Individuelle Weiterbildungskonten

6.  Schlussfolgerungen für die Politik und Zielkonflikte

6.1.  Governance und Prozesse müssen einfach gestaltet werden

Die mit den verschiedenen Programmen gemachten Erfahrungen zeigen, dass Menschen nur dann effektiv an individuellen Lern- und Weiterbildungsprogrammen teilnehmen können, wenn diese benutzerfreundlich sind.

Schwerfällige Prozesse können Negativanreize für die Teilnahme schaffen, wie vor allem das französische Beispiel zeigt. In seiner ersten Umsetzungsphase (2015-2018) führte die Komplexität des CPF dazu, dass die beteiligten Akteure (Geldgeber, Unternehmen und Weiterbildungsanbieter) etwas Zeit brauchten, um das Programm zu verstehen und mit ihm zurechtzukommen. Außerdem war sie für die Einzelnen ein Hindernis für die Teilnahme. Komplexe Finanzierungsvereinbarungen und eine fragmentierte Governance machten es den Menschen schwer, das Programm anzunehmen, und führten dazu, dass sich Arbeitnehmer auf ihre Personalabteilung und Arbeitsuchende auf die öffentliche Arbeitsverwaltung verließen, um Unterstützung zu erhalten. Folglich hat sich die Autonomie des Einzelnen bei der Gestaltung des eigenen Bildungswegs nicht nennenswert verbessert (IGAS, 2017[8]). Ziel des reformierten französischen Programms ist es, sowohl die Governance als auch die Prozesse zu vereinfachen und die Benutzerfreundlichkeit des Informationssystems bzw. der Website zu erhöhen.

Andere Länder/Regionen haben die Prozesse ebenfalls vereinfacht. So können im Kanton Genf und in Oberösterreich jetzt online Anträge gestellt werden, und die Fristen für die Antragsbearbeitung sind kürzer geworden. Gut konzipierte und benutzerfreundliche Websites, wie sie in Singapur, Schottland und den Vereinigten Staaten für das ITA zur Verfügung stehen, tragen wesentlich dazu bei, dass der bzw. die Einzelne die Programme wirklich autonom nutzen können. Andererseits besteht bei einer vollständig papierlosen Bearbeitung der Anträge (d.h. wenn ausschließlich das Internet genutzt wird) die Gefahr, dass jene ausgeschlossen werden, die mit dem Internet nicht vertraut sind, d.h. geringqualifiziertere Arbeitskräfte.1 Daher ist es wichtig, entweder eine alternative Möglichkeit der Antragstellung vorzusehen – z.B. papierbasiert wie in Oberösterreich oder über eine Hotline wie in Singapur – oder Einzelpersonen beim Ausfüllen der Anträge im Internet persönlich zu unterstützen, wie dies im Kanton Genf der Fall ist.2

Die durchgeführten Untersuchungen machen es nicht möglich, deutliche Empfehlungen für Governance-Modelle auszusprechen, es zeichnen sich aber einige Erkenntnisse ab:

• Wie der französische Fall zeigt, sollte die Governance einfach gehalten und insbesondere nicht auf zu viele Akteure aufgeteilt werden, vor allem auf einer bestimmten Zuständigkeitsebene (Verantwortung für Umsetzung, Verwaltung, Durchführung).

• Das einzige Beispiel, in dem die Verwaltung eines individuellen Lernprogramms an ein privates gewinnorientiertes Unternehmen ausgelagert wurde (d.h. das ILA-Programm im Vereinigten Königreich), hat sich nicht als erfolgreich erwiesen – doch dies war zum Teil auf den fehlenden Qualitätssicherungsrahmen zurückzuführen. Die private Erbringung der Dienstleistungen selbst, wie beim ITA in den Vereinigten Staaten, in Deutschland mit der Bildungsprämie und in Flandern mit dem zur Verfügung gestellten Scheck, scheint funktional und weniger riskant zu sein, für die Kosteneffizienz der verschiedenen Optionen gibt es jedoch keine Belege.

• In Schottland wurde das Programm anfangs von einer anderen öffentlichen Stelle verwaltet als der, die für die Konzeption und Umsetzung zuständig war. Seit der Einführung des neuen Programms (ITA) wird die Verwaltung jedoch wieder intern übernommen. Dies sollte Änderungen erleichtern, ermöglichte jedoch auch eine straffere praktische Umsetzung und verringerte bürokratiebedingte Kosten.

• Die Verwaltung individueller Sparkonten für Weiterbildungsmaßnahmen scheint kostspielig zu sein, vor allem wenn sie nur in geringer Zahl aufgelegt werden. Im kanadischen learn$ave-Programm monierten Finanzinstitute aufwendige Sicherheitsmaßnahmen sowie technologische und administrative Verfahren zur Pflege der Datenbank und zur Ausstellung von Schecks, die von den Konten abgezogen wurden (Leckie et al., 2010[4]). Die Evaluierung kam zu dem Schluss, dass sie sicherlich nicht kosteneffizient waren, insbesondere aufgrund der sehr hohen Verwaltungskosten im Verhältnis zum Dollarwert der an die Teilnehmer übertragenen Leistungen (die Hälfte der Kosten entfiel auf die Verwaltung). Außerdem ergab die Evaluierung, dass andere Programme wie direkte Finanzhilfen, Darlehen oder subventionierte Freistellungen die gleichen Ziele bei niedrigeren Stückkosten hätten erreichen können. Im toskanischen Programm schien der Umgang mit den Verbindungen zu den kontoführenden Banken für Wirtschaftsprüfer und Steuerberater in der Provinz recht kompliziert zu sein. Dies war ein nicht unwesentlicher Beweggrund für den Wechsel zu dem Gutscheinprogramm, das die Carta ILA nun abgelöst hat.

6.2.  Die finanzielle Unterstützung muss hoch genug sein, um die Beteiligung zu fördern und das Qualifikationsniveau tatsächlich zu erhöhen

Viele der bestehenden individuellen Lernprogramme stellen zur Förderung der Weiterbildung eher kleine Summen bereit (vgl. Abschnitt 2.5). In Portugal, Schottland, Singapur und Oberösterreich dürfte dies die Beteiligung in Grenzen gehalten haben. Die geringen Beträge, um die es sich handelt, bedeuten auch, dass Teilnehmer nur Weiterbildungsmaßnahmen relativ kurzer Dauer absolvieren können, was nicht zu einem echten Anstieg des individuellen Qualifikationsniveaus führen kann. So kam die Evaluierungsstudie für den Chèque annuel de formation im Kanton Genf zu dem Schluss, dass die gewährte Förderung für die Finanzierung eines grundlegenden Weiterbildungsprogramms nicht ausreicht (Cour des comptes, 2015[2]).

Kleine Geldbeträge können Interessenten helfen, schrittweise Kompetenzen zu erwerben, und es ihnen dadurch ermöglichen, in einer bestimmten Stelle oder einem bestimmten Beruf allmählich weiterzukommen. Dies ist jedoch weniger relevant, wenn die Person sich beruflich verändern und/oder an einer beruflichen Umschulung teilnehmen möchte/muss – ein Ziel, das häufig von individuellen Weiterbildungsprogrammen erwartet wird (vgl. Abschnitt 1.2). Für einen echten Anstieg des Qualifikationsniveaus bedarf es einer erheblich stärkeren Förderung, einschließlich einer Einkommensstützung während des Weiterbildungszeitraums (um entgangene Arbeitsentgelte zu ersetzen), wie z.B. im früheren CIF-Programm oder beim neuen CPF de transition in Frankreich, Qualification+ in Genf oder der Bildungskarenz in Oberösterreich. Bezahlten Bildungsurlaub gibt es auch in Belgien, durch den Arbeitnehmern maximal 180 Stunden Weiterbildung pro Jahr zur Verfügung stehen.

In Singapur können Arbeitskräfte/Arbeitgeber im Rahmen des Workforce-Skills-Qualifications-Programms eine großzügige Förderung erhalten. Im Vergleich dazu bietet der SkillsFuture Credit nur kleine Förderbeträge, was den Nutzen dieses Programms infrage stellt.

Allerdings könnten höhere Förderbeträge auch zu potenziell höheren Wohlfahrtsverlusten durch Mitnahmeeffekte führen. Wie in Abschnitt 4.1 erörtert wurde, sind Personen mit einem höheren Bildungsniveau unter den Teilnehmern an individuellen Lernprogrammen tendenziell überrepräsentiert und Personen mit dem niedrigsten Bildungsniveau eher unterrepräsentiert. Ein konkretes Beispiel hierfür ist der französische Fall, wo das CPF in erster Linie den Personen zugute zu kommen scheint, die am stärksten selbständig agieren (d.h. hochqualifizierten Personen, Führungskräften/gehobenen Fachkräften, die in großen Unternehmen arbeiten). Obwohl individuelle Lernprogramme nur selten evaluiert werden (vgl. Abschnitt 3.3), dürften mit vielen dieser Programme erhebliche Mitnahmeeffekte verbunden sein, die sowohl mit dem Beteiligungsniveau als auch mit den Förderbeträgen, die dabei im Spiel sind, zunehmen werden. Damit zeigt sich erneut, wie wichtig eine zielgenaue Ausrichtung ist.

Durch eine Aufteilung von Lernprogrammen in eigenständige und zertifizierte Module könnten Einzelne ihr Qualifikationsniveau in mehreren Schritten erhöhen, wenn dies aufgrund der im Rahmen des individuellen Lernprogramms gewährten Förderung und/oder aus zeitlichen Gründen nicht in einem Schritt möglich ist (Commission externe d’évaluation des politiques publiques, 2010[29]).

6.3.  Die Ausrichtung auf bestimmte Zielgruppen kann dazu beitragen, die und das zu Lasten Geringqualifizierter gehende Weiterbildungsbias zu reduzieren – sie kann aber zugleich andere Kosten verursachen

Eine Möglichkeit, Mitnahmeeffekte zu reduzieren, besteht darin, bestimmte Gruppen gezielt anzusprechen. So wurde z.B. die Anspruchsberechtigung beim flämischen Programm genau aus diesem Grund auf Arbeitskräfte mit niedrigem oder mittlerem Bildungsniveau beschränkt. Abschnitt 4.1 zeigt, dass die Ausrichtung auf bestimmte Zielgruppen in gewisser Weise helfen kann, insbesondere wenn der Zugang hochqualifizierter/einkommensstarker Personen eingeschränkt wird (z.B. in Schottland, in Oberösterreich und beim ITA in den Vereinigten Staaten).

Gezielte Förderung geht jedoch fast zwangsläufig mit einem höheren Verwaltungsaufwand einher, der auf viele Personen der angesprochenen Zielgruppe abschreckend wirken könnte (Johnson et al., 2010[26]). Dies zeigte sich 2007 beim schottischen Programm, wo Arbeitskräfte in atypischen Beschäftigungsverhältnissen (und insbesondere Selbstständige) Schwierigkeiten hatten nachzuweisen, dass ihr Erwerbseinkommen unter einem bestimmten Schwellenwert lag. Die Auflage, Steuerformulare vorzulegen, kann auch ein Hindernis für Personen mit Nullstunden-Arbeitsverträgen darstellen, da ihr Erwerbseinkommen variabel und unvorhersehbar ist und sie ihr übliches Verdienstniveau erst nach langer Tätigkeit nachweisen können. Auch das kanadische learn$ave-Programm hatte mit dem Zielkonflikt zwischen Verwaltungseffizienz und genauer Zielgruppenorientierung zu kämpfen und Schwierigkeiten, einen fairen und gleichzeitig variablen Ansatz für die Bedürftigkeitsprüfung zu finden (Leckie et al., 2010[4]). Besonders schwierig war es, eine vollständige Dokumentation zur Überprüfung der Einkünfte zu erhalten. Im Kanton Genf gibt es trotz der weiter oben erwähnten Prozessvereinfachung immer noch keine eindeutige Identifikationsnummer, mit der beispielsweise überprüft werden kann, ob es mehrere Antragstellungen von ein und derselben Person gegeben hat. Gleichzeitig entsteht Doppelarbeit, da Personen um Informationen gebeten werden, die später in den offiziellen Datenbanken erneut überprüft werden (Cour des comptes, 2015[2]).

Die Ausrichtung auf bestimmte Zielgruppen kann jedoch vereinfacht werden, wie im kanadischen Evaluierungsbericht hervorgehoben wurde (Leckie et al., 2010[4]). Eine Lösung besteht darin, sich so weit wie möglich auf bestehende Verwaltungsdatenbanken zu stützen – wenn einkommensschwache Personen angesprochen werden sollen, können beispielsweise bestehende Einkommensprüfungen für Sozialleistungen (z.B. Steuergutschriften für Geringverdiener usw.) genutzt werden, anstatt Teilnehmer aufzufordern, separate Informationen über ihr Einkommen vorzulegen. In Schottland vereinfacht das neue ITA den Prozess der Antragstellung und überträgt gleichzeitig die Überprüfung der Anspruchsberechtigung auf die Weiterbildungsanbieter. Im früheren ILA erhielten Lernende zunächst Finanzmittel und konnten erst danach einen geeigneten Kurs suchen; jetzt wird es umgekehrt gehandhabt. Bei der Antragstellung geben Interessenten ihre nationale Versicherungsnummer und eine gültige E-Mail-Adresse an und beantworten einige Fragen zu Anspruchsvoraussetzungen. Nachdem die Förderung bewilligt wurde, müssen die Antragsteller ihre Weiterbildung innerhalb von acht Wochen buchen und dann direkt beim Weiterbildungsanbieter einen Nachweis ihrer Identität und ihrer Anspruchsberechtigung erbringen.3

Ein weiterer potenzieller Nachteil der Ausrichtung auf bestimmte Zielgruppen besteht darin, dass dies mit dem Ziel der Übertragbarkeit individueller Lernprogramme in Konflikt geraten könnte (vgl. Abschnitt 1.2). Dies stellt ein besonderes Risiko für individuelle Lernprogramme dar, die auf Personen mit einem bestimmten Beschäftigungsstatus beschränkt sind (z.B. Arbeitnehmer, Arbeitsuchende oder Selbstständige), und könnte besonders problematisch für atypisch Beschäftigte sein, die mit größerer Wahrscheinlichkeit den Beschäftigungsstatus wechseln (z.B. von einer befristeten Beschäftigung zu Arbeitslosigkeit) oder verschiedene Status gleichzeitig kombinieren (angestellt und selbstständig). Eine Ausrichtung auf der Grundlage des Bildungs- oder Einkommensniveaus mag weniger problematisch sein, ist aber auch nicht vollständig mit dem Ziel der Förderung beruflicher Neuausrichtung und Mobilität vereinbar, insbesondere im Fall von individuellen Weiterbildungskonten, auf denen Ansprüche angesammelt werden. Eine Möglichkeit, damit die Quadratur des Kreises gelingt, könnte darin bestehen, den Förderbetrag entsprechend dieser Kriterien zu modulieren und gleichzeitig allen Zugang zu gewähren. In Frankreich beispielsweise sammelten Personen ohne Abschluss im Sekundarbereich II bis 2018 doppelt so viele Weiterbildungsstunden wie andere Personen, und seit Januar 2019 erhalten sie 800 EUR pro Jahr (bis maximal 8 000 EUR), während es bei Personen, die ein höheres Qualifikationsniveau besitzen, nur 500 EUR (bis maximal 5 000 EUR) sind. Es könnte sogar in Betracht gezogen werden, bei der Tertiärbildung eine Grenze zu ziehen (z.B. bis Sekundarstufe II, ISCED 3).

6.4.  Begleitmaßnahmen sind erforderlich, um die Beteiligung unterrepräsentierter Gruppen zu erhöhen

Die Erhöhung der Weiterbildungsbeteiligung unterrepräsentierter Gruppen stellt ein Ziel aller individuellen Lern- und Weiterbildungsprogramme dar, die in diesem Bericht untersucht wurden (vgl. Abschnitt 1.2). Die vorliegenden Befunde legen jedoch nahe, dass dieses Ziel nicht einfach zu erreichen ist. Wenn sie teilnehmen dürfen, sind Personen mit höherem Bildungsniveau unter den Teilnehmern an individuellen Lernprogrammen immer überrepräsentiert (vgl. Abschnitt 4.1). Aufgrund mangelnder Daten ist es schwierig festzustellen, ob dies bei Teilnehmern an individuellen Lernprogrammen eher der Fall ist als unter Weiterbildungsteilnehmern allgemein. Die verfügbaren Daten deuten jedoch darauf hin, dass dies zumindest in Frankreich der Fall ist, wo der Unterschied in der Beteiligungsrate zwischen Berufsgruppen mit höherem oder niedrigerem Bildungsniveau4 beim CPF höher ist als allgemein beim weiterführenden Lernen. Das oberösterreichische Programm und das ITA in den Vereinigten Staaten zeigen, dass eine auf dem Bildungs- oder Einkommensniveau basierende Ausrichtung dazu beitragen kann, dieser Überrepräsentation von Personen mit höherem Bildungsniveau entgegenzuwirken. Doch auch wenn das Bildungsniveau oder Einkommensgrenzen festgelegt werden, sind die am stärksten benachteiligten Gruppen in der Tendenz nach wie vor unterrepräsentiert. So ergab eine Evaluierung aus dem Jahr 2007, dass geringqualifiziertere Arbeitskräfte mit dem schottischen Programm nicht erreicht wurden, obwohl es auf einkommensschwache Gruppen und Arbeitslose ausgerichtet war (Gallacher, J. et al., 2007[20]). Das Gleiche gilt für das oberösterreichische Bildungskonto (vgl. Abschnitt 4.1). Das kanadische learn$ave-Experiment, das zwar ausschließlich auf Personen mit niedrigem Einkommen ausgerichtet war, machte die sehr geringe Inanspruchnahme durch diese Gruppe deutlich. Personen mit niedrigem Einkommen betrachteten Weiterbildung nicht als gangbare Option, auch wenn sie ihr einen hohen Wert beimaßen – was die Vermutung nahelegt, dass die Hindernisse zur Teilnahme an Weiterbildung über die reine Finanzierung hinausgehen. Im Kanton Genf ist die Möglichkeit, in einem Jahr drei Schecks in Anspruch zu nehmen, hauptsächlich qualifizierten Arbeitskräften zugutegekommen (Cour des comptes, 2015[2]).

Eine geforderte Eigenbeteiligung kann für die am stärksten benachteiligten Gruppen ein Hindernis zur Teilnahme an individuellen Lernprogrammen sein (vgl. Abschnitt 4.2) und der Kipp-Punkt dürfte je nach Person variieren. Dadurch lassen sich Empfehlungen zum gewünschten Maß an finanzieller Beteiligung der Lernenden nur schwer formulieren. Ein noch größeres Hindernis als die finanzielle Beteiligung an den direkten Weiterbildungskosten dürfte das fehlende Erwerbsersatzeinkommen sein, wenn Interessenten freinehmen, um an Weiterbildungsmaßnahmen teilzunehmen – insbesondere für die am stärksten benachteiligten Gruppen. In Frankreich ist die Zahlung eines Erwerbsersatzeinkommens an Zeitarbeitskräfte während der Weiterbildungsdauer wahrscheinlich ein wesentlicher Erklärungsfaktor für ihre im Vergleich zu anderen Arbeitnehmern höhere Beteiligungsrate. Daher dürfte die Nutzung individueller Lernprogramme in Kombination mit anderen Programmen, die ein Erwerbsersatzeinkommen zur Verfügung stellen, zu einem Anstieg der Beteiligung unterrepräsentierter Gruppen, einschließlich der selbstständig Beschäftigten, führen.

Die Beteiligung an individuellen Lernprogrammen ist bei benachteiligten Gruppen eventuell auch gering, weil sie auf der Fähigkeit der Teilnehmer beruht, für die Zukunft zu planen, zu antizipieren, wie Weiterbildung der eigenen Laufbahn dienen kann, und das Programm selbstständig zu nutzen – eine Fähigkeit, die vor allem Personen in prekärer Situation fehlen könnte (Euréval, 2012[30]). Diesem Problem kann durch die Bereitstellung verlässlicher Informationen, Orientierungshilfen und Beratung entgegengewirkt werden. In Kanada wurde festgestellt, dass Nichtregierungsorganisationen eine wesentliche Rolle spielen, um förderfähige Personen zu erreichen und sie durch Beratung zu unterstützen (Leckie et al., 2010[4]). Dagegen wurde die Tatsache, dass keiner der Teilnehmer des speziellen Bildungskontos für aus der Kinderbetreuung zurückkehrende Personen eine Beratung erhalten hatte, als problematisch angesehen. Berufsberatung war daher eine der Empfehlungen des Evaluierungsberichts (Kellermayr, S., I. Ratzenböck-Höllerl und M. Reder, 2008[31]). In der Praxis verfügen nur wenige Programme über eigene Beratungsdienste, und obwohl Daten über die Inanspruchnahme von Beratung nicht problemlos verfügbar sind, scheint sie sich in Grenzen zu halten. In Frankreich haben alle Personen, die auf der Straße angesprochen und in einem Design-Thinking-Projekt für die CPF-Webanwendung interviewt wurden, gesagt, dass eine Vereinfachung und die Möglichkeit, mit einem Coach/Berater in Kontakt zu treten (d.h. persönlicher Kontakt), das System verbessern würden, da sie sich andernfalls recht isoliert fühlen würden.5 Es bedarf proaktiver Maßnahmen, um das Informations-, Orientierungs- und Beratungsangebot auf benachteiligte Gruppen auszurichten, da diese Dienstleistungen in der Regel auch von hochqualifizierten Arbeitskräften überproportional in Anspruch genommen werden (vgl. z.B. OECD (2019[24]) für Flandern). Diese Dienstleistungen sind jedoch mit Kosten verbunden und ihre Finanzierung muss im Voraus geplant werden.

Insgesamt scheint klar zu sein, dass ein individuelles Lern- und Weiterbildungsprogramm allein das Ziel, den Zugang zu Weiterbildung für unterrepräsentierte Gruppen zu verbessern, wahrscheinlich nicht erreicht. Neben der Bereitstellung finanzieller Ressourcen müssen individuelle Lernprogramme von einer Reihe paralleler Unterstützungsmaßnahmen/Einrichtungen begleitet werden, um sicherzustellen, dass Interessenten effektiv in der Lage sind, diese Ressourcen in wertvolle Weiterbildungsergebnisse umzuwandeln (Gautié, J. und C. Perez, 2012[32]).6 Wenn diese anderen Maßnahmen jedoch die Weiterbildungswahl des Einzelnen einschränken, wird dies die Autonomie des Einzelnen – eines der erklärten Ziele vieler individueller Lernprogramme – verringern. In Flandern z.B. kann bezahlter Bildungsurlaub nur für eine begrenzte Zahl von Weiterbildungsprogrammen genutzt werden (OECD, 2019[24]). In Frankreich konnten Arbeitsuchende bis Dezember 2018 ihr CPF nicht selbstständig nutzen und mussten sich an ihren Berater bei Pôle emploi (der öffentlichen Arbeitsverwaltung) wenden, sodass wenig Raum für Eigeninitiative blieb. Das Konto wurde häufig als komplementäre Finanzierungsquelle für eine bereits beschlossene Weiterbildung verwendet, manchmal auch ohne die ausdrückliche Zustimmung des Arbeitsuchenden (IGAS, 2017[8]). Dies macht die Schwierigkeit deutlich, Programme/Maßnahmen zu kombinieren, ohne von den Zielen der Autonomie und Individualisierung vollständig abzuweichen. Auch die Art der Beratung spielt eine Rolle. Sie sollte nicht zu stark lenkend sein, um die Selbstbestimmung des Einzelnen zu respektieren und gleichzeitig sicherzustellen, dass die Weiterbildung dem Teilnehmer zugutekommt.

6.5.  Die Verknüpfung mit innerbetrieblichen Weiterbildungsmaßnahmen muss berücksichtigt werden

Wie in Abschnitt 2.4 deutlich wurde, unterscheiden sich individuelle Lernprogramme im Hinblick darauf, wie sie von innerbetrieblichen Weiterbildungsmaßnahmen begleitet werden. Die meisten Programme schließen eine Verknüpfung zwischen den beiden Weiterbildungsarten ausdrücklich aus, wobei die Autonomie des Einzelnen im Mittelpunkt steht. Einige Programme, vor allem das französische CPF in seiner ersten Umsetzungsphase, lassen eine Kombination der beiden Weiterbildungsarten zu. Unabhängig davon, ob dies gewünscht ist oder nicht, kommt es häufig zu Wechselwirkungen zwischen individuellen Lernprogrammen und innerbetrieblichen Weiterbildungsmaßnahmen, die in der Konzeptionsphase berücksichtigt werden müssen.

Die Erfahrungen mit individuellen Lernprogrammen zeigen, dass die Gefahr besteht, dass dem Arbeitgeber die Verantwortung für Weiterbildung teilweise entzogen wird. Die häufige Inanspruchnahme individueller Lernprogramme in Frankreich und Schottland zur Finanzierung quasiobligatorischer Weiterbildungsprogramme, die zur Ausstellung von für die Arbeit in bestimmten Sektoren erforderlichen Befähigungsnachweisen führt (vgl. Abschnitt 3.2.2), ist dafür ein gutes Beispiel. Diese Befähigungsnachweise erklären sich aus den gesetzlichen Verpflichtungen des Arbeitgebers in Bezug auf Hygiene, Sicherheit oder spezifische Auflagen in Verbindung mit bestimmten Tätigkeiten oder Produktionsumgebungen. In diesen besonderen Fällen ergänzt die über das individuelle Lernprogramm absolvierte Weiterbildung nicht die vom Arbeitgeber angebotene Weiterbildung, sondern ersetzt sie lediglich. Diese Nutzung des individuellen Lernprogramms in Schottland hat wahrscheinlich zu dem seit 2011 beobachteten rückläufigen Trend der arbeitgeberfinanzierten Weiterbildung beigetragen. In Frankreich führt die Möglichkeit, Weiterbildungsprogramme dieser Art über das CPF zu finanzieren, zu Spannungen zwischen den Sozialpartnern, da einige Gewerkschaften die Ansicht vertreten, dass diese vom Arbeitgeber finanziert werden sollten. Andererseits garantieren diese Befähigungsnachweise die Übertragbarkeit der vom Arbeitnehmer erworbenen Kompetenzen und deren Anerkennung über den derzeitigen Arbeitgeber hinaus. Sie können daher die Mobilität und die Beschäftigungsfähigkeit von Arbeitnehmern im Fall eines Arbeitsplatzverlusts fördern (IGAS, 2017[8]).

Ein gewünschtes Merkmal individueller Lernprogramme ist, dass sie dem Einzelnen mehr Autonomie bei seinen Weiterbildungsentscheidungen und seiner beruflichen Entwicklung geben können und ihn somit unabhängiger von seinem aktuellen Arbeitgeber machen. Das ist eines der erklärten Ziele von SkillsFuture Credits in Singapur. Die Einbeziehung der Arbeitgeber über eine finanzielle Beteiligung oder die Genehmigung, während der Arbeitszeit an den Weiterbildungsmaßnahmen teilzunehmen, wie es in Frankreich häufig der Fall ist, könnten daher die Autonomie der Arbeitskräfte bei ihrer Weiterbildungswahl einschränken. Wie im französischen Fall von der IGAS (2017[8]) erörtert, sind die beiden Arten der Nutzung – d.h. die autonome Nutzung des CPF durch den Arbeitnehmer ohne Unterrichtung seines Arbeitgebers und die gemeinsam mit dem Arbeitgeber gestaltete Nutzung – komplementär und Teil eines einzigen Systems. Es bietet die Möglichkeit, das CPF autonom zu nutzen, und erlaubt es Arbeitnehmern, ungeachtet der Weiterbildungsvorschläge des Arbeitgebers frei entscheiden zu können.

Grundsätzlich kann eine Lernkultur unter Arbeitnehmern nur mit Arbeitgeberunterstützung gefördert werden, da es schwierig ist, bei Vollzeitbeschäftigung an einer Weiterbildung teilzunehmen (OECD, 2019[1]). Wie von Lambert, Vero und Zimmermann (2012[33]) gezeigt wurde, finden Arbeitskräfte Anreize, an einer Weiterbildung teilzunehmen, zumeist in ihrem unmittelbaren Arbeitsumfeld. Die Ergebnisse dieser Studie zeigen, dass das von einem Unternehmen gebotene Umfeld maßgeblich zum Wunsch der Arbeitnehmer nach beruflicher Bildung beiträgt. Der Weiterbildungsbedarf von Arbeitnehmern kommt stärker zum Ausdruck, wenn in den Unternehmen, die sie beschäftigen, eine Reihe von Bedingungen erfüllt sind. Dazu zählen u.a. die Verfügbarkeit von Weiterbildungsmöglichkeiten, der Zugang zu Informationen, die Möglichkeit eines individuellen und kollektiven Mitspracherechts sowie Möglichkeiten für horizontale und vertikale Mobilität. Arbeitgeber sind somit Teil des förderlichen Umfelds, das Arbeitskräfte zur Aufnahme einer Weiterbildung motivieren kann (unabhängig davon, ob sie über ein individuelles Lernprogramm erfolgt oder nicht). Dies schließt die Anerkennung und Wertschätzung der durch die Weiterbildung erworbenen Kompetenzen mit ein (Gautié, J. und C. Perez, 2012[32]).

6.6.  Individuelle Lernprogramme verstärken die Notwendigkeit der Qualitätssicherung

Die Notwendigkeit, die Weiterbildungsqualität sicherzustellen, betrifft alle Weiterbildungssysteme für Erwachsene. Im Fall individueller Lern- und Weiterbildungsprogramme wird dies noch weiter an Bedeutung gewinnen, weil die Einzelnen sich beim Kauf von Weiterbildungsmaßnahmen in einer viel schwächeren Position befinden als öffentliche Geldgeber oder Arbeitgeber. Dies ist darauf zurückzuführen, dass in Bezug auf die Weiterbildungsqualität eine starke Informationsasymmetrie besteht und Einzelpersonen nur begrenzt in der Lage sind, mit dem Anbieter über den Preis zu verhandeln.

Während für individuelle Lernprogramme die Rahmenbedingungen für die Qualitätssicherung nur selten speziell festgelegt wurden, hat die Schaffung solcher Programme in der Regel zu einer Beschleunigung ihrer Umsetzung geführt. Das wichtigste Instrument, das von den Ländern zur Sicherung der Weiterbildungsqualität eingesetzt wird, ist die Zertifizierung von Weiterbildungsanbietern, wobei die an die Anbieter gestellten Anforderungen in Bezug auf Finanzstabilität und pädagogische Mittel im Länder‑/Programmvergleich mehr oder weniger hoch sind. Zwischen den strengen Bestimmungen des Zertifizierungsprozesses und dem leichten Zutritt zum Weiterbildungsmarkt besteht ein Zielkonflikt. Um z.B. Finanzstabilität zu gewährleisten und die Gründung „falscher“ Weiterbildungsanbieter mit vorsätzlicher Betrugsabsicht zu verhindern, müssen Weiterbildungsanbieter in Schottland seit mindestens zwei Jahren im Geschäft sein, um sich zertifizieren lassen zu können. Wie das französische Beispiel zeigt, ist es auch wichtig, die Verbreitung zahlreicher verschiedener Zertifizierungskennzeichen zu verhindern, um die Praktiken der verschiedenen Anbieter zu harmonisieren und Einzelpersonen dabei zu helfen, sich zurechtzufinden.

Ein Spannungsverhältnis besteht auch zwischen der Strenge der Qualitätskriterien für Weiterbildungsmaßnahmen und der Wahlfreiheit des Einzelnen. So wird z.B. die Tatsache, dass für das CPF nur Weiterbildungsprogramme infrage kommen, die zu einem Befähigungsnachweis führen, von selbstständig Beschäftigten oder anderen Berufsgruppen (z.B. Künstlern) in Frankreich nicht begrüßt, da sie mit größerer Wahrscheinlichkeit an einer nicht zertifizierten Weiterbildung interessiert sind.7 Darüber hinaus reicht die Zertifizierung von Anbietern und Programmen u.U. nicht aus, um die Qualität der Weiterbildung zu gewährleisten, wie in Abschnitt 5.1 erörtert wurde.

Die Evaluierung der Ergebnisse von Weiterbildungsprogrammen durch staatliche Stellen muss sorgfältig gegen die Kosten abgewogen werden, die den Weiterbildungsanbietern dadurch entstehen. Im Fall des ITA in den Vereinigten Staaten sind z.B. viele Anbieter der ursprünglichen Verpflichtung, Informationen über die Ergebnisse bereitzustellen, nicht nachgekommen, weil dies mit zu hohen Kosten verbunden war. Während einige einfache Indikatoren – z.B. Abschlussquoten, Beschäftigungsquote von Arbeitsuchenden nach abgeschlossener Weiterbildung – für die Öffentlichkeit relativ einfach zu verstehen sind, würden genaue Indikatoren für die Weiterbildungsqualität wahrscheinlich komplexe analytische Methoden erfordern – wie standardisierte oder wertorientierte Messgrößen, Indikatoren für mehrere Qualitätsdimensionen usw. –, die von den meisten wahrscheinlich nicht verstanden werden (Finkelstein, N.D und W.N. Grubb, 2000[34]).

Eine Alternative oder Ergänzung zu formalen Evaluierungen besteht darin, Ex-post-Beurteilungen der Absolventen selbst zu sammeln, die zwar subjektiv sind, potenziellen Teilnehmern aber nützliche Informationen liefern können. Eine Reihe bestehender individueller Lernprogramme, wie das CPF, SkillsFuture Credits und das schottische ITA, sind darauf ausgerichtet, dies zu tun. Die auf diese Weise gesammelten Informationen sollten Interessenten über das Online-Antragssystem des individuellen Lernprogramms oder von Beratern systematisch zur Verfügung gestellt werden.

Die Individualisierung der Weiterbildung dürfte sich auch auf das Weiterbildungsangebot auswirken. Der Verkauf von Weiterbildungsdienstleistungen an Einzelpersonen statt an öffentliche Geldgeber (z.B. öffentliche Arbeitsverwaltungen) oder Arbeitgeber stellt für Weiterbildungsanbieter eine Herausforderung dar. Sie setzt die Fähigkeit zur kontinuierlichen Gewinnung von Weiterbildungsteilnehmern voraus, was für kleinere Anbieter schwierig sein dürfte, und kann auch dazu führen, dass sich Anbieter nur auf die beliebtesten/gewinnbringendsten Weiterbildungsprogramme (z.B. Sprachkurse) konzentrieren und diese vermarkten. Im Gegensatz dazu könnten die unrentabelsten Weiterbildungsprogramme verschwinden. Dies kann dadurch gelöst werden, dass letztere den großen öffentlichen Anbietern überlassen werden, sofern es sie gibt (z.B. die Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes in Frankreich). Allerdings können diese dadurch auch in eine schwierige finanzielle Lage versetzt werden, wenn sie die gewinnbringendsten Marktsegmente verlieren und zudem stärkeren Haushaltsbeschränkungen ausgesetzt sind.

6.7.  Finanzierungsvereinbarungen haben Auswirkungen auf die Umverteilung und Tragfähigkeit

Die Finanzierungsmodalitäten individueller Lernprogramme haben erhebliche Auswirkungen sowohl in Bezug auf die Umverteilung als auch auf die Tragfähigkeit des jeweiligen Programms. Je höher der geforderte individuelle Spar- oder Selbstbeteiligungsanteil ist, desto geringer ist der Umverteilungseffekt der Programme. Wie der öffentliche Beitrag zum Programm finanziert wird, spielt aber ebenfalls eine wichtige Rolle. Steuerfinanzierte Programme haben eine Umverteilungswirkung (in dem Maße, wie das Steuersystem umverteilend wirkt), doch die Erfahrungen in Oberösterreich, Schottland und den Vereinigten Staaten zeigen, dass das Programm dadurch sehr empfindlich auf budgetäre Zwänge reagiert und die Finanzierung daher im Lauf der Zeit weniger vorhersehbar wird. Die Finanzierung aus Haushaltsmitteln ist in jedem Fall nicht mit dem Begriff Weiterbildungsanspruch vereinbar, der individuellen Lernkonten inhärent ist, bei denen im Lauf der Zeit Guthaben für Weiterbildungsmaßnahmen angesammelt werden und eingelöst werden müssen. Eine Finanzierung durch eine Weiterbildungsabgabe, wie beispielsweise in Frankreich, hat den Vorteil, dass die Mittel zweckgebunden sind und gleichzeitig eine gewisse Vergemeinschaftung möglich ist (weil kleine Unternehmen niedrigere Beiträge zum Weiterbildungsprogramm zahlen, aber von den gleichen Leistungen profitieren).

6.8.  Könnten individuelle Lernprogramme genutzt werden, um die Beteiligung von Arbeitskräften in neuen und atypischen Beschäftigungsverhältnissen am lebenslangen Lernen zu erhöhen?

Gestützt auf die vorstehend genannten Schlussfolgerungen kann eine Reihe von Punkten angeführt werden, die Aufschluss darüber geben, ob individuelle Lernprogramme geeignet sind, die Beteiligung von Arbeitskräften in neuartigen Arbeitsformen (Crowdwork, Arbeit nach Bedarf über Apps und Plattformen) und von Arbeitskräften in atypischen Beschäftigungsverhältnissen (Zeitarbeit, Gelegenheitsarbeit, selbstständige Tätigkeit) an lebenslangem Lernen zu erhöhen.

Indem individuelle Lernprogramme dem Einzelnen/der Arbeitskraft Weiterbildungsansprüche gewähren, können sie den Zugang für diese Gruppen verbessern, die, sofern es sich um atypisch Beschäftigte handelt, in der Tendenz weniger innerbetriebliche Weiterbildungsmaßnahmen erhalten als reguläre Arbeitnehmer oder, sofern sie selbstständig sind, weniger Zugang zu Weiterbildungsmaßnahmen haben als abhängig Beschäftigte. Wenn Weiterbildungsansprüche an die einzelne Person statt an den Arbeitsplatz gebunden sind, steigt dadurch auch die Übertragbarkeit der Weiterbildungsansprüche auf einen anderen Arbeitsplatz – eine Eigenschaft, die für diese Gruppen von Arbeitskräften, die tendenziell eine höhere Arbeitsplatzmobilität aufweisen, besonders wichtig ist. Um den Zugang dieser Arbeitskräftegruppen zu Weiterbildung tatsächlich zu verbessern, müssten individuelle Lernprogramme jedoch eine Reihe von Bedingungen erfüllen.

Zunächst würde die Übertragbarkeit erfordern, dass das individuelle Lernprogramm für alle Erwerbsstatusarten gilt, möglicherweise sogar Nichterwerbstätigkeit, da Arbeitskräfte in atypischen Beschäftigungsverhältnissen eher den Status wechseln. Die Beschränkung der Konten auf Personen mit niedrigem Bildungsniveau oder niedrigem Einkommen kann mit der Übertragbarkeit von Ansprüchen sowie mit beruflicher Weiterentwicklung und der Aufwärtsmobilität im Widerstreit stehen. Wie bereits in Abschnitt 6.3 ausgeführt, ist die Modulation des Förderbetrags entsprechend dieser Kriterien bei gleichzeitigem Zugang für alle Interessenten wahrscheinlich besser geeignet, den Zugang von Arbeitskräften in neuartigen und atypischen Beschäftigungsformen zu verbessern. So wird z.B. in Frankreich verfahren.

Arbeitskräfte in neuartigen und atypischen Beschäftigungsformen benötigen auch andere Begleitmaßnahmen, wenn ihre Beteiligung an (sinnvoller) Weiterbildung gefördert werden soll (vgl. Abschnitt 6.4). Die geforderte Eigenbeteiligung sollte begrenzt werden, Kombinationen mit anderen Programmen, die ein Erwerbsersatzeinkommen vorsehen, sollten gefördert werden und es bedarf zusätzlicher befähigender Maßnahmen (wie proaktive Information und Beratung). Für diese Gruppen kann es auch besonders sinnvoll sein, wenn die Entwicklung von Weiterbildungsformaten gefördert wird, die auf Arbeitskräfte abgestimmt sind, denen die Teilnahme an Weiterbildungsmaßnahmen während der Arbeitszeit u.U. Schwierigkeiten bereitet (z.B. Abend-/Wochenendkurse, Online-Weiterbildung).

In der Praxis unterscheiden sich individuelle Lern- und Weiterbildungsprogramme in Bezug darauf, inwieweit sie Arbeitskräfte in atypischen Beschäftigungsverhältnissen einbeziehen. Selbstständige fallen z.B. zunehmend in den Geltungsbereich von individuellen Lernprogrammen, in Frankreich bleibt ihr effektiver Zugang jedoch noch umzusetzen. In Schottland sind Selbstständige unter den Teilnehmern tendenziell unterrepräsentiert, in Oberösterreich dagegen überrepräsentiert. Informationen über die Art der Weiterbildung, die sie im Vergleich zu Arbeitnehmern tatsächlich absolvieren, liegen nicht vor, aber der französische Fall zeigt, dass die Beschränkung förderfähiger Kurse auf Befähigungsnachweise – als Mittel zur Qualitätssicherung – nicht gut aufgenommen wird von Selbstständigen, die u.U. an Kursen interessiert sind, die für ihre Tätigkeit relevant sind, aber nicht unbedingt zu einem Befähigungsnachweis führen.

Anmerkungen

← 1.  Beispielsweise hatten 2016 15% der Erwachsenen in Frankreich keinen Internetanschluss zu Hause und derselbe Anteil erklärte, auch mit Hilfe keine administrativen Verfahren online durchführen zu können (IGAS, 2017[8]).

← 2.  Betroffene können bei der Cité des Métiers et de la Formation Hilfe zur Beantragung des Chèque annuel de formation erhalten.

← 3.  Als Nachweise der Anspruchsberechtigung gelten Gehaltsabrechnungen der letzten drei Monate oder die jährliche Steuererklärung P60.

← 4.  Zu den Berufsgruppen mit höherem Qualifikationsniveau gehören Führungskräfte/gehobene Fachkräfte (cadres) und zu denen mit niedrigerem Qualifikationsniveau Arbeiter (ouvriers) und geringqualifizierte Angestellte (employés).

← 5.  Dieses Projekt wurde in einer im Juli 2019 von #Leplusimportant organisierten Konferenz durchgeführt, https://leplusimportant.org/2019/06/27/11-juillet-2019-colloque-ass-nat-numerique-reconnaissance-des-competences-de-chacun/.

← 6.  Dies deckt sich mit dem von Amartya Sen entwickelten Befähigungsansatz.

← 7.  Zum Beispiel möchte ein Masseur vielleicht an einem Weiterbildungskurs für Thaimassagen teilnehmen.