Este capítulo ofrece una evaluación de Ecuador. Comienza con una visión general del contexto ecuatoriano y, a continuación, analiza los progresos de Ecuador en ocho dimensiones cuantificables. El capítulo concluye con recomendaciones de políticas específicas.
Índice de Políticas para PyMEs: América Latina y el Caribe 2024
Hacia una recuperación inclusiva, resiliente y sostenible
Resumen
Nota: El promedio ALC en 2024 se refiere al promedio simple de los 9 países estudiados en este informe de 2024. No hay datos para la dimensión Digitalización en 2019, ya que el informe de 2019 no incluyó esta dimensión.
Ecuador continúa realizando importantes esfuerzos en el desarrollo de políticas dirigidas a las PyMEs, como lo demuestra la mejora de las puntuaciones en varias de las ocho dimensiones evaluadas respecto a su desempeño en 2019 (véase Figura 20.1). Entorno operativo y simplificación de procedimientos (Dimensión 2), Servicios de desarrollo de las PyMEs y contratación pública (Dimensión 4), Innovación y tecnología (Dimensión 5), Transformación productiva (Dimensión 6), y Acceso al mercado e Internacionalización (Dimensión 7). Sin embargo, la anterior política centrada en el espíritu empresarial y las microempresas se ha visto perturbada por los retos macroeconómicos y la inestabilidad política, lo que ha afectado principalmente a su Marco institucional (Dimensión 1) y al Acceso al financiamiento (Dimensión 3).
La elaboración de una nueva estrategia de desarrollo de las PyMEs con objetivos realistas, cuantificables y sujetos a plazos, y el establecimiento de metas para reducir la informalidad empresarial, al tiempo que se eligen cuidadosamente herramientas políticas que tengan en cuenta las limitaciones presupuestarias y operativas, podrían proporcionar al país las herramientas necesarias para seguir reforzando las políticas de desarrollo de las PyMEs.
Como se señalaba en la evaluación anterior, la actual falta de una estrategia global de desarrollo de las PyMEs dificulta la optimización de las sinergias y los efectos indirectos entre las acciones existentes. Además, las complejidades operativas, especialmente a la hora de crear una empresa, plantean importantes obstáculos con procedimientos largos y relativamente costosos. No obstante, existe optimismo impulsado por el compromiso del Gobierno con la simplificación jurídica y las reformas normativas. La priorización de la simplificación de los procedimientos y la agenda de competitividad culminaron con la introducción de la Estrategia de Competitividad de Ecuador en 2022, que representa un ambicioso plan de acción que abarca tres áreas clave: Ecuador Productivo, Ecuador Global y Ecuador Innova.
De cara al futuro, Ecuador podría beneficiarse del aumento del apoyo financiero directo a la innovación de las PyMEs, incluyendo indicadores clave de rendimiento (ICR) orientados a los resultados para supervisar las políticas existentes, y utilizando plataformas en línea para proporcionar información explicativa exhaustiva de los programas actuales. Esto facilitaría el acceso a las partes interesadas pertinentes, incluida la población de PyMEs.
En 2020, Ecuador enfrentó severas repercusiones económicas por la pandemia del COVID-19, experimentando una contracción del 7,8%. Este descenso se atribuyó a varios factores, entre ellos la reducción de la formación bruta de capital fijo, el consumo de los hogares y el gobierno, y la desaceleración de las exportaciones (BCE, 2021[1]). Para mitigar el impacto, se implementaron medidas para aliviar las obligaciones financieras y tributarias, apoyar el empleo y mejorar el acceso al crédito (Heredia and Dini, 2021[2])
En 2021, la economía repuntó con un crecimiento del 4,2%, impulsado por la recuperación mundial, el éxito de los esfuerzos de vacunación y la mejora de los indicadores de empleo. A pesar de esta recuperación, el PIB no alcanzó los niveles previos a la pandemia (BCE, 2022[3]). En 2022, frente a los desafíos e interrupciones internacionales, el crecimiento económico de Ecuador se desaceleró a 2,9%, influenciado por las medidas sanitarias y el despliegue de la vacunación (BCE, 2023[4]). En el último trimestre de 2023, la economía ecuatoriana se contrajo un 1,3% respecto al trimestre anterior (BCE, 2023[5]).
En 2022, la economía mundial se enfrentó a una crisis inflacionista como consecuencia de la importante subida de los precios internacionales y de la energía, intensificada por la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania. A ello se sumó la progresiva recuperación económica mundial, liderada por el consumo de los hogares y el estímulo fiscal. En Ecuador, la expansión de la demanda y la paralización del mes de junio, que provocó interrupciones en las cadenas de suministro locales y generó un alza inmediata de los precios de los alimentos, empujaron la inflación al 3,5% al final del año; cabe destacar que, entre las economías de la región, la inflación de Ecuador fue de las más bajas (BCE, 2023[4]).
En cuanto al mercado laboral, los indicadores de empleo de Ecuador muestran un aspecto distintivo entre los países latinoamericanos, ya que el deterioro se refleja más en la calidad del empleo que en la tasa de desempleo. En 2021, sólo el 33,7% de la población económicamente activa (PEA) contaba con un empleo adecuado, cifra superior a la de 2020 (29,1%) pero aún por debajo de los niveles prepandémicos (alrededor del 40%). En consecuencia, la calidad del empleo en Ecuador disminuyó, alcanzando el subempleo 23,5% (BCE, 2022[3]), mientras que la informalidad se ubicó en 50,6%. En 2022, la tasa global de participación alcanzó 65,7%, la tasa de ocupación aumentó a 96,2%, el subempleo disminuyó a 20,8% y la informalidad llegó a 53,4%. El desempleo disminuyó a 3,8% en el cuarto trimestre de 2022 (BCE, 2023[4]). En 2023, la tasa de desempleo se mantuvo relativamente estable en 3.8%, con una tasa de informalidad de 54.4%, el subempleo en 20.0% y la tasa global de participación cerrando el año en 65.6%.
Además, Ecuador ha avanzado en la integración comercial internacional, especialmente con países latinoamericanos y europeos. El país tiene 11 acuerdos comerciales con estas regiones, y sus principales destinos de exportación son Estados Unidos, China y Panamá (Ministry of Production Ecuador, n.d.[6]). Las principales exportaciones incluyen petróleo crudo, bananas y productos acuícolas. A pesar de estos avances, existen considerables áreas de mejora en la simplificación normativa y la facilidad de declaración de impuestos. Ecuador también ha experimentado avances en la administración electrónica, facilitados por la firma electrónica y la digitalización de varios servicios gubernamentales. En términos de acceso al crédito, Ecuador tiene un desempeño similar al de otros países de la región, pero muestra deficiencias en los mecanismos para hacer frente a la insolvencia empresarial (OECD/CAF, 2019[7]).
Por último, según el Instituto Nacional de Estadística y Censos de Ecuador (INEC), en 2022 había registradas en Ecuador un total de 863.681 empresas. Esto incluía 810.691 microempresas (93,86%), 38.291 pequeñas empresas (4,43%), 6.065 medianas empresas "A" (0,70%), 4.197 medianas empresas "B" (0,49%) y 4.437 grandes empresas (0,51%). Estas empresas operaban en diversos sectores económicos: 44,78% en Servicios, 34,50% en Comercio, 9,24% en Agricultura, 8,15% en Industria manufacturera, 3,14% en Construcción y 0,19% en Minería. Las PyME representaban el 99,54% del tejido empresarial y el 56,18% del empleo nacional (INEC, 2022[8]).
Ecuador obtiene una puntuación total de 3,35 en la primera dimensión, lo que refleja su marco institucional relativamente bien establecido para la política de PyME. El país ha adoptado una definición operativa de PyME y ha definido instituciones para la elaboración, aplicación, supervisión y evaluación de políticas. La anterior política centrada en el espíritu empresarial y las microempresas se ha visto perturbada por los problemas macroeconómicos y la inestabilidad política. El amplio sector informal sigue siendo un reto importante que afecta a la eficacia de la política de PyME, lo que se refleja en las puntuaciones de la subdimensión de 4,33 para la definición de PyME, 3,09 para la planificación estratégica, el diseño de políticas y la coordinación, 3,52 para las consultas público-privadas y 2,71 para las medidas para abordar la economía informal.
La definición de PyME la establece el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones basándose en parámetros de empleo y facturación anual, clasificando a las empresas en microempresas, pequeñas empresas y medianas empresas. Para beneficiarse de ayudas públicas y de un régimen fiscal favorable, las PyMEs deben inscribirse en el Registro Único de MiPyMEs (RUM). El Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca, específicamente la Subsecretaría de PyMEs y Artesanías es responsable de la elaboración e implementación de la política de PyMEs.
Actos legislativos como el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, la Ley Orgánica de Emprendimiento e Innovación y el Código Orgánico de la Economía Social de los Conocimientos, Creatividad e Innovación conforman el marco político de las PyMEs. Las directrices estratégicas se encuentran en documentos de planificación como el Plan de Desarrollo 2030, la Política Industrial para Ecuador 2016-2025 y el Plan Toda la Vida (2017-2021).
Hasta las elecciones presidenciales de mayo de 2023, Ecuador ha aplicado una política que intenta conciliar los objetivos de la política industrial con medidas para promover un sistema económico más equitativo y socialmente orientado, centrado en el desarrollo local, la promoción del espíritu empresarial y las microempresas. Sin embargo, debido al impacto económico de la pandemia del COVID-19, al empeoramiento de las condiciones macroeconómicas, al aumento de la inestabilidad política y al deterioro de la situación de seguridad interna, la aplicación de la política se ha visto perturbada.
El nuevo Gobierno, instalado tras las elecciones presidenciales de mayo de 2023, ha iniciado consultas para la elaboración de nuevas directrices estratégicas para el desarrollo de las PyMEs. Sin embargo, actualmente no existe ningún plan estratégico global. El Ministerio de Producción ha ido adoptando medidas ad hoc en respuesta a las condiciones económicas mediante decretos ejecutivos.
Ecuador ha desarrollado una metodología específica para el seguimiento de los programas financiados con fondos públicos, denominada Gobierno por Resultados. La aplicación de esta metodología está coordinada por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo.
Además, la Ley de Eficacia y Optimización de los Procedimientos obliga a las instituciones dedicadas a la elaboración de normas a publicar el texto consultando a la población durante al menos una semana. El Consejo Nacional de Competitividad, Emprendimiento e Innovación, creada en 2022, introduce una nueva mesa de concertación público-privada con representantes del sector privado y los ministerios competentes en materia de política de PYME.
Por otra parte, Ecuador se enfrenta a un importante sector informal, uno de los mayores de América Latina. Se estima que el empleo informal supera el 52% del empleo total, según una encuesta laboral realizada por la oficina nacional de estadística en 2022. Esta informalidad se concentra sobre todo en los emprendedores y las microempresas.
Actualmente, no existe una estrategia específica para abordar la informalidad laboral y empresarial. Sin embargo, el Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca (MPCEIP) ha introducido incentivos para facilitar el registro en diversos organismos reguladores, entre ellos el Registro Único de Contribuyente (RUC), el Registro Único Artesanal (RUA), el RUM y el Registro Nacional de Emprendedores (RNE).
El camino a seguir
Elaborar una nueva estrategia de desarrollo de las PyMEs con objetivos realistas, cuantificables y sujetos a plazos. Fijar objetivos para reducir la informalidad empresarial y elegir cuidadosamente los instrumentos políticos, teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias y operativas.
Implicar al recién creado Consejo Nacional de Competitividad, Emprendimiento e Innovación en la elaboración de la estrategia. Esforzarse por forjar un pacto a favor del desarrollo con el sector privado, mitigando el impacto negativo de las actividades delictivas y del sector informal. Identificar medidas a corto y medio plazo para apoyar las actividades legales y productivas.
Elaborar una estrategia global para reducir la informalidad laboral y empresarial mediante un amplio debate público en el que participen representantes del sector privado, autoridades locales, expertos en desarrollo laboral y de las PyMEs, y organizaciones internacionales. Dada la ausencia de soluciones predefinidas para abordar la informalidad difusa y profundamente arraigada, adoptar la experimentación para identificar acciones políticas eficaces. Organizar convocatorias de propuestas para seleccionar y poner a prueba proyectos destinados a reducir la informalidad a nivel local, supervisar su aplicación y extraer enseñanzas valiosas sobre cómo abordar eficazmente la informalidad difusa.
Las PyMEs ecuatorianas se enfrentan a un entorno operativo difícil. Aunque las complejidades operativas, especialmente a la hora de crear una empresa, plantean obstáculos con procedimientos largos y relativamente costosos, existe optimismo alimentado por el compromiso del gobierno con la simplificación legal y las reformas normativas. A pesar de los limitados avances debidos al impacto de la pandemia COVID-19 y a retos macroeconómicos más amplios, las iniciativas en curso señalan un área de oportunidad para la mejora y una mayor facilitación de los negocios.
La puntuación global de Ecuador en esta dimensión es de 2,89, con puntuaciones específicas de 3,12 para Simplificación Legislativa y Análisis de Impacto Regulatorio, 2,70 para Registro de Empresas, 2,40 para Facilidad para Declarar Impuestos y 3,40 para Gobierno Electrónico, lo que refleja los avances realizados durante la evaluación de 2019.
En 2018, Ecuador inició la simplificación regulatoria mediante la aprobación del Decreto Ejecutivo 372, que ordena al Ministerio de Telecomunicaciones establecer una plataforma electrónica que catalogue toda la normativa administrativa. Simultáneamente, se conformó el Comité Interinstitucional de Simplificación Normativa. La Ley de Eficiencia y Optimización de Trámites, ratificada ese mismo año, ordena a las instituciones públicas instituir programas de simplificación normativa cuando las regulaciones afecten a empresas privadas. A pesar de estos esfuerzos, la reforma normativa carece de un enfoque sistemático, y actualmente no existe un plan global de simplificación legislativa. La Ley Orgánica de Emprendimiento apoya un enfoque similar. Aunque existen intervenciones ad hoc, la creación de un Comité Interinstitucional para la Reglamentación
La simplificación, asociada al programa de administración electrónica, es un paso positivo. La aplicación del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) está aún en sus primeras fases. Además, los trámites para abrir una empresa en Ecuador son complejos. Para las empresas constituidas, los procedimientos estándar implican la inscripción en tres registros diferentes: el Registro gestionado por la Superintendencia de Compañías, el Registro en la Oficina de Registro Mercantil (escritura de constitución y resoluciones de la empresa, nombre de los representantes legales de la empresa) y el RUC que requiere servicios jurídicos y notariales. Si bien está disponible el registro en línea, no existe una Ventanilla Única, y los trámites deben realizarse secuencialmente.
El régimen del impuesto de sociedades de Ecuador es costoso, con una pesada carga administrativa. El país ocupa el puesto 147/190 en la dimensión Pago de Impuestos del Doing Business 2020, con un índice de rendimiento de 58,6/100. Aunque el número de pagos fiscales anuales es mejor que la media regional, el tiempo necesario para estos pagos es excepcionalmente largo (664 horas al año), más del doble del tiempo medio de la región. El impuesto de sociedades y las cotizaciones sociales ascienden al 34,4% de los beneficios totales. Existe un régimen fiscal simplificado (Régimen Simplificado para Emprendedores y Negocios Populares, RIMPE) para las empresas con una facturación anual de entre 200 000 USD y 300.000 USD, cuyo objetivo es combatir la informalidad.
Además, Ecuador lanzó su primer Plan Nacional de Gobierno Electrónico en 2018, que abarca el período 2018- 2021, y está aplicando su Política Ecuador Digital. La política tiene como objetivo promover la transformación digital en las empresas, los ciudadanos y la administración pública, abordando la brecha digital y mejorando la eficiencia de la administración pública. La Política Ecuador Digital se apoya en un marco legal y regulatorio, que incluye la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, la Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de los Procedimientos Administrativos, la Ley General de Registro Civil, Identificación y Cedulación, la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Ley 067 de Comercio Electrónico.
El camino a seguir
Ecuador podría considerar retomar la simplificación legislativa y la reforma regulatoria de 2018. Debería reforzar el papel del Comité Interinstitucional de Simplificación Normativa y elaborar un plan a medio plazo, identificando las reformas que pueden lograrse en un plazo relativamente corto, tienen costes de implementación contenidos, pero se espera que tengan un impacto significativo en la mejora del entorno empresarial, al tiempo que contribuyen a restablecer la confianza del sector privado en la acción gubernamental.
Deberían darse pasos hacia la aplicación del AIR en los nuevos actos legislativos y administrativos más relevantes. Para avanzar en esta dirección, el Gobierno debería dar un mandato a una institución pública para que forme un equipo de especialistas en AIR y actúe como supervisor de las aplicaciones del AIR.
Simplificar los procedimientos de registro de empresas estableciendo una red de OSS, combinando los procedimientos de registro nacionales y locales, y desarrollando el registro en línea, centrándose inicialmente en los empresarios individuales y las microempresas.
Simplificar los procedimientos de declaración y pago de impuestos. Además, debe calcular el tipo impositivo efectivo impuesto a las PyMEs tras la introducción del RIMPE y examinar los posibles efectos distorsionadores sobre el crecimiento empresarial.
Ecuador obtiene una puntuación global de 2,76 en la dimensión Acceso a la financiación. También obtiene una puntuación de 2,94 en la subdimensión Marco legal, regulatorio e institucional, destacando principalmente por una buena puntuación en la ponderación de las garantías para las PyMEs y los avances en el desarrollo de la regulación del mercado de valores. En cuanto al acceso a la financiación, existe un marco jurídico para la regulación del mercado de capitales de las PyMEs, que incluye un mercado separado para estas empresas de pequeña capitalización. Sin embargo, faltan estrategias para ayudar a las PyMEs a cumplir los requisitos de cotización.
Por otra parte, la regulación sobre el porcentaje de garantía exigido para los préstamos a medio plazo a las PyMEs es baja. Sin embargo, la puntuación global se ve afectada negativamente por la escasa regulación e institucionalización del registro de activos materiales e inmateriales. A pesar de la existencia de un catastro, no es plenamente funcional ni accesible al público en línea, y la ausencia de un registro de derechos de garantía sobre bienes muebles.
En cuanto a la disponibilidad de fuentes diversificadas de financiación empresarial, Ecuador obtiene una puntuación de 4,33, ligeramente por encima de la media (4,32). Destaca positivamente por la presencia de numerosas instituciones de microfinanciación con cobertura nacional. Además, el país ofrece planes de financiación de las exportaciones y herramientas de garantía de crédito para las PyMEs que carecen de activos para satisfacer las exigencias de garantías de los bancos comerciales.
A pesar de estos avances, Ecuador no cuenta con la participación del sector privado en la gestión de los esquemas públicos de garantía de crédito, ni existen en el país esquemas mutualistas o privados de garantía de crédito. Además de estos esquemas, Ecuador cuenta con otras herramientas financieras basadas en activos, como el factoring, que están adecuadamente reguladas. También ha buscado promover otros instrumentos de capital, como la microfinanciación, regulado a través de la Ley Orgánica de Emprendimiento e Innovación de 2020. Sin embargo, la penetración de estas herramientas sigue siendo baja debido a las primeras etapas de su desarrollo.
En la subdimensión de Educación financiera, Ecuador obtiene una puntuación de 2,40. El país cuenta con una Estrategia Nacional de Educación Financiera (ENEF), alineada con la Política Nacional de Inclusión Financiera (PNIF), publicada en septiembre de 2023. La visión de la ENEF es potenciar el desarrollo económico y el bienestar de las personas y las PyMEs a través de la provisión sostenible de productos financieros de calidad y el empoderamiento de los usuarios financieros. En esta estrategia, las PyMEs se consideran un segmento prioritario. Además, Ecuador ha llevado a cabo encuestas de capacidad financiera utilizando la metodología de la OCDE, aunque éstas están dirigidas principalmente a individuos y se realizan en colaboración con instituciones supervisoras locales, como la Superintendencia de Bancos y el Banco Central, con el apoyo de la CAF.
Los mayores retos de Ecuador se encuentran en la subdimensión de Procedimientos eficientes para hacer frente a la bancarrota o insolvencia, donde el país obtiene 1,35 puntos. Ecuador aún tiene mucho potencial de mejora en el diseño y desempeño de los procedimientos para el manejo de situaciones de insolvencia y quiebra, así como para facilitar la reinserción productiva de empresarios cuyos emprendimientos anteriores no tuvieron éxito.
Aunque Ecuador cuenta con un marco normativo y algunos procedimientos para las empresas insolventes, éstos carecen de muchos de los elementos necesarios para alcanzar los objetivos de proteger y desarrollar las capacidades de los empresarios, así como proteger a los acreedores y al Estado. A pesar de estas carencias, se ha constatado la presencia de sistemas de alerta rápida para detectar empresas en riesgo de quiebra. Además, se validó la existencia de regulaciones para las operaciones garantizadas, incluyendo disposiciones que dan prioridad a los acreedores garantizados en los procesos de liquidación de empresas en quiebra, así como la prioridad de las deudas fiscales sobre otras deudas en dichos procesos.
El camino a seguir
Establecer una estrategia para ayudar a las PyMEs a cumplir los requisitos de cotización en bolsa.
Reforzar el catastro para hacerlo funcional, accesible al público y en línea. Además, crear el registro de derechos de garantía sobre bienes muebles, que documente la propiedad de las prendas registradas, y hacerlo accesible públicamente en línea.
Promover el desarrollo de sistemas de garantía de crédito, fomentando al mismo tiempo la participación del sector privado en su gestión de los sistemas públicos de garantía de crédito.
Realizar encuestas periódicas sobre la capacidad financiera de las PyMEs con el fin de disponer de información actualizada para el diseño de programas de educación financiera, así como diseñar y aplicar un sistema de seguimiento, control y evaluación.
Reforzar el marco normativo existente relacionado con las políticas de quiebra e insolvencia y desarrollar mecanismos de información y formación especializados para los emprendedores en busca de una nueva oportunidad.
Promover otros mecanismos extrajudiciales para los casos de quiebra que puedan ser más eficientes en cuanto a costes y tiempo para las partes.
Crear un registro oficial de quiebras e insolvencias, que debería estar abierto al público con la posibilidad de dar de baja a empresas y particulares de dichos registros cuando se resuelva la situación, en línea con las mejores prácticas internacionales.
Las puntuaciones de Ecuador en esta área muestran que existe un importante margen de mejora. El resultado global de la dimensión es de 3,54, por debajo de la media regional y por detrás de la mayoría de los países evaluados. Los resultados de la contratación pública son los más sólidos, con un 4,20 (una mejora con respecto a la evaluación anterior); sin embargo, los servicios de desarrollo de emprendedores están muy por detrás, con un 3,00, seguidos de los servicios de desarrollo empresarial, con un 3,61. A pesar de estos retos, se observa una mejora general en comparación con el SME PI de 2019, lo que refleja la dirección positiva que está tomando el país en este sentido.
Como se señaló en la Dimensión 1, Ecuador tiene un marco institucional y estratégico relativamente establecido para la política de PyME, bajo la responsabilidad del MPCEIP para el diseño de políticas, y la implementación a través de la Subsecretaría de PyME y Artesanías. La orientación estratégica para la política de PyME y, por lo tanto, para la prestación de SDE y servicios para emprendedores está de alguna manera fragmentada, con directrices estratégicas en el Plan Nacional de Desarrollo 2030, y la Política Industrial 2016-2025, así como las nuevas orientaciones aún no proporcionadas por la nueva administración.
La Subsecretaría de PyMEs y Artesanías es responsable del desarrollo, fortalecimiento y capacitación de las PyMEs, ramas productivas artesanales y emprendimiento. Entre sus responsabilidades se encuentran la planeación y desarrollo de programas y proyectos de apoyo a las PyMEs, ramas productivas artesanales y emprendimiento, estableciendo la aplicación de herramientas empresariales para el desarrollo de la competitividad, tales como procesos de asociatividad, gestión de excelencia, cadenas de valor y aglomeraciones económicas. Para llevar a cabo estas responsabilidades, la Subsecretaría ofrece una cartera de servicios que incluye asistencia técnica, asesoría y desarrollo empresarial. Estos servicios están a disposición de las PyMEs desde la fase de idea hasta la inclusión de sus productos en el mercado. Los servicios específicos incluyen planificación empresarial, marketing y ventas, gestión financiera, desarrollo e innovación de productos y acceso a los mercados y asistencia para la financiación.
Según las respuestas de las autoridades y los evaluadores independientes a los cuestionarios para esta evaluación, el diseño de los SDE no se basa en estudios de diagnóstico exhaustivos de las necesidades de las PyMEs y sus objetivos no están explícitamente vinculados a las estrategias nacionales antes mencionadas. Por ello, la oferta de SDE es bastante dispersa y, según las conversaciones de los evaluadores independientes con asociaciones de pequeñas empresas, la percepción es que la oferta de SDE no es suficiente y falta información sobre los mismos. Además, no parece haber programas de apoyo específico a empresas de alto crecimiento y potencial y no hay información sólida sobre el apoyo a viveros de empresas, aceleradoras u otros servicios dirigidos a emprendedores y empresas de nueva creación.
En cuanto a los recursos disponibles, el 62% del presupuesto para la prestación de SDE procede de fuentes gubernamentales, el 35% de bancos internacionales de desarrollo y el resto de otras organizaciones. Según la evaluación, los recursos disponibles no son suficientes para cubrir las necesidades de la población de PyME.
El régimen de contratación pública en Ecuador está previsto en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP). Como se señaló en la edición 2019, la LOSNCP incluye la intención de facilitar la participación de las PyMEs en la contratación pública, aunque en la ley no se explican los detalles sobre cómo lograrlo. Según las respuestas al cuestionario para esta evaluación, el régimen de contratación pública incluye la posibilidad, pero no la obligación, de dividir las licitaciones por encima de un determinado tamaño en lotes, la posibilidad de que las PyMEs formen consorcios para licitaciones conjuntas, y márgenes de preferencia y reserva para las PyMEs en la contratación pública. Además, el artículo 101 de la LOSNCP establece sanciones y destitución para los funcionarios públicos encargados de los pagos de la contratación que "retengan o retrasen indebidamente los pagos", sin embargo, no especifica los plazos de pago ni las sanciones a las instituciones. Según la evaluación independiente, los representantes de las asociaciones empresariales de PYME afirman que, en la práctica, no se facilita la participación de las PyMEs en la contratación pública ya que, por ejemplo, las especificaciones técnicas son difíciles de cumplir y se establecen cargas administrativas.
El Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP) es la autoridad encargada de la contratación pública y gestiona el portal electrónico de contratación, que puede gestionar todos los pasos del proceso de contratación. Además, Ecuador cuenta con un Registro Único de Proveedores (RUP), que sirve para facilitar la futura participación de los proveedores en los procesos de contratación.
El camino a seguir
Al igual que en la evaluación de 2019, Ecuador tiene un amplio margen de mejora en esta dimensión, por:
Elaborar diagnósticos exhaustivos sobre las distintas necesidades de las PyMEs y los empresarios, para que las políticas y los programas puedan responder mejor a sus prioridades.
Abordar la fragmentación de la prestación de SDE a las PyMEs y el apoyo a los empresarios, entre otras cosas vinculando la estrategia nacional de desarrollo a políticas y programas específicos de desarrollo de las PyMEs.
Ampliar la oferta de SDE y servicios de desarrollo empresarial, entre otras cosas estableciendo ayudas para las PyMEs innovadoras y de alto crecimiento y las empresas de nueva creación, así como reforzando un sistema nacional de viveros y aceleradores de empresas.
Mejorar las medidas para facilitar el acceso de las PyMEs a la contratación pública, entre otras cosas especificando acciones concretas actualmente ausentes en la LOSNCP y clarificando aún más los plazos de pago e introduciendo medidas dirigidas a las instituciones en lugar de basarse en sanciones únicamente a particulares.
Abordar las preocupaciones de las asociaciones empresariales de PYME en relación con las dificultades y las especificaciones técnicas (en caso necesario) para facilitar el acceso a la contratación pública.
Ecuador tiene una puntuación de 3,71 en la dimensión Innovación y Tecnología, impulsada por puntuaciones especialmente altas en las subdimensiones Marco institucional y Servicios de Apoyo. La política de innovación en Ecuador está supervisada por el Consejo Nacional de Competitividad, Emprendimiento e Innovación (CONEIN), creado en virtud de la Ley de Emprendimiento e Innovación de 2020. El Consejo está presidido por el Presidente (o un delegado) y cuenta con representantes de los principales ministerios, así como de asociaciones empresariales e instituciones de investigación. Se trata de un mecanismo eficaz para la colaboración interministerial y la participación del sector privado. El Gobierno ha adoptado recientemente una estrategia nacional de innovación, aunque su aplicación aún no ha comenzado. Aunque se consultó al sector privado durante el diseño de la estrategia, habría margen para aumentar el nivel de consulta con las PyMEs específicamente para garantizar que se tienen en cuenta las necesidades particulares de este grupo en las futuras políticas de innovación. Ecuador ha obtenido una puntuación de 3,96 en la subdimensión Marco institucional, lo que refleja los sólidos mecanismos de coordinación y consulta existentes.
En Ecuador existen centros de innovación y parques tecnológicos, como el Parque Científico y Tecnológico de la Universidad Técnica Particular de Loja (UTPL), que ponen en contacto a las PyMEs con instituciones de investigación. Ecuador también cuenta con algunas incubadoras y aceleradoras, que suelen ser iniciativas del sector privado o universitario. La puntuación de Ecuador en la subdimensión Servicios de apoyo (3,81) podría mejorarse reforzando las prácticas de seguimiento y evaluación, por ejemplo, evaluando de forma fiable los impactos de los programas de apoyo a la innovación en el rendimiento de las PyMEs.
Ecuador obtiene resultados ligeramente peores en la subdimensión Financiación de la innovación, con una puntuación de 3,36. Las opciones de apoyo financiero para las PyMEs innovadoras son menos amplias en Ecuador que en otros países de ALC, y las subvenciones disponibles para las PyMEs no parecen hacer hincapié en la innovación. Sin embargo, la Ley de Emprendimiento e Innovación incluye disposiciones para reforzar el acceso de las PyMEs innovadoras y los emprendedores a la financiación.
El camino a seguir
En el futuro, Ecuador podría considerar:
Aumentar las ayudas financieras directas a la innovación de las PyMEs, por ejemplo, mediante vales o subvenciones a la innovación.
Reforzar el apoyo público al sistema de incubadoras y aceleradoras.
Los esfuerzos de Ecuador en materia de transformación productiva persisten en el marco de la Política Industrial 2016-2025, obteniendo una puntuación de 3,92 en esta dimensión. Introducida durante el SME PI 2019, esta política encuentra desafíos paralelos a los que enfrentan otras estrategias en AL9, principalmente debido a su falta de objetivos cuantificables, lo que hace difícil instrumentar el progreso a medida que se acerca su finalización. A pesar de sus continuos esfuerzos, Ecuador aún no ha logrado avances sustanciales hacia la consecución de los objetivos generales fijados para 2025. Estos objetivos abarcan un aumento del PIB de 10 puntos porcentuales, una reducción del déficit comercial de 10,2 millones de dólares, la creación de 251.000 nuevos puestos de trabajo y un aumento de la inversión de 13,6 millones de dólares, lo que pone de manifiesto los problemas de aplicación a los que se ha enfrentado la política. Sin embargo, en 2021 con el Decreto Ejecutivo No. 68 se declaró política pública prioritaria la facilitación del comercio y la producción, la simplificación de trámites y la agenda de competitividad, lo que culminó con la introducción de la estrategia Ecuador Competitivo en 2022 que representa un ambicioso plan de acción que abarca tres áreas clave: Ecuador Productivo, Ecuador Global y Ecuador Innova. La supervisión de esta estrategia corresponde al MPCEIP, en colaboración con una Comisión Interministerial dedicada a su aplicación efectiva. Para su elaboración se llevó a cabo un proceso participativo a través de 60 talleres con empresas y sindicatos. Ecuador obtiene una puntuación de 4,39 en la subdimensión Medidas para mejorar la productividad.
Las medidas de fomento y apoyo a las aglomeraciones productivas en Ecuador dieron un giro positivo con el Decreto Ejecutivo No.68, que también incluye iniciativas de cluster reflejadas en la puntuación de 3,72 para esta subdimensión. Esta iniciativa asigna al MPCEIP la responsabilidad de brindar asistencia técnica y financiera a las PyMEs que deseen formar o unirse a un cluster e implementa una serie de acciones enmarcadas en tres factores: (1) generación y promoción de clusters productivos, (2) promoción del emprendimiento y de las PyMEs, y (3) promoción de un ecosistema de calidad en el mercado local. Si bien no se cuenta con información sobre el desarrollo del plan de acción para la implementación de la iniciativa, a la fecha de la evaluación se cuenta con 20 iniciativas en marcha en los sectores de logística, agricultura, industria, tecnología, finanzas y desarrollo inmobiliario, con un presupuesto de USD 340.000 para la primera fase y USD 385.134,13 para la segunda fase de su implementación. Por último, como continuación de la actual Política Industrial 2016-2025, los ocho proyectos establecidas en las industrias básicas se aplicaron, pero no se dispone de datos de seguimiento o evaluación, lo que refleja la falta de control sobre la aplicación de la política.
Al igual que la mayoría de los países latinoamericanos evaluados, la puntuación de Ecuador se ve afectada, en cierta medida, por su rendimiento en la subdimensión de Integración en las cadenas globales de valor, especialmente en la sección de seguimiento y evaluación, lo que da como resultado una puntuación para toda la subdimensión de 3,77. En el momento de la primera evaluación, el programa ENCADENA, que incluía varios componentes como la actualización del catastro industrial, el establecimiento de una plataforma interministerial de información y apoyo a la industria ecuatoriana, estudios de diagnóstico de las cadenas de valor prioritarias y apoyo a las grandes empresas para el desarrollo de proveedores, había llegado a su fin y había encontrado problemas en sus entregables y su implementación. Sin embargo, la estrategia de competitividad bajo el área clave de Ecuador Global pretende reemplazar estos esfuerzos proporcionando asistencia técnica, aunque actualmente, no hay datos adicionales sobre las acciones clave que lo permitan. Por el contrario, las iniciativas en curso, como el programa de Desarrollo de Proveedores con el PNUD, siguen trabajando con grandes empresas y sus proveedores en las cadenas de valor.
El camino a seguir
Aunque Ecuador ha puesto en marcha una nueva estrategia para mejorar la productividad, la falta de información consolidada y accesible plantea un reto para un compromiso eficaz. Para solucionarlo, Ecuador podría:
Aumentar la transparencia de los esfuerzos de implementación en curso en Ecuador incrementando la disponibilidad de información para las partes interesadas externas, incluidas las PyMEs.
Desarrollar un sitio web específicamente diseñado para ofrecer información más exhaustiva sobre las acciones e iniciativas clave incluidas en la estrategia y para realizar un seguimiento y comunicar los avances de esta. Inspirarse en ejemplos exitosos de otros países del AL9, como México y Chile, puede aportar valiosas ideas para diseñar una plataforma eficaz.
Ecuador obtuvo una puntuación de 4,12 en la dimensión de acceso al mercado e internacionalización. Destaca su buen desempeño en las subdimensiones relacionadas con Programas de Apoyo a la Internacionalización, así como Facilitación del Comercio.
En cuanto a la subdimensión de Programas de apoyo a la internacionalización, Ecuador ha obtenido una puntuación de 4,46. La política de internacionalización y promoción de exportaciones es desarrollada e implementada por el MPCEIP, a través de la Coordinación de Promoción de Exportaciones e Inversiones en el Exterior (VPEI). La estrategia general está definida por el Plan de Generación de Oportunidades 2021-2025 y, más recientemente, por el Plan de Desarrollo del Nuevo Ecuador 2024-2025. Ambos planes incluyen objetivos y estrategias orientadas a incrementar la productividad y crear mejores condiciones para el comercio exterior, con el propósito de mejorar la participación del país en el comercio internacional. Así, por ejemplo, el Plan de Desarrollo del Nuevo Ecuador establece como política "Incrementar la apertura comercial con socios estratégicos y con países que constituyen mercados potenciales", lo que a su vez está acompañado de una estrategia con objetivos y metas medibles. En este contexto, la VPEI cuenta con la agencia ProEcuador, encargada de ejecutar las políticas y normativas de promoción de exportaciones e inversiones del país para promover los productos y mercados ecuatorianos.
El MPCEIP promueve la inserción comercial del país en el mercado internacional, con el apoyo de organismos nacionales e internacionales. En este marco y en colaboración con la Unión Europea, el MPCEIP está llevando a cabo el programa de capacitación "Internacionalización de las empresas ecuatorianas, obstáculos técnicos y barreras de acceso para sus exportaciones al mercado de la Unión Europea". El programa, distribuido en 11 talleres hasta el 29 de noviembre, está dirigido a las empresas inscritas en la ruta ProEcuador para la exportación, con el objetivo de aumentar la productividad y los servicios relacionados con la calidad, así como incrementar el grado de apertura comercial, la promoción y la diversificación productiva-exportadora no petrolera.
Ecuador obtuvo una puntuación de 4,65 en la subdimensión de Facilitación del comercio. En este sentido, la Ventanilla Única Ecuatoriana (VUE) es una herramienta electrónica a través de la cual todos los operadores de comercio exterior presentan los requisitos, trámites y documentos necesarios para realizar operaciones de comercio exterior. Diariamente se reciben aproximadamente 200 solicitudes, y aunque actualmente la ley estipula un tiempo de tramitación de 5 días, gracias a las mejoras implementadas, las solicitudes se tramitan en una media de 2,13 días. Para promover el uso de esta herramienta, ProEcuador ha realizado capacitaciones introductorias sobre comercio exterior a nivel nacional, incluyendo un módulo de capacitación en "Exporta Fácil" desde 2011, además de vincular a sus usuarios con eventos de promoción comercial en el exterior y proyectos de capacitación en exportación y adecuación de la oferta exportable.
El principal objetivo de Exporta Fácil es facilitar y promover la exportación de productos ecuatorianos de pequeña y mediana escala a otros países. Para lograrlo, simplifica los procedimientos aduaneros y logísticos, reduce los costes y ofrece un proceso de envío más eficiente para los exportadores. Este programa es el resultado de la colaboración entre el Ministerio de Producción Comercio Exterior, Inversiones y Pesca (MIPRO), ProEcuador, la empresa postal pública Correos del Ecuador y el SENAE, con el objetivo de ofrecer un servicio práctico y especializado. Otro programa destacado es "Exporta País", desarrollado por el MPCEIP y ProEcuador, que se centra en la generación de nuevos exportadores y el fortalecimiento de los ya existentes mediante la diversificación de mercados.
Además, el Servicio Nacional de Aduanas ofrece la certificación como Operador Económico Autorizado (OEA) y promueve su uso; sin embargo, es necesario mejorar la participación de las PyMEs. Ecuador también proporciona a las empresas una guía detallada con los pasos para exportar. Sin embargo, según el Indicador de Facilitación del Comercio (IFC) de la OCDE, Ecuador está por debajo de la media en todas las variables consideradas, con las mayores brechas de crecimiento en documentos (ALC: 1,591; ECU: 1,111) y disponibilidad de información (ALC: 1,467; ECU: 1,200).
En la subdimensión de Comercio electrónico, Ecuador obtuvo una puntuación de 3,90. Aunque el país cuenta con un sólido marco legal para el comercio electrónico, aún existen oportunidades para mejorar la formación, adopción y promoción del comercio electrónico en el país. La legislación de comercio electrónico de Ecuador se basa en la Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos, el Código de la Producción, Comercio e Inversiones y la Ley Orgánica de Comunicación. Estas leyes regulan diversas áreas relacionadas con las transacciones electrónicas, la protección del consumidor en línea y la comunicación digital.
El MPCEIP, junto con el Ministerio de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información, el sector privado y el mundo académico, han desarrollado la Estrategia Nacional de Comercio Electrónico (ENCE) para fomentar el uso del comercio electrónico a través de las tecnologías de la información y la comunicación. Este enfoque busca apoyar la innovación, la productividad y la competitividad. Estos ministerios ponen en marcha programas de promoción y formación, dirigidos principalmente a las PyMEs.
Para la subdimensión de Normas de calidad, Ecuador obtuvo una puntuación de 3,57. El país cuenta con la Ley Orgánica del Sistema Ecuatoriano de Calidad, que establece un marco global para la garantía de la calidad en Ecuador. El Servicio Ecuatoriano de Normalización (INEN) es la institución responsable de la metrología, la normalización, la acreditación y la evaluación de la conformidad en el país. El INEN ofrece un amplio programa de formación en normalización, reglamentación, metrología, validación y certificación, accesible a todos los ciudadanos de forma gratuita. Además, el INEN lleva a cabo anualmente un "Programa de formación de metrólogos", muy valorado tanto por el sector público como por el privado. La Estrategia Nacional de Normalización 2023-2025 refleja el apoyo y la cooperación internacional, estableciendo objetivos estratégicos para promover una cultura de la calidad en el país, alineada con las tendencias mundiales y comprometida con las partes interesadas. Esta estrategia se vincula con varios marcos y políticas nacionales, entre ellos el Plan Nacional de Creación de Oportunidades 2021-2025, la Política Industrial del Ecuador 2016-2025 y la Estrategia de Competitividad del Ecuador.
Por último, en la subdimensión sobre los Beneficios de la integración regional, Ecuador obtuvo una puntuación de 3,47. Con el fin de impulsar el panorama empresarial de las PyMEs en la Comunidad Andina, se ha aprobado la creación del Observatorio Andino para la Transformación Empresarial de las MIPyMEs. Esta iniciativa, acompañada de un estudio de diagnóstico de las cadenas de valor regionales, busca fortalecer la integración productiva en la región. Además, la Comunidad Andina está trabajando en el fortalecimiento de las cadenas de valor en los países miembros a través de estudios realizados por CAMIPYME con el apoyo del BID/INTAL.
El camino a seguir
Reforzar y ampliar el apoyo del sector público a las certificaciones de calidad para las PyMEs ecuatorianas, capitalizando los esfuerzos y programas existentes.
Consolidar el futuro de las PyMEs andinas: capitalizando la investigación de CAMIPYME y estableciendo una estrategia de desarrollo sólida y medible. Esto fortalecerá la integración subregional que redundará en beneficios concretos para las PyMEs.
Fortalecer y promover el comercio electrónico como herramienta estratégica para la internacionalización de las PyMEs ecuatorianas, destacando el impacto positivo que el comercio electrónico puede tener en las exportaciones ecuatorianas, como la expansión a nuevos mercados, la reducción de costes y la mejora de la competitividad.
Mejorar el seguimiento y la evaluación de los distintos programas de apoyo a las PyMEs, así como los canales de comunicación con el sector privado. Todo ello con el fin de facilitar la mejora y adaptación continuas de los programas.
Ecuador obtiene una puntuación de 3,91 en la dimensión Digitalización, impulsada por un rendimiento encomiable en las subdimensiones Estrategia Digital Nacional y Competencias Digitales. El país está adoptando activamente el avance digital a través de la Agenda Nacional de Transformación Digital, liderada por el Ministerio de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información. Esta agenda aboga por la digitalización para mejorar la competitividad y la innovación en diversos ámbitos de la sociedad. Su núcleo es la Agenda de Transformación Digital 2022-2025, que define los objetivos digitales de Ecuador. Subraya el desarrollo de competencias digitales y de una cultura digital, al tiempo que integra las tecnologías emergentes. La colaboración entre ministerios, como los de Educación y Salud, garantiza un enfoque cohesionado de la transformación digital de Ecuador, lo que se refleja en una sólida puntuación de 4,33 en la subdimensión Estrategia nacional de digitalización, que destaca la eficacia de los mecanismos de coordinación y consulta.
Ecuador aspira a garantizar el acceso universal a Internet, con especial atención a las regiones desatendidas y a las PyMEs, a través de su Agenda de Transformación Digital. Aunque carece de una ley específica, la agenda aboga firmemente por un acceso generalizado a la banda ancha. Se subraya el papel fundamental de las asociaciones público-privadas y las colaboraciones internacionales en la mejora de la infraestructura de conectividad y la prestación de servicios de Internet de alta velocidad. Esta iniciativa integral garantiza la inclusión y la accesibilidad en todo el país, permitiendo la participación sin fisuras en el ecosistema digital a todos los ciudadanos y empresas, independientemente de su ubicación o tamaño. La mejora de la puntuación de Ecuador en la subdimensión de Conectividad de banda ancha, actualmente en 3,17, por debajo de la media regional, podría mejorar significativamente la puntuación global de digitalización, reconociendo el acceso a la infraestructura como un requisito previo para la digitalización de las PyMEs.
Ecuador destaca en la subdimensión de Habilidades digitales, con una puntuación de 4,23. El enfoque del país para cultivar las competencias digitales es una iniciativa multifacética que abarca varios niveles educativos y segmentos sociales. En su núcleo se encuentra la Agenda de Educación Digital, intrincada en la más amplia Agenda de Transformación Digital. Este plan educativo sirve de piedra angular para inculcar las competencias digitales, desde la educación primaria hasta la educación superior. Ecuador es firme en equipar a sus estudiantes con conocimientos fundamentales de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), garantizando su dominio de las competencias digitales esenciales.
El camino a seguir
En el futuro, Ecuador podría considerar:
Asignar fondos para el desarrollo de infraestructuras digitales en regiones insuficientemente atendidas, con especial atención a la mejora de la conectividad de banda ancha. Esto podría incluir inversiones en el tendido de infraestructuras de internet y la mejora de las redes existentes.
Desarrollar un programa integral de formación y consulta destinado a mejorar las competencias digitales de los propietarios y empleados de las PyMEs. Esto podría incluir talleres, seminarios y consultas individuales para abordar las necesidades y retos específicos a los que se enfrentan las PyMEs en Ecuador.
Referencias
[4] BCE (2023), Informe de la evolución de la economía ecuatoriana en 2022 y perspectivas 2023, Banco Central Ecuador, https://contenido.bce.fin.ec/documentos/Administracion/EvolEconEcu_2022pers2023.pdf.
[5] BCE (2023), La economía Ecuatoriana reportó un crecimiento interanual de 0.4% en el tercer trimestre de 2023, https://www.bce.fin.ec/boletines-de-prensa-archivo/la-economia-ecuatoriana-reporto-un-crecimiento-interanual-de-0-4-en-el-tercer-trimestre-de-2023 (accessed on 12 March 2024).
[3] BCE (2022), Informe de la evolución de la economía ecuatoriana en 2021 y perspectivas 2022, https://contenido.bce.fin.ec/documentos/Administracion/EvolEconEcu_2021pers2022.pdf.
[1] BCE (2021), La pandemia incidió en crecimiento 2020: la economía ecuatoriana decreció 7,8%, https://www.bce.fin.ec/index.php/boletines-de-prensa-archivo/item/1421-la-pandemia-incidio-en-el-crecimiento-2020-la-economia-ecuatoriana-decrecio-7-8 (accessed on 12 March 2024).
[2] Heredia, A. and M. Dini (2021), Analysis of policies to support SMEs in confronting the COVID-19 pandemic in Latin America, United Nations, https://hdl.handle.net/11362/46743.
[8] INEC (2022), Estadísticas de la empresa, https://www.ecuadorencifras.gob.ec/estadisticas-de-las-empresas/ (accessed on 5 June 2024).
[6] Ministry of Production Ecuador (n.d.), Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca, https://www.produccion.gob.ec/acuerdos-comerciales/ (accessed on 12 March 2024).
[7] OECD/CAF (2019), América Latina y el Caribe 2019: Políticas para PYMEs competitivas en la Alianza del Pacífico y países participantes de América del Sur, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/60745031-es.