Este capítulo trata da implementação de mecanismos de fiscalização e enforcement no Brasil. Primeiro, o capítulo analisa os canais existentes para relatar má conduta, como as denúncias e queixas são tratadas e quais proteções são concedidas aos denunciantes, com o objetivo de oferecer recomendações para fortalecer o marco de proteção a denunciantes. Em seguida, o capítulo avalia os pontos fortes e fracos do regime disciplinar no setor público brasileiro. Recomenda-se monitorar a confiança no sistema disciplinar e fortalecer os sistemas disciplinares nos níveis subnacionais. Por fim, o capítulo explora maneiras de aprimorar as salvaguardas de independência de juízes e promotores, além de reforçar a confiança dos cidadãos nas instituições democráticas.
Revisão de Integridade da OCDE sobre o Brasil 2025
Resumo
A aplicação das leis e regulamentos demonstra que os governos estão comprometidos em manter a integridade e que os agentes públicos não podem agir com impunidade. Quando conduzidos de forma justa, coordenada, transparente e oportuna, os mecanismos de fiscalização podem promover a confiança no sistema de integridade pública do governo, fortalecendo sua legitimidade ao longo do tempo e ajudando a incorporar valores de integridade em indivíduos, organizações e na sociedade como normas culturais (OECD, 2017[1]). Um sistema de integridade pública coerente e abrangente requer que os mecanismos de fiscalização sejam credíveis e eficazes, evitando a impunidade que poderia enfraquecer o Estado de Direito, a confiança nas instituições e criar um terreno fértil para práticas antiéticas, apatia e cinismo. Os mecanismos de fiscalização são os “dentes” necessários e o meio formal pelo qual as sociedades garantem a conformidade e desestimulam a má conduta. Portanto, a Recomendação da OCDE sobre Integridade Pública conclama os países aderentes a garantir que os mecanismos de fiscalização ofereçam respostas adequadas a todas as suspeitas de violações dos padrões de integridade por parte de agentes públicos e de quaisquer outras pessoas envolvidas nessas violações (OECD, 2017[2]).
Este capítulo examina de forma sistemática a implementação dos regimes de fiscalização e enforcement no Brasil. Ele parte da análise da recepção de denúncias como um dos canais que desencadeiam a investigação de violações de integridade, bem como das medidas de proteção aos denunciantes existentes. A proteção a denunciantes é parte essencial da aplicação das regras de integridade pública, que só podem ser eficazes quando cidadãos e agentes públicos se sentem seguros para relatar violações de integridade (OECD, 2020[3]). Em seguida, a análise se concentra nos mecanismos disciplinares existentes no Brasil. A aplicação disciplinar baseia-se na relação de trabalho com a administração pública e nas obrigações e deveres específicos que dela decorrem. O descumprimento dessas obrigações e deveres resulta em sanções de natureza administrativa, como advertências ou repreensões, suspensões, multas ou demissões. Nesse sentido, os mecanismos disciplinares de fiscalização ajudam as administrações públicas a garantir uma responsabilização efetiva. Eles demonstram que as instituições responsáveis respondem por suas decisões e ações e proporcionam uma solução justa nos casos de violação culposa de deveres por parte de seus servidores. Por fim, ao examinar a adequação dos mecanismos de fiscalização na promoção da confiança no sistema de integridade pública como um todo, um elemento fundamental a considerar são os níveis de independência judicial – tanto a independência real quanto a percebida. O capítulo analisa a aplicação dos padrões de independência judicial no Brasil à luz da Recomendação da OCDE sobre Integridade Pública, que exige que os mecanismos de fiscalização ofereçam respostas a todas as suspeitas de violações da integridade pública de forma justa e objetiva (OECD, 2017[2]). Os princípios de justiça e objetividade devem ser aplicados em todas as fases dos regimes de fiscalização e estão intimamente ligados à independência – característica essencial dos sistemas judiciais que garante a toda pessoa o direito de ter seu caso julgado em um processo justo, com base em fundamentos legais e evidências, e livre de influências indevidas (OECD, 2020[3]).
Um arcabouço eficaz para denúncias é reconhecido como um componente essencial de qualquer sistema de integridade pública. Por conseguinte, a Recomendação da OCDE sobre Integridade Pública exorta os aderentes a assegurarem a implementação de estruturas de denúncias com as seguintes características: canais de denúncia claros, proibição de represálias formais e informais relacionadas com o trabalho, tipos claros de proteção garantidos, análises e investigações eficazes das queixas e medidas de sensibilização (OECD, 2017[2]). Conforme analisado no Capítulo 2, essas características contribuem para e são apoiadas por uma cultura organizacional mais aberta, na qual os funcionários públicos se sentem seguros para identificar, levantar questões, preocupações ou ideias e responder a possíveis violações da integridade pública (OECD, 2020[3]).
Reconhecendo a relevância dos denunciantes na proteção da integridade pública e em consonância com a Recomendação, o Governo do Brasil introduziu reformas políticas significativas para garantir sua proteção. Um dos pontos fortes do marco jurídico brasileiro é que ele oferece uma definição bastante ampla de “denunciante”. Mais especificamente, o Artigo 4(A) da Lei nº 13.608/2018 estabelece que:
...qualquer pessoa tem o direito de denunciar informações sobre crimes contra a administração pública, ações administrativas ilícitas ou quaisquer ações ou omissões prejudiciais ao interesse público.
A dimensão do interesse público – como a denúncia de crimes e práticas antiéticas, em vez de apenas queixas pessoais – é uma característica fundamental comum à proteção de denunciantes. Ela se soma à divulgação de irregularidades relacionadas ao ambiente de trabalho e à realização de denúncias por meio de canais e/ou a pessoas designadas para esse fim (OECD, 2016[4]).
Devido ao seu recente estabelecimento, ainda é muito cedo para determinar a eficácia geral dessas medidas. Dados de 2019-2021 mostram que o medo de represálias continua a criar um sentimento de insegurança entre os cidadãos e os impede de denunciar incidentes de corrupção, conforme também explicado no Capítulo 3 sobre a necessidade de cultivar um senso compartilhado de responsabilidade pela integridade pública em toda a sociedade. De acordo com o Barômetro Global da Corrupção de 2019, 69% dos entrevistados acreditam que os cidadãos brasileiros correm o risco de sofrer retaliação ou outras consequências negativas se se manifestarem na luta contra a corrupção (Transparency International, 2019[5]). Além disso, os níveis de insegurança são particularmente altos entre os servidores públicos. Uma pesquisa do Banco Mundial e da CGU com servidores públicos brasileiros descobriu que, no total, 51,7% de todos os entrevistados não se sentiam seguros o suficiente para denunciar condutas ilegais, apesar do fato de que, conforme citado nas pesquisas do Capítulo 3, têm consciência de que não denunciar os torna cúmplices do ato. De acordo com a mesma pesquisa, 27,4% dos participantes que denunciaram (um total de 2.417 entrevistados) realmente sofreram retaliação após denunciar a corrupção (World Bank, 2021[6]). À luz dessas descobertas, o governo do Brasil poderia se concentrar em várias áreas para fortalecer os mecanismos de proteção aos denunciantes e garantir uma implementação eficaz.
O Brasil poderia consolidar a legislação referente ao recebimento de denúncias de corrupção e à proteção de denunciantes, a fim de evitar a fragmentação das medidas em diversas leis
O Artigo 116 (VI) da Lei nº 8.112/1990 (doravante o “Estatuto do Servidor Público”) estabeleceu a obrigação de os servidores públicos relatarem quaisquer irregularidades, seja aos gestores superiores, seja ao órgão competente. As medidas de proteção foram introduzidas pela primeira vez pela Lei nº 9.807/1999, que instituiu um serviço de proteção a vítimas e testemunhas, sob a supervisão do Ministério da Justiça. No entanto, o escopo de aplicação dessa lei era bastante limitado e não oferecia medidas de proteção a denunciantes que não estivessem envolvidos no ato denunciado, seja como vítimas, seja como testemunhas. A Lei nº 13.608/2018 e seu decreto complementar nº 10.153/2019 buscaram corrigir essa lacuna. As normas de 2018 e 2019 introduziram mecanismos de proteção para denunciantes, abrangendo aspectos como confidencialidade, imunidade e proteção contra retaliações. Por fim, as novas medidas incluem recompensas financeiras de até 5% do valor dos bens recuperados em decorrência da denúncia. O Quadro 5.1 apresenta uma visão geral da legislação primária e secundária aplicável.
A fragmentação das medidas em diversas legislações pode gerar incertezas quanto à abrangência da proteção aplicável e enfraquecer os esforços do Brasil para incentivar cidadãos e agentes públicos a se manifestarem sobre possíveis violações dos padrões de integridade pública. Por essa razão, um número crescente de países da OCDE tem optado por adotar leis específicas de proteção a denunciantes. De fato, como mostra a Figura 5.1, os países da OCDE estabeleceram mais leis dedicadas à proteção de denunciantes entre 2010 e 2015 do que em todo o quarto de século anterior. Essa tendência é ainda mais acentuada entre os países da União Europeia após a adoção da Diretiva (UE) 2019/1937 (EU Directive 2019/1937) sobre a Proteção de Pessoas (Diretiva Europeia de Proteção a Denunciantes). Em consonância com essas tendências internacionais, o Brasil poderia consolidar as disposições mencionadas em uma única lei, mais clara e acessível. De fato, a consolidação traz benefícios práticos tanto para aqueles que implementam a lei quanto para aqueles que precisam acessá-la ou utilizá-la.
Nos últimos anos, o Brasil tem investido esforços no fortalecimento da proteção aos denunciantes por meio de várias leis e regulamentos. Mais especificamente:
Constituição da República Federativa do Brasil, que em seu artigo 37 (3) (I) fornece a base legal para o direito de apresentar denúncias e salvaguarda a participação do usuário na administração pública direta e indireta.
Lei 8.112/1990, que prevê o regime jurídico dos servidores públicos da União, autarquias e fundações públicas federais e estabelece a obrigação dos servidores públicos de denunciar qualquer irregularidade observada.
Lei 9.807/1999 sobre a proteção de vítimas e testemunhas, que também pode ser aplicada a denunciantes.
Lei 12.527/2011 sobre o acesso à informação, que em seu artigo 31 determina o processo de tratamento de informações pessoais e se aplica no caso de denúncias de denunciantes.
Lei 13.460/2017 sobre a participação, proteção e defesa dos direitos dos usuários de serviços públicos na administração pública, que em seu Capítulo III estabelece o direito de apresentar reclamações.
Decreto 9.492/2018, que regulamenta a Lei 13.460/2017, cria o Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo Federal (SisOuv) e estabelece os processos de gestão de reclamações implementados por suas unidades setoriais.
Lei 13.608/2018 sobre a criação de serviços telefônicos para o recebimento de reclamações e a recompensa de informações que auxiliem nas investigações policiais. A Lei descreve as medidas de proteção aplicáveis aos denunciantes no que diz respeito à confidencialidade, proteção contra retaliações e indenização.
Decreto 10.153/2019, que regulamenta a Lei 13.608/2018 e estabelece salvaguardas para proteger a identidade dos denunciantes que revelam irregularidades cometidas contra a administração pública federal direta e indireta.
A implementação da legislação primária e secundária acima mencionada é regulamentada por Portarias emitidas pela Controladoria-Geral da União (CGU). A mais recente é a Portaria 116/2024, que implementa reformas em várias questões, incluindo a reorganização das unidades do SisOuv, o processo de pseudonimização aplicável às denúncias apresentadas, o tratamento de denúncias anônimas e a proteção da identidade do denunciante.
Em nível subnacional, os órgãos do governo local estão implementando seus próprios regulamentos sobre a proteção dos denunciantes, que podem variar dependendo da maturidade administrativa e do tamanho de cada órgão.
Fonte: Pesquisa da OCDE e informações fornecidas por partes interessadas do governo.
Fonte: OECD (2016[4]), Committing to Effective Whistleblower Protection, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252639-en.
Para fortalecer a conscientização e a disposição para denunciar, o Brasil poderia considerar esclarecer como os canais internos e externos de denúncia existentes interagem entre si
Em nível federal, o Brasil desenvolveu um sistema de ouvidorias, cujo mandato inclui o recebimento de denúncias sobre irregularidades administrativas (ver também (OECD, 2022[7])). De acordo com o artigo 4(A) da Lei 13.608/2018, alterada pela Lei 13.964/2019, todos os órgãos governamentais devem manter um escritório com os recursos necessários para receber essas denúncias. Em 2018, a CGU integrou todas as 300 unidades de ouvidorias sob sua supervisão por meio da criação do Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo Federal (SisOuv) (OGU, 2022[8]). Para facilitar o recebimento de denúncias, a CGU criou uma plataforma centralizada (Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação, Fala.BR), permitindo que servidores públicos e cidadãos comuniquem irregularidades na administração federal. Desde 2014, a CGU registrou 3.073.081 denúncias de irregularidades, das quais 2.745.706 foram respondidas, 57.693 estão em andamento, 257.186 foram arquivadas e 178.349 foram encaminhadas a órgãos externos para medidas adicionais (CGU, 2024[9]). Não é possível determinar, no entanto, quais casos de corrupção foram descobertos por esse mecanismo (Transparency International, 2021[10]).
Ademais, denúncias de violações éticas envolvendo qualquer funcionário público também são recebidas pela Comissão de Ética da organização pública onde o funcionário trabalha. As Comissões de Ética fazem parte do Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal (SGEP), que foi criado pelo Decreto 6.029/2007. De acordo com o artigo 7º (II) (c) do Decreto, as Comissões de Ética são responsáveis por investigar condutas antiéticas dentro da organização, por meio de denúncia ou de ofício. Por fim, as denúncias também são recebidas pelo supervisor hierárquico e pelas corregedorias, unidades setoriais do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal (SISCOR).
Em casos de violação da ética envolvendo um alto funcionário público, as denúncias podem ser encaminhadas à Comissão de Ética Pública (CEP), que atua como órgão consultivo do Presidente da República e dos Ministros de Estado em questões de ética pública. A CEP é responsável por administrar a aplicação do Código de Conduta da Alta Administração Federal (CCAAF) e resolver dilemas sobre a interpretação das regras do CCAAF e do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. Nesse contexto, a CEP recebe denúncias relacionadas a infrações éticas de membros das Comissões de Ética setoriais ou de qualquer uma das autoridades sujeitas às regras do CCAAF, incluindo Ministros e Secretários de Estado. As denúncias são enviadas por e-mail ou pelo correio. Em ambos os casos, os denunciantes devem usar um modelo padrão (Formulário de Denúncia contra Autoridade). A denúncia deve especificar, no mínimo, a identidade da autoridade denunciada, o cargo da autoridade e os fatos relativos à conduta indevida denunciada, bem como fornecer quaisquer provas de apoio. Os denunciantes não precisam fornecer informações sobre suas identidades (Ética Pública, 2021[11]).
Além do Fala.BR, em nível subnacional, a maioria dos estados mantém uma linha direta para receber denúncias sobre atividades criminosas, incluindo crimes contra a administração pública. Ao usar a linha direta, os indivíduos podem optar por permanecer anônimos ou revelar sua identidade. Neste último caso, a identidade deve ser mantida em sigilo pela autoridade que recebe a denúncia. Atualmente, há uma escassez de dados sobre a eficácia dessas linhas diretas, pois a maioria dos estados não fornece estatísticas regulares sobre as denúncias recebidas e as medidas tomadas em resposta a elas. Até o momento, não é possível determinar o número de denúncias recebidas relacionadas a crimes de corrupção (Transparency International, 2021[10]). Para o recebimento de denúncias sobre má conduta administrativa ou outros tipos de irregularidades, os órgãos do governo local têm acesso gratuito à plataforma Fala.BR, desde que participem da Rede Nacional de Ouvidorias Públicas. A Rede conta atualmente com 2.745 órgãos de ouvidoria dos níveis estadual e municipal, e a participação é opcional (Rede Nacional de Ouvidorias, 2024[12]). Após ingressarem na Rede, as entidades que desejam acessar o Fala.BR devem aderir aos “Termos de Adesão Voluntária à Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação” detalhados no Quadro 5.2, de acordo com a Instrução Normativa Conjunta nº 26, de 11 de dezembro de 2023 (Instrução Normativa Nº 26, De 11 De Dezembro De 2023).
Os Termos de Adesão ao Fala.BR são um acordo entre entidades públicas interessadas (por exemplo, prefeituras, câmaras, governo estadual, serviço social autônomo, conselhos profissionais e outros) e o Governo Federal, representado pela Controladoria-Geral da União (CGU), para aderir a determinados compromissos relacionados ao uso da plataforma Fala.BR. Em particular, as entidades aderentes são obrigadas a:
Observar as diretrizes da CGU relativas aos procedimentos relacionados ao uso do Fala.BR, bem como relatar quaisquer incidentes ou falhas em seu uso.
Publicar nas páginas institucionais da internet o link e banners digitais com a identidade visual do Fala.BR, no padrão oferecido pela Controladoria-Geral da União.
Divulgar e publicar a Plataforma Fala.BR, a fim de constituir um canal efetivo de acesso aos cidadãos.
Receber, analisar e responder às denúncias, solicitações e recursos recebidos por meio da Plataforma Fala.BR, dentro dos prazos previstos em lei.
Proteger o acesso confidencial e restrito às informações fornecidas por meio da Plataforma, nos termos da Lei nº 12.527, de 2011, e de acordo com os princípios da Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018.
Garantir o uso adequado da Plataforma Fala.BR, comprometendo-se a utilizar as informações disponibilizadas apenas nas atividades que, por força da lei, lhe competem realizar.
Designar pelo menos um usuário como “gerente”, para realizar as configurações da entidade no Sistema, a administração dos usuários e o diálogo com as equipes de suporte dos módulos Ouvidoria-Geral da União e Acesso à Informação.
Registrar e manter os cadastros dos usuários internos da entidade para o uso do sistema, bem como os dados da entidade na Plataforma.
Garantir a segurança do sistema, protegendo as senhas de acesso e desativando os usuários que não podem mais acessar o Fala.BR.
Investigar casos de uso indevido da Plataforma Fala.BR com vistas a uma possível responsabilização administrativa e criminal.
Divulgar informações aos servidores, em especial sobre atualizações do Fala.BR, necessidades de atualização de dados e oportunidades de treinamento e capacitação.
Integrar, quando necessário, a Plataforma Fala.BR com o software utilizado pela entidade.
Comprometer-se a não registrar e não buscar qualquer forma equivalente de proteção ou apropriação da Plataforma para permitir a transferência a terceiros, independentemente de a CGU registrar ou não a Plataforma Fala.BR perante os órgãos competentes.
Comunicar à CGU qualquer expectativa de aumento no número de denúncias, solicitações e recursos para acesso à informação recebidos, que seja igual ou superior a 30% do aumento inicialmente indicado.
Por sua vez, a CGU tem as seguintes obrigações:
Fornecer acesso, gerenciar, atualizar e manter a Plataforma Fala.BR.
Fornecer suporte técnico às entidades aderentes, no que diz respeito às funcionalidades do Fala.BR.
Registrar pelo menos um usuário com o perfil de “gerente”, designado pela entidade aderente.
Produzir, atualizar e manter disponíveis os manuais do usuário do Fala.BR.
Fornecer banners digitais com identidade visual para publicação nas páginas institucionais dos membros, bem como os respectivos URLs para direcionamento ao Fala.BR.
Adotar medidas de segurança para garantir a segurança, integridade e atualidade do banco de dados do Fala.BR.
Proteger o acesso ao banco de dados de denúncias, solicitações e recursos de acesso à informação encaminhados às entidades, para acesso exclusivo de usuários autorizados.
Investigar casos de uso indevido da Plataforma Fala.BR, com vistas a possível responsabilização administrativa e criminal.
Garantir o uso adequado da Plataforma Fala.BR, comprometendo-se a utilizar os dados disponibilizados a ela apenas nas atividades que, por força da lei, lhe competem realizar.
Oferecer recursos instrutivos aos usuários das entidades.
Monitorar o desempenho da Plataforma, a fim de verificar se há entidades com grande volume de demandas registradas (denúncias recebidas, solicitações e recursos de acesso à informação), que estejam comprometendo os recursos computacionais disponíveis e gerando impacto no uso da Plataforma pelos órgãos do Poder Executivo Federal e outras entidades aderentes.
Como parte dos Termos de Adesão, as entidades aderentes devem indicar a pessoa designada para a função de “gerente” da plataforma Fala.BR. Os Termos são assinados gratuitamente e não implicam a transferência ou disponibilização de recursos financeiros entre as partes. Por fim, os Termos são assinados por um prazo inicial de cinco (5) anos, que pode ser prorrogado. Os Termos também incluem cláusulas para resolução de disputas e a jurisdição aplicável.
Fonte: Government of Brazil (2023[13]), Instrução Normativa No. 26 de 11 de Dezembro de 2023, https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/instrucao-normativa-n-26-de-11-de-dezembro-de-2023-529879870.
De modo geral, a disponibilidade de múltiplos canais de denúncia é uma característica louvável da estrutura de denúncias do Brasil e uma boa prática internacionalmente reconhecida para melhorar as divulgações e maximizar a proteção dos denunciantes (OECD, 2017[1]). No entanto, tais mecanismos devem ser bem coordenados e seu funcionamento deve ser compreensível para os usuários em potencial. No Brasil, não está claro como os canais de denúncia internos e externos existentes interagem. Por exemplo, as ouvidorias são escritórios setoriais da Ouvidoria-Geral da União (OGU) dentro de entidades públicas que funcionam como canais e recebem denúncias, que são processadas através do Fala.BR. Os ouvidores que atuam nas ouvidorias formam o Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo Federal e suas atividades são supervisionadas pela Ouvidoria-Geral da União. No entanto, cabe aos ouvidores de cada instituição receber e processar as reclamações dirigidas à sua organização. De acordo com o artigo 4º do Decreto 10.153/2019, aplicável à administração pública federal direta e indireta, as entidades devem garantir que as reclamações sejam recebidas exclusivamente por meio das ouvidorias. Ao mesmo tempo, e conforme explicado acima, as denúncias também parecem ser recebidas internamente pelas Comissões de Ética e pelos gestores seniores. A Lei 13.608/2018 também estabelece a obrigação dos órgãos públicos de criar sistemas de reclamação, como linhas diretas, embora não esteja claro em que medida isso foi implementado em todo o setor público e se esses canais são diferentes dos estabelecidos pelas ouvidorias (Côrtes, 2021[14]).
Em última análise, isso pode criar confusão tanto para os cidadãos quanto para os funcionários públicos dispostos a se manifestar, em relação à forma como sua denúncia será tratada e por quem. A questão é relevante especialmente para os funcionários públicos que podem não saber a quem recorrer, caso observem uma conduta indevida ou outro tipo de irregularidade ocorrendo em seu ambiente de trabalho. De acordo com entrevistas realizadas pela OCDE com as partes interessadas, o Fala.BR é a principal ferramenta de denúncia utilizada na prática e espera-se que os funcionários públicos também utilizem a plataforma. Essa abordagem foi escolhida para centralizar os canais de denúncia e apresenta vantagens consideráveis, pois a plataforma permite o monitoramento e o acompanhamento dos casos. No entanto, existe o risco de que o uso incentivado do Fala.BR como principal ferramenta de denúncia comprometa o funcionamento de outros canais internos. De fato, o artigo 4º, inciso 3, do Decreto 10.153/2019 estabelece que os servidores públicos que não exercem funções nas ouvidorias e recebem denúncias de irregularidades cometidas contra a administração pública federal devem encaminhá-las imediatamente à unidade de Ouvidoria que atua na entidade, sem divulgar o conteúdo da denúncia ou qualquer elemento que identifique o denunciante. Os funcionários públicos que recebem tais denúncias informam aos denunciantes sobre a necessidade de encaminhar a denúncia por meio do Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo Federal. Isso pode indicar uma orientação geral para agilizar o envio de denúncias por meio do Fala.BR. Além disso, a investigação realizada no âmbito desta Revisão de Integridade indicou que muitas entidades públicas não estabeleceram canais internos de denúncia e, mesmo quando existem, eles são pouco conhecidos pelos funcionários públicos e cidadãos ou não são confiáveis. A orientação geral para agilizar o envio e o processamento de denúncias por meio do Fala.BR, combinada com a criação inconsistente de canais internos de denúncia em todo o setor público, é uma deficiência crítica na estrutura de denúncias do Brasil. De fato, os níveis de denúncia interna e externa devem operar simultaneamente, para que os potenciais denunciantes tenham a opção de escolher onde desejam enviar suas denúncias (OECD, 2016[4]).
O Brasil poderia considerar esclarecer como os canais de denúncia internos e externos existentes interagem para fortalecer a conscientização real sobre esses canais e promover a disposição para denunciar. Isso poderia ser alcançado, por exemplo, fornecendo orientações claras sobre onde as denúncias podem ser apresentadas dentro das entidades públicas e distinguindo o processo de denúncia interna das reclamações apresentadas por meio do Fala.BR. Nesse contexto, o Artigo 7.2. da EU Directive 2019/1937 (Diretiva 2019/1937 da UE) sobre a Proteção de Pessoas (Diretiva de Proteção de Denunciantes da UE) que denunciam violações do Direito da União incentiva a denúncia por meio de canais internos de denúncia, nos casos em que a violação possa ser tratada de forma eficaz internamente, sem, no entanto, limitar o acesso a denúncias externas e/ou divulgações públicas. Embora essa priorização não seja uma solução única para todos os casos, ela pode fornecer uma boa base para esclarecer o uso de canais de denúncia internos e externos.
O reforço da coordenação entre os canais de denúncia existentes poderia ajudar a evitar a duplicação de esforços e aumentar a eficácia das investigações
A criação de múltiplos canais de denúncia apresenta pontos fortes e alguns pontos fracos no que diz respeito à eficácia do sistema de denúncias. Em particular, a existência de vários órgãos descoordenados responsáveis pela investigação das denúncias corre o risco de dar origem a múltiplas investigações para a mesma denúncia, por exemplo, se os denunciantes apresentarem as suas alegações a mais de um órgão competente ao mesmo tempo.
Além de esclarecer a interação entre os canais de denúncia existentes recomendados acima, o Brasil também poderia considerar a garantia de mecanismos de coordenação adequados entre eles. Isso poderia ajudar a evitar o desperdício de recursos e promover a eficácia das investigações. Ademais, o fortalecimento da coordenação poderia aumentar a transparência em relação ao funcionamento do sistema, ao mesmo tempo em que protegeria ao máximo a identidade dos denunciantes.
Tais mecanismos de coordenação podem incluir: compartilhamento de informações sobre investigações em andamento, organização de reuniões regulares para discutir questões em andamento e desafios operacionais emergentes e estabelecimento de precedentes comuns que orientem a tomada de decisões e garantam a consistência em todas as investigações preliminares realizadas após o recebimento de uma denúncia (OECD, 2017[1]).
O Brasil poderia considerar melhorar as salvaguardas de confidencialidade e anonimato para encorajar funcionários públicos e cidadãos a denunciarem potenciais más condutas no setor público
A Lei nº 13.608/2018, que se aplica à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, representa o primeiro esforço para consolidar o marco legal de proteção a denunciantes no Brasil, incluindo normas sobre a confidencialidade das denúncias. De acordo com o Artigo 4º B da Lei, o informante tem o direito de preservar sua identidade, que somente poderá ser revelada por razões de interesse público ou quando necessária para a investigação dos fatos. Como salvaguarda adicional, o Artigo 4º B, inciso I, proíbe a divulgação da identidade do informante sem o seu consentimento formal. A Lei é complementada pelo Decreto nº 10.153/2019, que estabelece regulamentações mais específicas para a proteção da identidade dos denunciantes na administração pública federal direta e indireta. Segundo o Decreto, os denunciantes são protegidos por meio de um processo de “pseudonimização”, pelo qual os dados de identificação não podem ser associados, direta ou indiretamente, a uma pessoa específica. No que diz respeito às denúncias anônimas, o sistema Fala.BR permite o envio de denúncias de forma anônima; contudo, nesses casos, o denunciante não consegue acompanhar as medidas adotadas a partir da denúncia.
Assim, o atual arcabouço legislativo já oferece uma base sólida para a proteção da identidade dos denunciantes no Brasil. No entanto, ainda existem áreas que necessitam de aprimoramento. Em primeiro lugar, a lei não define nem especifica as razões de interesse público ou outras circunstâncias que possam exigir a divulgação da identidade do denunciante. Isso confere amplos poderes discricionários aos agentes públicos responsáveis pelo tratamento das denúncias, permitindo que definam por conta própria os critérios para tal divulgação, o que gera – real ou aparentemente – insegurança para potenciais denunciantes. Apesar da exigência de obter o consentimento do denunciante para a revelação de sua identidade, a lei atualmente não estabelece o que ocorre com a denúncia caso o denunciante se recuse a consentir com essa divulgação.
Em segundo lugar, o processo de “pseudonimização”, que garante a confidencialidade das denúncias enviadas por meio do Fala.BR, não é automatizado. Na prática, isso significa que os servidores das unidades de ouvidoria que recebem as denúncias precisam realizar manualmente as ações necessárias para “ocultar” as informações de identidade no sistema, tendo eles próprios acesso total a esses dados. Os artigos 45 e 46 do Decreto CGU nº 116/2024 estabelecem que, em alguns casos, os denunciantes devem até confirmar sua identidade perante as ouvidorias, caso o tratamento e a resposta da denúncia exijam o fornecimento de informações pessoais ao denunciante.
A falta de mecanismos adequados de confidencialidade é uma questão que já havia sido destacada em um relatório da OAS de 2018 (OAS, 2018[15]). Entrevistas realizadas com servidores públicos para os propósitos desta Revisão de Integridade indicaram que tanto os cidadãos quanto os próprios servidores demonstram desconfiança em relação ao sistema atual, especialmente quanto ao gerenciamento de seus dados pessoais, e não têm plena confiança de que sua identidade não será revelada em algum momento. Essa desconfiança é ainda evidenciada na Figura 5.2 abaixo, que mostra que o número de denúncias anônimas recebidas pelas unidades do SisOuv, na forma de “Comunicações”, é consistentemente maior do que o número de denúncias formais recebidas ao longo dos anos de 2019 a 2021. No entanto, não está claro até que ponto esses denunciantes anônimos estão efetivamente protegidos pelo arcabouço jurídico existente.
Fonte: OGU (2022[8]), Protección al denunciante en Brasil: avances recientes y próximos desafíos, https://www.oas.org/es/sla/dlc/mesicic/docs/marzo2022_ss_brs_ppt.pdf.
Em 2023, a CGU coordenou a publicação de um estudo diagnóstico com conclusões e recomendações destinadas a melhorar as práticas de proteção aos denunciantes no Brasil (CGU, 2023[16]). As conclusões foram extraídas de uma pesquisa realizada entre os membros das Redes Nacionais de Ouvidorias com base em 298 respostas recebidas de todos os ramos do governo, incluindo entidades em nível subnacional. O documento de política foi desenvolvido e publicado em implementação da Ação 02/2023 da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA), que prevê propostas para melhorar os programas de denúncias públicas contra a corrupção, visando principalmente aumentar a confiança e o envolvimento dos cidadãos nos canais de denúncia. De fato, uma das principais conclusões do documento de política é a importância da confidencialidade e do anonimato no processamento de dados por meio dos canais de denúncia.
De acordo com as normas internacionais, a identidade da pessoa que faz a denúncia só pode ser divulgada quando houver uma obrigação legal para tal, e essa obrigação deve limitar-se ao contexto de investigações por autoridades nacionais ou processos judiciais e deve ser necessária e proporcional, inclusive com o objetivo de salvaguardar os direitos de defesa da pessoa em questão. Como regra geral, as exceções à confidencialidade devem ser definidas de forma clara e restrita na legislação. As salvaguardas de confidencialidade devem aplicar-se a qualquer tipo de informação que possa, direta ou indiretamente, levar à identificação da pessoa que faz a denúncia (Transparency International, 2020[17]).
Nesse contexto, há diversas medidas que o Brasil poderia considerar para fortalecer as atuais salvaguardas de confidencialidade e anonimato, o que poderia aumentar a confiança na eficácia das medidas de proteção aos denunciantes. Isso é particularmente relevante, visto que uma pesquisa recente demonstrou que 27,4% dos denunciantes participantes (um total de 2.417 respondentes) sofreram retaliação após denunciarem casos de corrupção (World Bank, 2021[6]).
Em primeiro lugar, o Brasil poderia desenvolver ainda mais a plataforma Fala.BR para permitir a pseudonimização automática de informações de identidade. Isso poderia ser alcançado por meio da atribuição automática de um número de identificação único aos denunciantes, permitindo que eles se comuniquem anonimamente para receber feedback ou responder a perguntas complementares dos investigadores. Além disso, o uso de meios tecnológicos como o navegador TOR (The Onion Router) para ocultar o IP do denunciante poderia ajudar a garantir o anonimato. Os sistemas TOR enviam versões criptografadas da mensagem por meio de uma rede de computadores, de forma que seja impossível saber, para qualquer uma dessas estações e para partes externas, qualquer informação sobre a trajetória, exceto a estação anterior ou seguinte, ou o que a mensagem contém. O uso de sistemas TOR pode ser acoplado a credenciais de caso que suportem a comunicação com as partes interessadas. Outra opção seria oferecer suporte a comunicações anônimas por meio de um processo que permita a vinculação apenas das mensagens, não do remetente. O Quadro 5.3 descreve um projeto recente da Itália, onde a Autoridade Nacional Anticorrupção (ANAC), em cooperação com a Transparência Internacional Itália, está promovendo o uso de tal plataforma por todas as entidades do setor público para garantir a proteção da identidade do denunciante e a possibilidade de comunicação durante todo o processo. O objetivo é que as entidades públicas utilizem a plataforma como uma ferramenta interna de denúncia (ANAC, 2021[18]). Além de garantir a confidencialidade, o uso de ferramentas de tecnologia digital em organizações públicas e a divulgação de seus benefícios e garantias podem inspirar confiança no sistema de denúncias, bem como a confiança de que as denúncias permanecerão anônimas.
O Whistleblowing PA é um projeto que visa oferecer a todas as administrações públicas um software informático gratuito para comunicar com os denunciantes, com base em métodos que garantem o anonimato. Todas as instituições públicas italianas podem aderir ao projeto através do registro online. Uma vez concluído o registro, a instituição tem acesso à sua própria plataforma pessoal, que será disponibilizada na nuvem e acessível na Internet num endereço específico para cada administração pública.
A plataforma de TI Whistleblowing PA é criada usando o software GlobaLeaks e está em conformidade com a lei de proteção aos denunciantes. Ela permite que o Chefe de Prevenção da Corrupção receba denúncias de infrações dos funcionários da entidade e se comunique com os denunciantes, mesmo que anonimamente. A plataforma está disponível com um questionário projetado especificamente pela Transparência Internacional Itália para o combate a atividades corruptas e em conformidade com o Regulamento 179/2017. Ela garante a manutenção e atualização da plataforma e não requer intervenções técnicas por parte de entidades internas ou externas.
Além do acesso à plataforma, o projeto também oferece às administrações públicas participantes o seguinte:
Materiais de treinamento em formato de ensino a distância (e-learning).
Textos específicos sobre o tema de denúncias (whistleblowing) e sobre o uso da plataforma, para serem publicados no site do órgão.
Texto padrão para boletim informativo (newsletter) direcionado aos servidores da instituição.
Cartaz em formato digital, destinado à impressão e afixação nas dependências da instituição.
Disponibilização de um fórum de assistência e troca de boas práticas.
Exportação de dados e configurações para migração a sistemas de informação autônomos (sem bloqueio ou dependência tecnológica).
Código-fonte disponível para personalização.
Na sequência de pedidos contínuos de apoio recebidos de outras entidades, o projeto será expandido para abranger também empresas públicas e privadas controladas.
Fonte: WhistleblowingIT (n.d.[19]), Homepage, https://www.whistleblowing.it/ (acessado em 6 Agosto 2025).
Em segundo lugar, como analisado acima, o Brasil poderia limitar decisões discricionárias na interpretação das regras de confidencialidade, definindo de forma clara e exaustiva exceções específicas. Por exemplo, na França, a divulgação de informações que identifiquem o denunciante sem o seu consentimento só é permitida às autoridades judiciais.
Por fim, a lei poderia ser alterada para prever sanções eficazes, proporcionais e dissuasivas para o descumprimento do dever de manter a confidencialidade da identidade das pessoas que realizam denúncias. Atualmente, o Artigo 24 I, do Decreto nº 9.492/2018 estabelece que os agentes públicos das unidades do SisOuv estão sujeitos a penalidades legais caso deixem de cumprir as disposições relativas à proteção da identidade dos denunciantes, bem como de elementos que permitam sua identificação. Infelizmente, o Artigo 24, I, não chega a especificar o tipo de responsabilidade estabelecida, resultando em uma redação vaga. Assim, não está claro se os agentes públicos responsáveis estão sujeitos a sanções de natureza administrativa ou criminal, nem como essas sanções seriam aplicadas. Para garantir a efetiva aplicação das normas de confidencialidade referentes à proteção da identidade dos denunciantes, o Brasil poderia considerar esclarecer, em lei, o tipo de responsabilidade previsto no Artigo 24, I, do Decreto nº 9.492/2018, além de prever sanções dissuasivas e proporcionais. Como mostrado no Quadro 5.4 abaixo, diversos outros países já resolveram essa questão e podem servir de bom exemplo nesse caso. De modo geral, ao considerar essas recomendações, o Brasil deve assegurar que as reformas pertinentes também alcancem o nível subnacional, onde atualmente há falta de informações sobre a aplicação uniforme das medidas de proteção à confidencialidade e ao anonimato.
Em conformidade com os padrões internacionais, muitos países da OCDE estabeleceram responsabilidade administrativa e/ou criminal para funcionários públicos que violarem as regras de confidencialidade no processo de gestão de reclamações. Alguns exemplos selecionados são apresentados a seguir.
Austrália
De acordo com a Seção 20 da Lei de Denúncias de Interesse Público de 2013, um funcionário público comete uma infração se divulgar informações que possam possibilitar a identificação de uma pessoa que fez uma denúncia nos termos da Lei, exceto isenções previstas. As exceções incluem quando o uso ou divulgação da informação for para os fins da Lei de Divulgação de Interesse Público (por exemplo, para desempenhar uma função ou exercer um poder previsto na Lei) ou quando a informação já tiver sido divulgada legalmente. Aplica-se penalidade de prisão de até 6 meses ou multa de 30 unidades de penalidade, ou ambas.
França
Na França, o Artigo 9 da Lei Sapin II estabelece que a divulgação de elementos confidenciais da denúncia, como a identidade dos denunciantes, das pessoas visadas e das informações coletadas por todos os destinatários da divulgação, é punível com dois anos de prisão e multa no valor de 30 mil euros.
Irlanda
A Protected Disclosures (Amendment) Act de 2022 (Lei de Denúncias Protegidas, com Emenda de 2022) proíbe, em seu Artigo 16, a divulgação da identidade das pessoas que realizam denúncias ou de qualquer informação a partir da qual a identidade do denunciante possa ser deduzida, direta ou indiretamente. Os agentes públicos responsáveis, incluindo o Comissário, não têm permissão para divulgar ou utilizar essas informações. Além disso, os denunciantes têm o direito de ajuizar ação civil por danos contra aqueles que descumprirem essa proibição.
Coreia
A Lei de Proteção a Denunciantes de Interesse Público da Coreia estabelece, em seu Artigo 12, o dever de manter a confidencialidade dos denunciantes. O descumprimento desse dever pode resultar em responsabilidade disciplinar para a pessoa que o violar, mediante solicitação da Comissão de Direitos Civis e Anticorrupção. Além disso, o Artigo 30 da mesma lei prevê responsabilidade criminal para a divulgação das informações pessoais do denunciante.
México
O Artigo 64, inciso III, da Lei Geral de Responsabilidades Administrativas do México (Ley General de Responsabilidades Administrativas) prevê especificamente a responsabilidade administrativa dos agentes públicos encarregados de receber e investigar denúncias, caso divulguem a identidade de um denunciante cuja identidade esteja protegida pelas disposições de confidencialidade da referida lei.
Peru
No Peru, o Decreto Legal 1.327/2017 prevê, em seu Artigo 6, a responsabilidade disciplinar de funcionários públicos em caso de violação negligente de confidencialidade.
Fonte: Pesquisa da OCDE baseada nos textos legais listados no quadro.
O Brasil poderia reforçar as proteções contra retaliações para todos os que denunciam com base em motivos razoáveis, independentemente do resultado do processo de qualificação, e transferir o ônus da prova para os empregadores, para demonstrar que quaisquer ações tomadas contra a pessoa que denuncia não estão relacionadas à divulgação
A denúncia pode colocar os denunciantes em uma posição de risco pessoal e profissional significativo, pois pode expô-los a possíveis ações de retaliação no ambiente de trabalho. A retaliação pode assumir diversas formas, como perda de emprego, assédio, restrições de condições e acesso ao local de trabalho, redução de responsabilidades ou até mesmo ameaças à vida e à integridade física. Fraquezas ou lacunas nas proteções oferecidas contra essas formas de retaliação podem diminuir o impacto de canais de denúncia eficazes. Os funcionários não denunciarão más condutas observadas se não tiverem certeza sobre as medidas de proteção disponíveis e seu alcance. Portanto, o quadro de proteção ao denunciante deve definir retaliação e fornecer uma lista não exaustiva de casos de retaliação (UNODC, 2021[20]).
No Brasil, o Artigo 4º-A da Lei nº 13.608/2018 protege as pessoas que realizam denúncias de boa-fé contra ações retaliatórias e as isenta de responsabilidade civil e penal em relação à denúncia (por exemplo, responsabilidade por difamação), exceto nos casos em que o denunciante tenha apresentado intencionalmente informações ou provas falsas. As medidas de proteção são detalhadas no Artigo 4º-C da mesma lei, que define retaliação como, entre outras situações: demissões arbitrárias, alteração injustificada de funções ou atribuições, imposição de sanções, perda de remuneração ou prejuízos materiais de qualquer natureza, retirada direta ou indireta de benefícios, bem como a recusa em fornecer referências profissionais. Além disso, a Lei estabelece a responsabilidade disciplinar dos agentes públicos que pratiquem atos de retaliação –ou deixem de agir para evitá-los – contra denunciantes. Os servidores públicos que violarem essa disposição estão sujeitos à pena de demissão “no interesse do serviço público”.
Para aplicar essas medidas de proteção, o Brasil nomeou a CGU como canal externo dedicado ao recebimento e à apuração de denúncias relacionadas a retaliações contra denunciantes. Nessa função, a CGU pode instaurar processo de responsabilização administrativa, decidir sobre a imposição de sanções administrativas disciplinares, suspender atos administrativos implementados em retaliação a denúncias, bem como expedir quaisquer atos administrativos necessários à proteção dos denunciantes. Embora a CGU seja exclusivamente responsável pelo recebimento e apuração desses tipos de denúncias, de acordo com o artigo 35A da Portaria CGU 581/2021, denúncias relevantes também podem ser encaminhadas às unidades do SisOuv, que devem encaminhá-las imediatamente à CGU para as devidas providências.
Os esforços recentes do Brasil para estabelecer medidas de proteção aos denunciantes contra possíveis represálias são um primeiro passo encorajador. Com base nisso, o Brasil poderia considerar a possibilidade de oferecer proteção mais abrangente aos denunciantes, garantindo que todas as pessoas que denunciem com base em motivos razoáveis sejam abrangidas pelo escopo das normas de proteção (OECD, 2021[21]). Atualmente, de acordo com o Artigo 6C do Decreto 10.153/2019, as medidas de proteção contra retaliação estabelecidas nos Artigos 4(A) e 4(C) da Lei 13.608/2018 são promulgadas somente após a denúncia ser “qualificada” pela Ouvidoria competente. A “qualificação” é a análise prévia por meio da qual a Ouvidoria verifica se a denúncia atende a determinados requisitos mínimos relativos à autoria, credibilidade e relevância para a investigação da denúncia, e se deve ser encaminhada a outra unidade (art. 3º, IV, do Decreto 10.153/2019) (ver também (OECD, 2023[22])).
À luz desse requisito, denúncias apresentadas com base em fundamentos razoáveis, mas não acompanhadas por qualquer motivo, podem ser excluídas das medidas de proteção aplicáveis. Um cenário como esse pode ocorrer por vários motivos, por exemplo, porque os denunciantes ficam com medo mais adiante no processo ou porque são solicitados a fornecer mais provas de apoio, as quais podem não ser capazes de fornecer. Em qualquer caso, o risco de exposição a retaliações permanece. Portanto, os denunciantes devem se qualificar para proteção, independentemente do resultado do processo de “qualificação”. Alguns critérios para facilitar a avaliação de “boa-fé” seriam examinar se há fundamentos razoáveis para acreditar que as informações sobre violações relatadas eram verdadeiras no momento da denúncia. Além disso, o Brasil poderia considerar a expansão das proteções contra retaliação para pessoas que denunciam ou divulgam publicamente informações sobre violações anonimamente e são posteriormente identificadas e sofrem retaliação (Transparency International, 2020[17]). Uma abordagem semelhante é seguida no Artigo 6.3 da EU Directive 2019/1937 (Diretiva da UE 2019/1937) sobre a Proteção de Pessoas (Diretiva da UE sobre a Proteção de Denunciantes) que denunciam violações do Direito da União.
Outro elemento a considerar é que um caso de retaliação começa com um desequilíbrio de poder agudo entre o empregador e o empregado em termos de tempo, recursos e acesso a provas. Isso é ainda mais evidente no setor público, onde o denunciante é colocado contra o aparato de um Estado inteiro. Consequentemente, a retaliação do denunciante é frequentemente difícil de provar. Evidências de um estudo de 2021 mostram que a maioria dos denunciantes perde suas alegações de retaliação (Quadro 5.5).
No Reino Unido, ao longo de um período de um ano, os denunciantes ganharam apenas 13,8% dos casos na Inglaterra, Escócia e País de Gales (31 de 224). A África do Sul teve uma taxa de sucesso de 21,2% em 33 casos (as decisões dos casos variaram entre 2003 e 2019, um período de 17 anos). No Japão, os denunciantes ganharam 4,5% das reclamações (uma em 22).
Até certo ponto, esses dados podem não representar com precisão o valor das leis de denúncia que capacitam litígios antirretaliação, pois as reclamações muitas vezes levam a acordos de conciliação. Isso pode ser especialmente verdadeiro para aqueles que apresentam reclamações buscando investigação informal em órgãos de reparação.
Em contraste com as baixas taxas de sucesso em países com maior volume de casos relatados, alguns países com um número menor de reclamações por represália têm visto essas reclamações serem bem-sucedidas com mais frequência. Em dois países, os denunciantes prevaleceram 100% das vezes: Noruega com um caso e Romênia com seis. A Sérvia teve uma taxa de sucesso de 80% em 15 decisões finais sobre o mérito (as decisões sobre os casos ocorreram de 2017 a 2019, um período de três anos). No entanto, a significância desses números é limitada pelo pequeno tamanho das amostras.
Nota: Em relação aos dados citados sobre o Japão, embora tenha havido 30 decisões judiciais, o número exclui os casos em que o juiz decidiu contra ou não emitiu uma decisão final para uma queixa apresentada ao abrigo da Lei de Proteção aos Denunciantes.
Fonte: Government Accountability Project (2021[23]), Are Whistleblowing Laws Working? A Global Study of Whistleblower Protection Litigation, https://whistleblower.org/wp-content/uploads/2021/03/Are-Whistleblowing-laws-working-REPORT_02March21.pdf.
Para lidar com esse desequilíbrio, o Brasil poderia considerar a inversão do ônus da prova, de modo que os empregadores sejam obrigados a provar que qualquer penalidade imposta a um denunciante não está relacionada a uma denúncia real ou potencial. A Diretiva de Proteção de Denunciantes da UE, em seu Artigo 21 (5), prevê que, após a presunção de retaliação, o empregador pode prevalecer “comprovando que essa medida se baseou em motivos devidamente justificados” (Government Accountability Project, 2021[23]). Essa abordagem também foi adotada na América Latina. Em 2024, a Costa Rica adotou a Lei 10.437 sobre a Proteção de Denunciantes e Testemunhas de Atos de Corrupção contra Represálias Trabalhistas (Ley de protección de las personas denunciantes y testigos de actos de corrupción contra represalias laborales), que, em seu artigo 11, estabelece que, em processos judiciais perante tribunais trabalhistas, o ônus da prova recai sobre o empregador (Legislative Assembly of Costa Rica, 2024[24]). Nesse sentido, o empregador é obrigado a demonstrar que a medida ou conduta identificada como retaliação ou discriminação trabalhista foi de fato objetiva, razoável e proporcional.
O Brasil deve esclarecer seu arcabouço normativo para garantir a proteção de denunciantes do setor privado e deve considerar o estabelecimento de requisitos para a criação de canais de denúncia em entidades privadas
Atualmente, o Brasil não possui um marco de proteção a denunciantes no setor privado. Algumas referências podem ser encontradas dispersas na legislação. Por exemplo, a Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) recomenda que a existência de mecanismos para incentivar o relato de irregularidades seja levada em consideração ao aplicar sanções a empresas que tenham cometido atos contra a administração pública. A questão já havia sido destacada pelo Grupo de Trabalho sobre Suborno da OCDE em 2017 e pela OAS em 2018 (OECD, 2017[25]; OAS, 2018[15]). Mais recentemente, o Grupo de Trabalho sobre Suborno da OCDE observou em seu Relatório de Avaliação da Fase 4 que o atual marco de proteção a denunciantes no Brasil, na melhor das hipóteses, tem relevância limitada para denunciantes do setor privado que reportam crimes relacionados à corrupção, como o suborno transnacional, pois a Lei 8.112/1990 protege apenas servidores públicos, enquanto a Lei 13.608/2018 não se aplica claramente a violações que não envolvem a administração pública brasileira. Além disso, a legislação não estabelece requisitos para a criação de canais de denúncia dentro das entidades do setor privado (OECD, 2023[22]).
Além disso, a Lei 6.112/2018 estabelece a obrigação de implementar um programa de integridade em instituições que mantêm contratos com a administração pública do Distrito Federal. Os Programas de Integridade podem incluir procedimentos para prevenir e detectar irregularidades cometidas contra a administração pública, incluindo o estabelecimento de mecanismos de denúncia. Em 2021, o Brasil também adotou a Lei 14.133/2021, que estabelece normas para licitações e contratos na administração pública brasileira, bem como critérios para a avaliação dos Programas de Integridade. A Lei 14.133/2021 não trata de canais de denúncia, mas o Brasil está em processo de adoção de um decreto subsequente que incluirá normas para a implementação de programas de integridade, incluindo exigências sobre canais de denúncia.
Com base nas informações atualmente disponíveis, o estabelecimento de canais de denúncia no setor privado não é obrigatório. Apesar dessa lacuna legislativa, a CGU realiza atividades para envolver o setor privado. Por exemplo, desenvolveu um livreto intitulado “Diretrizes do Programa de Integridade para Empresas Privadas”, incluindo diretrizes para que as empresas estabeleçam os canais de denúncia indicados acima, de modo que os funcionários denunciem regularmente irregularidades (CGU, 2015[26]). Orientações adicionais são fornecidas no Manual Prático da CGU para Avaliação de Programas de Integridade em PAR, que visa apoiar os funcionários públicos na avaliação de programas de integridade (CGU, 2018[27]). Na verdade, a existência de canais de denúncia é um dos elementos avaliados no Manual Prático da CGU, que recomenda ainda a criação de diferentes canais para receber reclamações (por exemplo, caixas, telefone ou internet) e enfatiza a importância de tornar esses canais acessíveis a todos os funcionários. Além disso, a CGU lançou recentemente o “Pacto Brasil pela Integridade Empresarial”, uma iniciativa que incentiva as empresas a se comprometerem voluntariamente com a integridade empresarial e a implementar programas de integridade após realizar uma autoavaliação que abrange também a existência de canais de denúncia (CGU, 2024[28]).
A necessidade de estabelecer mecanismos que permitam a denúncia de atos de corrupção e protejam aqueles que denunciam no setor privado é destacada em diversos instrumentos jurídicos internacionais, incluindo a Recomendação Antissuborno da OCDE (OECD, 2021[21]) e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC). Foi também destacada por uma proposta legislativa da Transparência Internacional Brasil sobre medidas de combate à corrupção, que incluiu a obrigatoriedade da criação de mecanismos de denúncia, bem como diretrizes operacionais, em entidades privadas (Transparency International, 2018[29]).
Dando continuidade a essas recomendações, o Brasil deve esclarecer seu arcabouço normativo para garantir a proteção de denunciantes do setor privado. Além disso, o Brasil poderia considerar a exigência de que entidades privadas criem mecanismos internos de denúncia. Como primeiro passo, a exigência poderia ser aplicada a entidades privadas com pelo menos 50 funcionários, a fim de evitar sobrecarregar empresas menores, que podem não conseguir cumprir com tal exigência. A Diretiva de Denúncias da UE segue uma abordagem semelhante neste caso. No entanto, outros países latino-americanos, como a Costa Rica, optaram por uma abordagem mais abrangente, estabelecendo uma obrigação ampla para todas as entidades do setor privado de estabelecer canais internos de denúncia, de acordo com o Artigo 18 da Lei 10.437, de 29 de janeiro de 2024 (Legislative Assembly of Costa Rica, 2024[24]). Além disso, a obrigação poderia abranger o acompanhamento das denúncias internas recebidas (ou seja, avaliar a exatidão das alegações e, quando relevante, avaliar a violação relatada).
Por fim, o Brasil poderia levar em consideração o Artigo 4 da Proposta da Transparência Internacional para desenvolver padrões mínimos de mecanismos internos de denúncia (Transparency International, 2018[29]), por exemplo:
Implementar diretrizes para receber, processar, investigar e responder a suspeitas de irregularidades.
Manter mecanismos seguros e de fácil acesso, como linhas diretas, portais online e unidades de ouvidoria, para receber denúncias de irregularidades de funcionários e outras partes interessadas.
Permitir denúncias anônimas.
Garantir a confidencialidade das denúncias e a proteção da identidade dos denunciantes.
Comunicar ao público interno e externo, por meio de e-mails, treinamentos, publicações em locais visíveis nos escritórios da entidade e no site, informações sobre a existência do mecanismo de recebimento de denúncias e instruções para seu uso.
Garantir que as denúncias recebidas sejam processadas em um prazo razoável.
Conforme explicado acima, alguns desses elementos já são levados em consideração nos materiais de orientação e iniciativas existentes da CGU (ou seja, o Manual Prático de Avaliação de Programa de Integridade em PAR e a Autoavaliação do Pacto Brasil). Essas diretrizes estão disponíveis e são divulgadas pela CGU, mas também são aplicadas na avaliação de programas de integridade em Processos de Responsabilização de Pessoas Jurídicas e Acordos de Leniência, bem como na participação e adesão à iniciativa Pacto Brasil. No entanto, o estabelecimento de canais de denúncia dentro de entidades privadas continua sendo voluntário e, portanto, o Brasil poderia considerar o estabelecimento de uma obrigação nesse sentido, em linha com a análise e as recomendações apresentadas acima.
Como mencionado acima, a aplicação de sanções disciplinares desempenha um papel importante no sistema de integridade pública. Reconhecendo esse papel, a Recomendação da OCDE sobre Integridade Pública destaca a necessidade de imparcialidade, objetividade e celeridade na aplicação das normas de integridade pública, conclamando os países a aplicarem esses princípios fundamentais em todos os regimes de responsabilização, incluindo os regimes disciplinares e administrativos. Esses três elementos contribuem para construir ou restaurar a confiança pública tanto nas normas quanto nos mecanismos de aplicação, e devem ser aplicados durante as investigações, bem como nas etapas de processos judiciais e na imposição de sanções (OECD, 2017[2]).
No Brasil, o processo disciplinar é orientado pelos seguintes princípios:
O princípio do devido processo legal (Artigo 143 da Lei 8.112/1990)
Os princípios da ampla defesa e do contraditório (Artigos 143 e 156 da Lei 8.112/1990)
O princípio do informalismo moderado, segundo o qual os atos do processo administrativo não dependem de forma específica, exceto quando a lei expressamente a exigir (Artigo 22 da Lei 9.784/1999)
O princípio da verdade real ou material
O princípio da presunção de inocência ou de não culpabilidade (Artigo 5º da Constituição Federal)
O princípio da motivação (Artigo 50 da Lei 9.784/1999).
O sistema disciplinar brasileiro é descrito principalmente na Lei 8.112/1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos da União, das autarquias e das fundações públicas federais. O artigo 121 da Lei estabelece a responsabilidade civil, penal e administrativa dos servidores públicos. Cada uma dessas responsabilidades é independente e pode ocorrer em paralelo. No entanto, existem algumas lacunas na lei, que são sanadas por meio de outras legislações aplicáveis, conforme demonstrado no Quadro 5.6 abaixo.
Os principais elementos do processo disciplinar estão descritos na Lei 8.112/90, que descreve o regime disciplinar no Capítulo IV (artigos 116 a 142) e o processo administrativo disciplinar no Capítulo V (artigos 143 a 182). Cabe ressaltar que a Lei 8.027/90, anterior à Lei 8.112/90, também estabelece uma série de infrações e sanções administrativas e disciplinares nos artigos 3 a 10. As duas leis estão alinhadas em seu conteúdo no que diz respeito às infrações e sanções administrativas e disciplinares, mas a Lei 8.112/90 prevê um sistema disciplinar muito mais elaborado, detalhando os procedimentos relevantes.
A CGU, em seu Manual de Processo Administrativo Disciplinar, afirma que a lei apresenta algumas lacunas relativas ao processo administrativo disciplinar, que são complementadas pela seguinte legislação:
Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo), que regula o processo administrativo na Administração Pública Federal.
Lei 8.429/1992 (Lei da Improbidade Administrativa), alterada pela Lei 14.230/2021, que determina os atos de improbidade dos agentes públicos, as possíveis sanções e acrescenta elementos específicos ao processo disciplinar administrativo, conceituando os atos de improbidade administrativa.
Lei 13.105/2015 (Código de Processo Civil), que estabelece regras com aplicação complementar e subsidiária aos processos administrativos.
Lei 12.813/2013, que regulamenta a gestão de conflitos de interesse relacionados ao exercício de funções públicas ou empregos no Poder Executivo Federal e incompatibilidades.
Decreto-Lei 4.657/1942 (Lei de Introdução ao Direito Brasileiro), que estabelece regras sobre invalidação, interpretação e sanções do direito administrativo nos artigos 20 a 30, que foram incluídos pela Lei 13.655/2018.
Decreto 5.480/2005, que regulamenta o Sistema de Correição do Poder Executivo Federal (SISCOR).
Decreto 7.203/2010, que proíbe o nepotismo no âmbito da administração pública federal.
Decreto nº 10.571/2020, que disciplina a investigação patrimonial, instrumento processual que investiga eventual incompatibilidade entre o patrimônio dos servidores públicos e sua renda auferida.
Fonte: Informações extraídas do CGU (2022[30]), Disciplinary Administrative Process Manual, https://repositorio.cgu.gov.br/bitstream/1/68219/10/Manual_PAD%20_2022%20%281%29.pdf.
O sistema disciplinar do Poder Executivo Federal do Brasil é abrangente e eficaz
A função complementar desses textos legislativos ao quadro disciplinar estabelecido na Lei 8.112/1990 resulta em uma interpretação ampla do termo “servidor público”, ampliando assim o âmbito de aplicação dos processos disciplinares. De fato, a Lei 8.112 aplica-se apenas ao regime jurídico dos servidores públicos da União e das autarquias, incluindo aqueles sob regime especial e das fundações públicas federais. Nesse sentido, o servidor público deve ser titular de cargo público com uma posição atribuída dentro da estrutura organizacional de uma entidade pública. No entanto, a Lei da Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), que também é aplicável conforme explicado acima, é mais abrangente e inclui em seu âmbito de aplicação servidores públicos, agentes políticos e qualquer pessoa que exerça qualquer forma de função pública, independentemente de o cargo ser remunerado, eleito, nomeado, designado ou contratado. No entanto, os procedimentos disciplinares dos funcionários públicos, conforme estabelecido na Lei 8.112/1990, não se aplicam aos funcionários de empresas estatais, que estão sujeitos a regras e procedimentos disciplinares internos (CGU, 2022[30]). O processo disciplinar aplicável pode variar dependendo do tipo de funcionário público e do tipo de infração administrativa, conforme ilustrado na Tabela 5.1.
No Brasil, a espinha dorsal dos processos disciplinares é o sistema disciplinar centralizado do Poder Executivo Federal (Sistema de Correição do Poder Executivo Federal, SISCOR). O SISCOR é composto pela Corregedoria-Geral da União (CRG) como órgão central e pelas unidades correcionais dos órgãos e entidades responsáveis pelas atividades correcionais. O SISCOR tem o poder legal de monitorar e corrigir qualquer processo disciplinar em andamento e aplicar sanções por meio de seus 150 funcionários no departamento central, 20 unidades setoriais e 47 unidades seccionais localizadas dentro das unidades federais (corregedorias seccionais).
No âmbito das entidades públicas, as corregedorias são responsáveis pelos trabalhos que envolvem a responsabilização de agentes públicos ou pessoas jurídicas. Conforme demonstrado na Tabela 5.1, as corregedorias são consideradas as “autoridades instauradoras” do processo administrativo disciplinar. Como unidades setoriais do SISCOR, são também responsáveis por propor medidas para padronizar e aprimorar os procedimentos operacionais relativos às atividades correcionais, instaurar processos disciplinares, bem como manter registros de dados e informações relativos ao resultado dos processos disciplinares.
Externamente, a implementação efetiva de códigos de conduta, a adoção de mecanismos que visem detectar e sanar irregularidades e a sua apuração são de competência da CGU, por meio da Corregedoria-Geral da União (CRG). Em princípio, a CRG é responsável por supervisionar a implementação do SISCOR, de acordo com o artigo 18, inciso I, do Decreto 11.330/2023 e o artigo 2º, inciso I, do Decreto 5.480/2005. Nesse sentido, a CGU mantém competência concorrente com as unidades correcionais durante todo o processo disciplinar, conforme refletido também nas alterações mais recentes trazidas pelo Decreto 11.330/2023. Além disso, de acordo com o artigo 51 da Lei 13.844/2019, a CGU é responsável por iniciar investigações sobre as denúncias recebidas. Como parte de sua função de supervisão, a CGU fornece orientação normativa aos órgãos e entidades supervisionados, garantindo assim a qualidade do processo disciplinar em todas as unidades supervisionadas. Isso se concretiza ainda mais por meio da padronização, regulamentação e aprimoramento dos procedimentos disciplinares. Para tanto, a CGU emite pareceres e instruções, gerencia e exerce controle técnico sobre as ações realizadas pelas unidades do SISCOR, avalia o trabalho e propõe medidas para sanar a má conduta de servidores públicos federais.
Em termos do processo disciplinar, em primeiro lugar, é realizada uma investigação preliminar pelas unidades correcionais a nível organizacional para determinar se existem provas suficientes para dar início a uma investigação oficial sob a forma de processo acusatório. Caso existam provas suficientes, é iniciado o processo disciplinar administrativo, em conformidade com os direitos do arguido e os princípios do contraditório. O processo disciplinar administrativo pode resultar na imposição de sanções disciplinares ou na execução de um “Termo de Ajustamento de Conduta” (TAC) em caso de infrações disciplinares menos graves. A competência para impor sanções disciplinares está estabelecida nos regulamentos internos dos órgãos, enquanto sanções mais severas são impostas diretamente pelo Presidente da República, que pode delegar esse poder aos Ministros de Estado, nos termos do Decreto 11.123/2022 (CGU, 2022[30]).
Para apoiar o trabalho das unidades correcionais, garantir a segurança jurídica e evitar possíveis riscos de discricionariedade na independência do processo decisório, a CGU desenvolveu ferramentas automatizadas para a maioria dos processos disciplinares. Em primeiro lugar, o sistema e-PAD organiza as informações e gera os documentos necessários para a condução dos processos disciplinares. Seu uso é obrigatório para as unidades correcionais do Poder Executivo Federal e também está disponível para uso por órgãos estaduais e municipais. Em segundo lugar, a CGU desenvolveu as Calculadoras de Viabilidade de TAC e Penalidade Administrativa, que determinam a imposição da penalidade adequada ou a implementação de um TAC com base na avaliação dos critérios exigidos pelo artigo 128 da Lei 8.112/1990. Por fim, a Matriz de Responsabilização é utilizada para sistematizar as informações durante o procedimento de admissibilidade/investigação. A matriz é formada por um ou mais fatos, sendo que cada fato pode ter um ou mais elementos e comportamentos específicos associados a ele. Outras áreas também fazem parte da matriz de responsabilização, como evidências relacionadas a cada fato, prazos de prescrição aplicáveis e ações recomendadas. Essa metodologia aumenta a eficiência e a eficácia dos processos disciplinares.
Considerando o exposto, o Brasil possui um sistema disciplinar abrangente, que parece estar funcionando bem, pelo menos no âmbito do Poder Executivo Federal. A centralização da supervisão sob o SISCOR, a digitalização dos processos disciplinares, a variedade de ferramentas de investigação e as muitas reformas dos últimos anos melhoraram significativamente a eficácia do sistema disciplinar e garantiram a consistência na aplicação de sanções, conforme mostrado na Figura 5.3. No entanto, o governo do Brasil poderia considerar o fortalecimento de áreas específicas para otimizar ainda mais seu sistema.
Fonte: CGU (n.d.[31]), Sanções, https://transparencia.gov.br/sancoes.
Fonte: Desenvolvido pela OCDE com base no CGU (2022[30]), Disciplinary Administrative Process Manual, https://repositorio.cgu.gov.br/bitstream/1/68219/10/Manual_PAD%20_2022%20%281%29.pdf
Para melhorar a compreensão sobre os níveis de confiança na imparcialidade e eficácia do sistema disciplinar, o Brasil poderia considerar a possibilidade de medir, por meio de pesquisas, a percepção de impunidade e suas causas
Um sistema de aplicação disciplinar não pode ser eficaz se os servidores públicos percebem altos níveis de comportamento antiético. Portanto, é fundamental compreender a incidência de práticas corruptas e antiéticas e como elas são percebidas no setor público. No Brasil, entrevistas com servidores públicos realizadas para esta Revisão de Integridade indicaram que há uma percepção de impunidade geral no setor público, apesar dos muitos pontos fortes do sistema disciplinar.
Para coletar informações sobre as percepções de ética e corrupção no setor público, o governo do Brasil, em cooperação com o Banco Mundial, organizou uma pesquisa entre servidores públicos para gerar conhecimento empírico sobre os diferentes tipos de comportamento antiético, seus níveis de incidência e as possíveis motivações por trás desses atos. A pesquisa inclui seções sobre experiências com corrupção, mecanismos de denúncia, regras e regulamentações, gestão de recursos humanos e o impacto da pandemia de Covid-19 na administração pública (World Bank, 2021[6]).
No entanto, a pesquisa não examina as percepções sobre impunidade ou a justiça dos mecanismos de aplicação. Portanto, o Brasil poderia considerar incluir em uma pesquisa regular com os servidores públicos questões sobre a eficácia das instituições de aplicação disciplinar e das sanções disciplinares impostas para abordar essa lacuna. Por exemplo, a Pesquisa do Serviço Civil do Reino Unido pergunta aos entrevistados se eles têm confiança de que, se levantarem uma preocupação sob o Código do Serviço Civil em sua organização, ela será devidamente investigada. Da mesma forma, a Avaliação de Integridade da Comissão Anticorrupção e do Serviço Civil na Coreia inclui o Índice de Integridade no Trabalho, que é um conjunto de indicadores destinados a medir as percepções dos servidores públicos sobre a integridade nas organizações públicas. A pesquisa pergunta, entre outras coisas, se os servidores públicos consideram que a instituição está se saindo bem em detectar e punir comportamentos corruptos (ACRC, 2021[32]). O Brasil poderia usar os exemplos do Reino Unido e da Coreia como inspiração para expandir o escopo de suas pesquisas sobre ética e corrupção no Serviço Público Federal, incluindo itens para medir as percepções de impunidade, suas causas e os níveis de confiança na justiça e na eficácia do sistema disciplinar.
O Brasil poderia considerar o fortalecimento da aplicação disciplinar no nível subnacional por meio do alinhamento da legislação municipal com os regulamentos disciplinares do Poder Executivo Federal, do desenvolvimento de manuais e ferramentas automatizadas para processos disciplinares no nível subnacional e da atribuição de funções disciplinares a unidades ou equipes dedicadas dentro dos municípios
A aplicação das normas disciplinares no âmbito subnacional brasileiro é determinada pelas leis aplicáveis em cada Estado da Federação, complementadas pelas leis municipais. Não há um arcabouço legislativo uniforme. A ausência de um arcabouço disciplinar comum, aliada à diversidade de porte e capacidade dos órgãos de governo local, resulta em deficiências na aplicação das normas disciplinares no âmbito local.
Reconhecendo esses desafios, a CGU instituiu, em 2019, o Programa de Fortalecimento de Corregedorias – PROCOR para apoiar os órgãos e entidades da União, Estados, Distrito Federal e Municípios na execução de atividades correcionais. Embora qualquer unidade municipal ou estadual que exerça atividades correcionais possa fazer parte do PROCOR, a participação é facultativa. O PROCOR atua em conjunto com a Rede de Corregedorias com o objetivo de integrar informações sobre atividades correcionais.
Apesar dos esforços recentes, a falta de harmonização na aplicação das regras disciplinares no nível subnacional continua a criar ineficiências na aplicação disciplinar. Mais especificamente, a legislação disciplinar no nível subnacional é considerada vaga e carece de parâmetros para diferenciar as sanções, dependendo da gravidade da infração e de acordo com o princípio da proporcionalidade. Além disso, há uma escassez de orientações sobre os processos administrativos disciplinares e investigativos, que não são descritos em detalhes na legislação municipal. De fato, agentes municipais entrevistados para um estudo recente relataram que enfrentam dificuldades para determinar qual processo iniciar, os passos necessários para cada procedimento, bem como a imposição adequada das sanções (Scheffer, 2021[33]). Um desafio importante também é que algumas entidades não estabeleceram unidades disciplinares dedicadas ou, pelo menos, não designaram funções disciplinares para funcionários dedicados e treinados em assuntos disciplinares. Assim, as funções disciplinares são exercidas além de outras tarefas.
Para resolver essas deficiências, o Brasil poderia examinar em que medida é possível revisar a legislação municipal para alinhá-la com as regras disciplinares do executivo federal. Isso garantiria a harmonização dos processos entre os níveis de governo e entre os municípios, independentemente de seu tamanho ou capacidade administrativa. Uma abordagem semelhante foi recomendada pela OCDE no estado de Nuevo León, no México, onde surgiram desafios na implementação do Sistema Nacional Anticorrupção do México em nível local. Nesse contexto, a OCDE recomendou que Nuevo León considerasse alinhar seu marco jurídico com a Lei Geral de Responsabilidades Administrativas do México no que diz respeito à diferenciação entre infrações graves e não graves (OECD, 2018[34]).
Como próximo passo, o Brasil poderia considerar a expansão do sistema PROCOR em todos os municípios. De fato, apesar das possibilidades promissoras que oferece para fortalecer as regras disciplinares em nível subnacional, o PROCOR conta atualmente com apenas 385 municípios integrados, de um total de 5.570 municípios no Brasil (PROCOR, 2024[35]). A exigência de participação no PROCOR ajudaria os municípios a aproveitar seu uso para garantir a aplicação consistente das medidas disciplinares. Para esse fim, o PROCOR pode ser usado como uma plataforma para identificar desafios comuns e resolvê-los por meio do intercâmbio de boas práticas, especialmente entre municípios de tamanho semelhante.
O PROCOR, sob a liderança da CGU, também poderia fornecer o fórum para o desenvolvimento de um manual para auxiliar os municípios na implementação das regras disciplinares. O manual poderia incluir guias passo a passo para cada processo disciplinar aplicável, descrições específicas de irregularidades e sanções apropriadas dependendo da gravidade da infração, bem como explicações teóricas e práticas sobre conceitos legais relevantes. Além disso, seria útil promover o uso das ferramentas automatizadas da CGU para o cálculo das sanções e da Matriz de Prestação de Contas, caso seja possível alinhar o quadro legislativo. Como alternativa, a CGU, em cooperação com os municípios, poderia considerar o desenvolvimento de ferramentas semelhantes para o governo local, levando em consideração a legislação aplicável.
Por fim, para garantir a implementação de qualquer reforma prevista, é essencial que os municípios estejam equipados com recursos e capacidades adequadas para aplicar as regras disciplinares. Portanto, o Brasil poderia atribuir o exercício das funções disciplinares a unidades dedicadas ou a servidores permanentes dentro dos municípios, que devem ser devidamente treinados. Por exemplo, o Comitê Negociador Conjunto para Executivos Chefes das autoridades locais na Inglaterra (Joint Negotiating Committee for Chief Executives of local authorities in England) (País de Gales e Irlanda do Norte) exige que todos os conselhos locais estabeleçam um comitê de investigação e disciplina, um comitê de apelações e um painel independente para a implementação dos processos disciplinares. Em seus esforços para apoiar os conselhos locais na aplicação das regras disciplinares, o Comitê Negociador Conjunto também desenvolveu um procedimento disciplinar modelo e orientações, que fornecem definições e descrições passo a passo, estabelecem prazos, incluem orientações para a coleta de evidências e o tratamento de testemunhas, assim como para a proteção dos direitos do acusado (JNC for Local Authority Chief Executives, 2016[36]).
A Recomendação da OCDE sobre Integridade Pública orienta os países membros a aplicarem objetividade na execução das normas de integridade pública (OECD, 2017[2]). A objetividade está intimamente ligada à independência, uma característica essencial dos sistemas judiciais que garante a cada pessoa o direito de ter seu caso decidido em um julgamento justo, com base em fundamentos legais e evidências, e livre de influências indevidas. Ela inclui tanto a independência externa em relação aos outros poderes do Estado, quanto a independência interna dentro do judiciário (CoE, 2010[37]). Os níveis de percepção da independência judicial são um elemento chave na avaliação da adequação dos mecanismos de aplicação na promoção da confiança no sistema de integridade pública.
Internacionalmente, a independência e a imparcialidade judicial são frequentemente presumidas. No entanto, nos últimos anos, tem aumentado o número de violações de valores fundamentais relacionados ao princípio do Estado de Direito e, em particular, à independência judicial (EJTN, 2021[38]). No Brasil, o judiciário é considerado amplamente independente da intervenção governamental, com grande autoridade concedida aos juízes para avaliar a constitucionalidade dos atos do governo. No entanto, a eficiência do sistema judiciário é parcialmente restrita pela capacidade limitada e pela percepção de corrupção (BTI, 2022[39]). Isso se reflete no indicador de Independência Judicial percebida, conforme medido pelo Índice de Integridade Pública. Os dados de 2021 e 2023 mostram que o Brasil pontua ligeiramente acima da média dos países latino-americanos com dados disponíveis e abaixo da média da OCDE, conforme mostrado na Figura 5.4. Como resultado dos níveis elevados de percepção de corrupção e baixos níveis de percepção de independência no sistema judiciário, 61% dos entrevistados da pesquisa Latinobarômetro de 2023 têm pouca ou nenhuma confiança no judiciário. (Corporación Latinobarómetro, 2023[40]).
Nota: O componente de Independência Judicial do Índice de Integridade Pública é baseado no indicador de "independência judicial" da Pesquisa de Opinião Executiva do Fórum Econômico Mundial, "Global Competitiveness Dataset", que faz a seguinte pergunta: “Em que medida o judiciário em seu país é independente das influências de membros do governo, cidadãos ou empresas? [1 = fortemente influenciado; 7 = totalmente independente]”.
Fonte: Mungiu-Pippidi, A. et al. (2023[41]), Index of Public Integrity – Judicial Independence, https://corruptionrisk.org/ipi-ranking/.
De fato, um estudo recente da OCDE constatou que os cidadãos brasileiros são bastante céticos quanto à independência dos tribunais em relação ao poder político (Figura 5.5). Enquanto, em média, nos países da OCDE, 42,2% acreditam que um tribunal tomaria uma decisão livre de influência política se a decisão pudesse influenciar negativamente a imagem do governo, no Brasil apenas 22,2% dos entrevistados se sentem da mesma forma (OECD, 2023[42]).
No que diz respeito às garantias formais de independência, a separação de poderes está estabelecida no Artigo 2º da Constituição. Além disso, o Artigo 5º, XXXV, atribui ao Judiciário um amplo mandato para revisar todas as ações do Executivo e do Legislativo. O Ministério Público é uma instituição independente, com autonomia funcional e administrativa para o desempenho de suas atribuições constitucionais (Artigo 127 da Constituição). Além disso, o Conselho Nacional de Justiça empreendeu algumas iniciativas recentes para fortalecer a independência, em particular em relação à seleção de juízes. Em 2023, a Resolução CNJ nº 75/2009 foi alterada para instituir o Exame Nacional da Magistratura e garantir um processo seletivo adequado e com um mínimo de uniformidade, bem como uma forma de democratizar o acesso à carreira judiciária, tornando-a mais diversa e representativa. No mesmo espírito, o CNJ instituiu bolsas de estudo para pessoas negras e indígenas, com e sem deficiência, que desejam ingressar na magistratura, para possibilitar condições mais igualitárias nos concursos públicos de ingresso no judiciário (CNJ, 2024[43]).
Proporção de entrevistados que indicam que os tribunais estão livres de pressão política no Brasil, Colômbia e média da OCDE, 2021-22
Nota: A figura apresenta a distribuição das respostas à pergunta "Se um tribunal estiver prestes a tomar uma decisão que possa impactar negativamente a imagem do governo, qual a probabilidade de o tribunal tomar a decisão sem influência política?". A proporção "Provavelmente age sem influência política" é a soma das respostas de 6 a 10 na escala; "neutro" é igual a uma resposta de 5; "Provavelmente não age sem influência política" é a soma das respostas de 0 a 4; e "Não sei" era uma opção de resposta separada. A OCDE (22) refere-se à média não ponderada de 22 países da OCDE.
Fonte: OECD (n.d.[44]), Trust in Government, OECD Trust Survey, http://oe.cd/trust.
Apesar dessas garantias constitucionais e iniciativas, o nível de independência real tem sido debatido nos últimos anos. Embora as salvaguardas legais possam tornar juízes e promotores objetivamente independentes, não se pode dar como garantido que países com salvaguardas robustas para a independência formal judicial e de acusação alcançarão altos níveis de independência percebida (Van Dijk and Vos, 2018[45]). O sistema judiciário pode cumprir com sucesso seu papel de garantir a democracia e o Estado de Direito apenas quando as pessoas confiam que a justiça é feita de forma imparcial. Nesse contexto, existem várias ações que o Brasil poderia considerar para fortalecer as salvaguardas existentes de independência e melhorar os níveis de independência percebida entre as pessoas, atendendo às suas necessidades (OECD, 2023[46]).
Regulamentações mais rigorosas relativas ao pré e pós-emprego judicial poderiam ajudar a evitar riscos de conflito de interesses e interferência política indevida no sistema judicial
A Constituição Brasileira estabelece um conjunto de limitações para a maioria dos Tribunais Superiores em relação à seleção e nomeação de altos funcionários. Na prática, no entanto, o Poder Executivo tem amplos poderes discricionários na nomeação de candidatos. Ao mesmo tempo, o atual quadro legal carece de medidas para prevenir possíveis riscos de conflito de interesse de candidatos que anteriormente ocuparam cargos de ministros ou outras posições de alto escalão no Poder Executivo Federal. Como um desenvolvimento positivo, o Superior Tribunal de Justiça adotou recentemente um Código de Conduta, que inclui uma seção sobre conflito de interesses e abuso de funções (STJ, 2023[47]). Em particular, o Código inclui uma obrigação de evitar possíveis conflitos de interesses e fornece exemplos concretos de comportamentos proibidos. No entanto, como mencionado no Capítulo 2, apesar dos desenvolvimentos recentes e vários códigos de ética e conduta para servidores públicos do poder judiciário e juízes, nenhum desses códigos estabelece restrições de pré e pós-emprego público. A mudança não regulamentada de cargos entre posições politicamente expostas e cargos mais elevados no judiciário cria riscos de lobby ilegal e interferência política indevida nos processos de tomada de decisões judiciais (para uma análise mais detalhada sobre influência indevida nos processos de tomada de decisão pública, veja também o Capítulo 6). De fato, a nomeação da liderança dos Tribunais Superiores pelo Presidente, sem quaisquer restrições de pré-emprego, poderia ser usada como uma das formas de promover a agenda política do governo por meio da jurisprudência.
Para evitar esses riscos, o Brasil poderia considerar o estabelecimento de períodos de reflexão antes que uma pessoa possa assumir ou retornar a um cargo de juiz ou promotor, caso tenha atuado anteriormente como político, ministro, funcionário público, membro do gabinete ou em outros cargos políticos. Por exemplo, na França, para retornar à magistratura, um juiz que tenha anteriormente ocupado um cargo como político, ministro, funcionário público ou membro do gabinete é obrigado a passar por um processo formal de recrutamento para retornar à magistratura. Uma vez concluído o processo de recrutamento, a nomeação é formalmente aprovada pelo Conselho Judicial. Além disso, antes de retornar a um cargo de juiz, os candidatos devem esperar um período de resguardo de três a cinco anos, dependendo do tipo de cargo público que ocuparam anteriormente. Da mesma forma, há um período de espera de cinco anos para os promotores austríacos que retornam a um cargo de promotor em uma posição de gestão (ou seja, chefe de um Ministério Público, de um Ministério Público Superior, da Procuradoria-Geral da República).
Uma opção alternativa a considerar, em vez ou em combinação com as regulamentações sobre períodos de quarentena, seria exigir que juízes e promotores obtivessem a autorização do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) ou do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), respectivamente. Essa abordagem é seguida em Portugal e na Itália (EC, 2022[48]). De fato, o CNMP está bem posicionado para desempenhar esse papel e já implementou iniciativas para promover a integridade, ética e transparência na administração pública brasileira. Em 2025, o CNMP adotou a Resolução 305, que estabelece diretrizes para fortalecer a ação preventiva do Ministério Público contra má conduta e corrupção no setor público. Em princípio, a Resolução atribui ao Ministério Público a responsabilidade de supervisionar a implementação de Programas de Integridade nas entidades públicas, que incluem medidas para prevenir e gerenciar conflitos de interesse.
Para fortalecer a independência das autoridades judiciais e do Ministério Público, o Brasil poderia melhorar os processos de seleção e nomeação para cargos superiores, por exemplo, por meio do envolvimento de órgãos independentes com a participação de membros do Poder Judiciário e do Ministério Público, do estabelecimento de critérios objetivos e do envolvimento de especialistas não políticos
O poder do Executivo de nomear os membros dos tribunais superiores sem as salvaguardas necessárias pode afetar as decisões judiciais de duas maneiras: selecionando juízes cujas preferências estejam alinhadas com as do governo e influenciando as decisões judiciais, dependendo do contexto político (ou seja, de acordo com o partido no poder). De acordo com a Constituição, os membros dos tribunais superiores brasileiros, o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tribunal de Justiça (STJ), são nomeados pelo presidente com a aprovação do Senado (artigos 101 e 104 da Constituição).
Apesar da separação dos poderes e das garantias estabelecidas na Constituição, o amplo poder discricionário do executivo nos processos de seleção e nomeação dos mais altos tribunais nacionais pode prejudicar a independência do judiciário. Em 2022, a Emenda Constitucional nº 122/2022 estabeleceu algumas salvaguardas adicionais no caso do STJ. Os candidatos são nomeados por uma lista elaborada pelo próprio Tribunal, composta por juízes dos Tribunais Regionais Federais, juízes dos Tribunais de Justiça, além de advogados e membros do Ministério Público Federal, Estadual, do Distrito Federal e dos Territórios. No entanto, a decisão final sobre a nomeação cabe ao Presidente da República e à aprovação do Senado. Um estudo que analisa empiricamente o grau de influência política no Supremo Tribunal Federal (STF) e no Superior Tribunal de Justiça (STJ) encontra evidências estatisticamente significativas que indicam que o STF está, de fato, mais sujeito à influência política do que o STJ, onde o presidente tem menos discrição sobre a nomeação dos juízes, e que “pode haver outras formas pelas quais o governo influencia o STF além da nomeação de seus membros” (Lopes and Azevedo, 2018[49]). Por sua vez, os autores não conseguem encontrar evidências consistentes e estatisticamente significativas de que os juízes beneficiem ativamente o partido do presidente que os nomeou (Lopes and Azevedo, 2018[49]).
O Ministério Público brasileiro é dividido entre o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos de cada Estado (Artigo 128 da Constituição). Seus membros possuem independência funcional, o que garante liberdade em seus decretos e no exercício de suas funções. Os promotores não estão subordinados aos seus superiores, pois a hierarquia existente em relação a seus superiores é meramente administrativa (OECD, 2014[50]). Sua autonomia na tomada de decisões é limitada apenas pelo dever de manter a ordem jurídica. Para garantir que os promotores exerçam suas funções de forma imparcial e livres de qualquer influência, eles têm vitaliciedade e uma série de outras condições de emprego. A Constituição Brasileira também estabelece a autonomia financeira e administrativa do Ministério Público como uma salvaguarda para sua independência. No entanto, o mesmo processo de seleção e nomeação também se aplica neste caso. De acordo com o Artigo 128, §1º da Constituição, o chefe do Ministério Público da União é nomeado pelo Presidente por dois anos, sujeito à aprovação do Senado.
Desde 2003, os candidatos têm sido nomeados a partir de uma lista com três procuradores selecionados por meio de eleições internas, um procedimento que espelha a exigência constitucional para os chefes dos Ministérios Públicos Estaduais (Artigo 128, §3º) e o STJ (Artigo 104). Embora a lei não exija eleições internas para a seleção de candidatos, esse procedimento forneceu uma salvaguarda adicional contra o controle dos Poderes Executivo e Legislativo sobre a nomeação. Além disso, a seleção de candidatos pelos próprios colegas inspira a confiança e o respeito tanto do público quanto dos membros do sistema judiciário e do Ministério Público (CoE, 2014[51]). Nos últimos anos, essa prática não tem sido seguida, gerando preocupações internacionalmente (OECD, 2019[52]) e entre a sociedade civil no Brasil (Transparency International, 2022[53]). Em vez de eleições internas, os indicados para o cargo de chefe do Ministério Público da União são selecionados por decisão do Presidente, que também nomeia a pessoa escolhida com a aprovação do Senado. Em resumo, quanto maior o grau de jurisdição, maior é o envolvimento de outros poderes na seleção judicial (UNODC, 2020[54]). Em 2023, o Grupo de Trabalho da OCDE sobre Suborno também reconheceu o risco de politização do Ministério Público da União, o que pode dificultar a investigação e o processo de casos de corrupção e suborno transnacional (OECD, 2023[22]). Esse risco ocorre até mesmo no procedimento de seleção e nomeação dos chefes dos Ministérios Públicos Estaduais. Apesar da exigência constitucional do Artigo 128, §3º, de que o Governador de cada estado nomeie um candidato de uma lista com três nomes formados por meio de eleições internas, as partes interessadas relatam que, na prática, os Governadores frequentemente não seguem essa lista.
Tendo em vista os riscos de politização do Ministério Público, um processo de nomeação que envolva o Poder Executivo e a representação do Poder Legislativo pode fortalecer a legitimidade democrática. No entanto, a nomeação de juízes e promotores seniores pelo governo também pode dar origem a uma percepção de falta de autonomia em relação ao Poder executivo, o que pode minar sua credibilidade e comprometer a confiança dos cidadãos nas instituições democráticas (OHCHR, 2011[55]). Portanto, é importante garantir transparência e legitimidade aos processos de seleção, nomeação e destituição.
Para abordar essas preocupações, o Brasil poderia criar salvaguardas adicionais para garantir a independência na seleção e nomeação dos membros do STF e do Procurador-Geral da República. Por exemplo, a seleção de candidatos para a liderança do STJ e dos Ministérios Públicos Estaduais por meio de eleições internas poderia ser usada como uma boa prática também nos casos do STF e do Procurador-Geral da República. O processo eleitoral poderia ser administrado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), respectivamente, com a exigência de que a recomendação dos Conselhos sobre os candidatos selecionados seja vinculativa para a autoridade nomeadora. Além disso, o Brasil poderia considerar o estabelecimento de critérios de nomeação transparentes, objetivos e pré-estabelecidos para inspirar a confiança do público e o respeito do judiciário e da profissão jurídica (Venice Commission, 2011[56]).
Tais critérios podem incluir, por exemplo, os seguintes elementos:
Independência e imparcialidade.
Conduta respeitável e histórico de integridade.
Conhecimento excepcional da lei.
Excelentes habilidades de comunicação oral e escrita e competência analítica.
Compromisso com o judiciário como instituição pública.
Compromisso comprovado com a proteção dos direitos humanos, valores democráticos e transparência.
Capacidade de compreender as consequências sociais e jurídicas das suas decisões.
Capacidade de estabelecer um equilíbrio sólido entre um elevado nível de produtividade, a qualidade das decisões judiciais e uma análise cuidadosa dos casos (DPLF, 2014[57]).
O processo de seleção poderia se beneficiar ainda mais com a criação de uma comissão de nomeação composta por pessoas respeitadas pelo público e que tenham a confiança do governo, com a participação de especialistas não políticos (Venice Commission, 2011[56]). O Quadro 5.7 apresenta uma visão geral dos princípios orientadores que o Brasil poderia levar em consideração ao aprimorar a seleção de juízes e promotores de alto nível.
A Due Process Law Foundation elaborou um conjunto de recomendações sobre os elementos necessários no processo de seleção de juízes de alto nível e no perfil dos candidatos. As recomendações são elaboradas com base em experiências e padrões comparativos internacionais, levando em consideração o contexto regional das Américas.
As entidades responsáveis pela pré-seleção dos candidatos devem ser autônomas.
Para evitar a politização dos processos de seleção, o órgão responsável pela pré-seleção dos candidatos deve ser uma entidade independente, que não esteja sujeita à influência direta ou indireta de outros setores poderosos do país. Para esse fim, a entidade responsável deve ser composta por representantes de diferentes setores e associações nacionais.
A nomeação deve ser orientada por critérios claros e previamente estabelecidos.
Os critérios devem identificar as características profissionais e pessoais consideradas essenciais. Essas qualificações devem ser suficientemente detalhadas, estabelecidas e publicadas com antecedência, para que todos os candidatos compreendam claramente os requisitos para uma candidatura bem-sucedida.
O processo de nomeação, bem como as responsabilidades de todos os agentes envolvidos no processo, devem ser claramente estabelecidos.
Deve haver um plano detalhado para determinar em que medida os candidatos cumprem o perfil estabelecido, a fim de evitar decisões arbitrárias. Além disso, esse processo deve ser orientado pelos princípios de transparência e publicidade em todas as etapas.
Os órgãos de seleção devem oferecer oportunidades para que diferentes setores da sociedade deem sua opinião sobre os candidatos, que devem ser submetidos a verificações de antecedentes.
O processo deve incluir um mecanismo para que terceiros apresentem qualquer informação sobre o histórico de um candidato que possa ser considerada motivo para desqualificação. Nesse caso, a exatidão das informações recebidas deve ser verificada por um órgão autônomo com base em um procedimento previamente estabelecido.
Devem ser realizadas audiências públicas com os candidatos para avaliar suas qualificações.
Audiências públicas bem planejadas podem ser ferramentas eficazes para saber o que os candidatos pensam sobre a lei e o papel do judiciário na sociedade. Esse tipo de análise também facilita a avaliação de valores pessoais.
Devem ser envidados esforços para garantir a diversidade em cargos judiciais de alto nível.
É importante para o desempenho ideal de um tribunal que sua composição reflita a diversidade da sociedade, tanto em termos de gênero quanto de grupos minoritários. Para esse fim, as nomeações devem ser feitas em condições de igualdade.
A entidade responsável pelo processo de pré-seleção deve justificar sua decisão final.
Um processo de seleção baseado no mérito deve fornecer explicações sobre a indicação dos candidatos. Para limitar decisões arbitrárias, o órgão de seleção deve explicar como as diretrizes de avaliação foram seguidas.
Fonte: DPLF (2014[57]), Guidelines for a Transparent and Merit-based System for the Appointment of High-level Judges, https://www.iranrights.org/attachments/library/doc_297.pdf.
O Brasil poderia alterar a Lei de Abuso de Autoridade para estabelecer critérios claros para a definição de termos genéricos, a fim de proporcionar segurança jurídica e prevenir riscos de retaliação contra autoridades judiciais e do Ministério Público
Em 2019, foi introduzida a nova Lei de Abuso de Autoridade (Lei nº 13.869/2019, que substituiu a Lei nº 4.898/1965), com o objetivo de garantir que agentes públicos que abusem de seus poderes sejam sancionados. Embora o objetivo da nova lei fosse enfrentar o problema do abuso sistêmico de autoridade, há preocupações de que ela possa, potencialmente, desestimular investigadores, promotores e juízes a conduzirem casos de corrupção envolvendo agentes poderosos dos setores público e privado. A base dessas preocupações está, principalmente, no processo legislativo acelerado para sua aprovação, bem como nos termos amplos e vagos presentes no texto da lei. O Grupo de Trabalho sobre Suborno da OCDE já destacou que a vagueza dos conceitos apresentados na lei pode desencorajar a investigação e a persecução de crimes de corrupção e, eventualmente, levar à impunidade, ao criarem riscos de retaliação contra promotores e juízes por parte de réus poderosos (OECD, 2019[58]; 2023[22]).
Os crimes descritos na lei são dolosos e exigem um propósito específico de atuação (dolo específico). Além da intenção, a pessoa que comete o crime deve agir “com o fim específico de prejudicar outrem, beneficiar a si mesmo ou a terceiro, ou ainda por mero capricho ou satisfação pessoal” (Artigo 1º, §1º, da Lei nº 13.869/2019). Nesse dispositivo, a lei não especifica ou define o termo “prejudicar”, o que dá margem a múltiplas interpretações. O §2º do Artigo 1º da mesma lei estabelece que a divergência na interpretação da lei ou na avaliação dos fatos e das provas não constitui abuso de autoridade. No entanto, orientações do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais dos Ministérios Públicos dos Estados e da União (CNPG) e do Grupo Nacional de Coordenadores de Centros de Apoio Criminal (GNCCRIM) indicam que tal interpretação pode ser considerada abuso de autoridade, no caso de dolo (CNPG/GNCCRIM, 2020[59]).
No que diz respeito a crimes específicos, o Artigo 27 criminaliza a instauração de procedimento investigatório sem “indício”. O escopo do artigo abrange tanto investigações criminais quanto administrativas, incluindo, portanto, o regime disciplinar, assim como investigações relacionadas a tipos mais amplos de má conduta. Mais uma vez, a lei utiliza um termo notoriamente amplo e não define o que constituiria um indício adequado para a instauração de procedimentos investigatórios. Também não está claro se o Artigo 27 abrange investigações preliminares. Nesse contexto, é difícil estabelecer parâmetros seguros de atuação, especialmente no caso de denúncias anônimas ou incompletas que, ainda assim, poderiam fornecer informações úteis para a investigação de casos de corrupção e violações à integridade. Termos igualmente ambíguos são usados no Artigo 30, que criminaliza a instauração de processos penais, civis ou administrativos sem “justa causa” ou contra pessoas que “se sabe serem inocentes”. Além disso, o Artigo 31 penaliza a procrastinação “injustificada” de investigações em prejuízo dos investigados ou auditados, bem como a prorrogação “injustificável” das investigações, na ausência de prazos específicos para a conclusão do procedimento. Embora o objetivo desse dispositivo seja promover a celeridade dos processos e proteger os acusados contra atrasos excessivos, também nesse caso a lei não estabelece critérios claros, deixando a interpretação a cargo dos agentes públicos responsáveis pelos procedimentos. Essas lacunas também foram apontadas por promotores estaduais em orientações relevantes destinadas a apoiar a implementação da lei (PGE Mato Grosso do Sul, 2020[60]).
A criminalização de condutas, algumas das quais fazem parte das atribuições normais dos agentes públicos, sem parâmetros concretos, pode comprometer a investigação e a persecução eficazes de casos de corrupção e violações à integridade. Os termos genéricos utilizados no texto da Lei nº 13.869 criam insegurança jurídica, gerando um ambiente de temor no qual juízes, promotores, auditores e investigadores disciplinares precisam exercer suas funções. Diante disso, o Brasil poderia considerar a possibilidade de alterar a lei para estabelecer critérios claros e objetivos, que proporcionem segurança jurídica e apoiem os agentes públicos no exercício de suas atribuições, sem o receio de sofrer retaliações.
A análise do capítulo apresentou os pontos fortes e fracos do sistema de fiscalização e enforcement no Brasil e mostrou que são necessários esforços adicionais para melhorar sua eficácia.
Com base nos esforços políticos recentes, o Brasil poderia considerar as seguintes recomendações para melhorar a qualidade do quadro nacional de proteção aos denunciantes:
Consolidar a legislação para receber denúncias de corrupção e fornecer proteção aos denunciantes, a fim de evitar a fragmentação das medidas em várias leis.
Esclarecer como os canais de denúncia internos e externos existentes interagem para fortalecer a conscientização sobre eles e a disposição para denunciar.
Fortalecer a coordenação entre os canais de denúncia existentes para evitar a duplicação de esforços e aumentar a eficácia das investigações.
Melhorar a confidencialidade, as salvaguardas de anonimato e as disposições antirretaliação para incentivar os funcionários públicos e os cidadãos a denunciarem possíveis condutas indevidas no setor público.
Fortalecer as proteções contra retaliação para todos aqueles que denunciam com base em motivos razoáveis, independentemente do resultado do processo de qualificação, e inverter o ônus da prova para os empregadores, que devem fornecer evidências de que as medidas tomadas contra a pessoa que fez a denúncia não estão relacionadas à divulgação.
Oferecer proteção aos denunciantes do setor privado e considerar o estabelecimento de requisitos para a criação de canais de denúncia em entidades privadas.
Além disso, o capítulo propõe as seguintes medidas para otimizar o sistema disciplinar:
Medir, por meio de pesquisas, a percepção de impunidade, suas causas e os níveis de confiança na justiça e eficácia do sistema disciplinar para melhorar a compreensão dos níveis de confiança.
Fortalecer a aplicação disciplinar em nível subnacional por meio do alinhamento da legislação municipal com os regulamentos disciplinares do Poder Executivo Federal, do desenvolvimento de manuais e ferramentas automatizadas para processos disciplinares em nível subnacional e da atribuição de funções disciplinares a unidades ou funcionários dedicados dentro dos municípios.
Por fim, o capítulo examina as salvaguardas de independência no judiciário e no Ministério Público brasileiros e recomenda as seguintes ações:
A adoção de regulamentos mais rigorosos em relação ao pré e pós-emprego judicial poderia ajudar a evitar riscos de conflito de interesses e interferência política indevida no sistema judicial.
Melhorar os processos de seleção e nomeação para cargos superiores por meio do envolvimento de órgãos independentes dentro do judiciário e do Ministério Público, do estabelecimento de critérios objetivos e do envolvimento de especialistas não políticos.
Alterar a Lei sobre Abuso de Autoridade para estabelecer critérios claros para a definição de termos genéricos, a fim de proporcionar segurança jurídica e prevenir riscos de retaliação contra autoridades judiciais e do Ministério Público.
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