Individuelle Weiterbildungskonten

1.  Definition und Ziele individueller Lernprogramme

1.1.  Was sind individuelle Lernprogramme?

Im Mittelpunkt dieses Berichts stehen individuelle Lern- und Weiterbildungsprogramme (individual learning schemes – ILS), d.h. Programme, die an Personen geknüpft sind (und nicht an einen bestimmten Arbeitgeber oder Beschäftigungsstatus) und diesen zur Verfügung stehen, um sich während ihrer Lebensarbeitszeit und auf eigene Initiative kontinuierlich weiterzubilden. Diese Programme werden in der Regel von staatlichen Stellen durchgeführt und nutzen öffentliche Mittel. Bei den Programmen lassen sich drei Hauptarten unterscheiden:

• Individuelle Sparkonten für Weiterbildungsmaßnahmen. Dabei handelt es sich um Programme, bei denen der Einzelne Mittel für berufliche Weiterbildungsmaßnahmen ansparen kann und staatliche Stellen Unterstützung leisten, u.a. in Form von Steueranreizen, Direktzuschüssen (Finanzhilfen oder Sondervergütungen) und/oder zinsvergünstigte Darlehen. Arbeitgeber können manchmal auch Geld auf das Ansparkonto einzahlen bzw. einen Beitrag leisten, was häufig durch Steueranreize gefördert wird. Diese Sparkonten werden in der Regel von einem Finanzinstitut geführt. In der Praxis kommt dieser Programmtyp jedoch selten vor. In der Vergangenheit wurden in einer Reihe von Ländern Pilotprogramme implementiert, z.B. learn$ave in Kanada und die Lifelong Learning Accounts (LiLAs) in den Vereinigten Staaten. In der ersten Hälfte der 2000er Jahre arbeitete die schwedische Regierung ebenfalls an einem Projekt zur Einrichtung individueller Sparkonten für Weiterbildungsmaßnahmen und verabschiedete einen entsprechenden Gesetzentwurf, der Plan wurde letzten Endes jedoch aufgegeben.

• Individuelle Lernkonten. Bei diesen Programmen werden über einen bestimmten Zeitraum Ansprüche auf berufliche Weiterbildung gesammelt. Die mit öffentlichen Mitteln finanzierten Konten sind insofern virtuell, als die Ressourcen nur dann abgerufen werden, wenn berufliche Weiterbildungsmaßnahmen tatsächlich in Anspruch genommen und bezahlt werden. Das einzige Beispiel für ein solches Programm ist das französische Compte Personnel de Formation, das seit Januar 2015 ein früheres Bildungskonto (Droit Individuel à la Formation) ersetzt und dessen Umfang erweitert hat und vollständig übertragbar ist. Nach dem 2018 verabschiedeten Gesetz Loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel wird das Programm derzeit umfänglich reformiert.

• Gutscheinprogramme. Hierbei handelt es sich um Programme, die die Weiterbildung durch staatliche Direktzahlungen an Einzelpersonen fördern, häufig verbunden mit einem Eigenbeitrag des Teilnehmers bzw. der Teilnehmerin. Obwohl viele individuelle Lernprogramme als „individuelle Lernkonten“ bezeichnet werden, funktionieren die meisten dieser Programme de facto als Bildungsgutscheine. Zu den Gutscheinprogrammen gehören die Opleidingscheques in Flandern (Belgien), die Bildungsprämie in Deutschland, der Cheque Formação in Portugal, die Individual Training Accounts in Schottland, der Chèque annuel de formation im Kanton Genf (Schweiz) und die Individual Training Accounts in den Vereinigten Staaten. Das Bildungskonto in Oberösterreich, das faktisch als Weiterbildungsbeihilfe bezeichnet werden kann, funktioniert fast wie ein Gutscheinprogramm, allerdings erfolgt die Antragstellung erst nach Abschluss der Weiterbildung.1 Frühere Programme wie die Individual Learning Accounts im Vereinigten Königreich und in Wales waren in der Praxis ebenfalls Gutscheinprogramme. Obwohl das Programm SkillsFuture Credit in Singapur während der gesamten Berufslaufbahn abrufbar ist, gehört es auch eher zur Kategorie der Gutscheinprogramme, da offiziell keine Ansammlung von Ansprüchen im Zeitverlauf möglich ist.2 Schließlich war Carta ILA in der Toskana (Italien) eine Mischform, da die regionale Regierung nicht den vom Interessenten gewählten Weiterbildungsanbieter bezahlte, sondern ein bestimmter Geldbetrag auf ein Bankkonto überwiesen wurde, der von der Person direkt genutzt werden konnte.

Tabelle 1.1 enthält eine kompakte Übersicht über die Hauptmerkmale der sechs Programme, die in den von der OECD in Auftrag gegebenen Fallstudien untersucht wurden. Ausführlicher werden diese Programme in Abschnitt 2 beschrieben.

Tabelle 1.1. Hauptmerkmale der sechs untersuchten individuellen Lernprogramme

Compte Personnel de Formation (CPF), Frankreich, 2015 bis heute	Individuelles Lernkonto, das allen Erwerbspersonen zur Verfügung steht Finanziert durch eine betriebliche Pflichtabgabe für Weiterbildung 500 EUR pro Jahr und Person, im Regelfall begrenzt auf 5 000 EUR Weiterbildungsprogramme müssen einen Befähigungsnachweis ausstellen
Bildungskonto, Oberösterreich, 1994 bis heute	Erwerbspersonen zur Verfügung stehende Ex-post-Weiterbildungsbeihilfe (mit besonderer Fokussierung auf Personen mit mittlerem Qualifikationsniveau und Frauen, die aus der Elternzeit zurückkehren) Finanziert aus dem allgemeinen Steueraufkommen Deckt 30% der Weiterbildungskosten bis maximal 2 000 EUR im Regelfall Weiterbildungsprogramme müssen berufsorientiert sein
Individual Learning/Training Accounts (ILA/ITA), Schottland, 2004 bis heute	Gutscheinprogramm, das Erwerbspersonen mit einem Einkommen unter einem bestimmten Schwellenwert zur Verfügung steht Finanziert aus dem allgemeinen Steueraufkommen 200 GBP pro Person und Jahr zur Deckung der Weiterbildungskosten Weiterbildungsprogramme müssen zu einer Qualifikation oder einem Befähigungsnachweis führen, die mit prioritären Curriculumbereichen im Zusammenhang stehen
Individual Training Accounts (ITA), Michigan und Washington, 2000 bis heute	Gutscheinprogramm für Teilnehmer an den Programmen für Erwachsene und für freigesetzte Arbeitskräfte im Rahmen des Workforce Innovation and Opportunity Act Finanziert aus dem allgemeinen Steueraufkommen durch die Bundesregierung Keine festgelegten Regeln für die Höhe der Förderung Weiterbildungsprogramme müssen auf nachgefragte Berufe ausgerichtet sein und auf einer Liste förderfähiger Programme stehen
Carta ILA, Toskana, 2004-2015	Programm für Arbeitsuchende und bestimmte Bevölkerungsgruppen Finanziert von der Region aus dem allgemeinen Steueraufkommen und vom Europäischen Sozialfonds 500-2 500 EUR pro Person (Einmalmaßnahme) Seit 2008: auf einer regionalen Prioritätenliste aufgeführte Weiterbildung
SkillsFuture Credits (SFC), Singapur, 2016 bis heute	Für die Lebensarbeitszeit geltender Gutschein für alle Staatsbürger ab 25 Jahren Finanziert aus dem allgemeinen Steueraufkommen 500 SGD pro Person Weiterbildungsprogramme müssen von der staatlichen Stelle, die das Programm durchführt, genehmigt werden

Quelle: OECD-Sekretariat.

1.2.  Gründe und Ziele individueller Lernprogramme

Von staatlichen Behörden werden eine Reihe von Gründen und Zielen für die Schaffung der in diesem Bericht untersuchten individuellen Lernprogramme angeführt.

Eine Vielzahl von Programmen zielt darauf ab, die Wahlmöglichkeiten und die Verantwortung des Einzelnen zu erhöhen. Es wird erwartet, dass mehr Freiheit die „Eigenverantwortung“ des Einzelnen für seine Weiterbildung stärkt und zu einer besseren Abstimmung mit seinen persönlichen Vorhaben führt. Oberstes Ziel des französischen Compte Personnel de Formation (CPF), das im Januar 2015 geschaffen wurde, ist es, die Eigenständigkeit des Einzelnen beim Zugang zu Weiterbildungsprogrammen und ihrer Auswahl zu fördern.3 In Singapur wurden SkillsFuture Credits eingeführt, um sich vom traditionellen arbeitgeberorientierten Ansatz der Weiterbildung zu lösen und dem Einzelnen bei der Wahl der Weiterbildungsmaßnahmen eine gewisse Autonomie einzuräumen. Das Individual Training Account (ITA) in den Vereinigten Staaten ist ein Schritt weg von dem stärker gelenkten Ansatz, der bei früheren nationalen Arbeitskräfteprogrammen verfolgt wurde, hin zu einem Modell, bei dem der Kunde die Art der Weiterbildung und den Anbieter der Weiterbildungsleistungen wählt. Das Bildungskonto in Oberösterreich soll dem Einzelnen so viel Freiheit wie möglich geben, um je nach Interesse und Motivation über eine Weiterbildungsteilnahme zu entscheiden. In einigen Fällen ist diese größere Autonomie und Eigenverantwortung mit dem ausdrücklichen Ziel verknüpft, die finanzielle Belastung der Weiterbildung zu teilen und individuelle Investitionen in Weiterbildungsmaßnahmen zu fördern. So soll das schottische Individual Learning Account Interessenten dazu ermuntern, in das eigene Lernen zu investieren und Verantwortung zu übernehmen. Das frühere individuelle Lernkonten-Programm des Vereinigten Königreichs wurde eingerichtet, um den Einzelnen wählen zu lassen, was und wie er lernen möchte, und um die Verantwortung für Investitionen in weiterführendes Lernen auf Arbeitgeber, Regierung und Einzelpersonen zu verteilen. In Nordamerika wurden auch die beiden ehemaligen Pilotprogramme für individuelle Ansparkonten (Lifelong Learning Accounts in den Vereinigten Staaten und learn$ave in Kanada) in diesem Sinne implementiert.

Ein Ziel, das alle untersuchten Programme auszeichnet, ist die Förderung von Personen mit eingeschränktem Zugang zu beruflichen Weiterbildungsmaßnahmen. In der Regel sind dies Geringqualifiziertere, aber bisweilen auch Personen mit niedrigem Einkommen, Arbeitnehmer in kleinen und mittleren Unternehmen, Arbeitnehmer in atypischen Beschäftigungsverhältnissen, selbstständig Beschäftigte und in einigen Fällen spezifischere Gruppen (vgl. Abschnitt 1.2). In Oberösterreich wurde das Bildungskonto beispielsweise Mitte der 1990er Jahre für Arbeitskräfte mit mittlerem Qualifikationsniveau (meist frühere Auszubildende) geschaffen, um die Tatsache auszugleichen, dass sie während ihrer Erstausbildung eine deutlich geringere staatliche Förderung erhalten hatten als diejenigen, die einen Abschluss im Sekundarbereich II oder im Tertiärbereich erworben hatten. In Frankreich war die Feststellung, dass in der Praxis noch erhebliche Ungleichheiten beim Zugang zur Weiterbildung bestehen – obwohl das Gesetz unabhängig von der Art des Beschäftigungsverhältnisses das gleiche Recht auf betriebliche Fort- und Weiterbildung vorsieht – einer der Hauptantriebsfaktoren für die Implementierung des CPF. Das ITA-Programm in den Vereinigten Staaten zielt darauf ab, Personen, die sich aufgrund mehrerer Beschäftigungsverhältnisse mit Hindernissen konfrontiert sehen, einen Zugang zu Weiterbildung zu bieten.

Mit individuellen Lernprogrammen soll auch die Beschäftigungsfähigkeit der Betroffenen erhöht werden, damit sie in ihrer Berufslaufbahn aufsteigen und sich beruflich verändern können. In Bezug auf die Wahl der Weiterbildung bieten individuelle Lernprogramme Arbeitnehmern ein gewisses Maß an Autonomie gegenüber ihrem Arbeitgeber. Damit ermöglichen sie es ihnen, stärkeren Einfluss auf ihre Berufslaufbahn zu nehmen und über den aktuellen Arbeitsplatz und Arbeitgeber hinaus zu denken. Dies könnte zur Steigerung ihrer Beschäftigungsfähigkeit führen, da Arbeitskräfte Kompetenzen erwerben können, die der Arbeitgeber aus Angst, dass sie das Unternehmen verlassen, nur ungern vermittelt hätte. Das französische CPF wurde ja gerade eingerichtet, um den Zugang zu Weiterbildung für Personen zu fördern, die während des gesamten Erwerbslebens mehrmals den Arbeitsplatz und letzten Endes auch den Erwerbsstatus wechseln (abhängig beschäftigt, selbstständig beschäftigt, arbeitslos, nicht erwerbstätig). Der Übertragbarkeit von Weiterbildungsansprüchen bei einem Wechsel des Arbeitsplatzes und des Erwerbsstatus kommt in diesem Programm daher eine entscheidende Rolle zu. Einige Programme, wie der Chèque annuel de formation im Kanton Genf, haben das übergeordnete Ziel, lebenslanges Lernen zu verbessern. SkillsFuture Credits in Singapur sollen ebenso die Wahrnehmung des lebenslangen Lernens verändern und eine Abkehr von der Jagd nach Qualifikationen auf dem Papier (Nachweisen) bewirken.4

Schließlich war die Förderung des Wettbewerbs zwischen Weiterbildungsanbietern zur Kostensenkung von Weiterbildungsmaßnahmen und zur Verbesserung ihrer Qualität, wozu auch eine bessere Abstimmung auf den Arbeitsmarktbedarf gehörte, sowohl im früheren Programm des Vereinigten Königreichs als auch beim schottischen Individual Learning Account ein erklärtes Ziel. In anderen Programmen gehörte dies wahrscheinlich ebenfalls zu den angestrebten Nebeneffekten.

Anmerkungen

← 1.  Die Antragstellung hat innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach Abschluss der Weiterbildung zu erfolgen.

← 2.  Es ist geplant, dass die Regierung regelmäßige Ergänzungsleistungen anbieten wird.

← 3.  Das CPF ersetzte das Droit Individuel à la Formation (DIF), ein 2004 eingeführtes Programm, das Arbeitnehmern Zeitguthaben in Form von Weiterbildungsstunden zur Verfügung stellte, die auf Initiative des Arbeitnehmers abgerufen werden konnten, dieser dafür aber die Zustimmung des Arbeitgebers einholen musste. Ursprünglich war das DIF nicht von einem Beschäftigungsverhältnis auf das andere übertragbar; diese Übertragbarkeit besteht erst seit 2008. Durch die Schaffung eines Mittelweges zwischen der vom Arbeitnehmer und der vom Arbeitgeber initiierten Weiterbildung zielte es darauf ab, gemeinsame Investitionen in die Weiterbildung zu fördern.

← 4.  Vgl. auch das 2018 durchgeführte Interview mit dem singapurischen Minister für nationale Entwicklung https://www.straitstimes.com/singapore/lawrence-wong-focus-on-skills-not-paper-qualifications.