Експертний огляд ОЕСР щодо конкурентного права та політики: Україна 2025

5. Узгодження з інструментами та рекомендаціями ОЕСР

Витяг

У цьому розділі викладено рекомендації щодо зміцнення системи захисту конкуренції в Україні та ефективності АМКУ. Ключові рекомендації зосереджені на посиленні правозастосовної спроможності, стратегічній пріоритизації справ та ретельності економічного аналізу в оцінках конкуренції. Пропонуються вдосконалення рівнів санкцій для забезпечення надійного стримування, процесуальних правил для забезпечення прав на захист, захисту викривачів та розподілу справ між центральним апаратом та територіальними відділеннями.

Як згадувалося раніше, Україна офіційно подала запит на отримання асоційованого статусу в Комітеті з конкуренції ОЕСР. Цей Звіт було підготовлено щоб оцінити, чи відповідає Україна необхідним вимогам для отримання такого статусу, викладеним у Плані участі Комітету з конкуренції ОЕСР. Зокрема, від асоційованих членів очікується, що вони продемонструють узгодженість свого законодавства та політики у сфері конкуренції зі стандартами конкуренції ОЕСР шляхом проходження експертного огляду, а також дотримуючись ряду ключових правових інструментів у сфері конкуренції, демонструючи водночас як готовність, так і здатність ефективно їх впроваджувати.

Аналіз, включений до цього Звіту, ґрунтувався на серії Рекомендацій Ради ОЕСР, які відображають найкращі практики у розробці, впровадженні та забезпеченні дотримання законодавства та політики у сфері конкуренції. Ці інструменти, хоча й відрізняються своєю конкретною спрямованістю, разом сприяють сучасній системі захисту конкуренції, яка є прозорою, ефективною та реагує на зміну ринкових умов. Вони заохочують країни не лише до прийняття надійних правових рамок, але й до забезпечення того, щоб інституційна спроможність та вибір політики сприяли конкурентним результатам на практиці.

Фундаментальним принципом, що пронизує ці Рекомендації, є необхідність інтеграції принципів конкуренції в ширші сфери політики таким чином, щоб уникнути ненавмисних спотворень ринку. Наприклад, Рекомендація щодо прав інтелектуальної власності та конкуренції (OECP, 2023[1]) та Рекомендація щодо структурного відокремлення в регульованих галузях (OECP, 2016[2]) наголошують на важливості обмеження виключних прав або регуляторних привілеїв, які можуть перешкоджати виходу на ринок або закріплювати домінуючі позиції. Вони закликають відомства застосовувати конкурентні інструменти під час оцінки таких сфер, як режими ліцензування, патентна практика та вертикальна інтеграція в таких секторах, як комунальні послуги, з метою підтримки конкурентності та обмеження надмірної ринкової влади.

На додаток до цього є є Рекомендація щодо оцінки конкуренції, яка пропонує структуровану методологію для розгляду законів та нормативних актів крізь призму конкуренції. Її метою є не лише виявлення правових бар'єрів для конкуренції, але й впровадження культури конкурентного нейтралітету та економічної ефективності в процес розробки політики. Цей підхід додатково підкріплюється Рекомендацією щодо конкурентного нейтралітету, яка підкреслює необхідність рівного ставлення до державних та приватних учасників ринку, особливо в середовищах, де державні підприємства або державні субсидії відіграють значну роль.

У сфері правозастосування Рекомендації ОЕСР наголошують як на ефективності, так і на справедливості. Рекомендація щодо ефективних дій проти жорстких картелів підкреслює центральну роль надійного правозастосування щодо картелів, виступаючи за сильні повноваження щодо розслідувань, ефективні програми звільнення від відповідальності та санкції, які мають достатній стримуючий ефект. Водночас Рекомендація щодо прозорості та процесуальної справедливості у застосуванні законодавства про конкуренцію наполягає на важливості належних правових процедур, передбачуваності та неупередженості у правозастосуванні. Ці два принципи — стримування та легітимність — представлені не як конкуруючі цілі, а як елементи надійного режиму правозастосування, що підсилюють один одного.

Контроль за концентраціями також розглядається, зокрема, в Рекомендації щодо розгляду концентрацій, яка наголошує на важливості своєчасного та обґрунтованого доказами аналізу для запобігання шкідливим концентраціям, забезпечуючи водночас ясність процедур для бізнесу. Цілі правової визначеності, прозорості та ефективності послідовно повторюються в усіх інструментах конкуренції ОЕСР.

Ще однією важливою темою в цих документах є інституційний потенціал та необхідність ефективної координації. Рекомендація щодо міжнародного співробітництва у сфері розслідувань та правозастосування у сфері конкуренції та Рекомендація щодо боротьби зі змовами у сфері публічних закупівель підкреслюють важливість співпраці між відомствами як на внутрішньому, так і на міжнародному рівні. Це стає дедалі важливішим у взаємопов'язаній економіці, де антиконкурентна практика часто перетинає кордони, а ринки закупівель залишаються вразливими до змов.

Загалом, цей аналіз розглядає правові інструменти ОЕСР не лише як формальні критерії, а й як узгоджену політичну основу для оцінки того, чи сприяє національна система захисту конкуренції відкритим ринкам, надійному правозастосуванню та справедливому ставленню до всіх учасників ринку. Рекомендації забезпечують структуровану основу для виявлення сильних сторін, діагностики прогалин та формування майбутніх реформ.

Загальний висновок цього аналізу полягає в тому, що українська система конкуренції розвивається в позитивному напрямку та демонструє загальну та зростаючу відповідність стандартам ОЕСР.

Однак, як пояснювалося в аналізі кожного з розділів цього Звіту та як буде відображено в наступних таблицях, певні сфери все ще можуть отримати користь від подальшого розвитку. Ми включили до цього Звіту перелік рекомендацій, які вважаються пріоритетними, та остаточну таблицю з повним переліком.

Таблиця ‎5.1. Пріоритетні рекомендації

1	Зміцнення спроможності до правозастосування та стратегічного фокусу
2	Посилення економічного аналізу оцінки конкуренції
3	Узгодження рівнів санкцій з метою досягнення надійного стримуючого ефекту проти антиконкурентної поведінки, якщо необхідно, але не обмежуючись цим, шляхом коригування відносин з територіальними відділеннями
4	Упорядкування розподілу справ між територіальними відділеннями та центральним апаратом або надання їм більших можливостей та повноважень
5	Адаптація процесуальних правил для гарантування належного права на захист та процесуальної справедливості
6	Покращення захисту викривачів та каналів повідомлення
7	Переоцінка вимоги щодо попереднього повідомлення про узгоджені дії та вивчення вдосконалених підходів до визначення пріоритетності справ
8	Посилення оцінки концентрацій по суті шляхом посилення підходу до вибору засобів правового захисту та розгляду можливості прийняття більш суворих рішень, коли це необхідно
9	Підвищення прозорості, підзвітності та адвокатування шляхом створення централізованої, доступної бази даних рішень АМКУ; прийняття показників звітності, орієнтованих на вплив; та розширення повноважень АМКУ щодо адвокатування конкуренції для просування проконкурентної політики в уряді.
10	Перегляд того, чи може, як і коли Кабінет Міністрів України скасовувати рішення АМКУ
11	Розширення повноважень АМКУ щодо перевірок, дозволивши перевірки приватних приміщень та відновивши його повну спроможність щодо розслідувань. Узагальнення використання проактивних інструментів, таких як перевірки без повідомлення та раптові перевірки покращить здатність відомства виявляти та стримувати антиконкурентну практику, вирішувати практичні проблеми правозастосування та забезпечувати ефективність та цілісність його розслідувань.

Таблиця ‎5.2. Перелік основних рекомендацій, упорядкованих за розділами

Правова рамка
Переглянути вимогу щодо попереднього повідомлення про угоди (узгоджені дії)	Вивчення можливості відмови від обов'язкового попереднього повідомлення про угоди, які навряд чи зашкодять конкуренції. Перехід до самооцінки компаній може допомогти зменшити адміністративне навантаження, зберігаючи при цьому нагляд. Може бути корисним уточнити цілі політики, щоб вони більше зосереджувалися на основних результатах захисту конкуренції.
Дослідити вдосконалені підходи до визначення пріоритетності справ	Запровадження чіткіших критеріїв відбору справ може дозволити АМКУ розподіляти ресурси ефективніше. Акцент на більшому впливі може посилити загальні результати правозастосування, водночас узгоджуючи їх зі стратегічними пріоритетами.
Інституційна рамка
Покращити безперервність, інституційну пам'ять та стабільність персоналу	Посилення професійного та незалежного керівництва АМКУ може забезпечити, щоб призначення на керівні посади базувалося на критеріях, заснованих на заслугах, з особливим акцентом на відповідному досвіді у конкурентній політиці або суміжних сферах, що мають вирішальне значення для місії Комітету. Підвищення прозорості та передбачуваності дій Тимчасових колегій також позитивно сприятиме процедурній справедливості та інституційній довірі.
	Для підтримки безперервності та стійкості АМКУ може розглянути формалізацію внутрішніх процесів, які б зберігали стратегічні пріоритети та операційну узгодженість під час зміни керівництва. Крім того, розширення шляхів кар'єрного розвитку та заходів щодо утримання персоналу – спираючись на нещодавній прогрес у сфері заробітної плати та професіоналізації – з часом сприятиме підтримці стабільного та досвідченого персоналу.
Упорядкування розподілу справ між територіальними відділеннями та центральними апаратом	Упорядкування розподілу справ між територіальними відділеннями та центральним апаратом шляхом розгляду справ із високим рівнем впливу або складних справ центральним апаратом може сприяти встановленню узгоджених стандартів та більш пропорційних санкцій.
Забезпечення належної бюджетної підтримки АМКУ	Забезпечення адекватного та сталого бюджету для АМКУ з метою забезпечення ефективного виконання його функцій. Узгодження його фінансових ресурсів з міжнародними стандартами та практикою аналогічних конкурентних відомств у порівнянних юрисдикціях забезпечить міцну основу для більш ефективного правозастосування. Додаткове фінансування може бути стратегічно спрямоване на зміцнення розслідувальних можливостей, залучення та утримання кваліфікованого персоналу, модернізацію аналітичних інструментів та поглиблення участі в міжнародній співпраці.
Покращити чіткість інституційних ролей та сприяти координації	Подальше уточнення повноважень між АМКУ та галузевими регуляторами може зменшити дублювання та підвищити ефективність. Формалізовані механізми координації, такі як меморандуми про взаєморозуміння, можуть допомогти забезпечити послідовне застосування як регуляторної, так і конкурентної політики.
Переглянути, чи може Кабінет Міністрів України скасовувати рішення АМКУ, як і коли	Тією мірою, якою Кабінет Міністрів України може втручатися в рішення АМКУ, необхідно визначити, як і коли він може це робити. Встановлення прозорих, заздалегідь визначених критеріїв та забезпечення судового перегляду таких втручань може допомогти зміцнити правову визначеність та інституційну довіру.
Процес правозастосування законодавства про конкуренцію
Підвищити ефективність програми звільнення від відповідальності	Підвищення привабливості та ефективності програми звільнення від відповідальності АМКУ може бути досягнуто шляхом розширення захисту перших заявників (включаючи, наприклад, звільнення від позбавлення права брати участь в публічних закупівлях або конкретних міркувань щодо цивільної відповідальності, де це обґрунтовано) та шляхом поширення відповідних пільг на фізичних осіб та працівників корпоративних заявників. Водночас, встановлення чітких та прозорих стандартів щодо типу та якості необхідної інформації, а також акцент на постійну співпрацю протягом усього процесу, підвищить правову ясність та довіру до програми.
Удосконалити процеси правозастосування та практику проведення слухань	Підвищення прозорості у процесі прийняття рішень та визначення пріоритетів — з дотриманням конфіденційності — зміцнило б довіру до діяльності Комітету. Було б корисно переглянути обмеження щодо участі третіх сторін у слуханнях, встановити об'єктивні критерії для виключення, а також забезпечити систематичне проведення слухань, щоб забезпечити всебічний розгляд фактів та юридичних аргументів.
Боротьба зі змовами
Зміцнення спроможності до правозастосування та стратегічного фокусу	Стратегія правозастосування АМКУ може виграти від ширшого фокусу, що виходить за рамки змов на торгах, виділяючи ресурси для виявлення та боротьби з іншими формами серйозних антиконкурентних угод. Посилення розслідувальних повноважень, включаючи доступ до цифрових доказів та свідчень свідків, та вдосконалення інструментів для оцінки системної змови шляхом глибшого аналізу ринку покращили б якість справ.
Покращення захисту викривачів та каналів повідомлення	Щоб заохотити повідомлення про змову, АМКУ повинен розробити політику щодо викривачів, яка пропонуватиме безпечні, анонімні канали для інформаторів, на яких не поширюється програма звільнення від відповідальності, а також відповідні гарантії захисту від помсти.
Удосконалення політики винятків та оцінки вертикальних обмежень	Перегляд системи винятків із законодавства про конкуренцію може допомогти зменшити невизначеність і забезпечити обмеження винятків чітко обґрунтованими випадками. Скасування загальних винятків для МСП, разом із уточненням того, чи є умови винятку кумулятивними чи альтернативними, забезпечило б більш збалансоване та об’єктивне застосування законодавства, тоді як періодична переоцінка могла б ще більше підвищити прозорість та довіру.
Посилення юридичних визначень ключових термінів	Чіткіше переосмислити такі терміни: - Термін «узгоджені дії» можна було б замінити ширшими, чіткішими посиланнями на угоди та негласну координацію. - Уточнення межі між контролем за концентраціями та оцінкою антиконкурентних угод (узгоджених дій), особливо у структурних корпоративних операціях, допомогло б уникнути неправильної класифікації та забезпечити більш послідовне правозастосування..
Боротьба зі зловживанням домінуючим становищем
Посилити оцінку домінування	Розширити аналіз домінування за межі показників частки ринку, охопивши ширший набір аналітичних критеріїв, таких як бар'єри для входу, компенсуюча сила покупця, доступ до основних об'єктів тощо. Оцінка кожної справи на основі її фактичного або потенційного впливу на конкуренцію дозволить більш адаптоване та пропорційне застосування законодавства.
Стримуючий ефект
Узгодити методологію санкцій з передовим міжнародним досвідом	Уточнити методологію розрахунку штрафів, прив'язавши її до відповідних орієнтирів, таких як оборот на конкретному ринку з обмеженнями, заснованими на глобальному обороті та інших відповідних факторів. Санкції повинні бути пропорційними тяжкості порушення та застосовуватися послідовно у всіх справах.
Узгодити рівні санкцій з метою досягнення надійного стримуючого ефекту проти антиконкурентної поведінки	Забезпечити, щоб штрафи відображали тяжкість та тривалість порушення та досягали рівня стримуючого впливу. Також скоригувати встановлені законом ліміти штрафів, які обмежують повноваження територіальних відділень щодо правозастосування, або обов'язково передавати вагомі справи до центрального апарату, що підвищить узгодженість правозастосування.
Підвищити прозорість та ефективність стягнення штрафів	Усунути прогалини, що дозволяють компаніям уникати штрафів шляхом реструктуризації або зміни назви. Запровадити внутрішній моніторинг статусу штрафів та посилити співпрацю із судовими органами для забезпечення стягнення за допомогою таких заходів, як заморожування активів або заборона на участь у публічних закупівлях.
Контроль за концентраціями
Покращити оцінку концентрацій по суті	Розширити аналіз за межі ринкових часток та врахувати додаткові фактори, такі як рівень конкуренції між фірмами, що зливаються, наявність та сила інших ринкових обмежень, а також специфічна динаміка ринку, включаючи інновації та процеси торгів, а також узгодження з передовим міжнародним досвідом.
Оновити та спростити вимоги до повідомлення	Розглянути можливість оновлення порогових значень для повідомлення з урахуванням інфляції та змін ринкових структур з моменту їх останнього перегляду у 2016 році.
Підвищити прозорість та якість прийняття рішень	На фазі 1 публікація детальнішої інформації, що охоплює такі аспекти, як визначення ринку, конкурентні проблеми, аргументи сторін та обґрунтування дозволу, покращить ясність рішень. На фазі 2 корисним буде подальше уточнення теорій шкоди, аналітичних оцінок та обгрунтування щодо застосування засобів правового захисту. Якщо серйозні проблеми неможливо вирішити за допомогою зобов'язань, АМКУ повинен бути готовий запровадити засоби правового захисту або заборонити концентрацію, щоб захистити структуру ринку та добробут споживачів.
Удосконалити підхід до засобів правового захисту та розглянути питання про прийняття суворіших рішень, коли це необхідно	Надавати пріоритет структурним зобов’язанням над поведінковими, коли це можливо, визнаючи практичні труднощі, пов'язані з моніторингом та забезпеченням виконання довгострокових поведінкових зобов’язань. У випадках, коли поведінкові зобов’язання є доречними, розробка більш надійних механізмів нагляду буде важливою для забезпечення дотримання вимог та збереження конкурентних результатів з часом. Слід розглянути заборону концентрацій у відповідних випадках, коли засоби правового захисту не можуть вирішити проблему.
Адвокатування та дослідження ринку
Покращення своєчасності, якості та впливу ринкових досліджень	Розглянути можливість запровадження внутрішніх термінів, щоб забезпечити завершення досліджень у розумні терміни, надаючи пріоритет секторам з високим рівнем впливу через структурований етап визначення обсягу робіт. Посилення аналізу даних підвищить точність та надійність висновків. Щоб забезпечити втілення результатів дослідження у значущі зміни, можна створити механізми подальшого спостереження. Крім того, корисним було б пов’язати висновки з пріоритетами правозастосування та залучити цілеспрямоване адвокатування для просування реформ, що сприяють конкуренції. Прозорість може бути ще більше підвищена шляхом публікації неконфіденційних версій досліджень, які могли б сприяти адвокатуванню та підвищити довіру до Відомства.
Інше
Удосконалити національну та міжнародну систему співпраці	Розширити мережу двосторонніх та регіональних партнерств шляхом укладання додаткових меморандумів про взаєморозуміння (МВР) з регуляторами, державними органами, парламентом, конкурентними відомствами сусідніх країн та основними торговельними партнерами. Ці інструменти можуть сприяти своєчасному обміну інформацією, скоординованим розслідуванням та зміцненню взаємної довіри, особливо у сфері розгляду транскордонних концентрацій або щодо картельних змов, що зрештою зміцнить регіональний стримуючий ефект та узгодженість правозастосування.

Таблиця ‎5.3. Додаткові рекомендації для розгляду

Підвищити прозорість та передбачуваність у правозастосуванні	Підвищити правову визначеність та узгодженість із змінюваними стандартами правозастосування. Наприклад, може бути корисним уточнити, що перелік зловживань у законодавстві є радше ілюстративним, ніж вичерпним. Переглянути чинне законодавство, що регулює процедуру проведення слухань АМКУ, зокрема положення, що дозволяють сторонам затримувати або перешкоджати розгляду справи та обмежувати участь третіх осіб. Рекомендується визначити чіткі, об'єктивні та вузько сформульовані підстави для обмеження участі третіх осіб, тим самим сприяючи більшій прозорості, процесуальній ефективності та інклюзивності в процесах забезпечення конкуренції. Забезпечити проведення слухань з метою отримання повніших фактичних та юридичних даних.
Посилити стримуючий ефект шляхом включення альтернативних санкцій	Включити додаткові заходи, такі як індивідуальне позбавлення участі у публічних закупівлях або індивідуальні санкції (включаючи дискваліфікацію), що може покращити як справедливість, так і вплив на правозастосування.. Систематично контролювати та відстежувати стягнення штрафів: створити комплексну внутрішню систему для відстеження статусу штрафів — накладених, стягнутих, таких, що очікують сплати, або несплачених. Публікувати зібрану статистику: Регулярно розкривати анонімізовані та агреговані дані про рівень стягнення штрафів (наприклад, щорічно) для посилення публічної підзвітності, дотримуючись при цьому зобов'язань щодо конфіденційності. Встановити цільові показники щодо стягнення штрафів: Визначення та моніторинг конкретних річних цілей щодо показників стягнення штрафів для посилення внутрішнього управління. Посилити інструменти стягнення штрафів: Співпрацювати з судовими органами для розробки прискорених механізмів примусового стягнення, включаючи заморожування активів, застави майна або обмеження права на участь у публічних закупівлях для фірм, які не платять. Підвищити видимість та обізнаність громадськості щодо санкцій: активно висвітлювати основні правозастосовні дії та штрафи, щоб надсилати ринку сильні стримувальні сигнали та зміцнювати довіру до правозастосування політики конкуренції.
Зосередити увагу на правозастосовних аспектах поведінки державних органів	Встановити спеціалізовані рекомендації щодо оцінки потенційно антиконкурентної поведінки за участю суб'єктів державного сектору (якщо це посередники або економічні суб'єкти)).
Зосередити увагу на процедурних аспектах	Удосконалити системи правозастосування АМКУ шляхом запровадження внутрішніх термінів, що сприяють більшій правовій визначеності, процесуальній ефективності та забезпеченню прав на захист. Переглянути чинні обмеження, що дозволяють сторонам блокувати участь третіх осіб у слуханнях АМКУ, та визначити об’єктивні, обмежені підстави для виключення третіх осіб.
Встановити чіткі правові повноваження та межі компетенції між регуляторними органами та конкурентним відомством	Внести зміни до відповідних законів, щоб чітко розмежувати відповідні ролі АМКУ та галузевих регуляторів у сферах, де конкуренція та регулювання перетинаються. Формалізувати структуровані механізми координації, що сприяють узгодженому забезпеченню дотримання законодавства, водночас поважаючи різні ролі конкуренції та галузевого регулювання.
Розширити та інституціоналізувати повноваження щодо захисту конкуренції	Адвокатуючу роль АМКУ можна було б посилити шляхом внесення змін до законодавства, включаючи обов’язок подання всіх проектів законів та нормативних актів, що мають потенційні наслідки для конкуренції, незалежно від походження, до АМКУ на розгляд. Встановити механізми, які могли б допомогти виявляти законодавчі та регуляторні ініціативи, що можуть обмежувати або спотворювати конкуренцію.
Сприяти ефективному приватному правозастосуванню конкурентного законодавства	До системи можна було б включити процесуальні та матеріально-правові положення для сприяння приватному правозастосуванню, такі як, наприклад, можливість подання окремих цивільних позовів без необхідності попереднього рішення конкурентного відомства. Запровадження механізмів колективного відшкодування, таких як колективні позови. Зупинення строків позовної давності на час розслідувань АМКУ або судового оскарження. Покращити доступ до відповідних доказів, зокрема шляхом чітких судових повноважень щодо рішень про дострокове розкриття інформації, спрямованих на відповідачів та третіх осіб. Процесуальні правила повинні уточнювати, що суди можуть покладатися на обґрунтовані оцінки шкоди, а не вимагати точної кількісної оцінки. Встановлення правової презумпції того, що рішення АМКУ про порушення є обов'язковими доказами у справах про відшкодування збитків, підвищить правову визначеність та ефективність. Для сприяння координації суди повинні бути зобов'язані повідомляти АМКУ про будь-які подані приватні позови, пов'язані з конкуренцією, тоді як публічний реєстр, що містить неконфіденційну інформацію про справи приватного правозастосування та їх результати, покращить прозорість, дозволить відстежувати розвиток подій та спрямує майбутні судові дії.

Посилання

[1] OECP (2023), Recommendation of the Council on Intellectual Property Rights and Competition, OECD/LEGAL/0495, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0495.

[2] OECP (2016), Recommendation of the Council on Structural Separation in Regulated Industries, OECD/LEGAL/0310, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0310.