Ein Ziel individueller Lernprogramme besteht häufig in der Förderung eines besseren Weiterbildungszugangs für unterrepräsentierte Gruppen (vgl. Abschnitt 1). Zu diesen Gruppen gehören hauptsächlich Personen mit einem niedrigen Bildungsniveau, Arbeitskräfte, die Berufe mit niedrigem Qualifikationsniveau ausüben, Arbeitskräfte in atypischen Beschäftigungsverhältnissen (Selbstständige, Zeitarbeiter usw.), Arbeitskräfte in kleinen Unternehmen, aber auch spezifischere Gruppen, wie Frauen, die nach der Elternzeit wieder in den Beruf zurückkehren, Freiberufler im Kultursektor usw. Die Ergebnisse in Bezug auf die Erreichung dieses Ziels durch individuelle Lernprogramme sind gemischt. Ein übereinstimmendes Ergebnis ist, dass hochqualifizierte Personen in der Tendenz unter den Teilnehmern überrepräsentiert sind, sofern sie für eine Förderung durch das Programm infrage kommen. Individuelle Lernprogramme als solche scheinen kein Allheilmittel zur Verbesserung des Zugangs unterrepräsentierter Gruppen zu sein.
Individuelle Weiterbildungskonten
Die Beteiligung der am stärksten benachteiligten Gruppen an individuellen Lernprogrammen hängt wahrscheinlich davon ab, in welchem Maße die Programme auf diese Gruppen ausgerichtet sind. Das oberösterreichische und das französische Programm sind die einzigen individuellen Lernprogramme, für die detaillierte Angaben zur Verfügung stehen, mit denen die Beteiligung nach Erstausbildung, sozioökonomischem Status, Einkommensniveau, Unternehmensgröße und Beschäftigungsstatus bewertet werden kann. Die learn$ave-Evaluierungsstudie (Leckie et al., 2010[4]) bietet auch Informationen über das kanadische Pilotprogramm. Außerdem liegen einige Daten für das schottische Programm und das ITA in den Vereinigten Staaten vor.
4.1.1. Geringqualifizierte und einkommensschwache Gruppen
In Frankreich, wo alle berufstätigen oder nach Arbeit suchenden Personen für das CPF infrage kommen, nehmen geringqualifiziertere Arbeitskräfte mit geringerer Wahrscheinlichkeit teil.
Auf Arbeitnehmer mit tertiärem Bildungsabschluss (Universität oder weiterführende Berufsqualifikation) entfielen im Zeitraum 2015-2018 56% der validierten CPF-Weiterbildungsmaßnahmen, während nur 38% der 2016 gemeldeten Erwerbspersonen eine Hochschulbildung abgeschlossen hatten (Abbildung 4.1, Teil A). Dagegen waren Personen mit geringerem Abschluss als Sekundarstufe II trotz höherer Fördersätze in der Tendenz unter den ihr CPF nutzenden Arbeitnehmern unterrepräsentiert. Im Zeitraum 2015-2018 entfielen auf sie nur 26% der validierten Maßnahmen, obwohl sie 42% der 2016 gemeldeten Erwerbspersonen repräsentierten.
2016 war die Beteiligungsrate von Führungskräften/gehobenen Fachkräften (cadres) an CPF-Weiterbildungen dreimal so hoch wie die von Arbeitern (ouvriers) und doppelt so hoch wie die von geringqualifizierten Angestellten (employés) (Balmat, 2018[14]). Die Lücke war beim CPF viel größer als bei allen Arten beruflicher Bildung zusammengenommen: Die Beteiligungsraten von Führungskräften und gehobenen Fachkräften am CPF waren 2016 3,4-mal höher als die von Arbeitern, während dieses Verhältnis 2012 bei 1,7 für die gesamte berufliche Bildung lag.
Die Daten einiger Weiterbildungsfonds zeigen ebenfalls erhebliche Ungleichheiten beim Zugang zu Weiterbildungsmaßnahmen. In einem Weiterbildungsfonds machten Führungskräfte und gehobene Fachkräfte (cadres) 13% der 500 000 abgedeckten Arbeitnehmer aus, doch 17% der Personen, die ihr CPF nutzten; in einem anderen machten Arbeiter 37% der von diesem Weiterbildungsfonds abgesicherten 1,5 Millionen Arbeitnehmer aus, doch nur 16% der Personen, die ihr CPF nutzten (IGAS, 2017[8]).
Anmerkung: Stufe I und II: Abitur plus 3- oder 4-jährige Hoch- oder Fachhochschulbildung, Bachelor-Abschluss, Master-Abschluss oder höher. Stufe III: Abitur plus 2-jährige Hoch- oder Fachhochschulbildung, DUT, BTS, schulische Ausbildungen im Gesundheits- oder Sozialbereich. Stufe IV: Allgemeines, technisches oder Fachabitur plus 3 Jahre, BP, BT oder gleichwertiger Abschluss. Stufe V: Abgang von der Sekundarschule vor dem letzten Jahr. Stufe V bis: Schulabgang während des ersten Zyklus der allgemeinen Sekundarschulbildung und Abbruch der Kurse für ein CAP oder BEP vor dem letzten Jahr.
Quelle: Teil A: CDC SI-CPF und Beschäftigungsumfrage des Jahres 2016 sowie Land OÖ 2009-2017 für Teil B.
Vor 2015 waren nahezu die Hälfte der an den flämischen Opleidingscheques teilnehmenden Personen Arbeitnehmer mit höherem Bildungsniveau (OECD, 2017[6]). In der Folge wurde der Zugang auf Arbeitnehmer beschränkt, die nur über einen niedrigen oder mittleren Bildungsabschluss verfügten.
Dank der Ausrichtung auf bestimmte Zielgruppen sind die Ungleichheiten beim Zugang zu Weiterbildungsmaßnahmen je nach Bildungsniveau in Oberösterreich weniger stark ausgeprägt als in Frankreich. Da das Bildungskonto geschaffen wurde, um das Qualifikationsniveau von Arbeitskräften mit mittlerer beruflicher Ausbildung (einschließlich betrieblicher Berufsausbildung) zu verbessern, konnten anfangs nur Arbeitnehmer mit einem mittleren Bildungsniveau teilnehmen. Die Anspruchsberechtigung wurde 2004 schrittweise auf Arbeitnehmer mit Matura (Abschluss im Sekundarbereich II an einer allgemein- oder berufsbildenden Einrichtung) und 2010 auf Arbeitnehmer mit tertiärem Bildungsabschluss und niedrigem Einkommen ausgedehnt. Dies hatte zur Folge, dass die Beteiligungsrate von Personen mit tertiärem Bildungsniveau weit unter der durchschnittlichen Beteiligungsrate liegt (0,7% vs. 1,6%). Die Beteiligung von Personen mit mittlerem Berufsbildungsniveau war in der Regel eher hoch, mit der Einbeziehung von Personen mit Matura (und in geringerem Maße von Personen mit Hochschulbildung) ging sie jedoch deutlich zurück. Die Beteiligungsraten von Personen mit betrieblicher oder mittlerer beruflicher Ausbildung lagen 2009 noch immer über dem Durchschnitt, die Beteiligung dieser Gruppe ging jedoch deutlich zurück und fiel 2016 auf ein leicht unterdurchschnittliches Niveau (Abbildung 4.1, Teil B). Im Vergleich zum Bildungskonto in Wien 1996, bei dem das Bildungsniveau nicht zu den Anspruchskriterien gehörte, sind Arbeitskräfte mit mittlerem Qualifikationsniveau im oberösterreichischen Bildungskonto deutlich stärker vertreten, wenn auch heute weniger als in den 2000er Jahren (Abbildung 4.2). Das Programm vermochte es jedoch nicht, die Beteiligung der am wenigsten gebildeten Arbeitskräfte zu erhöhen; trotz höherer Beihilfen blieben ihre Beteiligungsraten seit der Einführung des Programms niedrig (0,7% im Jahr 2016).
Quelle: Leitner und Lassnigg (1998[18]) Affenzeller et al. (2004[19]), Land OÖ (2017[15]).
Das kanadische learn$ave-Pilotprogramm war zwar auf Personen mit niedrigem Einkommen ausgerichtet, aber nur für einen kleinen Anteil dieser Zielgruppe attraktiv. Schätzungen zufolge belief sich die Inanspruchnahme durch förderfähige Personen auf rd. 3% (Leckie et al., 2010[4]). Im Vergleich zur förderfähigen Bevölkerung hatten die teilnehmenden Personen in der Tendenz einen höheren Bildungsabschluss und die Wahrscheinlichkeit war größer, dass sie erwerbstätig waren. Für viele Personen mit niedrigem Einkommen stellte Bildung keine für sie gangbare Option dar, auch wenn sie ihr einen hohen Wert beimaßen. Viele Teilnehmer (rd. 55% an den drei Erprobungsstandorten) waren Neuzuwanderer mit einem relativ hohen Bildungsniveau, die das Programm wahrscheinlich zur Anerkennung ihrer im Ausland erworbenen vorherigen Abschlüsse nutzten. Unter den Personen mit niedrigem Einkommen und niedrigem Bildungsniveau, die sich für eine Teilnahme entschieden hatten, waren die Einschreibungsraten für Weiterbildungskurse bei Personen, die am learn$ave-Basisprogramm oder am leistungsintensiveren Iearn$ave+ teilnahmen, jedoch höher als in der Kontrollgruppe.
Sowohl in Michigan als auch in Washington waren Arbeitskräfte mit High-School-Abschluss (d.h. Arbeitskräfte mit mittlerem Bildungsniveau) im US-amerikanischen ITA 2016 tendenziell überrepräsentiert (Abbildung 4.3).1 In Michigan war der Anteil der Personen, die wenigstens eine Zeit lang ein College besucht hatten und an ITA-Weiterbildungsmaßnahmen teilnahmen, ebenfalls höher als ihr Anteil an der Erwerbsbevölkerung, während die Beteiligungsrate von Personen mit dem niedrigsten Bildungsniveau (Personen ohne abgeschlossene Sekundarschulbildung) viel niedriger war. Im Gegensatz dazu war im Bundesstaat Washington der Anteil der Personen mit dem niedrigsten Bildungsniveau im Erwachsenenprogramm, die im Rahmen des ITA eine Weiterbildung erhielten, höher als ihr Anteil an der Erwerbsbevölkerung.
Quelle: WIOA Participant Individual Record Layout und US Census Bureau.
Informationen über das Bildungsniveau der am schottischen Programm teilnehmenden Personen werden beim ILA/ITA-Antragsverfahren nicht routinemäßig gesammelt; sie wurden erst im Rahmen der 2007 unter den Lernenden durchgeführten Umfrage (Learner Survey) erhoben. In dieser Zeit waren sowohl Personen im Erwerbsalter mit einem Abschluss im Sekundarbereich II oder höher (NVQ4) als auch Personen mit keinem oder sehr niedrigem Qualifikationsniveau (NVQ1) unter den ILA-Teilnehmern überrepräsentiert, während Personen mit mittlerem Bildungsniveau eher unterrepräsentiert waren (Gallacher, J. et al., 2007[20]).2 In Portugal waren Personen, die über einen Tertiärabschluss verfügen, 2017 ebenfalls überrepräsentiert, da sie 32% der 14 900 Nutzer des Cheque formação ausmachten, während ihr Anteil an der Erwerbsbevölkerung nur 23% betrug.3
In Genf, wo die Anspruchsberechtigung für das Programm einer Bedürftigkeitsprüfung unterliegt (vgl. Abschnitt 2.1), hatten mehr als 25% der Begünstigten des Chèque annuel de formation nicht den Pflichtschulunterricht abgeschlossen, was auch mit dem sehr hohen Anteil an ausländischen Gebietsansässigen in der Region zusammenhängt (24% im Jahr 2014) (Cour des comptes, 2015[2]).
4.1.2. Atypisch Beschäftigte
Informationen über den Zugang zu individuellen Lernprogrammen nach dem Beschäftigungsstatus und/oder der Art des Arbeitsvertrags sind nur spärlich vorhanden.
In Frankreich haben Selbstständige ihr CPF bisher wenig genutzt, obwohl sie seit Januar 2018 anspruchsberechtigt sind. Je nach Art der Tätigkeit, die sie ausüben, zahlen Selbstständige eine Weiterbildungsabgabe an einen der sieben bestehenden Weiterbildungsfonds für Selbstständige.4 Abgesehen davon, dass sie auf ihrem Konto noch nicht viele Ansprüche gesammelt haben, lässt sich die Nichtteilnahme von Selbstständigen auch dadurch erklären, dass die Weiterbildungsfonds für Selbstständige nicht in der Lage sind, genau die Personen zu identifizieren, die zum Programm beigetragen haben, wodurch jeder Versuch, für das Programm zu werben, eingeschränkt wird.5
Umfassende Daten über die Art des Arbeitsvertrags von Arbeitnehmern, die das CPF nutzen, stehen nicht zur Verfügung. Nach Informationen, die vom FAF-TT, dem Weiterbildungsfonds für Zeitarbeitskräfte, gesammelt wurden, wird das CPF von Zeitarbeitskräften im Vergleich zu Arbeitnehmern insgesamt relativ stark genutzt.6 Bis zu einem gewissem Grad wird die Weiterbildung von Zeitarbeitskräften (die vom CPF oder anderen Programmen finanziert wird) dadurch erleichtert, dass sie außerhalb der Zeitarbeitseinsätze stattfindet und dem sog. contrat de mission formation unterliegt. Dies ist ein mit dem Zeitarbeitsunternehmen geschlossener Vertrag, der während der Dauer der Weiterbildung eine Einkommensstützung vorsieht. Bei vielen der absolvierten Weiterbildungskurse handelte es sich jedoch um obligatorische/vorgeschriebene Weiterbildungsprogramme, wie Zertifizierungen für die Arbeit mit elektrischen Anlagen oder für den Umgang mit chemischen/nuklearen Risiken und CACES, die von den Zeitarbeitsunternehmen zuvor aus ihrem eigenen Weiterbildungsbudget finanziert wurden.
In Oberösterreich schien die Beteiligung Selbstständiger am Bildungskonto seit 2009 überdurchschnittlich hoch zu sein, mit einer Beteiligungsrate, die bis 2014 zwischen 2,2% und 2,6% lag und 2015 aufgrund der gestiegenen Beteiligung Selbstständiger sogar auf 3,3% anstieg. Über die Art der Weiterbildung, die sie absolvierten, liegen keine Informationen vor.
In Schottland hingegen lag der Anteil der ILA/ITA-Anträge von Selbstständigen im Zeitraum zwischen 2011-2012 und 2017-2018 konstant zwischen 4% und 5%, während Selbstständige im Jahr 2016 rd. 11% der gesamten Erwerbsbevölkerung ausmachten.7
4.1.3. Sonstige Gruppen
Eine weitere Gruppe, die in der Regel weniger Zugang zu Weiterbildung hat, sind Arbeitskräfte in kleinen und mittleren Unternehmen. Die Daten für das Jahr 2016 zeigen, dass die Beteiligungsraten am CPF je nach Unternehmensgröße sehr unterschiedlich ausfielen. So war die Beteiligung in Unternehmen mit weniger als 10 Beschäftigten viermal geringer als in Unternehmen mit 250‑499 Beschäftigten (Abbildung 4.4). Zwar sind die Unternehmensgrößen nicht direkt vergleichbar, im Jahr 2012 vorgenommene Vergleiche der Beteiligungsraten an beruflicher Bildung im Allgemeinen sprechen jedoch für eine höhere Ungleichheit beim Zugang zum CPF (Abbildung 4.4). Dies steht im Einklang mit der Tatsache, dass französische Arbeitnehmer im Jahr 2016 in 92% der Fälle über ihren Arbeitgeber auf das CPF zurückgegriffen haben, da große Unternehmen mit gut ausgebauten Personalabteilungen wahrscheinlich eher bei ihren Arbeitnehmern für das CPF-Programm werben. Eine kürzlich durchgeführte qualitative Evaluierung ergab, dass Unternehmen mit weniger als 11 Beschäftigten in den vier untersuchten Weiterbildungsfonds die Mehrheit der Mitgliedsunternehmen darstellen, aber in Bezug auf den Anteil der CPF-Maßnahmen weitgehend unterrepräsentiert sind (Pluricité-Itineré, 2018[21]). So haben beispielsweise 91% der Mitgliedsunternehmen in Constructys, dem Weiterbildungsfonds des Baugewerbes, weniger als 11 Mitarbeiter, sie machen jedoch nur 11% der vom Fonds bearbeiteten CPF-Weiterbildungsmaßnahmen aus (Pluricité‑Itinere, 2018).
Quelle: Balmat (2018[14]), Gossiaux und Pommier (2013[22]).
In Oberösterreich gehörten in den 2000er Jahren auch auf bestimmte Zielgruppen ausgerichtete Sonderprogramme zum Bildungskonto. Die erste Gruppe waren Frauen, die nach dem Mutterschutz wieder in den Beruf zurückkehrten und vor dem Ende ihres Mutterschaftsurlaubs in Gruppen von etwa zehn Personen an allgemeinen und beruflichen Bildungsmaßnahmen teilnehmen konnten. Weiterbildungsanbieter konnten sich für die Planung und Durchführung dieser Programme bewerben und erhielten, sofern sie von der Landesregierung zugelassen wurden, zu Beginn des Projekts Direktzuschüsse in Höhe von 75% der Weiterbildungskosten – anders als beim Standard-Bildungskonto, bei dem der Einzelne nach Abschluss des Weiterbildungsprogramms die Gebühren erstattet bekam. Schwierigkeiten bei der Besetzung der Kurse führten jedoch zu recht langen Wartezeiten für die Teilnehmerinnen sowie hohen Pro-Kopf-Kosten, da die Programme schließlich mit einer geringeren Teilnehmerzahl durchgeführt wurden (Oberösterreichischer Landesrechnungshof, 2009[11]). Die Landesregierung entwickelte auch einen weiteren Programmtyp, die sog. innovativen Projekte, bei dem Anbieter aufgefordert wurden, Weiterbildungsmaßnahmen für besonders schwer erreichbare Gruppen zu entwickeln, z.B. atypisch Beschäftigte im Kulturbereich, Zeitarbeitskräfte, Jugendliche mit einer abgeschlossenen Ausbildung, die aber eine andere berufliche Laufbahn einschlagen wollten usw. Zwar liegt keine echte Evaluierung dieser Programme vor, der oberösterreichische Rechnungshof kritisierte jedoch ihre Komplexität und die zu anspruchsvolle Umsetzung (Oberösterreichischer Landesrechnungshof, 2009[11]).
Zwar ist die Weiterbildungsbeteiligung im OECD-Vergleich sehr unterschiedlich, doch ist in allen Ländern das Phänomen zu beobachten, dass sich die Personen, die die Weiterbildung am dringendsten benötigen würden, in der Tendenz am wenigsten weiterbilden (OECD, 2019[23]). Personen mit dem höchsten Bildungsabschluss sind eher in der Lage, ihre berufliche Laufbahn aktiv zu gestalten; ihre Wissbegierde und ihre Bereitschaft zur Weiterbildung sind meist stärker ausgeprägt. Unterrepräsentierte Gruppen sehen sich immer größeren Hindernissen für die Teilnahme an Weiterbildungsmaßnahmen gegenüber, z.B.: Zeitmangel, finanzielle Engpässe, fehlende Voraussetzungen, keine erwarteten beruflichen Vorteile oder Lohnzuwächse durch die Weiterbildung, Vorbehalte in Bezug auf die Weiterbildung, die häufig mit bei der Erstausbildung erlebten Schwierigkeiten in Verbindung stehen, usw. Diese Hindernisse treten zwar bei allen Weiterbildungsformen und -programmen auf, in diesem Abschnitt wird jedoch erörtert, ob und inwieweit individuelle Lernprogramme etwas bewirken können.
4.2.1. Kofinanzierung und Einkommensstützung
Die finanzielle Eigenbeteiligung des Einzelnen, die in einer Reihe von individuellen Lernprogrammen vorausgesetzt wird, kann ein Hindernis für die stärker benachteiligten Gruppen darstellen. Beim kanadischen Pilotprogramm learn$ave, das sich an Personen mit niedrigem Einkommen richtet, spiegelten die Rekrutierungsschwierigkeiten die skeptische Einstellung und das geringe Vertrauen der förderfähigen Personen in ihre Sparfähigkeit wider (Leckie et al., 2010[4]). Im schottischen ILA wurde der anfängliche Eigenanteil, der mit 10 GBP zwar relativ niedrig angesetzt war, im Jahr 2008 wieder gestrichen, da er als Hemmnis für die am stärksten Benachteiligten angesehen wurde. Französische Arbeitnehmer, die ihr CPF selbstständig nutzen wollten – d.h. ohne ihre Arbeitgeber zu informieren –, sprachen über die Schwierigkeit, zusätzliche eigene Mittel aufzubringen, wenn mit der Unterstützung durch den Weiterbildungsfonds nicht die vollen Weiterbildungskosten abgedeckt wurden (Pluricité-Itineré, 2018[21]).8 Die geforderte Eigenbeteiligung dürfte auch Personen mit niedrigem Einkommen davon abgehalten haben, an einer Weiterbildung teilzunehmen. Dieses Problem ist u.U. in Österreich noch größer, wo Teilnehmer alle Weiterbildungskosten im Voraus bezahlen müssen und erst nach Abschluss der Weiterbildung eine Förderung bzw. Kostenerstattung beantragen können. Hinzu kommt, dass den stärker benachteiligten Gruppen zwar 60% der Weiterbildungskosten erstattet werden (statt 30% im Regelfall), doch die restlichen 40% können für Personen mit niedrigem Einkommen eine erhebliche Selbstbeteiligung darstellen (bis zu 1 600 EUR, wenn der Höchstfördersatz gewährt wird).
Neben der Deckung der direkten Weiterbildungskosten (z.B. Kursgebühren) ist die in den meisten Programmen fehlende Einkommensstützung während der Dauer der Weiterbildung ein weiteres finanzielles Hindernis für die Weiterbildung. Sie kann ein Hemmnis für Personen darstellen, die an einer langfristigen Weiterbildung teilnehmen möchten, und die Weiterbildungsmöglichkeiten für Personen mit niedrigem Einkommen/Vermögen sogar auf Maßnahmen kurzer Dauer beschränken. Um z.B. im Rahmen des ITA in den Vereinigten Staaten gefördert werden zu können, müssen WIOA-Teilnehmer nachweisen, dass sie nicht nur die erforderlichen Kompetenzen besitzen, sondern auch über die entsprechenden finanziellen Mittel verfügen, um das Programm abzuschließen. In Oberösterreich gibt es einen finanzierten Bildungsurlaub, doch obwohl die Inanspruchnahme durch Bildungskonto-Teilnehmer im Lauf der Jahre zugenommen hat, wurde er 2017 von lediglich 3% aller Teilnehmer genutzt.9 In Flandern kann der Opleidingscheque mit einem bezahlten Bildungsurlaub kombiniert werden, einem von den Sozialpartnern ausgehandelten Anspruch der Arbeitnehmer, mit bis zu 125 Stunden Weiterbildung pro Jahr an Programmen für Berufe teilzunehmen, in denen ein Arbeitskräftemangel herrscht. Während dieses Zeitraums beziehen Arbeitnehmer bis zu einer Obergrenze weiterhin ihren Lohn bzw. ihr Gehalt, während Arbeitgeber eine Entschädigungszahlung von der Landesregierung erhalten. Arbeitgeber können den von einem Arbeitnehmer gestellten Antrag nicht ablehnen, es muss jedoch eine gegenseitige Vereinbarung darüber getroffen werden, wann die Weiterbildung stattfinden soll.10 Dieses Recht steht Arbeitsuchenden hingegen nicht zu, und Arbeitnehmer in kleinen und mittleren Unternehmen haben offenbar Probleme, es in die Praxis umzusetzen, da KMU aufgrund der vergleichsweise größeren Schwierigkeiten, Abwesenheiten zu planen und für Ersatz zu sorgen, wahrscheinlich weniger bereit sind, einen bezahlten Bildungsurlaub zu genehmigen (OECD, 2019[24]). Überdies sind die Listen der förderfähigen Weiterbildungsprogramme recht begrenzt. In Frankreich war es bisher möglich, das CPF mit dem Congé Individuel de Formation (CIF) zu kombinieren, der es Arbeitnehmern und Arbeitsuchenden, die in der Vergangenheit Sozialversicherungsbeiträge geleistet hatten, erlaubte, an einer Weiterbildung teilzunehmen und gleichzeitig bis zu einem Jahr lang ein Erwerbsersatzeinkommen zu beziehen. Trotzdem blieb die Nutzung sehr gering.11 Der neue Congé de transition, der 2020 den CIF ablösen wird, wird auf Umschulungen beschränkt sein. Nach seiner Umsetzung muss sich allerdings noch zeigen, ob damit mehr Arbeitskräfte als mit dem CIF erreicht werden.
4.2.2. Verwaltungsaufwand
Ein weiteres Hindernis, das in den Fallstudien häufig erwähnt wird, ist der Verwaltungsaufwand (z.B. Antragsverfahren, Kurswahl usw.), der die benachteiligten Gruppen überproportional treffen dürfte, da sie mit komplexen Systemen in der Regel weniger gut umgehen können. In Frankreich waren das Antragsverfahren und insbesondere die Regelung der Finanzierungsmodalitäten (ingénierie financière) komplex. Während Arbeitsuchende und Arbeitnehmer großer Unternehmen von Pôle emploi oder der Personalabteilung ihres Arbeitgebers unterstützt wurden, blieb anderen Arbeitskräften die Unterstützung von außen häufig verwehrt (IGAS, 2017[8]). Das reformierte CPF-System wird das Verfahren vereinfachen und dürfte die Situation in dieser Hinsicht verbessern. Potenzielle Nutzer werden es mit einer einzigen Anwendung/ Website zu tun haben, die Caisse des Dépôts et Consignations wird für alles zuständig sein (die Verantwortlichkeiten werden nicht mehr auf viele einzelne Weiterbildungsfonds verteilt sein), und auf den Konten werden keine Zeitguthaben, sondern monetäre Beträge verbucht, wodurch sie leichter zu verstehen sein dürften. Wie in Abschnitt 3.1.2 erörtert, war das bisherige Verfahren für das ILA-Programm in Schottland ebenfalls mit erheblichem Aufwand verbunden, insbesondere für Selbstständige, die Steuerformulare für ihr Jahreserwerbseinkommen vorlegen mussten.12 Bürokratie und administrative Hindernisse waren auch beim kanadischen learn$ave beträchtlich, und die Beteiligung – sowohl bei der Rekrutierung als auch bei der Einschreibung für die Weiterbildung – wäre geringer ausgefallen, wenn die Teilnehmer nicht durch lokale Gemeindeorganisationen unterstützt worden wären (Leckie et al., 2010[4]).13
4.2.3. Information und Beratung
Selbst wenn Finanzmittel zur Verfügung stehen und die Verfahren relativ einfach gehalten sind, fällt es benachteiligten Gruppen aus verschiedenen Gründen u.U. schwerer, individuelle Lernprogramme zu nutzen:
Sie wissen möglicherweise nicht, dass es solche Programme gibt.
Sie könnten über eine schlechtere digitale Kompetenz verfügen, was die Nutzung der Website für sie erschweren dürfte.
Die Wahrscheinlichkeit ist größer, dass ihnen Informationen fehlen, um eine angemessene Weiterbildungswahl zu treffen, insbesondere Informationen über Arbeitsmarktaussichten für bestimmte Berufe sowie über die Qualität des Weiterbildungsanbieters und seiner Programme.
Unter Umständen schätzen sie auch ihre eigenen Fähigkeiten für verschiedene Berufe und Weiterbildungsprogramme falsch ein.
Die Bereitstellung von Informationen, Beratung und Orientierung für einen leichteren Zugang zu individuellen Lernprogrammen ist daher im Sinne der Kompetenzförderung von zentraler Bedeutung, um die Beteiligung der am stärksten benachteiligten Gruppen zu stärken.
In Singapur gibt es neben den Online-Unterstützungsangeboten noch weitere Hilfen. Wenn der Benutzer nicht mit dem Internet vertraut ist, kann er eine Hotline anrufen, um Hilfe zu erhalten. SkillsFuture Singapore organisiert auch den sog. SkillsFuture Advice Workshop, einen gemeindebasierten Workshop,14 um die SkillsFuture-Initiative und die Art und Weise zu erläutern, wie Bürger SkillsFuture Credits zur Planung ihrer Kompetenz- und Karriereentwicklung nutzen können. Zwischen Oktober 2017 und Dezember 2018 nahmen über 50 000 Personen an 3 000 Workshops teil, es ist jedoch noch nicht bekannt, ob diese Workshops zu einer stärkeren Beteiligung geführt haben. Der langsame Anstieg der Inanspruchnahme von SFC deutet auf relativ niedrige Erfolgsraten hin.
Nur sehr wenige individuelle Lernprogramme umfassen spezielle Beratungsangebote, d.h. Beratungsdienste, die in direktem Zusammenhang mit dem Programm stehen. Beratung ist zudem nur selten vorgeschrieben. In den Vereinigten Staaten ist Beratung Pflicht, wenn das lokale Workforce Investment Board (WIB) sich für den Ansatz der strukturierten Auswahlentscheidung (structured customer choice) oder den Ansatz der gelenkten Auswahlentscheidung (guided customer choice) entschieden hat (vgl. Abschnitt 2.4) – wobei die meisten WIBs de facto letztere vorzogen. Eine Evaluierung von Anfang der 2000er Jahre konnte in Bezug auf Beschäftigungsergebnisse keinen statistisch signifikanten Unterschied zwischen den verschiedenen Ansätzen feststellen, aber Personen, die den dritten Ansatz (d.h. den Ansatz der maximalen Auswahlentscheidung (maximum customer choice, bei dem Beratung optional war und selten in Anspruch genommen wurde) nutzten, zogen weniger Weiterbildungsmöglichkeiten in Betracht als Personen, die die anderen, eine Pflichtberatung umfassenden Ansätze nutzten (McConnel et al., 2006[17]). An der toskanischen Carta ILA konnte nur teilnehmen, wer von einem Berater der öffentlichen Arbeitsverwaltung (und gelegentlich auch von einem Psychologen) unterstützt wurde, um einen Weiterbildungs- und Beschäftigungsplan aufzustellen.
In Frankreich wurde 2013 durch die gleiche Sozialpartnervereinbarung, mit der auch das CPF eingeführt wurde, ein neuer Beratungsdienst geschaffen, der sog. Conseil en Évolution Professionnelle (CEP). Der CEP soll nicht an das CPF gebunden sein, da er auch für die Karriere-/Berufsberatung genutzt werden kann, die keine Weiterbildung umfasst. Außerdem ist es für die Nutzung des CPF nicht zwingend erforderlich, den CEP in Anspruch zu nehmen. Der CEP umfasst eine Reihe individualisierter Dienstleistungen, um a) über den Umfang der Weiterbildungsmöglichkeiten zu informieren und ihn festzulegen, b) Unterstützung und Beratung bei der Ausarbeitung eines beruflichen Projekts zu leisten und c) die Umsetzung des Projekts zu begleiten, einschließlich in finanztechnischer Hinsicht.15 Über die Anzahl der CPF-Nutzer, die tatsächlich auf den CEP zurückgegriffen haben, liegen keine Informationen vor, bisher scheint er jedoch wenig genutzt worden zu sein. Bis 2018 wurde für den CEP kein spezielles Budget bewilligt, aber im reformierten Weiterbildungssystem ist ein Teil des France-Compétence-Budgets nun für den CEP für Arbeitnehmer bestimmt. Darüber hinaus bestehen Pläne, auf der neuen CPF-Website besser Werbung für ihn zu machen.
Informationen über die Inanspruchnahme von Beratung sind auch bei den anderen Programmen spärlich. In Oberösterreich wurde eine Reihe von Teilnehmern von den Beratungsdiensten der Arbeiterkammer über das Bildungskonto informiert, welche offenbar einen entscheidenden Beitrag dazu geleistet haben, dass Personen, die noch nicht von der Wichtigkeit allgemeiner und beruflicher Bildung überzeugt waren, das Programm nutzen konnten. In Schottland wird eine Reihe von ILA/ITA-Teilnehmern über Jobcenter (die vom britischen Ministerium für Arbeit und Altersversorgung verwaltet werden) oder über Karriereberater von Skills Development Scotland auf das Programm hingewiesen. Die neue Website Workforce Work stellt für viele sicher eine einfachere Möglichkeit dar, einen geeigneten Kurs zu finden, aber eventuell nicht für Personen mit Sprachproblemen, geringer Lesekompetenz oder schlechten IT-Kenntnissen, und es scheint auf der Website keine klaren Hinweise zu geben, wie mit einem Karriereberater Kontakt aufgenommen werden kann. In Deutschland müssen an der Bildungsprämie teilnehmende Personen an einer Informationsveranstaltung und einem Beratungsgespräch teilnehmen; dazu haben sie jedoch nur einmal die Möglichkeit (Euréval, 2012[3]).
← 1. Das Gleiche gilt für das Jahr 2011.
← 2. Bei der Umfrage wurden Fragen zur Qualifikation jedoch häufig nicht beantwortet.
← 3. 42 Quelle: Araujo (2017[12]) und portugiesisches Bildungsministerium 2018.
← 4. Der Beitrag wird entweder als Prozentsatz ihres Umsatzes oder als Prozentsatz der Beitragsbemessungsgrenze der Sozialversicherung (welcher zur Berechnung einiger Sozialversicherungsbeiträge verwendet wird) angesetzt und entspricht somit einem Betrag in Euro (der jedes Jahr variiert).
← 5. Die Beiträge werden gegenwärtig an die Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale (ACOSS) gezahlt, die diese dann an die Weiterbildungsfonds für selbstständig tätige Arbeitskräfte verteilt. Es ist noch nicht klar, wie viele Weiterbildungsfonds für selbstständig tätige Arbeitskräfte im neuen System verbleiben werden. Die Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS) sollte im Juni 2019 einen Bericht über diese Fonds veröffentlichen. Während der Übergangsphase zum neuen CPF wurde der Zugang für Selbstständige geschlossen; 2020 dürfte er wieder geöffnet werden.
← 6. 2015 entsprach die Zahl der Zeitarbeitskräfte 547 000 Vollzeitäquivalenten; 2016 wurden etwa 10 500 CPF-Maßnahmen vom FAF-TT bearbeitet (Quelle: Tätigkeitsbericht 2015-2016 des FAF-TT http://www.gip-communication.com/flipbook/7738_Faftt_RapportActivite_2016/29/#zoom=z), dies entspricht einer Beteiligungsrate von 1,9% gegenüber 0,9% im Jahr 2016 für alle Arbeitnehmer. Eigenständig gestellte Anträge, d.h. solche, die nicht über die Zeitarbeitsfirma liefen, machten rd. 4% der CPF-Maßnahmen aus.
← 7. Quelle: SDS und Arbeitskräfteerhebung des Office for National Statistics.
← 8. Von den 60 befragten Arbeitnehmern befanden sich 8 in dieser Situation und mussten einen Eigenanteil zwischen 250 und 1 200 Euro aufbringen.
← 9. Quelle: OECD-Sekretariat basierend auf Land OÖ 2009-2017.
← 10. Quelle: https://www.activpayroll.com/news-articles/belgian-payroll-the-right-to-paid-educational-leave.
← 11. 2016 wurden für festangestellte Arbeitskräfte 33 000 und für Arbeitnehmer in einem befristeten Beschäftigungsverhältnis 9 000 CIF-Anträge genehmigt (République Française, 2018[36]), was einer Inanspruchnahme in Höhe von 0,16% bzw. 0,36% entsprach.
← 12. Zuvor mussten sogar geprüfte Jahresabschlüsse vorgelegt werden, was als Hindernis für Selbstständige mit niedrigem Einkommen, wie z.B. Tagesmütter/-väter, identifiziert wurde (The Scottish Government, 2008[35]).
← 13. In ländlichen Gebieten gingen die Mitarbeiter der Gemeindeorganisationen manchmal sogar zu den Interessenten nach Hause, um ihnen Hilfe beim Ausfüllen von Formularen anzubieten.
← 14. Hier gibt es eine Zusammenarbeit mit den sog. Community Development Councils – für Arbeitslose und Personen, die Sozialhilfeleistungen benötigen, mit der Lernplattform der Gewerkschaften (e2i) und Nachbarschaftsverbänden.
← 15. Bis Ende 2019 kann der CEP je nach Status des Interessenten von fünf verschiedenen Einrichtungen durchgeführt werden: der Association pour l’Emploi des Cadres (APEC) für Führungskräfte und gehobene Fachkräfte, den Missions Locales für junge Arbeitsuchende, Cap Emploi für Arbeitskräfte mit Behinderungen, Pôle emploi für andere Arbeitsuchende sowie den sozialpartnerschaftlichen Organisationen, die das CIF verwalten (OPACIF und FONGECIF), für Arbeitnehmer. Beim reformierten Weiterbildungssystem wird France Compétences, die neue staatliche Stelle, die mit der Regulierung und Finanzierung beruflicher Bildung und betrieblicher Ausbildung befasst ist, für die Organisation des CEP für Arbeitnehmer zuständig sein, welche im Wege eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens auf regionaler Ebene vergeben wird.