Dieser Abschnitt gibt Aufschluss über das Beteiligungsniveau und die Beteiligungstrends in Bezug auf die in diesem Bericht untersuchten individuellen Lernprogramme. Außerdem wird die Art der von den Teilnehmern absolvierten Weiterbildung beschrieben, welche in der Tendenz überwiegend nicht formal und von kurzer Dauer ist. Schließlich werden in diesem Abschnitt die begrenzten Evaluierungsdaten zu individuellen Lernprogrammen analysiert: Inwieweit werden Weiterbildungsmaßnamen in Anspruch genommen, die auf den Bedarf am Arbeitsmarkt abgestimmt sind, und welche Auswirkungen haben sie auf Beteiligung und Weiterbildung?
Individuelle Weiterbildungskonten
Allheilmittel oder Büchse der Pandora?
3.1.1. Beteiligungsniveau
Die tatsächliche Beteiligung an individuellen Lernprogrammen ist je nach Programm unterschiedlich, in der Regel aber schwach. Aufgrund komplexer und sich gelegentlich ändernder Regeln für die Anspruchsberechtigung ist es meist nicht möglich, den genauen Erfassungsgrad, d.h. die Zahl der Teilnehmer im Verhältnis zur Zahl der Anspruchsberechtigten, anzugeben.
In Bezug auf die Erwerbsbevölkerung als gemeinsamen Nenner ist die Beteiligung am Programm in Singapur mit Abstand am höchsten (Abbildung 3.1).1 Die Teilnahme am ILA-Programm im Vereinigten Königreich war ebenfalls relativ hoch, was jedoch zum Teil auf weit verbreitete Fehlberatungen und Betrug zurückzuführen war und faktisch dazu führte, dass das Programm nach nur 15 Monaten wieder eingestellt wurde (National Audit Office, 2002[9]). Die französischen und oberösterreichischen Programme nehmen eine mittlere Position ein, da sie rd. 2% der Erwerbsbevölkerung zugutekommen. Mit den Programmen in Genf und Schottland wird etwas weniger als 1% der Erwerbsbevölkerung erfasst, und weniger als 0,5% der Erwerbspersonen nahmen am portugiesischen Programm teil. Carta ILA in der Toskana betraf nur eine begrenzte Zahl von Personen, die im Zeitraum 2009-2014 rd. 0,2% der Erwerbsbevölkerung und 3% der Arbeitslosen pro Jahr ausmachten (bezogen auf die beiden Städte, für die Daten vorliegen – Arezzo und Pistoia). Das ITA-Programm in den Vereinigten Staaten scheint im Verhältnis zur gesamten Erwerbsbevölkerung nur eine untergeordnete Rolle zu spielen; aufgrund strenger Anspruchskriterien erreichte es nur einen sehr begrenzten Anteil der Arbeitslosen (1,2% in Michigan und 0,6% im Bundesstaat Washington im Jahr 2016). Schließlich war die Teilnahme an den Sparkonten-Pilotprogrammen in Kanada und den Vereinigten Staaten selbst in absoluten Zahlen sehr gering.2
Anmerkung: In Singapur und den Vereinigten Staaten zählen zur Erwerbsbevölkerung Personen ab 15 Jahren; in Singapur sind es nur Gebietsansässige.
Quelle: Cour des comptes (2015[2]), National Audit Office (2002[9]), Centro de Relações Laborais (2017[10]), Skills Development Scotland, Bildungskonto des Landes OÖ, Caisse des Dépôts et Consignations, Workforce Investment Standard Record Data und WIOA Participant Individual Record Layout, SkillsFuture Singapore, Arbeitskräfteerhebung der OECD und Regionale Arbeitsindikatoren der OECD.
3.1.2. Beteiligungstrends
Die Beteiligungsentwicklung im Zeitverlauf ist für die Länder, für die Daten vorliegen, unterschiedlich.
Die Beteiligung am französischen CPF hat im Lauf der vier Jahre seines Bestehens schrittweise zugenommen (Abbildung 3.2). Da das CPF das einzige „echte“ Lernkonten-Programm ist, war seine Nutzung anfangs möglicherweise begrenzt, weil zunächst ein gewisses Guthaben angesammelt werden musste, bevor Ansprüche geltend gemacht werden konnten. In der Praxis wurden den Arbeitnehmern jedoch zu Beginn des CPF-Programms die Stunden gutgeschrieben, die im Rahmen des 2004 geschaffenen Droit Individuel à la Formation (DIF) gesammelt worden waren. Außerdem vereinbarten die Sozialpartner und der Staat für den Zeitraum 2015-2017, Arbeitsuchenden jeweils mindestens 100 Stunden auf ihrem Konto gutzuschreiben.3 Daher kann das langsame Anlaufen eher nicht durch die Tatsache erklärt werden, dass Teilnehmer zunächst Ansprüche erwerben mussten. Die Beteiligung am CPF war anfangs gering und weitgehend von Arbeitsuchenden dominiert. In den ersten zwei Jahren nutzten nur 0,5% der Arbeitnehmer ihr Konto; dagegen waren es 8% der Arbeitsuchenden. Die starke Inanspruchnahme des CPF durch Arbeitsuchende beruhte vor allem auf dem Plan 500 000, einem im gleichen Zeitraum eingeführten umfangreichen Weiterbildungsprogramm für Arbeitsuchende. In der Folge haben Arbeitnehmer jedoch zunehmend ihr CPF genutzt und 2018 nahmen mehr Beschäftigte als Arbeitsuchende an dem Programm teil (Abbildung 3.2, Teil B).
1. Die Gesamtzahl der WIOA-Teilnehmer, die im Rahmen dieses Studienprogramms über Programme für Erwachsene oder freigesetzte Arbeitskräfte Weiterbildungsleistungen erhalten haben und die dieses Studienprogramm im Berichtszeitraum abgeschlossen, abgebrochen oder gewechselt haben.
Quelle: Schätzungen des OECD-Sekretariats basierend auf dem Bildungskonto des Landes OÖ für Österreich sowie den Workforce Investment Standard Record Data und dem WIOA Participant Individual Record Layout für die Vereinigten Staaten, Caisse des Dépôts et Consignations SI-CPF für Frankreich und Skills Development Scotland.
Zum Teil ist die eher langsame Zunahme der CPF-Beteiligung auf die Komplexität des Systems zurückzuführen. Die beteiligten Akteure (Geldgeber, Unternehmen und Weiterbildungsanbieter) brauchten etwas Zeit, um das Programm zu verstehen und mit ihm zurechtzukommen (IGAS, 2017[8]). Es war auch kompliziert für sie, ihre Weiterbildungsansprüche geltend zu machen, da a) die im Rahmen des Droit Individuel à la Formation erworbenen Guthaben nicht einfach zu übertragen waren und b) das CPF-Informationssystem (SI-CPF) nicht sehr benutzerfreundlich war (IGAS, 2017[8]):
Viele Arbeitnehmer konnten den code d’activité principale (APE) und den code de nomenclature d’activité française (NAF), welche die Tätigkeit ihres Arbeitgebers beschreiben, nicht angeben, und selbst wenn sie ihn angeben konnten, entsprach dieser Code nicht immer dem Branchencode, der zur Bestimmung geeigneter Weiterbildungslisten erforderlich war. Daraus resultierende Fehler in den angezeigten Weiterbildungslisten führten gelegentlich dazu, dass die Weiterbildung von den Weiterbildungsfonds (OPCAs) abgelehnt wurde.
Die im SI-CPF verwendete Sprache war nicht immer verständlich (éditeur de listes, OPCA, autorité certificatrice) und spiegelte nicht immer die Vielfalt der Situationen der Bewerber wider. So wurde den an der Nutzung ihres CPF interessierten Personen geraten, sich an den Leiter der Personalabteilung oder an die Arbeitnehmervertretung zu wenden – dies ist für Arbeitnehmer in kleinen und mittleren Unternehmen jedoch nicht zielführend.
Die zu befolgenden Schritte waren nicht immer klar. Zum Beispiel war die vorgeschlagene Alternative, das CPF „allein“ oder „ohne den Arbeitgeber“ zu nutzen, für einen nicht so versierten Benutzer u.U. verwirrend. Das Gleiche galt für die Verpflichtung, Angaben zum Weiterbildungstermin zu machen, obwohl dieser häufig erst später vom Weiterbildungsanbieter festgelegt wurde.
Die Suchmaschine für förderfähige Weiterbildungsprogramme war nicht einfach zu benutzen und lieferte nur Ergebnisse für förderfähige Programme auf den verschiedenen Listen, nicht jedoch die zugehörigen Weiterbildungsanbieter oder Weiterbildungsveranstaltungen, nach denen der Einzelne unabhängig und ohne Anleitung suchen musste.4
Das geänderte CPF, das ab Januar 2020 vollständig umgesetzt sein wird, zielt auf eine Vereinfachung des Prozesses ab, insbesondere durch die Streichung der Listen förderfähiger Weiterbildungsprogramme und die Verbesserung der Webanwendung.
In den drei anderen in Abbildung 3.2 dargestellten Programmen spiegeln die Beteiligungstrends vor allem die finanziellen/budgetären Einschränkungen sowie die Auswirkungen der globalen Finanzkrise von 2008 wider, obwohl die Komplexität des Systems und der hohe Verwaltungsaufwand beim oberösterreichischen und beim schottischen Programm ebenfalls eine Rolle spielten.
Während die Beteiligung am Bildungskonto seit seiner Einführung 1994 zugenommen hatte, ist sie seit 2009 tendenziell wieder zurückgegangen, von 21 315 auf 14 558 Teilnehmer im Jahr 2017 (Abbildung 3.2, Teil A), was etwa 1 Prozentpunkt der Erwerbsbevölkerung entspricht. Wie der Landesrechnungshof betonte, ging der Anstieg der Beteiligung vor 2009 häufig mit einer Budgetüberschreitung einher (Oberösterreichischer Landesrechnungshof, 2009[11]). Dazu kam es trotz recht komplexer Regelungen, die einen hohen administrativen Beratungsaufwand, Probleme bei der Antragstellung und die Bearbeitung von Reklamationen zur Folge hatten. Alle diese Punkte hätten zu nicht voll ausgeschöpften Mitteln führen können. Nachdem die für das Programm eingeplanten regionalen Haushaltsmittel in den Jahren 2009-2012 relativ stabil waren, wurden sie zwischen 2012 und 2018 jedoch deutlich (nominal um fast 40%) gekürzt. Dies führte zu einer allmählichen Reduzierung der gewährten Förderung – von 50% der Weiterbildungskosten auf 30% bei der Basisförderung und von 80% auf 60% bei höherer Förderung5 – wodurch die Zahl der Antragstellungen wahrscheinlich zurückging.
Die kontinuierliche Straffung der öffentlichen Ausgaben seit 2011-2012 erklärt auch weitgehend, warum die Beteiligung am schottischen ILA-Programm, die sich im Zeitraum 2007-2010 nahezu verdreifacht hatte, zurückging.6 Das Programm hatte kein festes Jahresbudget und war grundsätzlich nachfrageorientiert, die Nachfrage wurde jedoch durch Überprüfung der Anspruchskriterien gesteuert. Die Anspruchsvoraussetzungen wurden 2011 verschärft und Inhaber eines Bildungsabschlusses waren seit 2012 nicht mehr förderberechtigt. Eine weitere Möglichkeit, die Beteiligung zu verringern, bestand darin, Marketinganstrengungen zu reduzieren. In jüngerer Zeit scheinen die im Budget veranschlagten Mittel verbindliche Festbeträge zu sein. So wurde der Zugang zum neuen ITA-Programm im Januar 2019 erstmals eingeschränkt und auf der Website von Skills Development Scotland (SDS) angekündigt, dass keine Bewerbungen mehr angenommen würden, weil alle Plätze bereits vergeben seien.7 Neben dem sehr geringen Förderbetrag (welcher nur in begrenztem Maße Anreize bietet, sich zu bewerben) war die Beteiligung u.U. auch aufgrund des eher umständlichen Bewerbungsverfahrens im vorherigen ILA-Programm begrenzt. Antragsteller mussten ein Papierformular beantragen, das ihnen daraufhin zugesandt wurde, und es zurücksenden, nachdem sie es ausgefüllt hatten. Nur 50% der versendeten Unterlagen haben zu einem Antrag für ein Konto geführt und nur 20% der Unterlagen zu einer Kontoeröffnung.8
In den Vereinigten Staaten hängt die Zahl der Personen, die mit ITA-Förderung an Weiterbildungsmaßnahmen teilnehmen können, von der Finanzierung ab, die die Bundesregierung den WIOA-Programmen bereitstellt. Die Mittel werden den Bundesstaaten nach einer Formel zugewiesen, die die Bevölkerung und die Erwerbsbevölkerung des Bundesstaates und – im Fall des Programms für freigesetzte Arbeitskräfte – den Anteil des Bundesstaates an der Gesamtarbeitslosigkeit der Vereinigten Staaten berücksichtigt. Nicht alle WIOA-Mittel werden für Weiterbildungszwecke verwendet, und nicht alle Weiterbildungsmittel fließen in das ITA.9 In Michigan und Washington stieg die Zahl der Personen, die eine durch ein ITA finanzierte Weiterbildung erhielten, während der globalen Finanzkrise dank einer Finanzspritze aus Bundesmitteln durch den im Februar 2009 verabschiedeten American Reinvestment and Recovery Act (ARRA) spürbar an. Die Mittel für das Programm gingen dann von 2011/2012 bis 2016/2017 schrittweise auf ein Niveau unter dem vor der Rezession zurück.
Die Rekrutierung für die Weiterbildung im Rahmen des individuellen Sparkonten-Pilotprogramms in Kanada (learn$ave) beruhte zunächst auf Outreach-Maßnahmen lokaler Nichtregierungsorganisationen, führte aber nur zu sehr bescheidenen Ergebnissen, da die Methode recht zeitaufwendig und ineffektiv war (Leckie et al., 2010[4]). Die in der zweiten Phase unternommenen Anstrengungen stellten sich als effektiver heraus, konzentrierten sie sich doch darauf, Kunden durch Werbung in den lokalen Medien direkt anzusprechen. Da das Programm als randomisierte kontrollierte Studie eingerichtet wurde, hielten die Möglichkeit, dass Teilnehmer der Kontrollgruppe zugeordnet werden, und der mit dem Ausfüllen des Papierantrags verbundene Aufwand einige von der Teilnahme ab.
In Portugal scheint der Cheque formação überwiegend von Arbeitgebern und nicht direkt von Einzelpersonen in Anspruch genommen worden zu sein, was den Schluss nahelegt, dass der Scheck zur kurzfristigen Deckung des Arbeitgeberbedarfs beiträgt und dass der niedrige Fördersatz für Erwachsene nicht attraktiv ist (Araújo, 2017[12]).
Die Art der Weiterbildung, die Menschen absolvieren können, hängt stark von der Förderungshöhe und der damit verbundenen Dauer der Weiterbildung ab, die das individuelle Lernprogramm zulässt. Wie in Abschnitt 2.2 festgestellt, bieten die meisten Programme eine eher begrenzte Förderung und schränken daher grundsätzlich die Möglichkeiten ein, dass Personen an einer langfristigen Weiterbildung teilnehmen.
3.2.1. Art der Qualifikation
Den verfügbaren Daten zufolge absolviert eine Minderheit der ILS-Teilnehmer Weiterbildungsprogramme zur Vorbereitung einer formalen Prüfung oder eines Berufsabschlusses mit einem vom Staat anerkannten Qualifikationsniveau (Abbildung 3.3). Angesichts der geringen Förderung bereiteten weniger als 5% der Kurse, die im Rahmen des schottischen ITA besucht wurden, im Jahr 2018 auf einen nationalen Abschluss oder Befähigungsnachweis vor. In Michigan bereitete sich etwa ein Fünftel der WIOA-Teilnehmer, die 2016/2017 im Rahmen des ITA Weiterbildungsmaßnahmen wahrnahmen, auf einen vom Bundesstaat oder von der Bundesregierung anerkannten Abschluss oder Befähigungsnachweis vor. In Oberösterreich arbeitete ein Viertel der Personen, die 2017 in den Genuss des Bildungskontos kamen, auf eine formale Prüfung hin, insbesondere eine qualifizierende Berufsausbildung und die Matura als Hochschulzugangsberechtigung. In Frankreich war dieser Anteil etwas höher: Rund ein Drittel aller CPF-Nutzer bereitete sich 2016 auf einen formalen Abschluss oder einen beruflichen Befähigungsnachweis vor. Damit nutzten etwas mehr als 40% der Arbeitsuchenden und 17% der Arbeitnehmer ihr CPF. Tatsächlich absolvierten Arbeitsuchende im Vergleich zu Beschäftigten eine längere Weiterbildung oder beabsichtigten dies zu tun (durchschnittlich 451 Stunden im Vergleich zu 102 Stunden für Arbeitnehmer im Zeitraum 2015-2018). Dies ist zum Teil der Tatsache geschuldet, dass Arbeitsuchende eine wesentlich höhere finanzielle Unterstützung erhielten als Arbeitnehmer. Die auf dem CPF angesammelten Stunden machten bei Arbeitsuchenden 4% der gesamten Weiterbildungsdauer aus, gegenüber fast der Hälfte der Weiterbildungsdauer bei Arbeitnehmern; in beiden Fällen wurde der Rest durch die zusätzlichen Mittel finanziert, die das Gesetz zur Schaffung des CPF 2014 vorsah.10
In Oberösterreich und Michigan absolvierten die Teilnehmer mehrheitlich berufliche Weiterbildungsprogramme. Etwas mehr als die Hälfte der Anträge für das Bildungskonto beziehen sich auf nicht formale Kurse des mittleren Bildungsniveaus (d.h. Kurse, die zu Qualifikationen führen, die von amtlichen Stellen nicht als formale Qualifikationen anerkannt sind und die nicht in die Internationale Standardklassifikation des Bildungswesens eingestuft werden können), mit denen vor allem im Gesundheits-, Technologie- und gewerblichen Sektor berufliche Kompetenzen verbessert werden sollen. In Michigan wählten ITA-Teilnehmer meistens Weiterbildungsprogramme, die zu einem branchenweit anerkannten Befähigungsnachweis führten (Abbildung 3.3); besonders beliebt waren Programme für Pflegehelfer und Lkw-Fahrer.
Quelle: Schätzungen des OECD-Sekretariats basierend auf dem Bildungskonto des Landes OÖ für Österreich und den Workforce Investment Standard Record Data und dem WIOA Participant Individual Record Layout für die Vereinigten Staaten; DARES basierend auf SI-CPF für Frankreich und Skills Development Scotland.
3.2.2. Art und Dauer der Weiterbildung
In einer Reihe von Programmen konzentrieren sich die Weiterbildungsmaßnahmen stark auf eine kleine Zahl kurzfristiger Befähigungsnachweise, die oftmals keine beruflichen Kompetenzen, sondern übergreifende Kompetenzen oder eine Zulassung für die Arbeit in bestimmten Sektoren/Tätigkeitsbereichen bescheinigen:
Sprachkurse sind in Frankreich und Genf sehr beliebt. Englische Sprachzertifikate (BULATS und TOEIC) machten 40% der CPF-Weiterbildungsmaßnahmen aus, die Beschäftigten 2016 gewährt wurden (IGAS, 2017[8]) und fast zwei Drittel der Weiterbildungsprogramme, die im Zeitraum 2010-2014 über den Chèque annuel de formation im Kanton Genf beantragt wurden, betrafen Sprachen.11
IT-Zertifizierungen stehen bei französischen Arbeitnehmern an zweiter Stelle (TOSA und PCIE machten 2016 8% der validierten Weiterbildungsmaßnahmen aus) und wurden auch häufig in Schottland gewählt (wenngleich die Zahl mit der Zeit abnahm), was den zunehmenden Anteil junger Menschen unter den ILA/ITA-Nutzern widerspiegelt.12 Kurse, die grundlegende IT-Kompetenzen vermitteln, werden in Singapur auch häufig von SFC-Nutzern im Alter von 40 bis 59 Jahren und in noch stärkerem Maße von Personen ab 60 Jahren besucht.13
Grundlegende Einstiegsnachweise, die belegen, dass Personen die erforderliche Fort- und Weiterbildung absolviert haben und über die erforderlichen Qualifikationen verfügen, um in bestimmten Branchen wie dem Baugewerbe, Verkehr und Logistik, Sicherheit und im lizenzierten (Alkohol-)Handel (d.h. Bars und Restaurants) zu arbeiten, sind die am häufigsten genutzten Qualifizierungsformen im schottischen ILA/ITA. So machte das vom Construction Industry Training Board verwaltete und üblicherweise als Einstellungsbedingung für Baustellenarbeiter vorgeschriebene Construction Skills Certification Scheme (CSCS) im Zeitraum 2015-2018 zwischen 18% und 23% der ILA/ITA-Lehrgänge aus. CSCS-Karten gibt es auf verschiedenen Niveaus, von Praktikanten und Hilfsarbeitern bis hin zu gelernten Handwerkern und Fach- und Führungskräften, das große Volumen der mit ILA/ITA finanzierten Kurse betrifft jedoch überwiegend niedrigere Ebenen.14 Einige Arbeitgeber und Auftragnehmer bezahlen ihre Mitarbeiter, damit diese eine CSCS-Karte erwerben können, dies ist jedoch nicht gesetzlich vorgeschrieben. Der hohe Anteil selbstständiger Subunternehmer in der Branche erklärt möglicherweise teilweise, warum das ILA häufig zur Finanzierung einer CSCS-Karte genutzt wird, da die Verantwortung für Weiterbildung dieser Art von den Arbeitgebern auf die Arbeitnehmer abgewälzt wird. Die Lizenz der Security Industry Authority (SIA) ist Voraussetzung für eine Anstellung als Sicherheitskraft oder Türsteher und machte zwischen 2011 und 2018 5-6% der ILA-Weiterbildungsplätze aus. In Frankreich nutzen Arbeitsuchende ihr CPF auch häufig, um ein certificat d'aptitude à la conduite en sécurité (CACES) zu erhalten, ein Sicherheitstraining, das für das Führen von Gabelstaplern sowie für die Arbeit im Bereich Handhabung und Lagerung erforderlich ist und vor der Schaffung des CPF in der Regel von Arbeitgebern finanziert wurde.15 Diese Befähigungsnachweise haben eine begrenzte Gültigkeitsdauer.
In Frankreich nehmen Arbeitsuchende zumeist an einem Programm namens Cléa teil, das 2016 von den Sozialpartnern entwickelt wurde, um Personen ohne formale Qualifikationen die Möglichkeit zu geben, ihre Grundkompetenzen in sieben Bereichen zu beurteilen.16 Wenn Kandidaten in einem oder mehreren dieser Bereiche nicht über die erforderlichen Kompetenzen verfügen, können sie sich über praktische Kurzprogramme weiterbilden, um den entsprechenden Befähigungsnachweis zu erhalten (OECD, 2017[13]). An zweiter Stelle steht ein Weiterbildungsprogramm, das für jene Pflicht ist, die sich selbstständig machen und einen Handwerksbetrieb gründen oder übernehmen möchten, der sog. stage de préparation à l'installation.
Auch andere im Rahmen von individuellen Lernprogrammen wahrgenommene Weiterbildungsprogramme scheinen von (manchmal sehr) kurzer Dauer zu sein. Dies gilt insbesondere für Genf, wo der Rechnungshof festgestellt hat, dass mit der gewährten Förderung keine Programme finanziert werden können, die zu einer formalen Qualifikation führen,17 und in Schottland, wo die Förderung noch niedriger ausfällt. Das scheint auch in Singapur der Fall zu sein, wo beliebte Programme wie effektive Kommunikation, Sicherheits- und Hygienemaßnahmen in der Nahrungsmittel- und Getränkeindustrie sowie der Erwerb einer Fahrerlaubnis für Privatmietfahrzeuge weniger als 20 Stunden dauern. In Singapur zielt SkillsFuture zwar nicht grundsätzlich darauf ab, die kurzfristige Arbeitsmarktrelevanz von Weiterbildungskursen zu fördern, in der Praxis scheint jedoch ein enger Zusammenhang zwischen den genehmigten Kursen und der unmittelbaren beruflichen Nachfrage zu bestehen.
Ein Teil der Teilnehmer der oberösterreichischen und französischen Programme hat Zugang zu teureren/ längeren Weiterbildungsmaßnahmen. Für das österreichische Programm liegen keine Daten zur Weiterbildungsdauer vor, Abbildung 3.4 zeigt jedoch, dass etwa ein Viertel der Teilnehmer im Jahr 2017 zwischen 500 und 1 000 EUR Förderung und 10% der Teilnehmer zwischen 1 000 und 2 400 EUR erhalten haben. Teilnehmer, die das Bildungskonto mit Bildungsurlaub kombinierten (3% aller Teilnehmer im Jahr 2017), erhielten die höchste durchschnittliche Förderung und können an längeren Bildungsprogrammen teilnehmen. In Frankreich entfiel fast die Hälfte der 2016 validierten Weiterbildungsmaßnahmen auf Programme, die weniger als 100 Stunden dauerten, aber fast ein Viertel von ihnen auf Programme, die mehr als 500 Stunden umfassten (Balmat, 2018[14]). Die meisten dieser langfristigen Weiterbildungsprogramme betrafen Arbeitsuchende und wurden von den Regionen und/oder Pôle emploi genehmigt, wodurch zusätzliche Finanzmittel zu den CPF-Stunden des Einzelnen bereitgestellt wurden. Wie weiter oben dargelegt, wurden mehr als 95% der Stunden der Weiterbildungsmaßnahmen für Arbeitsuchende, die im Zeitraum 2015-201818 validiert oder abgeschlossen wurden, durch diese zusätzlichen Finanzmittel abgedeckt. Obwohl die durchschnittlichen Weiterbildungszeiten für Arbeitnehmer über ihr CPF viel kürzer waren, haben 7% von ihnen auch dank abondements (d.h. ergänzender Finanzierung) aus den Weiterbildungsfonds auf Branchenebene oder aufgrund der Inanspruchnahme eines individuellen Bildungsurlaubs (CIF, vgl. Abschnitt 2.5)19 an solchen langfristigen Weiterbildungsprogrammen, die eine echte Umschulung ermöglichen, teilgenommen.
Quelle: OECD-Sekretariat basierend auf Land OÖ (2017[15]).
Quelle: DARES basierend auf SI-CPF.
Über die tatsächlichen Ausgaben der Personen, die am ITA in Michigan und Washington teilgenommen haben, liegen keine Daten vor,20 es gibt aber einige Hinweise zur Dauer der Weiterbildung. Die beiden beliebten Programme für Pflegehelfer und Lkw-Fahrer, die vorstehend erwähnt wurden, sind eher eine Weiterbildung kurzer Dauer (zwischen 2 und 10 Wochen). Auf der Website Michigan Talent Connect sind in der Liste der förderfähigen Weiterbildungen jedoch auch einige längere Programme aufgeführt.21 Tatsächlich war die durchschnittliche Dauer der im Rahmen des ITA-Programms im Haushaltsjahr 2016‑2017 absolvierten Weiterbildungen nicht kurz; für Teilnehmer des WIOA-Erwachsenenprogramms in Michigan und Washington betrug sie rd. 21 Wochen und für am Programm für freigesetzte Arbeitskräfte teilnehmende Personen lag sie in Michigan bei 29 Wochen und in Washington bei 22 Wochen.
Individuelle Lernprogramme werden relativ selten einer Wirkungsanalyse unterzogen, und kontrafaktische Folgenabschätzungen, die Kausalzusammenhänge herstellen, werden noch viel seltener durchgeführt. In einer Reihe von Programmen hat die fehlende Abstimmung mit Arbeitsmarktzielen zu Reformen geführt. Häufig ist festzustellen, dass individuelle Lernprogramme die Weiterbildungsbeteiligung zwar erhöhen, Wohlfahrtsverluste durch Mitnahmeeffekte aber erheblich sein können.
3.3.1. Abstimmung mit Arbeitsmarktzielen
In einer Reihe von Fällen weichen individuelle Lernprogramme von den Zielvorgaben ab. In Flandern z.B. zeigte eine interne VDAB-Evaluierung im Jahr 2008, dass 60% der Opleidingscheques nicht für Weiterbildungsmaßnahmen verwendet wurden, durch die der Arbeitnehmer arbeitsmarktrelevante Kompetenzen erwirbt, sondern für Freizeitkurse (wie Kochkurse, Sprachkurse usw.) (Euréval, 2012[3]). In Schottland nahmen häufig nichterwerbstätige Personen an Weiterbildungsmaßnahmen teil, um Hobbykurse zu besuchen, was in einer erheblichen Verlagerung der Finanzmittel zuungunsten der ursprünglichen Zielgruppen resultierte.22 Das führte zur Reform des Programms im Oktober 2017. In den Vereinigten Staaten schien der Hauptzweck des LiLA-Programms nicht darin zu bestehen, eine Beförderung im derzeit ausgeübten Beruf zu erhalten, da etwa die Hälfte der absolvierten Weiterbildungsprogramme nicht in den Tätigkeitsbereich der Teilnehmer fiel. Man hätte erwarten können, dass dieses Muster in Sektoren mit einem niedrigen Lohnniveau und schlechten Arbeitsbedingungen (wie im Hotel- und Gastgewerbe) auftritt, wohl aber in geringerem Maße in anderen Sektoren, wie der Industrie (Euréval, 2012[3]).
3.3.2. Wirkung auf Weiterbildungsbeteiligung und Beschäftigung
Ein weiteres Ziel individueller Lernprogramme besteht darin, Investitionen der Menschen in die eigene allgemeine und berufliche Bildung zu fördern und ihre Beschäftigungsaussichten zu verbessern. Einige Evaluierungen deuten darauf hin, dass Bildungsinvestitionen durch individuelle Lernprogramme zugenommen haben, aber auch dass Wohlfahrtsverluste durch Mitnahmeeffekte entstehen können. Beschäftigungseffekte werden nur sehr selten evaluiert.
Eine im Winter 2005-2006 durchgeführte Umfrage in Genf ergab, dass 86% der Teilnehmer eine Weiterbildung beabsichtigten, noch bevor sie vom Chèque annuel de formation erfuhren; dagegen gaben rd. 68% der Personen, die keine Weiterbildungspläne hatten, an, dass sie motiviert waren, einen Kurs zu besuchen, nachdem sie von dem Programm gehört hatten. Schätzungen zufolge waren insgesamt 9% der befragten Teilnehmer direkt durch das Programm motiviert worden.
In Kanada gehen vom learn$ave-Programm – dem einzigen in diesem Bericht untersuchten Programm, für das an 3 von 10 Standorten eine randomisierte kontrollierte Studie durchgeführt wurde – positive Auswirkungen auf die Bildung aus, da die Beteiligungsraten während des Umsetzungszeitraums für Teilnehmer am learn$ave-Basisprogramm 6,6 Prozentpunkte höher und für Teilnehmer am Programm learn$ave+ 8,2 Prozentpunkte höher waren, d.h. für Personen, die von intensiver (überwiegend finanzieller, aber auch beschäftigungsbezogener) Beratung profitierten (Leckie et al., 2010[4]). Dieser Effekt kam hauptsächlich durch eine gestiegene Teilnahme an Tertiärbildung zustande, was mit großer Wahrscheinlichkeit zu Erträgen in Form von höheren Arbeitseinkommen geführt haben dürfte. Hingegen nahmen die Einschreibungen für kürzere individuelle Kurse nicht zu. Durch das Programm erhöhte sich auch die Abschlussquote von Studiengängen um 5 Prozentpunkte beim learn$ave-Basisprogramm und um 6 Prozentpunkte bei learn$ave+.
In Österreich kam eine Prüfung der Arbeitsmarktpolitik in Wien und Oberösterreich im Zeitraum 2005-2008 zu dem Schluss, dass die Mitnahmeeffekte beim Bildungskonto relativ hoch waren, da 63% der Teilnehmer auch ohne das Programm an einer Weiterbildung teilgenommen hätten (Rechnungshof Österreich, 2011[16]). Diese relativ hohen Zahlen sind nicht überraschend, da sich Bildungskonto-Teilnehmer erst nach Abschluss der Weiterbildung für das Förderprogramm bewerben können.
Das ITA in den Vereinigten Staaten wurde Anfang der 2000er Jahre ebenfalls im Rahmen einer randomisierten kontrollierten Studie evaluiert. Durch die Evaluierung konnte zwar nicht der Nettoeffekt des Programms (im Vergleich zur Nichtteilnahme) ermittelt werden, dagegen wurde die relative Effizienz der drei in Abschnitt 2.4 beschriebenen Ansätze (d.h. strukturierte, gelenkte und maximale Auswahl) verglichen. Die Studie war so angelegt, dass untersucht werden sollte, ob es für den Arbeitsmarkterfolg eine Rolle spielt, wenn dem Kunden/Teilnehmer mehr Autonomie bei der Wahl der Weiterbildung eingeräumt wird. In Bezug auf die Auswirkungen auf Beschäftigung (Beschäftigungsquote, geleistete Arbeitsstunden, Beruf) oder Arbeitseinkommen wurde bei der Evaluierung kein wesentlicher Unterschied zwischen den Ansätzen festgestellt (McConnel et al., 2006[17]). Nur sehr wenige Teilnehmer haben unaufgefordert um eine Beratung gebeten (wenn sie nicht verpflichtet waren, sich beraten zu lassen). Die Pflichtberatung schaffte für Teilnehmer der im Rahmen des Workforce Investment Act geschaffenen Programme Negativanreize für die Inanspruchnahme ITA‑finanzierter Weiterbildungsmaßnahmen. Durch die Beratung verzögerte sich zwar der Beginn der Weiterbildung, sie erweiterte aber auch die Anzahl der von den Teilnehmern in Betracht gezogenen Weiterbildungsmöglichkeiten. Die Teilnehmer, denen eine strukturierte Auswahlentscheidung (erster Ansatz) angeboten wurde, mussten sich in geringerem Maße mit eigenen Mitteln an der Weiterbildung beteiligen, was in einer längeren Weiterbildungsdauer resultierte.
← 1. Der genaue Erfassungsgrad, berechnet als die Zahl der Teilnehmer dividiert durch die Zahl der Bevölkerung ab 25 Jahren, betrug im Jahr 2017 6,5% und im Jahr 2018 5,8%.
← 2. Im Zeitraum 2001-2008 nahmen 2 388 Personen an learn$ave teil; für das LiLA-Programm in den Vereinigten Staaten liegen zwar keine umfassenden Daten vor, im Zeitraum 2001-2007 nahmen aber 359 Personen an der ersten Erprobung in Chicago, Nordost-Indiana und San Francisco teil, und im Bundesstaat Maine waren es 100 Arbeitskräfte und 25 Arbeitgeber.
← 3. Der Fonds Paritaire de Sécurisation des Parcours Professionnels (FPSPP), eine sozialpartnerschaftliche Organisation, die für die Vergemeinschaftung und Umverteilung der Weiterbildungsabgabe in Höhe von 0,2% zugunsten von Arbeitnehmern und Arbeitsuchenden zuständig ist, zahlte einen festen Satz von 9 EUR pro Stunde.
← 4. Es war eine bewusste Entscheidung der Sozialpartner, keine Informationen zum Weiterbildungsangebot anzugeben, um eine direkte Beeinflussung der Weiterbildungsmärkte zu verhindern. Die Wahl eines bestimmten Befähigungsnachweises kann jedoch mit der Auswahl eines Anbieters in Verbindung stehen, da die praktischen Modalitäten der Weiterbildungsprogramme (Datum, Ort usw.) für die Wahl ausschlaggebend sind (IGAS, 2017[8]).
← 5. Gleichzeitig wurden die Förderhöchstsätze von 900-1 300 EUR auf 2 000-2 400 EUR angehoben.
← 6. Nach einem Anstieg von 1,4 Mio. GBP im Zeitraum 2005-2006 auf 9,2 Mio. GBP im Zeitraum 2010-2011 sind die Ausgaben für ILA im Zeitraum 2016-2017 kontinuierlich auf 3,6 Mio. GBP gesunken. Der ILA-Anteil an den Gesamtausgaben für Weiterbildungsmaßnahmen von Skills Development Scotland ging zwischen 2010-2011 und 2016-2017 ebenfalls von 8,3% auf 3,2% zurück.
← 7. Anfang Mai 2019 wies die Website My World of Work darauf hin, dass SDS und die schottische Regierung Optionen prüfen würden, um die Wirkung des Programms im Rahmen des zur Verfügung stehenden Budgets zu maximieren. SDS hat nun eine zahlenmäßige Obergrenze (15.000) und ein Stichdatum für Antragstellungen (September) festgelegt, die beide noch nie zuvor Anwendung gefunden hatten.
← 8. Quelle: Gespräch mit einem SDS-Mitarbeiter.
← 9. Daten über Ausgaben für die durch ITA finanzierten Weiterbildungsmaßnahmen liegen nicht vor. Michigan und Washington geben ein Drittel bzw. zwei Drittel ihrer WIOA-Mittel (8 Mio. USD in Michigan und 21 Mio. USD in Washington im Zeitraum 2016‑2017) für alle Formen der Weiterbildung aus.
← 10. 27 Im Zeitraum 2015-2018 stellten CPF- und DIF-Stunden bei Arbeitsuchenden 17 Stunden und bei Arbeitnehmern 46 Stunden der Gesamtdauer dar (Quelle: CDC, Informationssystem des Compte personnel de formation [SI-CPF]).
← 11. In Singapur entscheiden sich SkillsFuture-Credit-Nutzer unter 40 Jahren am zweithäufigsten für Koreanisch- und Japanisch-Kurse.
← 12. Die Zahl der Personen, die Kurse für den Europäischen Computerführerschein ECDL absolvieren, d.h. eine etablierte IKT-Zertifizierung, die einen anerkannten Vergleichsmaßstab für digitale Kompetenz bietet, ist von 7% der ILA-Anträge im Zeitraum 2011/2012 auf 4% im Zeitraum 2017/2018 zurückgegangen. Zum Teil könnte die zunehmende Inanspruchnahme des ITA/ILA durch Jüngere auf die Verringerung der in bestehenden alternativen Programmen wie dem Employability Fund zur Verfügung stehenden Plätze zurückzuführen sein.
← 13. Vier der fünf beliebtesten SFC-Kurse für Personen ab 60 Jahren und zwei der fünf beliebtesten SFC-Kurse für Personen im Alter von 40 bis 59 Jahren waren Kurse, in denen grundlegende IT-Kompetenzen vermittelt wurden, z.B. die Bedienung von Smartphones, Tablets und Computern.
← 14. Im August 2018 gab es 87 im Rahmen des ITA zugelassene Kurse, die diese Art von Weiterbildung in Schottland anboten.
← 15. CACES steht an dritter Stelle der 10 beliebtesten Befähigungsnachweise, die von Arbeitsuchenden mit ihrem CPF im Zeitraum 2015-2018 ausgewählt wurden (Quelle: Caisse des Dépôts et Consignations/ Informationssystem des Compte personnel de formation).
← 16. Auf Cléa entfielen im Jahr 2016 11% der validierten Weiterbildungsmaßnahmen für Arbeitsuchende, die ihr CPF nutzten (Balmat, 2018[14]); im Zeitraum 2015-2018 war dies der am häufigsten gewählte Befähigungsnachweis (Quelle: CDC, SI-CPF).
← 17. Berufliche Umschulungen sind durch andere Finanzierungsprogramme wie Qualification+ möglich.
← 18. Quelle: CDC, SI-CPF.
← 19. 3,5% der validierten und abgeschlossenen Maßnahmen für Arbeitnehmer im Zeitraum 2015-2018 wurden von den CIF-Finanzierungsinstitutionen (OPACIF/FONGECIF) bearbeitet. Insgesamt deckten im Zeitraum 2015-2018 zusätzliche Mittel (von Arbeitgebern, Weiterbildungsfonds, CIF-Finanzierungsinstitutionen usw.) 36% der Gesamtausgaben der validierten Weiterbildungsmaßnahmen für Arbeitnehmer ab (Quelle: CDC, SI-CPF).
← 20. Es liegen zwar Daten über die gesamten Weiterbildungsausgaben für die WIOA-Programme für Erwachsene und für freigesetzte Arbeitskräfte vor, nicht aber für Weiterbildungsmaßnahmen im Rahmen des ITA.
← 21. Die Dauer der Weiterbildungsprogramme wird nur sehr selten angegeben; ein Beispiel sind 16 Wochen für eine Weiterbildung im Bereich Cybersicherheit.
← 22. Quelle: Gespräche mit schottischen Behördenmitarbeitern.