Este capítulo establece las medidas operativas destinadas a ayudar a los países a evaluar sus estrategias antifraude. Determina las cuestiones clave de la evaluación, adaptando los criterios de evaluación del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE a las estrategias antifraude; ofrece una guía sobre el cronograma y métodos de las evaluaciones, y define las responsabilidades institucionales y de gobernanza para llevarlas a cabo. Este capítulo hace hincapié en la importancia de identificar a las partes interesadas, sus funciones y los procesos de toma de decisiones en las primeras etapas del proceso de evaluación, de elaborar una Teoría del Cambio durante el diseño de la estrategia y de evaluar tanto los impactos financieros como los no financieros del fraude, con el fin de respaldar iniciativas antifraude basadas en datos empíricos.
Evaluación, actualización y monitoreo de las estrategias antifraude
Resumen
Mientras que el monitoreo permite a los responsables de la estrategia o de la implementación y supervisión de los proyectos evaluar si estos están avanzando en la consecución de los objetivos, la evaluación de la estrategia analiza si se ha logrado el cambio deseado. Por lo tanto, una evaluación va más allá de la implementación y la consecución de resultados concretos para analizar el cambio al que ha contribuido la estrategia, en qué medida se han alcanzado los resultados deseados y de qué manera, teniendo en cuenta aspectos como la pertinencia, la coherencia, la eficacia, la eficiencia, el impacto o la sostenibilidad. En el caso de las estrategias antifraude, el objetivo de la evaluación consiste en garantizar que la estrategia esté bien diseñada para "ofrecer garantías sobre la consecución de los objetivos operativos en lo que respecta a la eficacia y la eficiencia de la lucha contra el fraude y la protección de los intereses financieros de la Unión". (OECD, 2021[1]; European Commission, 2016[2])
Si bien las evaluaciones de estrategias pueden servir como herramientas útiles para informar a los responsables políticos sobre si una estrategia antifraude es capaz de alcanzar sus objetivos, lograr los resultados deseados y resultar rentable y eficaz, las evaluaciones sólidas requieren rigor metodológico y una buena gobernanza del proceso. Esto implica abordar desafíos habituales a la hora de llevar a cabo evaluaciones de estrategias, por ejemplo, asegurarse de contar con los recursos humanos necesarios (capacidad y competencias), garantizar el interés y la demanda políticos, los recursos financieros y la disponibilidad de datos de alta calidad para elaborar evaluaciones sólidas (OECD, 2020[3]).
El objetivo de este capítulo es ayudar a los países a llevar a cabo evaluaciones de las estrategias antifraude. Incluye cuestiones clave que deben tenerse en cuenta a la hora de evaluar la estrategia en la etapa de desarrollo de la estrategia antifraude, las responsabilidades institucionales en materia de evaluación de estrategias y cómo comunicar de manera eficaz los resultados tras los ejercicios de evaluación. El Recuadro 2.1 a continuación muestra una descripción general de las acciones operativas incluidas en el flujo de trabajo de evaluación y que se describen con más detalle en este capítulo.
1. Decidir cómo se gestionará la evaluación, lo que incluye definir las partes interesadas, las funciones y los procesos de toma de decisiones, así como garantizar la transparencia de dichos procesos
2. Determinar el objetivo y el periodo de la evaluación: ¿Es eficaz la estrategia antifraude a la hora de alcanzar sus objetivos? ¿Qué periodo cubre la evaluación (intermedia o final)?
3. Seleccionar los criterios de evaluación y los estándares que se van a utilizar, y formular preguntas clave que deben tenerse en cuenta
4. Planificar el proceso de evaluación estableciendo plazos y fechas límite, revisando las responsabilidades, identificando las fuentes de datos, seleccionando los métodos de recopilación de información y determinando los recursos necesarios para llevar a cabo la evaluación
5. Recopilar y analizar los datos procedentes de fuentes cualitativas y cuantitativas para responder a las preguntas de la evaluación, incluyendo informes de monitoreo anuales o semestrales, datos administrativos, informes de auditoría y recomendaciones, indicadores de resultados y de impacto, grupos focales y encuestas
6. Evaluar el rendimiento en función de los criterios de evaluación mediante la síntesis de los datos, incluyendo consideraciones sobre el impacto financiero y no financiero de la estrategia antifraude, el retorno de la inversión y el análisis de la lógica de intervención (Teoría del Cambio) para entender las causas de los resultados y los impactos, y formular juicios evaluativos
7. Extraer conclusiones y recomendaciones preliminares, reconociendo las posibles limitaciones y consultando los resultados preliminares con las autoridades competentes de lucha contra el fraude
8. Incorporar los comentarios sobre las conclusiones y recomendaciones preliminares en el informe de evaluación final
9. Redactar el informe de evaluación final y comunicar los resultados a las partes interesadas internas y externas, incluidas la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales
10. Actualizar la estrategia o el plan de acción antifraude en función de las conclusiones de la evaluación
Fuente: Secretaría de la OCDE; adaptado de (BetterEvaluation, 2025[4])
2.2.1. Determinación de los criterios para la evaluación de estrategias
Hay una serie de cuestiones que los evaluadores de una estrategia antifraude podrían plantearse para recabar información sobre si dicha estrategia está logrando los resultados deseados. En última instancia, los evaluadores desean saber si la estrategia antifraude es eficaz a la hora de alcanzar sus objetivos y reducir el fraude, lo cual requiere recopilar datos para identificar los factores que influyen tanto en el cumplimiento como en el incumplimiento de dichos objetivos antifraude.
El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE traduce los aspectos clave de la evaluación en seis criterios de evaluación (impacto, eficacia, eficiencia, sostenibilidad, coherencia y pertinencia) con el fin de facilitar una evaluación consistente y de alta calidad de las intervenciones, incluidas las estrategias, y así inspirar un diseño más eficaz de las estrategias en el futuro. Los criterios tienen por objeto animar a los evaluadores a examinar con mayor profundidad la naturaleza de la estrategia, su proceso de implementación y sus resultados, sin dejar de reconocer que la aplicación de los criterios depende de la finalidad de la evaluación (OECD, 2021[1]). A continuación, se ofrece una breve explicación de cada uno de los criterios en relación con las evaluaciones de las estrategias antifraude.
Impacto
El impacto se refiere al grado en que la estrategia antifraude ha generado o se espera que genere efectos significativos, ya sean positivos o negativos, intencionados o no, a un nivel superior (OECD, 2021[1]). Por lo tanto, los evaluadores pueden analizar si la estrategia ha dado lugar a cambios duraderos en los sistemas y normas relacionados con la lucha contra el fraude, así como qué efectos previstos e imprevistos ha generado dicha estrategia. Esto puede implicar analizar cambios a nivel de todo el sistema, por ejemplo, una reducción sostenida de las tasas generales de fraude, efectos disuasorios sobre conductas fraudulentas, cambios en la cultura del fraude y en la tolerancia hacia el mismo, y un aumento de la confianza general en las instituciones de lucha contra el fraude. La evaluación de los impactos tanto financieros como no financieros es esencial para demostrar el valor de los esfuerzos antifraude, orientar la asignación de recursos y complementar las evaluaciones de eficiencia, incluido el retorno de la inversión de las medidas antifraude. Dada la naturaleza intrínsecamente oculta del fraude, evaluar su impacto puede resultar difícil. No obstante, se puede utilizar una serie de enfoques para evaluar tanto los impactos financieros como los no financieros de las estrategias antifraude, tal y como se analiza más adelante en este capítulo.
Eficacia
La eficacia considera el grado en que la estrategia antifraude ha alcanzado, o se espera que alcance, sus objetivos y resultados, incluyendo cualquier diferencia en los resultados entre los distintos grupos (OECD, 2021[1]). Implica evaluar si la estrategia antifraude está logrando sus objetivos y cumpliendo sus metas, lo cual incluye la recopilación de datos para identificar los principales factores que influyen en el logro o en el incumplimiento de dichos objetivos. Esto último también puede aclarar otros criterios de evaluación, entre ellos factores tales como la falta de recursos para alcanzar los objetivos o la existencia de medidas que no estén adecuadamente vinculadas (que no sean pertinentes ni proporcionadas) al logro de dichos objetivos. Para determinar si una estrategia antifraude ha sido eficaz a la hora de alcanzar los resultados deseados, los evaluadores pueden tener en cuenta aspectos tales como el aumento de las tasas de detección del fraude, la mejora o mayor eficiencia de los resultados y procedimientos de aplicación de la ley, y la reducción de las pérdidas por fraude.
Eficiencia
La eficiencia considera el grado en que la estrategia antifraude produce, o es probable que produzca, resultados de manera rentable y oportuna (OECD, 2021[1]). Aspectos tales como la falta de recursos (humanos, financieros y de tiempo) podrían ser las causas subyacentes por las que una estrategia antifraude no esté dando los resultados esperados. Esto podría ocurrir si no se han tenido en cuenta desde el principio los recursos financieros necesarios para aplicar la estrategia (sostenibilidad financiera), o si los objetivos y las medidas no son realistas teniendo en cuenta el cronograma de implementación o los recursos humanos y financieros disponibles.
Sostenibilidad
La sostenibilidad hace referencia al grado en que los beneficios netos de la estrategia antifraude persisten o es probable que persistan (OECD, 2021[1]). Los evaluadores deben considerar si los beneficios derivados de las medidas adoptadas en el marco de la estrategia antifraude serán duraderos (es decir, si son sostenibles). Esto implica analizar los aspectos financieros, económicos, sociales y medioambientales, así como las interrelaciones que existen entre ellos. Por ejemplo, una medida enmarcada en un objetivo antifraude, cuyo fin sea aumentar la sensibilización institucional de los funcionarios públicos en materia de lucha contra el fraude y que prevea la impartición de un único curso de capacitación sobre este tema, puede dar lugar a una mayor concientización de los funcionarios participantes. Sin embargo, es posible que los beneficios (una mayor sensibilización sobre la lucha contra el fraude) no sean duraderos, ya que la medida no tiene en cuenta la rotación del personal ni la retención de conocimientos. Una opción más sostenible sería impartir cursos de capacitación periódicos sobre la prevención del fraude (por ejemplo, una vez al año) o desarrollar un curso de capacitación en línea obligatorio con cursos de actualización cada cierta cantidad de años.
Coherencia
La coherencia tiene en cuenta la compatibilidad de la estrategia antifraude con otras intervenciones en un país, sector o institución (OECD, 2021[1]). Un aspecto que a menudo se pasa por alto en la etapa de desarrollo de la estrategia es considerar si ésta está en consonancia con otras reformas de gobernanza y políticas en ámbitos clave pertinentes, lo cual contribuye a la coherencia de la estrategia. Cuando se consideran las sinergias, compensaciones y posibles tensiones entre los distintos ámbitos políticos, la estrategia está en mejores condiciones de garantizar que los esfuerzos estratégicos aportan valor añadido y son complementarios, armonizados y coordinados con los demás, evitando al mismo tiempo la duplicación de esfuerzos (OECD, 2021[1]). Si bien es importante reconocer y distinguir entre el fraude y otros tipos de incumplimientos de la integridad para aplicar controles preventivos y de detección adecuados, el fraude no opera de forma aislada, y a menudo las prácticas fraudulentas y corruptas se producen conjuntamente. Según la última Encuesta Global sobre Fraude de la ACFE, los defraudadores habían cometido tanto fraude como corrupción en el 35 % de los casos (de un total de 1921 casos) (ACFE, 2024[5]). Esto pone de relieve la importancia de que los evaluadores consideren las sinergias entre una estrategia antifraude y cualquier estrategia existente en materia de integridad o lucha contra la corrupción. Por ejemplo, al evaluar en qué medida la estrategia antifraude está en consonancia con otras reformas y políticas de gobernanza en los ámbitos pertinentes, el evaluador podría considerar las sinergias de la estrategia nacional antifraude (ENAF) con los objetivos de la estrategia anticorrupción correspondiente, con el fin de identificar la duplicación de esfuerzos, la fragmentación de los canales de comunicación o las brechas en materia de sensibilización y datos. El Recuadro 2.2 ofrece un ejemplo de cómo tener en cuenta la coherencia estratégica a la hora de desarrollar una estrategia antifraude.
La Estrategia Nacional Antifraude (ENAF) de Portugal para el periodo 2023-2027, Decreto N.º 7833/2023 de fecha 31 de julio de 2023, recoge los objetivos de la Estrategia Nacional Anticorrupción (2020-2024). La ENAF establece que las prioridades y las medidas fundamentales previstas en el marco de la ENAF deberán combinarse y coordinarse con aquellas definidas en la Estrategia Nacional Anticorrupción, reconociendo que ambos documentos estratégicos contemplan objetivos que son consistentes entre sí y que pueden alcanzarse mediante la aplicación de medidas conexas.
Fuente: Adaptado de (Presidency of the Council of Ministers and Finance in Portugal, 2023[6])
Pertinencia
La pertinencia considera el grado en que los objetivos y el diseño de la intervención responden a las necesidades, políticas y prioridades a nivel mundial, nacional o institucional, y siguen haciéndolo si cambian las circunstancias (OECD, 2021[1]). Es posible que una estrategia antifraude no aporte los resultados esperados si los objetivos y las medidas que la componen no se basan en una evaluación de riesgos y no se fundamentan en un análisis integral del problema en la fase de desarrollo de la estrategia. Por ejemplo, una estrategia antifraude que no se basa en una evaluación sólida del riesgo de fraude podría no estar abordando o mitigando adecuadamente los riesgos de fraude actuales y emergentes. De manera similar, una estrategia antifraude que no se haya desarrollado de manera inclusiva y transparente (por ejemplo, que no haya sido sometida a procesos obligatorios de consulta interinstitucional y pública, tal y como establece el Indicador de Integridad Pública (PII) 3.4 de la OCDE sobre la inclusividad y la transparencia de las consultas intergubernamentales y públicas) podría no responder adecuadamente a las necesidades, políticas y prioridades de los beneficiarios en lo que respecta a la lucha contra el fraude.
Estas consideraciones ponen de relieve la importancia de desarrollar una Teoría del Cambio (TdC) o una cadena de resultados sólida en la fase de desarrollo de la estrategia. La Teoría del Cambio (TdC) debe describir cómo las actividades previstas en el marco de la estrategia antifraude conducirán a los resultados deseados (resultados) y a cambios a largo plazo (impactos), incluyendo la identificación de los supuestos subyacentes sobre cómo cada actividad propiciará cambios que permitan alcanzar los objetivos estratégicos de la estrategia (Georgieva-Andonovska, 2016[7]). Si no se han tenido en cuenta condiciones previas tales como la voluntad política o los recursos financieros y humanos necesarios para llevar a cabo las actividades previstas en una estrategia antifraude, es probable que dicha estrategia no esté dando los resultados deseados.
La Tabla 2.1 a continuación muestra un resumen de los criterios de evaluación del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), incluyendo las cuestiones clave que deben tenerse en cuenta a la hora de evaluar el logro de los resultados de las estrategias antifraude. Además, el Anexo A incluye un modelo de cuestionario que los evaluadores pueden utilizar para sus evaluaciones (intermedias o finales) de estrategias antifraude, con preguntas clave destinadas a recopilar información sobre la pertinencia, la coherencia, la eficacia, la eficiencia, el impacto y la sostenibilidad de dichas estrategias.
2.2.2. Planificación de las evaluaciones y obtención de los recursos necesarios con antelación
Mientras que el monitoreo es una actividad periódica que se extiende a lo largo de todo el ciclo estratégico, las evaluaciones normalmente se realizan al inicio, a mitad y al final del ciclo de implementación de la estrategia, que es cuando resulta más útil obtener información sobre el estado o el avance de la misma. Dicho esto, el cronograma de las actividades de evaluación también puede depender del momento en que se prevea que las medidas de la estrategia antifraude surtan efecto. Por ejemplo, las evaluaciones ex ante resultan útiles para realizar comparaciones entre el antes y el después, así como para valorar si una estrategia está bien diseñada y tiene posibilidades de alcanzar sus objetivos antes de su puesta en práctica; las evaluaciones intermedias se centran en el rendimiento, ya que permiten identificar y ajustar la forma en que se aplica una estrategia; y las evaluaciones finales o ex post son claves para orientar los procesos de diseño de estrategias futuras (Johnsøn, 2011[8]). Como se indicó en el Capítulo 1, planificar las evaluaciones al inicio del ciclo estratégico es clave, ya que permite:
obtener un punto de referencia fiable para determinar las tendencias a lo largo del tiempo en relación con los indicadores
programar la evaluación intermedia en un momento en el que aún sea posible introducir ajustes si la estrategia no está alcanzando sus metas o sus objetivos generales
garantizar que al final del proyecto haya fondos suficientes para llevar a cabo la evaluación final
La Comisión Europea recomienda realizar evaluaciones periódicas de las estrategias nacionales antifraude (ENAF) dentro de los plazos establecidos, incluyendo una posible evaluación intermedia, una evaluación anual o una evaluación final (al término del periodo de implementación de las ENAF). Para cada evaluación, se elaboraría un informe en el que se describirían la metodología y las conclusiones relativas a los avances en la consecución de los objetivos operativos establecidos, así como las medidas que se adoptarán a continuación (European Commission, 2016[2]). En este contexto, es recomendable que los responsables de una estrategia antifraude incluyan en su plan de acción las evaluaciones intermedias y finales, y se aseguren de que el presupuesto destinado a la aplicación de la estrategia cubra este ejercicio.
Fuente: Secretaría de la OCDE.
2.2.3. Enfoques para evaluar los impactos de una estrategia antifraude
Uno de los objetivos de una evaluación es determinar los efectos causales de una estrategia. Evaluar el impacto de una estrategia antifraude es inherentemente una tarea difícil, dada la naturaleza encubierta de las actividades fraudulentas. No obstante, es esencial analizar tanto los impactos financieros como los no financieros de las estrategias antifraude para impulsar enfoques basados en datos empíricos en las iniciativas antifraude. Además, esto contribuye a fortalecer las bases para evaluar el impacto de la estrategia a lo largo del tiempo. Este apartado explora los métodos para medir los impactos financieros y no financieros de las estrategias antifraude, lo que puede contribuir a demostrar el valor de los esfuerzos antifraude, priorizar la asignación de recursos y demostrar retornos medibles de la inversión en medidas antifraude.
Calcular el impacto financiero del fraude
A diferencia de las evaluaciones de riesgo de fraude, que identifican cómo o dónde puede producirse el fraude, la medición del fraude tiene por objeto calcular la magnitud real del fraude y puede servir de base para los análisis de costo-beneficio. Calcular el impacto financiero del fraude es un primer paso fundamental para determinar si las estrategias de lucha contra el fraude son rentables, ya que establece un punto de referencia sobre el cual se pueden evaluar los beneficios de las medidas implementadas en el marco de una estrategia antifraude. Esta cuestión también se refleja de diversas formas en las Directrices sobre Estrategias Nacionales Antifraude de la Comisión Europea, incluido el anexo sobre los riesgos relacionados con el funcionamiento del Servicio de Coordinación Antifraude (AFCOS), en el que se destacan desafíos tales como la falta de fiabilidad de los sistemas de notificación, los flujos de información y las estadísticas (European Commission, 2016[2]).
Existen diversos enfoques y metodologías para calcular el impacto financiero del fraude. Por ejemplo, algunas autoridades públicas calculan la magnitud total del fraude en un ámbito determinado mediante métodos como el muestreo estadístico, la elaboración de modelos y la evaluación comparativa, lo que ayuda a destacar el impacto de las iniciativas de prevención del fraude. Otras establecen objetivos anuales para reducir o prevenir el fraude, lo que permite realizar un seguimiento y una evaluación sistemáticos a lo largo del tiempo. Además, evaluar los resultados no financieros de las iniciativas y los marcos de lucha contra el fraude permite a los responsables de la gestión de riesgos valorar la eficacia de las medidas actuales y realizar los ajustes necesarios. Recientemente, la Oficina de Responsabilidad Gubernamental de los Estados Unidos publicó un apéndice técnico en el que se describen métodos para evaluar la eficacia de la gestión del riesgo de fraude en los programas federales, ofreciendo ejemplos prácticos para cada elemento del marco, incluidas orientaciones sobre el cálculo del retorno de la inversión y la medición del ahorro de costos derivado de la prevención del fraude. (UK National Audit Office, 2025[9]; OECD, 2020[10]; U.S. Government Accountability Office, 2026[11])
El Foro Internacional sobre el Fraude en el Sector Público (IPSFF, por sus siglas en inglés) ha desarrollado un marco que establece los principios y procesos clave para llevar a cabo ejercicios de medición de pérdidas por fraude (MPF) dentro de las organizaciones del sector público (Recuadro 2.5). El marco está destinado a ser utilizado por los organismos encargados de la lucha contra el fraude en todo el sector público y tiene como objetivo ayudar a los profesionales a elaborar cálculos creíbles sobre el fraude y los errores con programas, actividades o funciones gubernamentales específicos. La FLM calcula el nivel global de fraude mediante el análisis de una muestra estadísticamente representativa de transacciones, la identificación de casos de fraude o error, y la extrapolación de estos resultados al conjunto de la población, con el fin de obtener una estimación basada en datos empíricos de las pérdidas totales (International Public Sector Fraud Forum, 2025[12]). La información derivada de la medición del fraude puede utilizarse para establecer un punto de referencia sobre el alcance del fraude que afecta a los intereses financieros de la UE en los Estados miembros. Esto, a su vez, puede servir como un indicador de resultados útil para evaluar la eficacia de las actividades de lucha contra el fraude en el marco de una estrategia antifraude. Además, supone una oportunidad para fortalecer las capacidades y las metodologías de recopilación y consolidación de datos.
Cuando no sea viable llevar a cabo un ejercicio de MPF debido a limitaciones de capacidad, recursos o datos, las autoridades antifraude podrían considerar la posibilidad de realizar otras actividades para establecer una referencia del fraude, tal como examinar la información sobre la gestión del fraude procedente de programas, actividades o funciones comparables (por ejemplo, tasas de detección históricas, duración y costo promedio del fraude), recopilar y analizar datos relacionados con el importe conocido de fraude y error, o llevar a cabo un ejercicio de evaluación del riesgo de fraude para determinar el riesgo residual de fraude y error (es decir, la parte del riesgo inherente que permanece tras considerar los controles ya existentes) (International Public Sector Fraud Forum, 2026[13]).
El IPSFF ha desarrollado un marco que establece los principios y procesos clave para llevar a cabo ejercicios de medición de pérdidas por fraude (MPF) dentro de las organizaciones del sector público. El marco está destinado a ser utilizado por los organismos encargados de la lucha contra el fraude en todo el sector público y tiene como objetivo ayudar a los profesionales a realizar ejercicios de MPF que produzcan estimaciones creíbles de los niveles de fraude y error relacionados con un programa, actividad o función específicos del gobierno.
El proceso para llevar a cabo los ejercicios de MPF se divide en cinco fases:
Fase 1: Selección del ámbito
Identificar las áreas de alto riesgo en las que es más probable que se produzcan fraudes o errores, mediante evaluaciones del riesgo de fraude y análisis organizativos
Priorizar las áreas que presenten un riesgo residual significativo y para las que se disponga de pruebas suficientes que permitan detectar posibles casos de fraude
Considerar factores tales como el gasto total, la información disponible sobre fraudes y la eficacia de los controles actuales
Centrarse en procesos relacionados con los flujos de gastos o ingresos (por ejemplo, subvenciones, contratación pública, tasas)
Utilizar herramientas como la elaboración de perfiles de riesgo de fraude y "mapas de calor" para centrarse en aquellas áreas en las que la medición de pérdidas por fraude (MPF) aportará un mayor valor en materia de garantía
Fase 2: Identificación de los riesgos residuales para las pruebas
Realizar o revisar una evaluación de riesgos de fraude para identificar cómo podría producirse el fraude y en qué puntos podrían fallar los controles
Centrarse en los riesgos residuales, es decir, aquellos que persisten a pesar de los controles existentes
Determinar cómo se puede evaluar cada riesgo, incluyendo qué datos o pruebas se necesitan
Involucrar a las partes interesadas de toda la organización y adoptar una "mentalidad de defraudador" para identificar posibles vulnerabilidades
Evaluar los datos disponibles (internos y externos) en cuanto a su calidad, exhaustividad y pertinencia, y seleccionar un número manejable de riesgos para someterlos a prueba
Fase 3: Planificación, toma de muestras y recopilación de pruebas iniciales
Elaborar un plan de pruebas claro, en el que se definan el alcance, la metodología y los procesos de toma de decisiones
Establecer clasificaciones de casos (por ejemplo, fraude, error, indicios de fraude, sin resolver)
Seleccionar una muestra estadísticamente válida que sea representativa de la población, utilizando métodos tales como el muestreo aleatorio, sistemático o estratificado
Determinar el tamaño adecuado de la muestra en función de los niveles de confianza, el margen de error y las limitaciones de recursos
Identificar y recopilar pruebas sólidas, incluyendo fuentes de datos externas siempre que sea posible, asegurándose de que sean fiables y suficientes para respaldar las conclusiones
Fase 4: Realización de las pruebas
Revisar sistemáticamente cada caso incluido en la muestra y asignarle una clasificación basada en la evidencia disponible
Aplicar un enfoque de pruebas por fases, comenzando con comprobaciones iniciales y pasando a una investigación más exhaustiva cuando sea necesario
Utilizar evidencia adicional para resolver casos ambiguos, sin dejar de reconocer que algunos casos pueden quedar sin resolver
Garantizar una toma de decisiones coherente y bien documentada, y mantener un registro de auditoría claro
Agrupar los resultados en categorías clave (irregularidades, fraudes, errores, indicadores, casos sin resolver) para su análisis
Fase 5: Informes y próximos pasos
Extrapolar los resultados de la muestra para estimar los niveles de fraude y error en el conjunto de la población, utilizando intervalos de confianza
Presentar los resultados del informe de forma transparente, incluyendo la metodología, el tamaño de la muestra, los niveles de confianza y el impacto financiero
Ofrecer información sobre qué riesgos de fraude se están materializando, y no solo sobre las tasas generales
Utilizar los resultados para orientar mejoras en los controles, investigaciones y la recuperación financiera, cuando proceda
Incorporar los resultados a un ciclo continuo de gestión del riesgo de fraude, que sirva de base tanto para medidas tácticas (por ejemplo, investigaciones) como para mejoras estratégicas (por ejemplo, el refuerzo de controles y medidas de prevención)
Fuente: Adaptado de (International Public Sector Fraud Forum, 2025[12])
Enfoques para establecer un escenario contrafactual
Si bien la medición de pérdidas por fraude puede servir de referencia para evaluar las medidas implementadas en el marco de una estrategia antifraude, la evaluación también debería tratar de determinar si existe una relación de causalidad entre una intervención concreta de dicha estrategia y el impacto financiero o no financiero (es decir, ¿en qué medida se produjo este impacto debido a la intervención de la estrategia antifraude y no a otros factores?). Un método para evaluar el impacto causal de una estrategia antifraude consiste en establecer un escenario contrafactual que permita a los evaluadores comparar lo que ocurre cuando se implementa una intervención concreta de la estrategia antifraude con lo que ocurre en su ausencia. Por ejemplo, para evaluar el impacto de los nuevos cursos de capacitación y controles sobre el fraude de identidad, los responsables podrían comparar tanto la exposición financiera estimada como la probabilidad de que se produzca un fraude de identidad antes y después de la implementación de los controles. Estas reducciones previstas del riesgo pueden medirse en relación con el costo de la ejecución del programa para evaluar su valor global. (U.S. Government Accountability Office, 2026[11])
Un escenario contrafactual puede establecerse mediante diversos métodos consolidados, algunos de los cuales se utilizan con más frecuencia que otros. En términos generales, estos métodos pueden clasificarse en métodos experimentales (constitución de un grupo de control o una muestra), cuasiexperimentales y no experimentales (BetterEvaluation, 2025[14]). Cada enfoque tiene sus propias ventajas e inconvenientes, y no existe una solución única válida para todas las evaluaciones de impacto. Un método habitual para establecer un escenario contrafactual es la aleatorización, mediante la cual la exposición a un componente de una estrategia antifraude se asigna aleatoriamente entre las unidades o grupos de observación. Este enfoque permite identificar efectos causales, ya que la asignación aleatoria respalda la hipótesis de que la única diferencia sistemática entre los grupos es su exposición a la intervención. Sin embargo, en la práctica, los escenarios contrafactuales que se dan de forma natural suelen ser difíciles de identificar. Por lo tanto, se pueden utilizar métodos experimentales, cuasiexperimentales y no experimentales para elaborarlos con fines de evaluación. Por ejemplo, las iniciativas de sensibilización antifraude pueden evaluarse mediante diseños experimentales que comparen grupos de ciudadanos seleccionados al azar, de modo que un grupo esté expuesto a mensajes específicos (el "grupo de tratamiento") y otro no lo esté (el "grupo de control") (Peiffer and Cheeseman, 2023[15]).
Cuando la aleatorización no sea viable, se pueden emplear diversos métodos estadísticos cuasiexperimentales para aproximarse a la aleatorización y crear un escenario contrafactual creíble. También es posible combinar diferentes métodos, por ejemplo, utilizando ensayos controlados aleatorios y métodos no experimentales para que se complementen entre sí. Dicho esto, la aplicación de estos enfoques requiere un sólido entendimiento de sus supuestos subyacentes y sus limitaciones metodológicas. Las comparaciones del antes y el después de los indicadores recopilados durante la evaluación inicial y las evaluaciones posteriores también pueden ofrecer estimaciones convincentes de los efectos financieros y no financieros de una estrategia antifraude (por ejemplo, la reducción de pérdidas por fraude, el aumento de la confianza en las instituciones públicas o una mayor sensibilización antifraude). (OECD, 2017[16])
Cuando no se disponga de datos de referencia, se pueden realizar comparaciones entre unidades de observación no aleatorias que sean similares en cuanto a características clave, pero que experimenten distintos niveles de exposición a las actividades previstas en una estrategia antifraude (OECD, 2017[16]). Dado que la asignación a estos grupos de comparación no es aleatoria, estos análisis son especialmente susceptibles de sesgos, por lo que cualquier conclusión relativa a los efectos causales debe interpretarse con cautela. La Tabla 2.2 y el Recuadro 2.4 a continuación resumen los principales métodos de evaluación del impacto y sus respectivas limitaciones.
Fuente: Adaptado de (OECD, 2020[17]; BetterEvaluation, 2025[14]; Partnership for Economic Inclusion, 2022[18]).
Los ensayos controlados aleatorizados (ECA) se han convertido en el punto de referencia para evaluar las intervenciones políticas, ya sea en el contexto de las vacunas, los programas educativos o las iniciativas de desarrollo financiadas por donantes. Su atractivo radica en la capacidad de la aleatorización para minimizar los sesgos de selección y de confirmación, mientras que la inclusión de un escenario contrafactual permite a los evaluadores aislar el efecto de la intervención, controlar los efectos de maduración y establecer relaciones causales con un alto grado de confianza.
Sin embargo, los ECA también presentan limitaciones que los responsables políticos deben tener en cuenta a la hora de determinar su idoneidad:
Requisitos de costos y datos: Los ECA pueden requerir muchos recursos, sobre todo cuando los datos pertinentes son escasos o de difícil acceso. En muchos casos, algunas cuestiones de evaluación pueden abordarse mediante métodos alternativos. El aprovechamiento de datos administrativos o públicos accesibles y de alta calidad puede reducir los costos de los ECA y otros métodos de evaluación, sin dejar de ofrecer información fiable.
Viabilidad de los escenarios contrafactuales: En la vida real, no siempre es posible elaborar un escenario contrafactual válido. Poner a prueba un programa antes de escalarlo a la vida real puede resultar útil, pero la expansión puede traer consigo nuevas complicaciones.
Consideraciones éticas: En determinados ámbitos políticos, puede resultar problemático desde el punto de vista ético o político tratar a los grupos de forma diferente, sobre todo cuando los grupos de control están formados por poblaciones vulnerables a las que se les podría negar el acceso a intervenciones potencialmente beneficiosas. En el contexto de las estrategias antifraude, estas preocupaciones suelen ser menos pronunciadas, ya que las medidas adoptadas no privan a las personas de una ayuda esencial.
Fuente: Elaborado por la Secretaría de la OCDE, sobre la base de los debates mantenidos en el "Taller Internacional sobre Enfoques Rigurosos de Evaluación de Impacto, incluidos los Ensayos Controlados Aleatorizados (ECA)", organizado conjuntamente por la OCDE y el Centro Australiano de Evaluación el 5 de febrero de 2025 en la sede de la OCDE en París.
Demostrar el retorno de la inversión
Calcular el retorno de la inversión (ROI) puede ayudar a los evaluadores a determinar cuánto valor se ha generado gracias a la implementación de una estrategia antifraude, o de una medida concreta, por cada euro gastado. Por lo tanto, puede servir como un indicador de rendimiento útil para orientar la asignación de recursos, facilitar la adaptación de las medidas y justificar nuevas inversiones. Si bien el análisis de costos y beneficios ofrece un marco integral para comparar los costos y los beneficios de una estrategia antifraude, el retorno de la inversión (ROI) ofrece una métrica simplificada que expresa estos resultados en forma de ratio, lo que facilita la comunicación con los responsables de la toma de decisiones. Sin embargo, el retorno de la inversión (ROI) suele reflejar únicamente los impactos económicos, por lo que debe interpretarse junto con datos empíricos más amplios sobre los resultados no financieros.
Para calcular el retorno de la inversión (ROI) es necesario evaluar varios elementos clave, entre ellos el valor en riesgo, la probabilidad de que ese riesgo se materialice y el nivel de riesgo anual resultante. Esto implica también evaluar cómo un programa o inversión determinados influyen tanto en la probabilidad del riesgo como en su impacto anual, además de los costos de implementación asociados. A partir de estos datos, los responsables pueden comparar los costos totales y los beneficios previstos durante un periodo determinado a fines de calcular el retorno de la inversión (ROI) (U.S. Government Accountability Office, 2026[11]; International Public Sector Fraud Forum, 2023[19]). El Recuadro 2.5 a continuación muestra un ejemplo de cómo se puede calcular el retorno de la inversión (ROI).
Ejemplo del Marco de Pruebas de Control del Fraude del IPSFF
A continuación, se muestra un ejemplo de cómo calcular las pérdidas futuras evitadas gracias a la prevención continua del robo de identidad en un horizonte temporal de 5 años. Para mitigar las amenazas a la información de identidad de los clientes derivadas del phishing y de la ingeniería social, el departamento propone impartir capacitación al personal de atención al cliente dos veces al año y llevar a cabo pruebas periódicas de control del fraude, con un costo de 46 000 euros al año.
Evaluar la lógica (Teoría del Cambio) detrás de la estrategia antifraude
Tener en cuenta la Teoría del Cambio (TdC) subyacente al realizar evaluaciones de las estrategias antifraude es clave para comprender las deficiencias en el diseño de la intervención que puedan haber mermado su pertinencia, como por ejemplo si las medidas incluidas en la estrategia antifraude son adecuadas para la institución en cuestión, si son realistas o si se ajustan a las necesidades y desafíos identificados (OECD, 2021[1]). Los evaluadores deben, por lo tanto, comprobar si son válidas las hipótesis subyacentes sobre por qué los objetivos y las medidas de una estrategia antifraude conducirán a los resultados deseados (por ejemplo, "la realización de campañas de comunicación sobre medidas de lucha contra el fraude dirigidas a los beneficiarios de fondos de la UE contribuirá a fomentar una cultura de integridad, lo cual aumentará la confianza en la gestión de los fondos" o "la integración de herramientas informáticas y la automatización contribuirán a lograr una mejor detección proactiva del fraude"). Una estrategia antifraude que no se base en un análisis de las condiciones previas necesarias para impulsar el cambio a lo largo de la cadena causal (por ejemplo, los recursos necesarios o la voluntad política) puede no dar los resultados deseados, lo cual obligaría a modificar las medidas o los objetivos (Johnsøn, 2012[20]). Cuando una estrategia antifraude carezca de una Teoría del Cambio (TdC), los evaluadores deben colaborar con las autoridades competentes en materia de lucha contra el fraude para reconstruir o definir dicha teoría antes de que comience la evaluación.
Una evaluación ex post realizada por la Autoridad Nacional de Transparencia de Grecia sobre la ENAF de Montenegro para el periodo 2019-2022 incluyó preguntas de evaluación sobre la teoría del cambio y la lógica de intervención de la estrategia. La evaluación concluyó que el diseño y la implementación de la estrategia se verían favorecidos por la adopción de una Teoría del Cambio (TdC) más clara y concreta, que incluya los recursos y aportaciones necesarios, los resultados deseados, el análisis de partes interesadas clave, actividades que conduzcan a dichos resultados, las relaciones causales entre los resultados y las actividades, los indicadores y la justificación subyacente. La evaluación hizo hincapié en que formular una Teoría del Cambio (TdC) clara para el próximo periodo estratégico permitiría disponer de un marco claro para evaluar los hitos y hacer un seguimiento de la implementación durante el monitoreo y la implementación de la ENAF, incluida la planificación de los recursos adecuados.
Las evaluaciones deben estar bien gestionadas y ser sólidas desde el punto de vista técnico y metodológico. Un diseño de evaluación riguroso, una recopilación de datos sólida y métodos analíticos adecuados, respaldados por recursos suficientes, son esenciales para extraer conclusiones fiables. Al mismo tiempo, las evaluaciones se llevan a cabo en un contexto político en el que diversas partes interesadas pueden intentar influir en los resultados.
Para entenderlo mejor, conviene distinguir entre tres tipos de uso:
Uso simbólico o persuasivo: Los resultados se utilizan para justificar o legitimar una postura ya existente, sin modificarla.
Uso conceptual: Los resultados contribuyen a un mejor entendimiento o a un cambio en la concepción del tema objeto de evaluación.
Uso instrumental: Las recomendaciones sirven de base para la toma de decisiones y dan lugar a cambios concretos en la política o el programa objeto de evaluación; por ejemplo, la reasignación de fondos tras resultados insatisfactorios (OECD, 2020[17]).
Se deben realizar esfuerzos para maximizar las posibilidades del uso instrumental y para garantizar que el proceso de evaluación sea lo más independiente posible, sin dejar de reconocer que nunca es totalmente neutral ni exhaustivo. Esto resalta la importancia de incorporar múltiples perspectivas y actuar con cautela a la hora de generalizar las conclusiones. (OECD, 2020[17])
2.3.1. Evaluación externa o independiente
La independencia es importante para garantizar la objetividad y para reforzar la credibilidad (OECD, 2017[16]). Existen varios modelos estructurales que podrían implementarse para garantizar la independencia. Por ejemplo, los gobiernos pueden encargar las evaluaciones a terceros, por ejemplo, a organizaciones no gubernamentales (ONG). Dependiendo del contexto y del ámbito político, puede tratarse de pequeñas ONG locales de la sociedad civil o de unidades especializadas de organizaciones internacionales que puedan revisar las estrategias correspondientes a su ámbito de especialización. En otros casos, la unidad de evaluación forma parte de un organismo o ministerio. También hay casos en los que la evaluación es competencia de un organismo independiente. Las ventajas y los inconvenientes de cada opción deben analizarse caso por caso, ya que los sistemas que se basan exclusivamente en evaluaciones independientes (es decir, externas a la unidad) dificultan el aprovechamiento de los conocimientos especializados internos, lo que puede suponer un obstáculo a la hora de entender el contexto. También existe la posibilidad de que el uso de una entidad externa, por ejemplo, una ONG, suponga costos adicionales.
2.3.2. Institucionalización de las evaluaciones
La gestión de las evaluaciones de políticas es determinada por dos elementos clave: el marco legal subyacente y la distribución de las funciones y responsabilidades de evaluación entre las instituciones gubernamentales. (OECD, 2020[17]) En lo que respecta al marco legal, existen diversas disposiciones que exigen el uso de evaluaciones independientes para fundamentar las políticas futuras. Por ejemplo, la Encuesta de la OCDE sobre la Evaluación de Políticas de 2018 reveló que 29 de 42 países habían establecido un marco legal para la evaluación de políticas (OECD, 2020[3]). Esto puede adoptar diversas formas, entre ellas requisitos constitucionales para evaluar la eficacia de algunas o todas las políticas públicas (por ejemplo, Colombia, Costa Rica, Francia y Suiza); leyes primarias que regulan específicamente las evaluaciones de políticas, como en Japón o Corea del Sur; o leyes secundarias o actos ejecutivos que establecen marcos de políticas más detallados, como en Argentina, Brasil, Kazajistán, Noruega, Rumania y la República Eslovaca. Además de hacer obligatoria la evaluación de las políticas, los marcos legales suelen asignar responsabilidades institucionales en materia de evaluación y establecer normas para promover el uso eficaz y la calidad de las evaluaciones. Estas normas suelen abarcar tanto aspectos metodológicos como de gobernanza, entre los que se incluyen la conducta ética, la participación de las partes interesadas, la presentación de informes y el uso de los resultados en la formulación de políticas. Según la Encuesta de la OCDE sobre Evaluación de Políticas de 2018, 31 países contaban con directrices de este tipo para apoyar la implementación de la evaluación de políticas en todo el gobierno (OECD, 2020[3]).
Los países también emplean diversos mecanismos para garantizar la calidad de las evaluaciones gubernamentales, teniendo en cuenta tanto normas técnicas como principios de buena gobernanza. Éstas incluyen disposiciones establecidas en los marcos legales o de políticas; directrices interinstitucionales para la evaluación de políticas; requisitos de competencia para los evaluadores; revisiones de pares internos o externos; y metaevaluaciones sistemáticas. Cuando están disponibles, los instrumentos nacionales destinados a estandarizar las prácticas recomendadas sirven como recursos muy valiosos. Algunos ejemplos incluyen los libros Magenta, Verde y Aguamarina, que sirven de guía a los evaluadores en el Reino Unido; las instrucciones establecidas en la Ley Marco de Corea del Sur sobre la Evaluación del Desempeño Gubernamental; y las normas de recopilación de datos especificadas en documentos oficiales de Francia y Noruega (OECD, 2020[17]). En cuanto a las buenas prácticas derivadas de comparaciones entre países, las guías elaboradas por organizaciones internacionales, como la Comisión Europea, la INTOSAI y la OCDE, incluido el recientemente publicado Kit de herramientas para la implementación de la Recomendación sobre Evaluación de Políticas Públicas, también pueden brindar información útil (OECD, 2025[22]).
Las prácticas relativas a las responsabilidades institucionales en materia de evaluación de políticas varían de un país a otro. No obstante, la gran mayoría de los países encuestados indicaron que contaban con al menos una institución encargada de las evaluaciones en todo el ámbito gubernamental. Las instituciones más asignadas, por orden de frecuencia, son:
el Gobierno central (Presidencia, Oficina del Primer Ministro o su equivalente)
el Ministerio de Hacienda o su equivalente
el Ministerio de Reforma del Sector Público o su equivalente, o un organismo autónomo
el Ministerio de Planificación y Desarrollo o su equivalente
Responsabilidades institucionales en la evaluación de estrategias antifraude
Partiendo de los principios generales de gobernanza de la evaluación y las responsabilidades institucionales, es importante aclarar qué actores deben encargarse de evaluar las estrategias antifraude. El organismo encargado de coordinar la implementación y el monitoreo de la estrategia antifraude, por ejemplo, el AFCOS en los Estados miembros de la UE, sería el más indicado para coordinar las evaluaciones de la estrategia, dada su visión global de las actividades de lucha contra el fraude, su acceso a datos pertinentes y su colaboración con las principales partes interesadas de las instituciones gubernamentales.
Además, los países pueden plantearse la posibilidad de otorgar a un organismo central la responsabilidad general de coordinar y supervisar el proceso de evaluación. Un organismo central podría garantizar que la información pertinente sobre el estado general de la implementación de la estrategia se recopile y analice de forma conjunta, con el fin de obtener una visión completa y coherente que facilite la toma de decisiones y la comunicación, y que ofrezca incentivos para la mejora mediante la evaluación comparativa. Los resultados de la evaluación podrían debatirse en el seno del AFCOS para tomar decisiones sobre si conviene revisar la estrategia antifraude y, en su caso, cómo hacerlo, con la posterior aprobación de los órganos ejecutivos supremos, como el Consejo de Ministros. Dicho esto, y tal y como se ha mencionado anteriormente, las evaluaciones estratégicas, o partes del proceso, también pueden externalizarse. La decisión de llevar a cabo una evaluación interna o mediante un proveedor externo depende del objetivo de la evaluación y de los recursos disponibles; sin embargo, en resumen, las evaluaciones internas pueden fomentar una mayor autorreflexión organizativa y la extracción de lecciones a través del aprendizaje, mientras que una evaluación externalizada puede ofrecer una valoración más objetiva por parte de evaluadores externos e independientes (OECD, 2020[23]).
Portugal
En la estrategia nacional antifraude de Portugal para el periodo 2023-2027, de conformidad con el Decreto-Ley n.º 5/2023, de fecha 25 de enero, se establece que corresponde a la Autoridad de Auditoría de la Inspección General de Finanzas (IGF) coordinar el tratamiento de la información relativa a las denuncias de irregularidades y ejercer las demás competencias derivadas de su designación como Servicio de Coordinación Antifraude (AFCOS) en Portugal, incluida la dirección de la preparación, coordinación e implementación de la estrategia nacional de lucha contra el fraude, en el ámbito de los fondos europeos.
Rumania
La estrategia nacional antifraude de Rumanía para el periodo 2023-2027 designa al Departamento de Lucha contra el Fraude (DLAF) como el servicio de coordinación antifraude de dicha estrategia. En el marco de esta función, el DLAF tiene la obligación de desarrollar, coordinar e implementar la estrategia.
Letonia
En el marco del Plan de Acción para la Prevención y la Lucha contra la Corrupción de Letonia para el periodo 2023-2025, la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción (KNAB) es responsable de la ejecución general del Plan de Acción Anticorrupción, así como de coordinar y supervisar la aplicación de las medidas establecidas en el mismo. Las instituciones encargadas de la ejecución remiten a la KNAB información sobre los avances y los resultados de la ejecución de las tareas, mientras que la KNAB presenta cada año una evaluación de la ejecución del Plan de Acción.
Bulgaria
En el marco de las Estrategias Nacionales Antifraude (ENAF) de Bulgaria para el periodo 2021-2027, la Dirección del Servicio de Coordinación Antifraude (AFCOS) lleva a cabo actividades de control, información y coordinación relacionadas con la protección de los intereses financieros de la UE y actúa como servicio de coordinación antifraude de las ENAF. Aunque la Dirección del AFCOS coordina la aplicación de las ENAF, encargó la evaluación intermedia a la OCDE a través del Instrumento de Apoyo Técnico de la Comisión Europea. El equipo de la OCDE trabajó en estrecha colaboración con las autoridades búlgaras encargadas de la lucha contra el fraude para recopilar datos cuantitativos y cualitativos con el fin de evaluar el rendimiento de la ENAF en relación con los criterios de evaluación del CAD. La evaluación intermedia dio lugar a un informe sobre las conclusiones de la misma y a otro informe con recomendaciones para el desarrollo de una ENAF actualizada.
Referencias
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[14] BetterEvaluation (2025), Compare results to the counterfactual, https://www.betterevaluation.org/frameworks-guides/rainbow-framework/understand-causes/compare-results-counterfactual (accessed on 20 April 2026).
[4] BetterEvaluation (2025), Rainbow Framework, https://www.betterevaluation.org/frameworks-guides/rainbow-framework (accessed on 16 April 2026).
[25] Corruption Prevention and Combating Bureau of Latvia (2023), The Corruption Prevention and Combating Action Plan 2023-2025, https://www.knab.gov.lv/en/media/3900/download?attachment (accessed on 3 July 2025).
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[2] European Commission, E. (2016), Guidelines on National Anti-Fraud Strategies, European Commission, https://sfc.ec.europa.eu/sites/default/files/EN-ORI-General%20Guidelines%20on%20National%20Anti-Fraud%20Strategies%20ARES(2016)6943965.pdf (accessed on 15 November 2024).
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[21] Government of Montenegro (2024), Evaluation Report - NAFS 2019-2022, https://www.gov.me/en/documents/ea9e1c1f-b917-431f-9a15-3b0fe11e1836.
[24] Government of Romania (2023), “National Strategy of December 14, 2023 anti-fraud measures for the protection of the European Union’s financial interests in Romania, 2023-2027”, Official Gazette no. 1.114 bis of December 13, 2023, https://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/277523 (accessed on 2 July 2025).
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[19] International Public Sector Fraud Forum (2023), Fraud Control Testing Framework (FCTF-01), https://www.counterfraud.gov.au/sites/default/files/2023-11/IPSFF-Fraud-Control-Testing-Framework-FCTF-01.PDF (accessed on 21 March 2026).
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