países de la OCDE (OECD, 2021[31]). Mejorar las oportunidades de aprendizaje a lo largo de toda la vida también apoyaría oportunidades profesionales más largas. El asesoramiento y la orientación profesional específicos, junto con los esfuerzos para alinear la oferta de formación con las necesidades del mercado laboral (véase el Capítulo 2), pueden facilitar la participación de los adultos en las actividades de formación. Los enfoques de aprendizaje más flexibles, como la capacitación modular o en línea, pueden facilitar la combinación de horarios de trabajo con la participación en las capacitaciones.
Además de continuar mejorando la sostenibilidad de las pensiones, aumentar la cobertura es otro desafío fundamental. La cobertura de las pensiones es más alta que en la mayoría de los países de la región, pero todavía alrededor del 30% de las personas mayores de 65 años no tienen pensión. Introducir una pensión universal que cubra a todas las personas pobres que ahora no cuentan con protección de ingresos y con la línea de pobreza como beneficio definido costaría 0,13% del PIB (Pacheco et al., forthcoming[28]). Un beneficio de pensión universal, que cubra a todas las personas que actualmente no reciben pensiones, costaría 1% del PIB.
Costa Rica es pionera en los esfuerzos por reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, y en el sector del turismo sostenible, con un 60% de su territorio cubierto por bosques, y es el primer país tropical en haber revertido la deforestación (Recuadro 1.4). Casi el 100% de la electricidad del país proviene de fuentes renovables (principalmente energía hidroeléctrica). Su nivel de emisiones es bajo según los estándares internacionales, pero las emisiones están aumentando. Costa Rica tiene como objetivo alcanzar la meta de cero emisiones netas de carbono para 2050, lo que requeriría reducir las emisiones, en particular en el sector del transporte, y aumentar los sumideros de emisiones (Figura 1.42).
Emisiones, Mt CO2e
Fuente: Ministerio de Ambiente y Energía.
Reducir las emisiones en el sector del transporte es un elemento clave de la estrategia del Gobierno para la transición hacia el cero neto. En 2021, el sector representó el 42% de las emisiones de carbono y el 79% del consumo de hidrocarburos, lo que explica en gran medida por qué el petróleo sigue siendo una fuente importante de suministro de energía en Costa Rica, aunque cuenta con una matriz eléctrica basada casi en su totalidad en energías renovables (Figura 1.43). Las emisiones del sector del transporte están aumentando y elevando el nivel total de emisiones en el país. El gran aumento del parque de vehículos, especialmente de vehículos privados, es en buena medida responsable de estos aumentos. La falta de una red de transporte público eficiente ha favorecido el uso generalizado y creciente del transporte privado para satisfacer las necesidades de movilidad, lo que ha provocado congestionamiento vial, cuyo costo en la gran área metropolitana se estima en 3,8% del PIB. Cerca de la mitad de las estaciones de monitoreo en áreas urbanas clave mostraron concentraciones de óxido de nitrógeno que excedieron los límites de la Organización Mundial de la Salud en 2019.
La transición hacia un transporte urbano e interurbano masivo limpio será fundamental para reducir las emisiones del sector del transporte. Esto se ha reflejado en el plan nacional de descarbonización, donde la implementación de un transporte público confiable, eficiente y ecológico es un pilar clave. Se han logrado algunos avances en esta área, como el inicio de algunos ejercicios piloto con autobuses eléctricos. Mejorar la red de transporte público en la gran área metropolitana de San José es un desafío crítico pendiente. Actualmente las autoridades están realizando estudios de factibilidad para una línea de tren eléctrico (Tren Rápido de Pasajeros) que unirá San José y la parte este de la gran área metropolitana. Costa Rica apunta a tener el 30% de la flota de transporte público eléctrica para 2035, con la meta de electrificar el 85% para 2050. Mejorar la red eléctrica sería clave para hacerle frente al aumento significativo en la generación y distribución de electricidad que implica esta transición. La digitalización y la automatización total de la red aumentaría la eficiencia, la confiabilidad y facilitaría la incorporación de recursos y almacenamiento de energía distribuida.
Nota: Los datos de la OCDE son del año 2020. Panel A: En Costa Rica, alrededor del 0,2% de la electricidad se genera a partir de una fuente térmica.
Fuente: Secretaría de Planificación Subsector Energía de Costa Rica y Agencia Internacional de Energía (AIE).
También hay posibilidades para mejorar las regulaciones y el diseño de los impuestos para facilitar la transición planificada hacia una economía menos dependiente del carbono. Costa Rica, uno de los pioneros en establecer un impuesto al carbono, tiene oportunidades para mejorar el diseño del impuesto a los combustibles. En la actualidad el diésel está gravado a una tasa que es 60% inferior al de la gasolina, a pesar de que es más contaminante. El impuesto sobre el combustible búnker también es un 10% más bajo que el de la gasolina regular. Alinear de manera gradual las tasas del diésel y el combustible búnker con la tasa de la gasolina sería un primer paso para reducir las emisiones del sector transporte. Ir más allá y aumentar el impuesto general al carbono causaría más reducciones de emisiones. Aumentar el precio del carbono implica dificultades importantes de economía política, en particular en el momento actual en que los precios mundiales de la energía son altos. Introducir el aumento de manera gradual, una vez que los precios de la energía bajen, y usar parte de los ingresos adicionales para compensar los efectos de los precios más altos de la energía en los hogares de bajos ingresos, podría facilitar la aceptación de este aumento.
También hay posibilidades para diseñar mejor el impuesto a los vehículos, que tome en cuenta el desempeño ambiental e incentivar el uso de vehículos más eficientes desde el punto de vista energético (Cuadro 1.9). Actualmente la tarifa es la misma para todos los vehículos, independientemente de su capacidad de consumo de combustible o de emisiones. Las tarifas de los peajes están congeladas desde 2002. Actualizarlas para que reflejen el costo del uso de las carreteras e introducir cargos por congestión pueden facilitar el cambio hacia medios de transporte más limpios y masivos. Dado el entorno actual de altas presiones sobre el costo de la vida, el trabajo previo para estos cambios podría comenzar y la implementación podría tener lugar una vez que disminuyan las presiones inflacionarias.
La transición hacia vehículos más eficientes en términos del uso energético también implicaría una reducción gradual de los ingresos fiscales, que se han utilizado en parte para financiar el programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA), clave para detener la deforestación en Costa Rica (Recuadro 1.6). Tras la disminución del consumo de combustible durante la pandemia, el financiamiento disponible para el programa ha disminuido. De cara al futuro, la ampliación de las fuentes de financiamiento del programa ayudaría a mantener su papel en la protección de las tierras forestales y el mantenimiento y reafirmación del papel de los bosques como sumideros valiosos de emisiones.
El aumento de la superficie cubierta de bosques observado en Costa Rica se ha visto respaldado por la implementación de un programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA). El programa fue lanzado en 1997 con el objetivo de detener el continuo proceso de deforestación. El programa ofrece compensación a los propietarios de tierras por proporcionar servicios ecológicos específicos. En las primeras etapas, había tres contratos: conservación forestal, que requería que los propietarios protegieran el bosque existente durante 5 años; reforestación, donde los propietarios tenían que plantar árboles en terrenos baldíos abandonados y mantenerlos durante 15 años; y la gestión forestal sostenible, que requería tener una tala de baja intensidad mientras se mantenían los servicios ecosistémicos para los bosques talados (Robalino and Pfaff, 2013[32]). Desde entonces, el programa ha evolucionado para que sea más efectivo en la consecución de sus objetivos y que tenga una participación más inclusiva. Por ejemplo, en 2003 se creó esquema nuevo para incluir a los pequeños propietarios, permitiéndoles combinar actividades agrícolas y conservación de bosques (Sánchez and Navarrete, 2017[33]).
Nota: El promedio de la OCDE excluye a Colombia e Islandia (y Reino Unido, Italia, Nueva Zealanda en el Panel A).
Fuente: Base de datos de la OCDE sobre el agua.
También existe una necesidad urgente de mejorar la recolección y el tratamiento de aguas residuales (Figura 1.44). La mayoría de las aguas residuales de los hogares y las industrias fluyen a los ríos sin tratamiento. La cobertura del saneamiento aumentó entre 2011 y 2018, pero el progreso se ha estancado desde entonces. Los tanques sépticos, que crean riesgos de filtración a las fuentes de agua subterráneas, son utilizados por el 77% de la población. Sin ningún cambio de política adicional, el alcantarillado solo cubrirá el 15% de la población, lejos de la meta del 100% para 2045 establecida en la política nacional de tratamiento de aguas residuales. Si se ejecutan los planes existentes, la cobertura pasará al 38% (Estado de la Nación, 2021[34]). Las alianzas público-privadas pueden ayudar a financiar la inversión adicional tan necesaria para alcanzar el objetivo del 100%.
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