Este capítulo examina o atual quadro brasileiro para a promoção da integridade e da transparência na tomada de decisões públicas. Ele avalia a resiliência do país aos riscos de captura política e influência indevida por parte de grupos de interesse especial. A análise identifica possíveis reformas para fortalecer a estrutura legislativa sobre lobby e financiamento político e destaca oportunidades para aumentar a conscientização sobre padrões de integridade adaptados aos riscos relacionados a atividades de lobby e influência entre funcionários públicos e lobistas. Além disso, o capítulo explora maneiras de melhorar o acesso à informação para todas as partes interessadas e promover um envolvimento mais inclusivo e transparente das partes interessadas no processo de formulação de políticas.
Revisão de Integridade da OCDE sobre o Brasil 2025
Resumo
As políticas públicas são o principal “produto” que as pessoas recebem, observam e avaliam de seus governos. Ao formular e implementar essas políticas, os governos precisam reconhecer a existência de diversos grupos de interesse e considerar os custos e benefícios para esses grupos. Por isso, uma ampla gama de partes interessadas deve ter a oportunidade justa e equitativa de contribuir para a tomada de decisões públicas. Ao compartilhar seus conhecimentos, necessidades legítimas e evidências sobre os problemas de políticas públicas e como enfrentá-los, os grupos de interesse e seus representantes podem fornecer informações valiosas para que os governos embasem suas decisões. É essa variedade de interesses que permite aos formuladores de políticas conhecerem opções e concessões, compreenderem melhor as necessidades em evolução dos cidadãos e das partes interessadas e, em última instância, decidirem o melhor curso de ação para cada questão de política pública (OECD, 2010[1]; 2021[2]).
No entanto, as atividades de lobby e influência, entendidas como todas as ações destinadas a promover os interesses de grupos específicos no que diz respeito à tomada de decisões públicas e aos processos eleitorais, podem ter um impacto profundo no resultado das políticas públicas. Dependendo da forma como são conduzidas, as atividades de lobby e influência podem trazer mudanças positivas ou consequências prejudiciais. Por um lado, um processo de formulação de políticas inclusivo pode levar a políticas mais informadas e, em última análise, melhores, e aumentar a legitimidade das decisões públicas. Em alguns casos, porém, os tomadores de decisão públicos podem buscar políticas que promovam seus interesses privados. Eles também podem agir em favor dos interesses comerciais ou políticos de certos grupos, nacionais ou estrangeiros, que buscam influenciá-los. Quando isso ocorre, há o risco de que decisões relativas a políticas públicas essenciais, como políticas de saúde ou de proteção ao consumidor, possam ter impactos prejudiciais em vez de promover o bem-estar econômico e social dos indivíduos.
A experiência mostra que a formulação de políticas públicas nem sempre é inclusiva e, por vezes, pode considerar apenas os interesses de poucos – geralmente aqueles com maior poder financeiro e político. Também se observa que a atuação de grupos de pressão (lobby) e outras práticas de influência sobre os governos podem ser abusivas, por meio da apresentação de dados ou evidências tendenciosas ou enganosas, e da manipulação da opinião pública (OECD, 2021[2]). Esses desafios parecem se intensificar no ambiente atual de sobrecarga de informações, com mecanismos e canais de influência cada vez mais diversos, como as redes sociais e ferramentas de inteligência artificial, que podem ser usados para manipular a opinião pública. Há ainda o risco de que alguns partidos e candidatos, uma vez eleitos, passem a responder mais aos interesses de determinados grupos de doadores do que ao interesse público mais amplo. Esses doadores podem esperar uma forma de retribuição pelas doações feitas durante a campanha eleitoral, como acesso privilegiado a informações ou a contratos públicos superfaturados, obtenção de condições vantajosas em empréstimos públicos ou outras formas de benefício ilegal provenientes da administração pública correspondente (OECD, 2017[3]).
As consequências dessa influência indevida sobre a economia e a sociedade são generalizadas. Estudos mostram cada vez mais que situações de influência indevida e desigualdade no poder de influência levaram à má alocação de recursos públicos, reduziram a produtividade, perpetuaram as desigualdades sociais e, por vezes, levaram a resultados políticos prejudiciais (OECD, 2017[3]). Elas também podem afetar negativamente o interesse dos investidores (estrangeiros) e diminuir a confiabilidade do país no âmbito internacional. Em última análise, políticas públicas mal informadas e que respondem apenas às necessidades de um grupo de interesse específico podem afetar negativamente a confiança no governo, possivelmente resultando na insatisfação do público em geral em relação às instituições públicas e aos processos democráticos (OECD, 2024[4]).
O Brasil também enfrenta esses desafios. Nos últimos anos, surgiram tendências negativas relacionadas à promoção e proteção de direitos democráticos fundamentais, como a liberdade de expressão e de reunião (OECD, 2022[5]). Conflitos por terras e recursos despertaram preocupações quanto à influência do setor agropecuário sobre decisões de abertura de reservas indígenas para atividades comerciais (Reuters, 2019[6]). Um relatório da Repórteres sem Fronteiras (RSF), de setembro de 2023, destacou os riscos crescentes enfrentados por jornalistas na região amazônica, especialmente ao abordar temas sensíveis como os direitos territoriais dos povos indígenas e a degradação ambiental (RSF, 2023[7]; Freedom House, 2024[8]). Vários jornalistas no Brasil relataram atuar em um ambiente intimidante, devido à ameaça de processos por difamação criminal e ações cíveis, o que pode levar à autocensura – especialmente entre veículos menores, com recursos limitados (Freedom House, 2024[8]).
O cenário em transformação do lobby e da influência, com mecanismos e canais cada vez mais diversos, como as redes sociais, também aumentou os riscos relacionados à influência indevida sobre os processos democráticos. Assim como em outros países, as campanhas para as recentes eleições nacionais no Brasil foram marcadas por alta polarização, e a disseminação de informações falsas ou enganosas por meio das redes sociais surgiu como um dos principais desafios para a integridade das eleições (OECD, 2022[5]; Magenta, Gragnani and Souza, 2018[9]; Freedom House, 2024[8]). Brasil tem passado, nos últimos anos, por intensos debates em torno da regulação do espaço informacional online. Entre as iniciativas estão, por exemplo, o Marco Civil da Internet de 2014, que visa proteger os direitos civis dos usuários da internet; a decisão do Supremo Tribunal Federal, em agosto de 2024, de bloquear o acesso ao X (antigo Twitter) no Brasil, motivada pela falta de designação de um representante legal da plataforma; e a decisão do STF, em junho de 2025, que ampliou a responsabilidade das plataformas pelo conteúdo que hospedam (STF, 2025[10]). Em especial, os esforços do Judiciário para restringir e investigar determinados conteúdos levaram alguns comentaristas a argumentar que as autoridades estariam tentando suprimir críticas legítimas às suas ações, em violação aos padrões de liberdade de expressão. Alguns jornalistas e organizações de defesa da liberdade de imprensa também expressaram preocupação de que a decisão do STF em agosto possa impor restrições excessivamente amplas à liberdade de expressão e à disseminação de informações online (Freedom House, 2024[8]).
Nesse contexto, a OCDE define integridade da informação como o resultado de um ambiente informacional que promova o acesso a fontes de informação precisas, confiáveis, baseadas em evidências e plurais, e que permita aos indivíduos estarem expostos a ideias diversas e plurais, tomarem decisões informadas e exercerem melhor seus direitos (OECD, 2024[11]). A Recomendação da OCDE sobre Integridade da Informação de 2024, à qual o Brasil aderiu em dezembro de 2024, apresenta um amplo marco que identifica políticas voltadas a fortalecer a resiliência da sociedade; ampliar a transparência, a responsabilidade e a pluralidade das fontes de informação; e modernizar a arquitetura institucional. Olhando para o futuro, e em consonância com a importância da transparência para mitigar os riscos decorrentes de influências indevidas, o foco do Brasil deve estar na construção da compreensão pública sobre como operam as plataformas de informação online, por meio do fortalecimento da transparência, da troca de informações e da cooperação entre governos, setor privado e sociedade em geral (OECD, 2024[11]).
Conforme destacado no Capítulo 1, diversos indicadores de governança e resultados de pesquisas apontam para a percepção dos brasileiros de que as políticas públicas podem ser influenciadas indevidamente por interesses particulares e/ou que grupos poderosos exercem influência excessiva sobre os resultados dos processos de tomada de decisão pública. A Pesquisa da OCDE sobre os Fatores que Influenciam a Confiança Pública no Brasil revelou que apenas duas em cada dez pessoas acreditam que um alto funcionário político recusaria um emprego bem remunerado em troca de um favor político (19,7%), em comparação com cerca de três em cada dez entrevistados nos países da OCDE (30,4%) (OECD, 2023[12]). Os resultados da Pesquisa de Confiança da OCDE também refletem achados de outras pesquisas similares realizadas no país. Por exemplo, o Latinobarômetro constatou que, em 2023, 54% dos cidadãos no Brasil percebiam que poucos grupos poderosos governam o país, embora essa proporção tenha caído significativamente (17 pontos) desde 2021 (Figura 6.1). Essas oscilações são consistentes com mudanças semelhantes nos níveis de confiança no governo federal no Brasil, que variaram consideravelmente ao longo dos últimos 30 anos, acompanhando principalmente ciclos econômicos e eleitorais. Em 2020, quando questionados sobre quem eles acreditam ter mais poder no Brasil, 19,1% dos entrevistados apontaram as grandes empresas, enquanto 18,6% citaram o Governo e 12,6% os partidos políticos (Corporación Latinobarómetro, 2021[13]).
Uma pesquisa sobre ética e corrupção no serviço público federal brasileiro também revela que, durante a crise da Covid-19, gestores públicos perceberam um aumento das seguintes práticas problemáticas: decisões de compras e contratações realizadas com pouca transparência e responsabilização (22,4%), situações de conflito de interesse entre os setores público e privado (25,9%), atividades de lobby envolvendo os setores público e privado (22,2%) e interferência política nas decisões de suas organizações (26,3%) (Figura 6.2).
Essas preocupações mostram que integridade, transparência, abertura e equidade na tomada de decisões públicas são essenciais tanto para a criação de políticas ótimas quanto para a confiança dos cidadãos no governo. O Indicador de Integridade Pública da OCDE para o Princípio 13 da Recomendação da OCDE sobre Integridade Pública mostra que o Brasil possui regulamentações sobre transparência da influência política e governo aberto, mas as funções de implementação e fiscalização dessas políticas apresentam diversas deficiências (Figura 6.3). Por exemplo, o Brasil oferece certo nível de transparência sobre os esforços de grupos de interesse para influenciar processos de tomada de decisão pública por meio da publicação das agendas de alguns agentes públicos do Poder Executivo (através da plataforma e-Agendas). No entanto, o Brasil atualmente recebe nota zero no subindicador que mede as “Salvaguardas contra o lobby na prática”, devido à ausência de um marco legal que defina especificamente o lobby e os requisitos de transparência correspondentes. Além disso, embora a integridade pós-emprego seja rigorosa para ministros, dos 31 altos funcionários que deixaram os ministérios nos últimos dois anos, 10 (32,26%) foram empregados dentro de dois anos por organizações do setor privado que atuam no âmbito da competência de seus respectivos ministérios, percentual superior à média da OCDE, que é de 15%.
Foi feita a seguinte pergunta aos entrevistados: “De modo geral, você diria que seu país é governado por alguns grupos poderosos em benefício próprio? Ou é governado para o bem de todos?”
Nota: Esta pesquisa foi realizada em 18 países da região (Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela).
Fonte: Corporación Latinobarómetro (2024[14]), Homepage, https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp (acessado em 14 Fevereiro 2025).
A seguinte pergunta foi feita aos entrevistados: “Desde o início da pandemia de Covid-19 em março de 2020, como você avalia a mudança em cada uma das seguintes práticas”
Fonte: Ortega Nieto, D. et al. (2021[15]), Ethics and Corruption in the Federal Public Service: Civil Servants’ Perspectives (English), http://documents.worldbank.org/curated/en/559381639027580056/Ethics-and-Corruption-inthe-Federal-Public-Service-Civil-Servants-Perspectives.
Nota: Os Indicadores de Integridade Pública da OCDE medem, entre outros, a qualidade dos quadros de responsabilização da formulação de políticas públicas (Princípio 13 da Recomendação da OCDE sobre Integridade Pública). Os critérios para cada indicador foram estabelecidos pelo OECD Working Party of Senior Public Integrity Officials (Grupo de Trabalho de Altos Funcionários de Integridade Pública da OECD) (SPIO).
Fonte: OECD (n.d.[16]), OECD Public Integrity Indicators (database), https://oecd-public-integrity-indicators.org/ (acessado em 6 Agosto 2025)..
Essas deficiências e a necessidade de reforma foram reconhecidas no Plano Anticorrupção 2020-2025 do Brasil, lançado em 2020 pelo governo federal, sob o tema central “Ética pública” (CGU, 2020[17]). O Plano reconheceu que o lobby é uma atividade legítima, mas que requer salvaguardas para promover igualdade, transparência e ética na relação entre grupos privados e o governo, além de separar claramente a prática legítima da representação de interesses de atividades opacas, manipulativas ou corruptas. Embora o novo Plano Anticorrupção 2025–2027 (Plano de Integridade e Combate à Corrupção), adotado em dezembro de 2024, não faça um chamado explícito à adoção de uma regulamentação específica para o lobby, ele inclui pilares dedicados ao fortalecimento da integridade nas interações entre o Estado e o setor privado (Eixo 2), ao aprimoramento da transparência e do governo aberto (Eixo 3), bem como diversas medidas que promovem a transparência e a integridade na tomada de decisões públicas. Por exemplo, o Plano contém ações para melhorar a implementação da plataforma de agenda aberta (e-Agendas) e para expandir a lista de entidades públicas e agentes que publicam suas agendas na plataforma.
Além disso, o Plano inclui uma série de medidas destinadas a melhorar o acesso à informação, aumentar a participação das partes interessadas na formulação e implementação de políticas públicas e regulatórias e aumentar a transparência nos processos de tomada de decisão. Estas incluem, por exemplo, maior transparência na concessão de licenças e autorizações e salvaguardas para garantir que as decisões dentro das agências reguladoras não sejam dominadas por um único diretor, particularmente em áreas sob sua supervisão direta. Tais medidas preservam a plena autonomia administrativa da agência, como no caso da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Outras medidas incluem maior divulgação das parcerias entre o Ministério da Defesa e entidades públicas ou privadas; promoção da integridade no setor do agronegócio; prevenção de conflitos de interesse nas políticas de segurança alimentar e nutricional; promoção de medidas de integridade nas interações público-privadas; maior transparência nos investimentos em infraestrutura; publicação mais ampla de informações sobre políticas públicas no Portal da Transparência; e fortalecimento da supervisão das emendas pelo Congresso.
Para maximizar os benefícios das contribuições na tomada de decisões, superar a concentração de recursos econômicos nas mãos de poucos e proteger os processos democráticos contra influências indevidas, o Brasil é incentivado a avançar nessa direção e estabelecer um marco forte, eficaz e resiliente para atividades de lobby e de influência. Isso requer a construção ou o fortalecimento de um arcabouço regulatório coerente, abrangente, eficaz e aplicável, consistente com outras políticas e normas de integridade, garantindo sua devida implementação, conformidade e revisão. As reformas poderiam ser implementadas com base nas seguintes seis prioridades:
Garantir um nível adequado de transparência sobre atividades direcionadas ou capazes de influenciar os processos de tomada de decisão do governo.
Reforçar a transparência e a integridade nos processos eleitorais.
Estabelecer marcos de transparência e integridade para todos os órgãos que prestam aconselhamento ao governo.
Criar um marco de integridade adaptado aos riscos das atividades de lobby e de influência, tanto para agentes públicos quanto para agentes não governamentais.
Garantir a informação, consulta e participação eficaz das partes interessadas.
O lobby permite que os agentes públicos compreendam melhor e respondam às necessidades em constante evolução dos cidadãos e das partes interessadas, aproveitem conhecimentos e recursos além da administração pública, desenvolvam soluções inovadoras para problemas de políticas públicas e sua implementação, além de alcançar maior aceitação e melhor conformidade com as decisões tomadas (OECD, 2021[2]). No Brasil, o lobby é exercido com base no artigo 5º, inciso XXXIV, alínea "a" da Constituição, que garante a todo cidadão o direito de petição e de reivindicar contra atos ilegais ou abuso de poder. O lobby também foi reconhecido em fevereiro de 2018 pelo Ministério do Trabalho sob a denominação de “profissionais de relações institucionais e governamentais”. Embora esse reconhecimento não tenha tido como objetivo definir ou regulamentar a atividade, ele incluiu a profissão na lista de ocupações profissionais reconhecidas pelo Ministério (Lexology, 2019[18]).
Ainda assim, entrevistas realizadas com diversas partes interessadas para esta análise confirmaram que o termo “lobby” está associado, no Brasil, a atividades opacas e à corrupção. Uma série de denúncias de corrupção que vieram à tona a partir de 2014, associadas à chamada “Operação Lava Jato”, teve um papel importante em aumentar a conscientização sobre práticas inadequadas de lobby no país. Na pesquisa recente sobre ética e corrupção no serviço público federal brasileiro, apenas 19% dos respondentes concordaram que o papel desempenhado por empresas privadas na tentativa de influenciar a opinião de gestores públicos por meio de ações de lobby possuía o nível necessário de transparência. Além disso, 51,3% concordaram parcial ou totalmente que o lobby prejudica a competitividade (Figura 6.4).
Opiniões sobre transparência, integridade e lobby na organização
Fonte: Ortega Nieto, D. et al. (2021[15]), Ethics and Corruption in the Federal Public Service: Civil Servants’ Perspectives, http://documents.worldbank.org/curated/en/559381639027580056/Ethics-and-Corruption-inthe-Federal-Public-Service-Civil-Servants-Perspectives.
Para que sociedades e economias sejam mais inclusivas e coesas, e as instituições mais confiáveis, os governos precisam oferecer um marco que permita que os agentes envolvidos em lobby e atividades de influência se engajem com os diversos desafios de políticas públicas de nosso tempo de maneira responsável, confiável e orientada à solução de problemas. O fortalecimento da transparência sobre atividades de lobby e de influência é o primeiro passo nesse sentido, pois não apenas permite maior escrutínio público dos processos de tomada de decisão, como também ajuda a mitigar os riscos de abuso ou uso indevido dessas práticas. Um marco eficaz de transparência para atividades de lobby e influência deve buscar tornar pública, online e de fácil acesso, em formato de dados abertos reutilizáveis para fins de fiscalização pública, informações tempestivas, abrangentes e detalhadas sobre: quem está realizando ou em nome de quem está sendo realizada a atividade de lobby ou influência; quem é o alvo dessas atividades; qual é o tema de política pública ou ato regulatório envolvido; e quais são os objetivos dessas ações (OECD, 2010[1]).
Assim, o Brasil poderia proporcionar um nível adequado de transparência nas atividades de lobby: (i) adotando um quadro legislativo específico para o lobby; (ii) definindo claramente os termos “lobby” e “lobista”; (iii) disponibilizando informações relevantes; e (iv) implementando um conjunto coerente de estratégias e mecanismos para garantir o cumprimento das medidas de transparência; (v) esclarecendo os critérios para a não divulgação de informações relacionadas à segurança nacional e ao sigilo previstos em leis específicas; (vi) promovendo a participação das partes interessadas na discussão, implementação e revisão das regulamentações relacionadas ao lobby.
O governo do Brasil poderia adotar uma lei específica para garantir a transparência das atividades de lobby
O artigo 37 da Constituição Federal do Brasil estabelece os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade como fundamentos da atuação do governo. No entanto, o Brasil atualmente carece de um marco específico que defina o lobby e as atividades de lobby, e que possa garantir a transparência dessas práticas. Estimativas indicam que há mais de 90 mil lobistas profissionais no Brasil (Transparency International, 2019[19]). Diversas fontes legislativas também abordam os princípios de integridade e transparência nos processos de tomada de decisão, incluindo:
Os Valores do Serviço Público Federal, que incluem sete valores centrais: Integridade, Profissionalismo, Imparcialidade, Justiça, Engajamento, Gentileza e Vocação Pública.
O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto nº 1.171/1994), que define regras deontológicas, deveres e proibições para os servidores públicos. O Código exige a criação de Comissões de Ética em cada órgão do Executivo Federal para apoiar sua aplicação e disseminação. As Comissões de Ética são responsáveis por orientar e aconselhar os servidores sobre ética profissional, conscientizar sobre as consequências de infrações éticas e receber comunicações sobre possíveis violações.
O Código de Conduta da Alta Administração Federal (2000), que estabelece regras sobre relações público-privadas, especialmente em relação ao recebimento de presentes, financiamento de eventos, almoços e viagens. Desde 1999, a Comissão de Ética Pública (CEP) é responsável por implementar e fiscalizar o Código, além de oferecer pareceres sobre conflitos de interesse.
A Lei nº 8.112/1990, que regula o regime jurídico dos servidores públicos civis da União. A Lei apresenta uma lista de deveres e proibições. Em caso de infrações, o servidor estará sujeito a um processo disciplinar, além das responsabilidades civis, criminais e administrativas aplicáveis.
A Lei nº 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, prevê punições e sanções aplicáveis a agentes públicos que pratiquem atos ilícitos no exercício de suas funções.
A Lei nº 12.813/2013 define o marco legal e normativo sobre conflitos de interesse no âmbito do Poder Executivo Federal. Aplica-se a todos os servidores públicos do Executivo Federal e trata, entre outros aspectos, do uso ou divulgação de informações privilegiadas e da realização de atividades privadas incompatíveis com o cargo público ocupado.
A Lei nº 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção ou Lei da Empresa Limpa, estabelece obrigações legais de natureza civil e administrativa para atos lesivos cometidos por pessoas jurídicas brasileiras ou estrangeiras com sede ou filial no Brasil, contra a administração pública nacional ou estrangeira.
A Lei nº 14.365/2022, que alterou o Estatuto da Advocacia para estabelecer que advogados podem contribuir com o processo legislativo e com a elaboração de normas nos Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo.
Os regimentos internos de cada casa do Congresso Nacional, que incluem procedimentos relacionados ao processo legislativo.
Diversos projetos de lei para regulamentar o lobby foram apresentados na Câmara dos Deputados ao longo dos últimos vinte anos. Reconhecendo os desafios à integridade na tomada de decisões impostos pela falta de transparência nas relações público-privadas, o governo do Brasil tem dado passos no sentido de instituir uma regulamentação. Por exemplo, o Decreto nº 10.889/2021 (que regulamenta o inciso VI do art. 5º e o art. 11 da Lei nº 12.813/2013, sobre conflito de interesses), adotado em 2021, tornou obrigatória a divulgação de compromissos públicos de determinados agentes públicos do Poder Executivo, sua participação em audiências com representantes do setor privado e em eventos político-eleitorais, bem como o recebimento de presentes, hospitalidades e outros benefícios de pessoas externas ao governo (CGU, n.d.[20]). O Decreto inclui definições de “representação privada de interesses” e de “representante de interesses” (Quadro 6.1), e prevê a criação do Sistema Eletrônico de Agendas do Poder Executivo Federal (e-Agendas), uma plataforma única de transparência onde as agendas públicas desses agentes são divulgadas diariamente.
A introdução do marco das e-Agendas foi um passo positivo para aumentar a transparência nas interações entre agentes públicos do Poder Executivo Federal e representantes do setor empresarial, da sociedade civil e de outras organizações. Também fortalece a equidade na tomada de decisões públicas, ao possibilitar um maior escrutínio público sobre as capacidades dos diversos grupos de interesse de acessar os tomadores de decisão pública. Para fortalecer ainda mais esse marco, e em consonância com a Ação 25 do Plano Anticorrupção 2020-2025, em dezembro de 2021, a Controladoria-Geral da União (CGU) apresentou o Projeto de Lei Executivo 4.391/21, que estabelece regras para “a representação privada de interesses realizada por pessoas naturais ou jurídicas junto a agentes públicos”, fundamentado em boas práticas internacionais. A proposta foi elaborada em colaboração com o Ministério da Economia e, posteriormente, tramitou na Câmara dos Deputados, incluindo na Comissão de Trabalho, Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados. (Chamber of Deputies, 2022[21]).
Representante de interesses
Pessoa natural ou jurídica que se dedica, de maneira regular ou circunstancial, com ou sem caráter profissional, com ou sem remuneração, à representação de seus próprios interesses privados ou de terceiros, com ou sem vínculo empregatício com a parte representada.
Representação privada de interesses
Interação entre um representante privado e um agente público com a intenção de influenciar o processo decisório da administração pública federal, de acordo com seus próprios interesses privados ou os de terceiros, no âmbito de:
Formulação, implementação ou avaliação de estratégia governamental, política pública ou atividades correlatas.
Edição, revogação ou alteração de atos normativos.
Planejamento de licitações e contratos.
Edição, alteração ou revogação de ato administrativo.
Compromisso público
Atividade da qual o agente público participa em razão do cargo, função ou emprego que ocupa, incluindo:
Audiência pública: sessão pública presencial ou online, aberta a qualquer interessado, na qual qualquer participante pode se manifestar, com o objetivo de contribuir para a tomada de decisões públicas no âmbito estatal.
Reunião: encontro de trabalho entre um agente público e uma ou mais pessoas externas ao órgão público em que atua, durante o qual não há representação de interesses.
Audiência: compromisso presencial ou online em que ocorre representação privada de interesses.
Despacho interno: reunião entre agentes públicos do mesmo órgão ou entidade.
Fonte: Government of Brazil (2021[22]), Decreto No 10.889 de 9 de Dezembro de 2021, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/decreto/d10889.htm.
O projeto de lei recebeu apoio de representantes do governo, parlamentares e associações de lobby, como a Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais (Abrig) e o Instituto de Relações Governamentais (Irelgov). O projeto também foi criticado por potenciais brechas e áreas cinzentas. Em resposta, o relator do projeto anunciou, em junho de 2022, que uma nova proposta seria elaborada nos meses seguintes, levando em consideração projetos anteriores apresentados por deputados, como o Projeto de Lei 1.535/22 e o Projeto de Lei 1.202/07 (Chamber of Deputies, 2022[23]).
Uma nova proposta legislativa foi aprovada pela Câmara dos Deputados e está em tramitação no Senado Federal como o Projeto de Lei 2.914/2022 (Dispõe sobre a representação de interesse realizada por pessoas naturais ou jurídicas perante agentes públicos com o fim de efetivar as garantias constitucionais, a transparência e o acesso a informações) na data de elaboração deste relatório. Em particular, o projeto estava sob análise da Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CFTC), assim como da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) (Federal Senate, 2024[24]). Na data de elaboração deste relatório, diversos destaques ao projeto discutidos no Senado já haviam sido apresentados. A análise deste relatório baseia-se, portanto, na versão mais recente deste projeto disponibilizada pelas autoridades brasileiras.
O objetivo deste novo Projeto de Lei é estabelecer um marco para a representação de interesses por pessoas naturais ou jurídicas perante agentes públicos dos poderes executivo, legislativo e judiciário (Artigo 1º). O projeto também consagra a natureza legítima e livre das atividades de representação de interesses perante as autoridades públicas (Artigo 2º) e estabelece que o exercício dessas atividades não está vinculado a nenhum título profissional específico. Os representantes de interesses podem se autodenominar utilizando termos como “relações institucionais”, “relações governamentais” ou designações similares, sem que isso afete a obrigação de se registrarem como representantes de interesses. O Artigo 3º do projeto enumera os 16 princípios que devem nortear as atividades de representação de interesses (Artigo 3º, I-XVI), incluindo: transparência, acesso à informação, legalidade, ética, probidade, integridade, boa-fé, livre manifestação do pensamento e participação, acesso e tratamento igualitário dos representantes de interesses nos processos decisórios do Estado, respeito às diferenças de opinião, liberdade de associação para fins lícitos e representação coletiva, promoção do desenvolvimento de uma cultura de transparência na administração pública, desenvolvimento do controle social e da participação na administração pública, garantia da autonomia e liberdade para o exercício das atividades sindicais conforme disposto no Artigo 8º da Constituição Federal, moralidade, responsabilidade, acesso às dependências governamentais e às autoridades públicas.
Além disso, o Artigo 6º do Projeto de Lei assegura a pessoas físicas e jurídicas o direito de solicitar participação em audiências públicas que tratem de temas relacionados ao interesse que representam, e estipula que as audiências públicas, sempre que possível, deverão incluir a participação de convidados com posições favoráveis e contrárias ao assunto em discussão. O Artigo 7º também especifica que os representantes de interesses podem oferecer contribuições aos tomadores de decisão na forma de: (i) análises de impacto de decisões legislativas, regulatórias ou administrativas; (ii) estudos, notas técnicas e pareceres que subsidiem os processos decisórios; (iii) sugestões de projetos, emendas, requerimentos e outros documentos como parte dos processos decisórios administrativos; e (iv) sugestões de requerimentos para realização ou participação em audiências públicas.
Embora o conteúdo do Projeto de Lei possa ser aprimorado, conforme discutido nas seções seguintes, a proposta de regulamentar o lobby por meio de uma lei específica é um avanço positivo. Atualmente, cerca de metade dos países da OCDE definem as atividades de lobby e quais atores são considerados lobistas em seus marcos regulatórios, e 17 países da OCDE possuem um registro público de lobby disponível (OECD, 2024[25]). As disposições do Projeto de Lei estão atualmente em debate no Senado e também foram objeto de várias audiências públicas, com a participação de representantes de diversas organizações e especialistas relevantes. Isso ajudará a garantir que a própria Lei, quando aprovada, tenha passado por um escrutínio adequado e se beneficiado do debate público. As seções seguintes revisam as disposições do Projeto de Lei relativas à transparência e oferecem recomendações específicas para seu fortalecimento, quando necessário. Independentemente do destino do atual Projeto de Lei, essas recomendações podem orientar propostas futuras ou revisões, caso o projeto seja adotado em sua versão atual.
As definições de “representação de interesses” e “representante de interesses” no Projeto de Lei poderiam ser fortalecidas para incluir qualquer tipo de atividade de lobby que possa ocorrer na prática
Definir claramente o escopo da lei é fundamental para garantir uma regulação eficaz do lobby. As definições devem ser adaptadas ao contexto específico e suficientemente robustas, abrangentes e explícitas para evitar interpretações equivocadas e impedir brechas (OECD, 2010[1]). Isso inclui esclarecer: (i) quem é considerado lobista / representante de interesses; (ii) quais tipos de atividades são consideradas lobby / representação de interesses; (iii) os tipos de decisões que são alvo do lobby; e (iv) as categorias de agentes públicos que são alvo do lobby. Em consonância com essa boa prática, o Projeto de Lei inclui definições de “lobby” (“representação de interesses” no Projeto de Lei) e “lobista”.
As definições propostas no Projeto de Lei estão descritas no Quadro 6.2. Em particular, a definição proposta especifica "QUEM" está fazendo lobby (ou seja, os atores considerados como representantes de interesses), "O QUE" (ou seja, quais decisões públicas são alvo das atividades de lobby, e quais agentes públicos são alvo dessas atividades), e "COMO" (ou seja, quais tipos de comunicação são considerados como representação privada de interesses).
Em termos de terminologia, caso a lei seja adotada, deve-se dar atenção especial ao alinhamento das definições de “representação de interesses” e “representante de interesses” no Decreto 10.889/2021 (sobre a Transparência das Agendas no Poder Executivo Federal) com a definição no Projeto de Lei 2.914/22. De fato, se forem propostas duas definições diferentes, como é o caso atualmente, isso pode gerar confusão e criar incertezas jurídicas para todos aqueles sujeitos às obrigações de transparência, tornando o cumprimento mais difícil para as partes interessadas e complicando a implementação e a aplicação da lei. Um marco legal coerente e harmonizado aumentaria a certeza jurídica, melhoraria a transparência e evitaria potenciais brechas ou contradições que poderiam ser exploradas.
Em termos de atores, a definição proposta no Projeto de Lei impõe medidas de transparência de maneira abrangente e igualitária a todos os atores que buscam influenciar os processos decisórios, sejam com fins lucrativos ou não. Essa proposta permite a abrangência de uma ampla gama de atores, incluindo aqueles que tradicionalmente não são vistos como “lobistas” (por exemplo, think tanks, instituições de pesquisa, fundações, organizações não governamentais, etc.). A definição também cobre atividades remuneradas e não remuneradas, o que está alinhado com as boas práticas.
Ramos do governo e agentes públicos abrangidos
A lei prevê a representação de interesses perante as autoridades públicas, que são definidas como os órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluindo os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, o Ministério Público, os tribunais de contas e as defensorias públicas (Artigo 1º).
A lei define um agente público como pessoa natural que ocupa um cargo, função, emprego ou posição pública por meio de eleição, nomeação, designação, contrato ou qualquer outra forma de investidura, mesmo que de forma temporária ou sem remuneração, nos órgãos e entidades das autoridades públicas (Artigo 4º, V).
Decisões públicas abrangidas
A lei se aplicaria às seguintes decisões públicas: (i) a formulação, implementação e avaliação de uma estratégia governamental, política pública, ato administrativo, decisão regulatória ou atividades correlatas; (ii) licitações públicas e contratos; e (iii) a elaboração, emenda ou revogação de leis e outros atos normativos (Artigo 4º, I).
Definição de "representação de interesses"
“Representação de interesses” significa uma interação entre uma pessoa natural ou jurídica e uma autoridade pública com o objetivo de influenciar um processo ou a tomada de decisões no âmbito das decisões públicas mencionadas acima (Artigo 4º, I).
“Representação profissional de interesses” é definida como a representação de interesses realizada:
De forma regular (Artigo IV-II-a).
Envolvendo uma interação entre agentes públicos, sendo que um deles está representando os interesses dos poderes do governo, do Ministério Público, dos tribunais de contas, dos serviços de defesa pública e das administrações públicas indiretas, ou está afastado para cumprir um mandato classista e representa os interesses de uma confederação, federação, associação de classe, sindicato ou entidade de representação profissional, ou de uma cooperativa formada por servidores públicos para prestar serviços aos seus membros (Artigo IV-II-b).
Em nome de uma organização profissional/comercial, instituição da sociedade civil nacional e estadual, organização sindical e associação legalmente constituída (Artigo IV-II-c).
Por autodeclaração profissional (Artigo IV-II-d).
A representação de interesses adquire um caráter profissional por meio do exercício regular da atividade pela pessoa natural ou jurídica. Para fins da lei, o exercício regular da atividade significa que o mesmo indivíduo ou entidade jurídica realiza qualquer ato de representação de interesses (seja idêntico ou não): (i) com diferentes agentes públicos, mais de uma vez, no período de 15 dias; ou (ii) com o mesmo agente público, no período de 30 dias.
Definição de "representante de interesses"
“Representante de interesses” significa: (i) uma pessoa natural que representa seus próprios interesses ou os de terceiros, sejam individuais, coletivos, difusos, privados ou públicos, remunerada ou não, com ou sem vínculo empregatício com a parte representada; (ii) uma pessoa jurídica, constituída de fato ou por lei, que representa seus próprios interesses ou os de terceiros, sejam individuais, coletivos, difusos, privados ou públicos, remunerada ou não, mesmo que o objeto social, o estatuto, o instrumento de constituição ou o documento que define os objetivos institucionais não inclua expressamente a atividade de representar interesses, e mesmo que não exista um mandato expresso ou contrato para a prestação de serviços com a parte representada (Artigo 4º-III).
Definição de "audiência"
Uma interação presencial ou online realizada dentro ou fora do local de trabalho, com ou sem agendamento prévio, em território nacional ou estrangeiro, na qual ocorre uma representação de interesses e a participação de um agente público (Artigo 4º-VI).
Definição de "presentes" e hospitalidades legítimas
Presentes são definidos como bens ou serviços sem valor econômico ou que são distribuídos como cortesia, publicidade ou propaganda habitual, desde que não ultrapassem o valor unitário de um salário mínimo e que a frequência de sua distribuição para o mesmo agente público não seja inferior a seis meses (Artigo 14, §1º).
As hospitalidades legítimas são definidas como transparentes, alimentação e alojamento para a participação de funcionários públicos em cursos, seminários, congressos e eventos semelhantes, desde que, cumulativamente: (i) o valor pago pelo representante de interesse não exceda 20% da remuneração mensal do funcionário público; (ii) a frequência com que é oferecido ao mesmo funcionário público não seja inferior a um ano; (iii) a participação do funcionário público esteja diretamente relacionada com as funções do seu cargo ou função; e (iv) o custo seja pago diretamente pelo agente privado ao fornecedor do produto ou prestador do serviço.
Fonte: Bill 2.914/2022; Chamber of Deputies (2025[26]), Projeto de Lei n° 2914, de 2022, https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/155324; Chamber of Deputies (2022[27]), Dispõe sobre a representação de interesse realizada por pessoas naturais ou jurídicas perante agentes públicos com o fim de efetivar as garantias constitucionais, a transparência e o acesso a informações, https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9219164&ts=1710770371264&disposition=inline.
No entanto, não está claro no Projeto de Lei quais organizações específicas seriam consideradas representantes de interesses, como, por exemplo, grupos religiosos, que também atuam no Brasil influenciando decisões governamentais (Sotelo and Arocena, 2021[28]; Zilla, 2020[29]). Entre os países da OCDE que possuem mecanismos de transparência para atividades de lobby até 2022, 10 incluem organizações religiosas na lista de atores sujeitos a requisitos de transparência em suas atividades de lobby (Tabela 6.1).
Países da OCDE com mecanismos de transparência em vigor para práticas de lobby
Nota: Na Holanda, o sistema de transparência de lobby é voluntário. O Peru é um Aderente à Recomendação da OCDE sobre Transparência e Integridade em Lobby e Influência.
Fonte: OECD (2021[2]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
Em termos de decisões públicas alvo das atividades de lobby, a lista proposta está alinhada com as boas práticas. Elas incluem atos normativos e administrativos, estratégias governamentais, políticas ou atividades correlatas, bem como contratos públicos. A definição assegura que todas as decisões relativas a orientações legislativas, regulatórias ou estratégicas, independentemente do nível institucional, estejam incluídas no escopo da regulamentação, e que todo o ciclo de políticas seja coberto, desde a fase de elaboração até a de avaliação. Dentro de cada uma dessas etapas, existem riscos específicos de influência e vários agentes que poderiam ser alvo daqueles que pretendem influenciar as decisões em favor de seus interesses privados (Tabela 6.2).
Fonte: OECD (2017[3]), Preventing Policy Capture: Integrity in Public Decision Making, https://doi.org/10.1787/9789264065239-en.
O Projeto de Lei poderia especificar ainda mais quais fases do processo de licitação e contratação pública são alvo das atividades de lobby, como a fase de avaliação das necessidades, e esclarecer se inclui todas as etapas já regidas por regras e exigências de transparência específicas, normalmente estabelecidas na legislação de licitações públicas. O Projeto de Lei também poderia incluir decisões individualizadas, como contribuições financeiras, subsídios, licenças, permissões ou outras autorizações, além de contratos governamentais. Para isso, o escopo de aplicação dessas decisões poderia ser modulada conforme os diferentes níveis institucionais, sejam eles federal, estadual ou municipal. Por exemplo, atividades relacionadas a decisões individualizadas (subsídios, permissões, licenças, certificados ou outras autorizações) poderiam ser excluídas em pequenos municípios, em favor de decisões de aplicação geral (atos normativos, normas, diretrizes, programas e planos de ação). Em uma abordagem menos restritiva, poderia ser considerado o estabelecimento de limites para contratos, contribuições financeiras, permissões ou outras autorizações concedidas por um órgão municipal, como representações feitas como parte de um processo administrativo estabelecido sob um programa definido para obtenção de subsídio, assistência financeira, empréstimo, garantia de empréstimo ou título em um valor abaixo de um limite predeterminado. Limites como esses, por exemplo, são aplicados para certas contribuições financeiras nas cidades de Nova York e Austin (OECD, 2022[30]).
Por fim, abranger a nomeação de certas pessoas para uma posição-chave dentro do Estado é uma boa prática internacional e também poderia ser incluído no Projeto de Lei. De fato, decisões sobre a nomeação de certos agentes públicos podem ser uma área-chave de interesse para os lobistas, permitindo-lhes avançar com seus interesses se uma pessoa alinhada aos seus interesses específicos for colocada na posição em questão. Na França, a nomeação de certos agentes públicos é considerada um tipo de decisão abrangida pelas atividades de lobby e, portanto, está sujeita aos requisitos de transparência (Quadro 6.3).
Na França, as decisões abrangidas pelas atividades de lobby foram especificadas na Lei 2.016/1691 para promoção da transparência, combate à corrupção e modernização da economia (Artigo 25). Sob o título de "outras decisões públicas", cujos contornos não são especificados, a Alta Autoridade para a Transparência da Vida Pública considera que essas decisões incluem as "decisões individuais de nomeação".
Fonte: OECD (2021[2]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
Em termos de agentes públicos-alvo, a definição oferece uma abordagem coerente de transparência em todos os níveis de governo, pois abrange os três poderes e o nível regional. Para promover a transparência e a responsabilidade, recomenda-se que a lista de agentes públicos-alvo das atividades de lobby seja disponibilizada publicamente e mantida atualizada por cada instituição pública. Na Irlanda, cada órgão público deve publicar e manter atualizada uma lista de agentes públicos designados conforme a legislação; a Comissão de Normas no Serviço Público também publica uma lista de órgãos públicos com agentes públicos designados (Quadro 6.4).
Em termos de comunicações consideradas atividades de lobby, embora a definição proposta de “representação de interesses” no Projeto de Lei seja bastante ampla, ela não esclarece suficientemente quais comunicações estão incluídas na definição. Além disso, o regime de divulgação cobre apenas reuniões presenciais ou online, conforme discutido na seção seguinte. O Artigo 10 do Projeto de Lei exige que órgãos e entidades públicas nos quais certas categorias de agentes públicos (especificadas no artigo 11) estejam empregados publiquem informações sobre as audiências, definidas como “uma interação presencial ou online realizada dentro ou fora do ambiente de trabalho, com ou sem agendamento prévio, em território nacional ou estrangeiro e na qual há representação de interesses e participação de um agente público” (Artigo 4). Isso deixa de fora outras e novas formas de comunicação, como o uso das redes sociais como ferramenta de lobby.
Na Irlanda, a Seção 6(4) da Lei de Lobby de 2015 exige que cada órgão público publique uma lista com o nome, cargo e detalhes resumidos sobre o papel e as responsabilidades de cada "funcionário público designado" do órgão. A lista deve ser mantida atualizada. O objetivo da lista é duplo:
Permitir que os membros do público identifiquem as pessoas que são funcionários públicos designados de acordo com a Lei de Lobby.
Servir como um recurso para lobistas que registram informações no Registro, que possam precisar obter os detalhes de um funcionário público designado.
A lista dos funcionários públicos designados deve ser exibida de forma destacada e fácil de encontrar na página inicial do site de cada organização. A página também deve conter um link para o Registro de Lobby.
Fonte: Standards in Public Office Commission (n.d.[31]), Requirements for Public Bodies, https://www.lobbying.ie/help-resources/information-for-public-bodies/requirements-for-public-bodies/.
A experiência de outros países mostrou que fornecer uma definição eficaz do que constitui uma atividade de lobby continua sendo um desafio – especialmente porque o século XXI, com sua sobrecarga de informações, tornou o fenômeno do lobby mais complexo do que nunca. As formas pelas quais as partes interessadas interagem com os governos abrangem uma ampla variedade de práticas e agentes (OECD, 2021[2]) (Tabela 6.3). Por exemplo, grupos de interesse têm utilizado cada vez mais as redes sociais para moldar debates sobre políticas públicas ou para informar e persuadir membros do público a exercer pressão sobre os formuladores de políticas e, assim, influenciar indiretamente o processo de tomada de decisão do governo. No Brasil, revisões periódicas dos argumentos, práticas e estratégias utilizadas por empresas do setor agrícola constataram que a contratação de especialistas, o patrocínio de pesquisas, o financiamento de organizações e a disseminação de mensagens na mídia de massa e nas escolas são práticas comuns que podem ter um impacto profundo na formulação de decisões políticas (Le Monde, 2022[32]).
Fonte: Adaptado de OECD (2021[2]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en; PRI (2018[33]), Converging on Climate Lobbying: Aligning Corporate Practice with Investor Expectations, https://www.unpri.org/climate-change/converging-on-climate-lobbying-aligning-corporate-practice-with-investor-expectations-/3174.article; OECD (2022[34]), “Regulating Corporate Political Engagement: Trends, challenges and the role for investors”, https://doi.org/10.1787/8c5615fe-en.
Para enfrentar esse desafio, as atividades de lobby não devem ser limitadas apenas à comunicação entre um lobista e um agente público. Ao estabelecer uma regulamentação sobre o lobby, é fundamental garantir que a definição de atividades de lobby seja considerada de forma mais ampla e inclusiva, de modo a assegurar condições equitativas para todos os grupos de interesse – sejam eles empresariais ou sem fins lucrativos – que buscam influenciar a tomada de decisões públicas. Durante os debates e consultas sobre o projeto de lei anterior, diversas organizações da sociedade civil, como a rede brasileira de advocacia colaborativa, defenderam a inclusão de formas indiretas de lobby, como o uso de campanhas nas redes sociais, na definição de lobby (Chamber of Deputies, 2022[23]). Qualquer projeto de lei subsequente, portanto, poderia ser revisado para garantir a transparência de todos os tipos de atividades de lobby que possam ocorrer, indo além das comunicações diretas, escritas ou orais. O Quadro 6.5 apresenta uma visão geral da experiência dos países membros da OCDE na elaboração de definições claras, abrangentes e amplas sobre o lobby.
Canadá
As comunicações consideradas como lobby incluem comunicações diretas com um titular de cargo público federal (ou seja, por escrito ou oralmente) e comunicações populares. A Lei do Lobby define comunicações populares como “quaisquer apelos ao público através dos meios de comunicação social ou por comunicação direta que procurem persuadir esses membros do público a comunicarem-se diretamente com um titular de cargo público, numa tentativa de pressionar o titular do cargo público a apoiar uma opinião específica”. Para consultores de lobby (aqueles que fazem lobby em nome de clientes), marcar uma reunião entre um titular de cargo público e qualquer outra pessoa também é considerado uma atividade de lobby.
Em seu Boletim Interpretativo de agosto de 2017, o Gabinete do Comissário de Lobby do Canadá esclareceu os meios utilizados para apelar ao público em geral, que podem incluir campanhas de cartas e mensagens eletrônicas, anúncios, sites, publicações em mídias sociais e plataformas como Facebook, Twitter, LinkedIn, Snapchat, YouTube, etc. O Comissário também indicou que a participação nas atividades estratégicas e operacionais de um apelo ao público em geral (aprovar itens, fornecer conselhos, realizar pesquisas e análises, redigir mensagens, preparar conteúdo, divulgar conteúdo e interagir com membros do público) também requer registro.
Irlanda
Comunicações relevantes referem-se a comunicações (sejam orais ou escritas e independentemente da forma como são feitas), exceto aquelas classificadas como comunicações excluídas, realizadas pessoalmente (direta ou indiretamente) com um agente público designado em relação a um assunto pertinente.
O site do Registro de Lobby da Irlanda indica que “comunicações relevantes” podem incluir comunicações informais, como encontros casuais, reuniões sociais, mensagens em redes sociais direcionadas a agentes públicos ou comunicação de base, definida como uma atividade em que uma organização instrui seus membros ou apoiadores a entrarem em contato com agentes públicos sobre determinado assunto.
União Europeia
Na União Europeia, o acordo interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre um registo de transparência obrigatório define «atividades abrangidas» como: (a) organizar ou participar em reuniões, conferências ou eventos, bem como estabelecer contatos semelhantes com instituições da União; (b) contribuir para ou participar em consultas, audiências ou outras iniciativas semelhantes; (c) organizar campanhas de comunicação, plataformas, redes e iniciativas de base; (d) preparar ou encomendar documentos de política e de posição, alterações, sondagens de opinião e inquéritos, cartas abertas e outro material de comunicação ou informação, bem como encomendar e realizar estudos.
Fonte: OECD (2021[2]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en; OCL (2017[35]), Applicability of the Lobbying Act to Grass-roots Communications, https://lobbycanada.gc.ca/en/rules/the-lobbying-act/advice-and-interpretation-lobbying-act/applicability-of-the-lobbying-act-to-grass-roots-communications/.
Por fim, as definições também devem especificar claramente o tipo de comunicações com funcionários públicos que não são consideradas “atividades de lobby”. Algumas atividades são relevantes para serem excluídas, por exemplo, informações fornecidas durante uma reunião de natureza pública e para as quais as informações já estão disponíveis (por exemplo, audiências públicas de comissões no Parlamento). O Projeto de Lei 2.914/22 prevê várias exclusões no Artigo 8, conforme especificado na Tabela 6.4.
As seguintes atividades não constituiriam representação privada de interesses:
Fonte: Projeto de Lei 4.391/21; Chamber of Deputies (2021[36]), Dispõe sobre a representação privada de interesses realizada por pessoas naturais ou jurídicas junto a agentes públicos, https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2122896.
Há certas exclusões previstas no Projeto de Lei que merecem atenção especial, pois podem criar lacunas significativas. Em primeiro lugar, o PL propõe excluir as atividades relacionadas à comercialização de produtos ou serviços realizadas por empresas estatais, empresas de capital misto ou suas subsidiárias (Artigo 9-II). Essa exclusão poderia ser melhor esclarecida, de modo a explicitar os tipos específicos de atividades de comercialização que seriam excluídas – especialmente aquelas que envolvem a promoção de um produto específico a um agente público ou que ocorram durante a fase de planejamento de compras públicas. Conforme especificado no Artigo 4 do Projeto de Lei, parece essencial incluir a fase de definição de necessidades e de planejamento de contratações, que é particularmente vulnerável à influência indevida e à corrupção, sobretudo devido ao grau de discricionariedade do governo nas decisões de investimento e ao volume financeiro envolvido (OECD, 2017[37]). A influência de interesses políticos, especialmente nas etapas de definição de necessidades de investimento e de programação de projetos, pode levar ao desperdício de recursos e à criação de “elefantes brancos” em grandes projetos de infraestrutura – isto é, obras que não atendem às necessidades e cujos custos não se justificam pela sua utilidade. Na França, por exemplo, algumas comunicações realizadas na fase de definição de necessidades são abrangidas pelo regime de lobby, enquanto outras são excluídas após a conclusão do processo de licitação, conforme é atualmente proposto no Projeto de Lei (Quadro 6.6).
Na França, certas comunicações relacionadas a procedimentos de licitação competitiva, com base no Artigo 42 da Portaria nº 2015-899, de 23 de julho de 2015, sobre contratos públicos, ou no Artigo 36 da Portaria nº 2016-65, de 29 de janeiro de 2016, sobre contratos de concessão, não são abrangidas pelo regime geral de representação de interesses.
Assim, o diretor de uma empresa especializada em segurança de TI, que procura o gabinete do Ministro da Defesa para convencê-lo da necessidade de lançar uma licitação pública para a aquisição de tecnologia de criptografia de dados, com o objetivo de reforçar a segurança dos sistemas de informação do ministério, está realizando uma ação de representação de interesses. Por outro lado, uma vez que o Ministério lança o procedimento de licitação competitiva, suas relações com essa empresa e com os demais candidatos, até a assinatura do contrato, ficam excluídas do escopo da representação de interesses, assim como as relações estabelecidas posteriormente com o candidato selecionado para a execução do contrato.
Fonte: HATVP (2021[38]), L’encadrement de la représentation d’intérêts. Bilan, enjeux de l’extension du répertoire à l’échelon local et propositions, https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2021/11/HATVP_Rapport_lobbying_web_2021-VF.pdf.
Em segundo lugar, o Projeto de Lei excluiria as atividades destinadas à expressão de uma opinião técnica ou ao fornecimento de esclarecimentos solicitados por um agente público (desde que a pessoa que expressa tal opinião ou parecer não participe do processo decisório como representante de interesses), bem como o envio de informações ou documentos em resposta ou em cumprimento a uma solicitação ou determinação de agentes públicos. No entanto, pareceres técnicos e documentos podem ser enviados por representantes de interesse com o objetivo de influenciar um agente público. Assim, a segunda exclusão (prevista no Artigo 8-V) poderia ser restrita a comunicações feitas por lobistas em resposta a uma solicitação de um agente público referente a informações factuais ou com o único propósito de responder a questões técnicas, desde que a resposta não busque influenciar a decisão nem possa ser considerada como uma tentativa de influência, conforme já especificado no Artigo 9-IV. No Reino Unido, por exemplo, se um agente público designado iniciar uma comunicação com uma organização e, no decorrer da troca de informações, os critérios de lobby forem atendidos, a organização é obrigada a registrar a atividade.
Por fim, o Projeto de Lei excluiria as atividades preparatórias – como o monitoramento de processos, a coleta de informações e a elaboração de estudos – da definição de “representação de interesses” (Artigo 8-IX). No entanto, essas atividades representam etapas estratégicas fundamentais voltadas a influenciar decisões políticas, por exemplo, por meio da identificação de agentes públicos-chave e da formulação de argumentos que serão posteriormente utilizados para persuadi-los. Embora as interações diretas com os tomadores de decisão sejam a parte mais visível do lobby, o trabalho de base extenso que possibilita uma influência eficaz é uma parte essencial das estratégias de lobby. Além disso, as entidades que mais investem recursos nesse trabalho preparatório costumam ser os grupos de interesse com maior poder financeiro, o que lhes confere uma vantagem desproporcional na influência sobre políticas públicas. Ao excluir essas atividades da definição de “representação de interesses”, o Projeto de Lei manteria essas ações na obscuridade, impedindo a transparência efetiva sobre a real dimensão do poder de influência e as disparidades de recursos entre os diferentes grupos de interesse, o que enfraquece os esforços para esclarecer o acesso desigual aos tomadores de decisão e ao processo de formulação de políticas públicas. Para garantir um marco regulatório abrangente, recomenda-se, portanto, remover essa exclusão do Projeto de Lei, de modo a incluir todo o espectro das atividades de lobby – desde o trabalho preparatório essencial até as interações diretas com os formuladores de políticas – dentro da definição de representação de interesses.
Além das exclusões já previstas na Tabela 6.4, o Projeto de Lei também poderia considerar a exclusão de comunicações de pessoas físicas sobre seus assuntos privados, incluindo opiniões expressas em caráter estritamente pessoal. Isso, no entanto, não deve isentar as atividades de indivíduos que se associam a outros para representar interesses em conjunto. Exemplos são fornecidos no Quadro 6.7.
União Europeia
Na União Europeia, o objetivo do Registro é tornar visíveis os interesses organizados e/ou coletivos, e não os interesses pessoais de indivíduos atuando em caráter estritamente pessoal e sem associação com outros. Dessa forma, atividades realizadas por pessoas físicas agindo de maneira estritamente pessoal e não associadas a terceiros não são consideradas atividades de lobby. No entanto, as atividades de indivíduos que se associam a outros para representar interesses coletivamente – por exemplo, por meio de movimentos de base (grassroots) ou outras organizações da sociedade civil que realizem atividades enquadradas no escopo do registro – são qualificadas como atividades de representação de interesses e estão incluídas no Registro.
Alemanha
Na Alemanha, a Lei de Introdução de um Registro de Lobbying para a Representação de Interesses Especiais perante o Bundestag e o Governo Federal (Lobbying Register Act, Lobbyregistergesetz) exclui as atividades de pessoas físicas que, em suas manifestações, formulem exclusivamente interesses pessoais, independentemente de esses interesses coincidirem ou não com interesses empresariais ou de outra natureza.
Irlanda
Na Irlanda, a Lei de Regulamentação do Lobby isenta os “assuntos privados”, que se referem a comunicações feitas por ou em nome de um indivíduo relacionadas com os seus assuntos privados, a menos que estejam relacionadas com o desenvolvimento ou zoneamento de terrenos. Por exemplo, as comunicações relacionadas com a elegibilidade ou direito de uma pessoa a um subsídio social, uma habitação social ou um cartão médico não são comunicações relevantes.
Lituânia
Na Lituânia, a Lei VIII-1749 sobre atividades de lobby isenta opiniões individuais expressas por uma pessoa física em relação à legislação.
Fonte: OECD (2021[2]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
As disposições do projeto de lei poderiam garantir que o regime de divulgação forneça informações suficientes e pertinentes sobre quem está fazendo lobby, sobre quais questões e como
Um elemento crítico para aumentar a transparência na tomada de decisões públicas são os mecanismos através dos quais os funcionários públicos, as empresas e a sociedade podem obter informações suficientes sobre quem teve acesso e sobre quais questões (OECD, 2010[1]). Tais mecanismos devem garantir que informações suficientes e pertinentes sobre os principais aspectos das atividades de lobby sejam divulgadas em tempo hábil e em formato de dados abertos, com o objetivo final de permitir o escrutínio público (OECD, 2010[1]).
A transparência pode ser garantida por diversos meios, que podem se complementar (Tabela 6.5). As medidas de transparência adotadas pelos países da OCDE geralmente atribuem aos lobistas a obrigação de divulgar informações por meio de um registro de lobby. Uma abordagem alternativa é atribuir essa responsabilidade aos agentes públicos que são alvo das atividades de lobby, exigindo que divulguem informações sobre suas reuniões com lobistas, seja por meio de um registro (Chile, Peru e Eslovênia), de agendas abertas (Espanha, Reino Unido e União Europeia) e/ou exigindo que os agentes públicos informem seus superiores sobre suas reuniões com lobistas (Letônia e Eslovênia). Além dos registros de lobby e das agendas abertas, diversos países também fornecem transparência sobre atividades de lobby com base na divulgação ex post de informações sobre como as decisões foram tomadas (Polônia, Letônia).
Fonte: OECD (2021[2]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en; OECD (2010[1]), Recommendation of the Council on Transparency and Integrity in Lobbying and Influence, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379.
No Brasil, o artigo 11 da Lei 12.813/13 estabelece que os diretores de organizações públicas devem publicar sua agenda diária, indicando quem participou de todas as reuniões realizadas em um determinado dia. Além disso, a CGU publicou em 2021 o Decreto 10.889/2021 sobre a Transparência das Agendas no Poder Executivo Federal, que prevê a publicação dos compromissos públicos e das reuniões dos agentes públicos federais (Ação 15 da CGU do Plano Anticorrupção 2020-2025). Isso também inclui o recebimento de presentes e hospitalidade. O Decreto previu a criação do Sistema Eletrônico de Agendas do Poder Executivo Federal (e-Agendas), que permite o registro e a publicação simplificados das agendas dos servidores públicos em uma única plataforma (Ação 16 da CGU do Plano Anticorrupção 2020-2025). O Decreto entrou em vigor em 9 de outubro de 2022 e a plataforma está disponível em www.eagendas.cgu.gov.br.
Além disso, o Capítulo IV do Projeto de Lei sobre representação de interesses estabelece os mecanismos por meio dos quais as atividades de representação de interesses seriam tornadas transparentes. Em particular, as audiências são definidas no Projeto de Lei como interações presenciais ou online realizadas dentro ou fora do local de trabalho, com ou sem agendamento prévio, em território nacional ou estrangeiro, e nas quais há uma representação de interesses e a participação de um agente público (Artigo 4º-VI). O Artigo 11 especifica que as informações sobre audiências com os seguintes agentes públicos e servidores civis de alto escalão devem ser tornadas transparentes pelos órgãos e entidades federais: Chefe do Poder Executivo (Artigo 11-§2º-I); Ministro de Estado, Secretário de Estado e do Distrito Federal, secretário municipal (Artigo 11-§2º-II); Comandantes da Marinha, do Exército, da Aeronáutica e do Estado-Maior (Artigo 11-§2º-III); ocupantes de Cargos Comissionados Executivos (CCE) nos níveis 15 a 18 ou equivalentes no âmbito do Poder Executivo federal, e cargos correspondentes nas esferas estadual, distrital e municipal (Artigo 11-§2º-IV); presidente, vice-presidente e diretor ou cargos equivalentes em órgãos públicos, fundações públicas, empresas estatais e sociedades de economia mista direta ou indiretamente controladas pelo poder público (Artigo 11-§2º-V); membros do Poder Legislativo (Artigo 11-§2º-VI); cargos em órgãos do Poder Legislativo cujas funções sejam de natureza executiva (Artigo 11-§2º-VII); membros de tribunal de contas (Artigo 11-§2º-VIII); pessoas que ocupem cargo em tribunal de contas cujas funções sejam de natureza executiva (Artigo 11-§2º-IX); membros do Poder Judiciário em função executiva ou legislativa (Artigo 11-§2º-X); pessoas que ocupem cargo no Poder Judiciário cujas atribuições sejam de natureza executiva (Artigo 11-§2º-XI); membro do Ministério Público ou de órgão que exerça função essencial à justiça, desempenhando função de natureza executiva (Artigo 11-§2º-XII); pessoa que ocupe cargo no Ministério Público ou em órgão que exerça função essencial à justiça, cujas funções sejam de natureza executiva (Artigo 11-§2º-XIII).
O processo de registro das informações está especificado no projeto de lei. De acordo com as disposições do projeto, os representantes de interesses seriam obrigados a fornecer determinadas informações aos funcionários públicos com quem se reunissem no prazo de quatro dias úteis após a reunião (artigo 10-I). Os funcionários públicos, por sua vez, seriam obrigados a encaminhar essas informações ao órgão ou entidade pública a que pertencem no prazo de oito dias úteis após a reunião (artigo 10-II) e corrigir quaisquer imprecisões nas informações fornecidas pelos representantes de interesses, caso estas não reflitam os fatos (artigo 10-III). Os órgãos ou entidades públicas seriam então responsáveis por publicar essas informações no prazo de quatro dias após recebê-las do funcionário público e garantir que elas permaneçam disponíveis em formato aberto por um período mínimo de cinco anos (Artigo 10-III). As informações exigidas incluem:
A data e a duração da audiência.
O nome e o cargo do funcionário público.
O nome do representante de interesses.
A identidade do cliente representado pelo representante de interesses durante a reunião.
Quaisquer documentos trocados entre os representantes de interesses e os funcionários públicos.
Despesas incorridas pelos representantes de interesses em cada reunião, listadas individualmente, incluindo presentes e hospitalidade legítimos oferecidos. Os órgãos e entidades públicos teriam de promover a acreditação dos representantes de interesses, a pedido da parte interessada (artigo 11.º). A acreditação teria como objetivo registar e divulgar, além das informações enumeradas no parágrafo anterior:
A identificação e as qualificações dos representantes de interesses, incluindo o seu nome, endereço, número de telefone e endereço de e-mail.
As áreas de atividade e os objetivos dos representantes de interesses.
Os beneficiários diretos da atividade dos representantes de interesses.
Uma indicação de todas as fontes de financiamento do seu trabalho como representantes de interesses.
Informações sobre todas as afiliações profissionais atuais e passadas.
Os órgãos e autoridades públicas enumerados no Artigo 11-§2º seriam responsáveis pela integridade e pelo registro tempestivo das informações sobre as audiências das quais participem os agentes públicos de suas respectivas entidades.
Um aspecto elogiável do projeto de lei sobre lobby seria a publicação da documentação de apoio recebida de representantes de interesses durante as audiências, disposição que foi adicionada ao Projeto de Lei por meio de emendas durante sua tramitação. Tal exigência já está em vigor na Alemanha, onde o Registro de Lobby inclui uma seção específica em que pareceres técnicos e relatórios enviados por lobistas a agentes públicos devem ser divulgados e permanecer disponíveis online por oito anos após sua publicação inicial. Até o momento, apenas a Alemanha possui tal exigência. No entanto, o regime de divulgação abrangeria apenas as audiências entre agentes públicos e lobistas, deixando uma parte importante das atividades de lobby nas sombras. Como resultado, nem todas as atividades incluídas na definição de “representação de interesses” prevista no Projeto de Lei seriam abrangidas pelos requisitos de transparência (Tabela 6.6). As divulgações especificadas no Artigo 11 sobre cada audiência também poderiam ser ampliadas para incluir os objetivos específicos perseguidos pelos representantes de interesses (e não apenas quando exigida sua credenciação), bem como a decisão pública específica que está sendo alvo. Também não está claro, a partir do texto do Projeto de Lei, se os representantes de interesses teriam de solicitar cada audiência que desejassem realizar com agentes públicos, quais seriam os direitos ou o acesso mínimo garantido pela credenciação, qual seria sua validade e em que intervalos ela deveria ser renovada.
Fonte: OCDE, com base no Projeto de Lei 4.391/21.
Assim, a proposta de regulamentação poderia ser fortalecida por meio da criação de um Registro de Lobistas, exigindo que todos os atores abrangidos pela lei registrem atividades que se enquadrem na definição de “representação de interesses”, indo além da simples divulgação de informações relacionadas às audiências. Por exemplo, poderia ser exigido que os representantes de interesses relatassem quaisquer documentos submetidos a agentes públicos no decorrer de seus esforços de advocacy, e não apenas aqueles compartilhados durante reuniões. Além disso, comunicações escritas e iniciativas de lobby de base (por exemplo, campanhas em redes sociais ou financiamento de organizações) também poderiam ser submetidas a requisitos de transparência. O registro poderia ser estabelecido como pré-requisito para o exercício de atividades de lobby (o que equivaleria ao atual processo de credenciamento), enquanto os lobistas poderiam ser obrigados a apresentar regularmente informações sobre as atividades de lobby que efetivamente realizaram – elemento que, no momento, não está previsto no Projeto de Lei. Ao oferecer um canal adicional de transparência, por meio de um mecanismo separado para relatar todos os esforços de influência, esse registro seria uma ferramenta complementar ao e-Agendas e também enfrentaria a fragilidade inerente ao Projeto de Lei, que abrange apenas as audiências. Vários países da OCDE adotaram essa abordagem. Exemplos são apresentados no Quadro 6.8.
Lei sobre atividades de lobby da Lituânia
Nos termos da Lei sobre Atividades de Lobby da Lituânia, os lobistas devem se registrar no “Sistema de Informação Transparente sobre o Processo Legislativo”, por meio de um registro inicial e registros subsequentes para atividades de lobby voltadas a um projeto de lei específico, no prazo máximo de sete dias a partir do início das atividades de lobby. Quando uma legislação específica envolve lobby contínuo, o lobista só é obrigado a declarar o início da atividade de lobby.
Além disso, os seguintes funcionários públicos devem comunicar as atividades de lobby que os visam no prazo de sete dias a contar do início das atividades relativas a um projeto de lei específico, numa plataforma online denominada «Sistema de Informação sobre o Processo Legislativo Transparente»: o Presidente da República, os membros do Parlamento, os ministros do Governo, os vice-ministros, os chanceleres dos ministérios, os líderes dos partidos políticos parlamentares, os presidentes de câmara, os membros dos conselhos municipais, os diretores das administrações municipais e os seus adjuntos. As divulgações devem ser feitas no prazo de sete dias a partir do início das atividades de lobby para um projeto de lei específico.
Lei de Integridade e Prevenção da Corrupção da Eslovênia
Na Eslovênia, lobistas e grupos de interesse devem se registrar em um “Registro de Lobistas”, por meio de um registro inicial e uma divulgação anual de suas atividades de lobby. Além disso, certos funcionários públicos contatados por lobistas (deputados da Assembleia Nacional, membros do Conselho Nacional, Presidente da República, primeiro-ministro, ministros, secretários de Estado, juízes do Tribunal Constitucional, procuradores do Estado, funcionários das comunidades locais, funcionários do Banco da Eslovênia) são obrigados a verificar se estão devidamente registrados no Registro de Lobistas, devem informar seus superiores e relatar suas reuniões com lobistas à Comissão para a Prevenção da Corrupção, no prazo de oito dias, por meio de uma declaração assinada. A declaração deve especificar a data, hora e local da reunião, bem como a intenção (assuntos discutidos) e os objetivos (qual decisão o lobista tentou influenciar e com que finalidade) da atividade de lobby. As informações são incorporadas no registro de lobistas.
Fonte: OECD (2021[2]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
Boas práticas de outros países demonstram que exigir que os lobistas divulguem regularmente suas atividades de lobby pode fortalecer a transparência. Para tanto, o proposto Registro de Lobistas poderia exigir que os lobistas divulguem suas atividades trimestral ou semestralmente, como na Irlanda (Tabela 6.7).
Fonte: OECD (2021[2]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
O Brasil poderia garantir que existam responsabilidades institucionais adequadas para supervisionar a implementação do projeto de lei sobre lobby e considerar a reintrodução de um regime de sanções para funcionários públicos no projeto de lei
Os requisitos de transparência não podem atingir seu objetivo a menos que os atores regulados os cumpram e as entidades de supervisão os apliquem efetivamente (OECD, 2021[2]). Para tanto, os mecanismos de supervisão são essenciais para garantir uma regulamentação eficaz do lobby. Todos os países com registro obrigatório de atividades de lobby têm uma instituição ou função responsável por monitorar o cumprimento das normas. Embora as responsabilidades desses órgãos variem amplamente entre os países membros e parceiros da OCDE, existem três funções gerais: 1) execução; 2) monitoramento; e 3) promoção da lei.
No Brasil, o Projeto de Lei especifica que cada ente público abrangido pelo Projeto de Lei deve estabelecer regras de auditoria, bem como regras de integridade sobre transparência, conflito de interesses e denúncia e a efetiva aplicação de regras de ética e conduta (Artigo 13).
Cada autoridade mencionada no Artigo 11 seria responsável pela completude e pelo registro tempestivo das informações sobre as audiências. As investigações e sanções se limitariam aos processos administrativos dentro de cada entidade, cuja instauração seria de responsabilidade da mais alta autoridade dos órgãos e entidades abrangidos pelo projeto de lei, observando os princípios do contraditório e respeitando as atribuições contidas nos atos normativos disciplinares de cada órgão ou entidade (Artigo 18). No âmbito do Poder Executivo Federal, a CGU seria responsável por implementar as exigências da lei. Dentro de cada órgão e entidade abrangidos pela lei, o processo administrativo para apuração de infrações seria conduzido e julgado por uma comissão permanente designada pelo órgão, composta por pelo menos três servidores públicos efetivos, com mandato de dois anos. O processo administrativo teria duração máxima de 180 dias, com um prazo de 30 dias para a defesa após a notificação do agente público e/ou do representante de interesses sobre uma possível infração. A comissão então apresentaria um relatório com suas conclusões, incluindo a responsabilidade do representante de interesses, a sanção aplicada e sua duração e/ou valor (Artigo 19).
O Projeto de Lei, no entanto, não especifica que tipo de monitoramento ocorreria na prática, nem como as infrações seriam identificadas. As atividades de verificação incluem, por exemplo, a checagem do cumprimento das obrigações de divulgação (isto é, existência de declarações, atrasos, lobistas não registrados), bem como a verificação da exatidão e completude das informações declaradas. Os processos e ferramentas de investigação incluem:
Revisão aleatória dos registros e das informações divulgadas, ou revisão de todos os registros e informações divulgadas.
Verificação de denúncias públicas e relatos de má conduta.
Inspeções (podem ser realizados controles externos e/ou in loco).
Investigações (solicitações de informações adicionais).
Audiências com outras partes interessadas.
O Projeto de Lei também poderia especificar responsabilidades relacionadas à promoção de conhecimento sobre as regulamentações, bem como o cruzamento de informações com as agendas publicadas nos termos do Decreto nº 10.889. Em países que combinam registros de lobby e agendas abertas, o cruzamento entre agendas e registros de lobby pode oferecer uma oportunidade para verificar informações e analisar quem tentou influenciar os agentes públicos e de que forma. No Reino Unido, por exemplo, o Office of the Registrar of Consultant Lobbyists realiza o cruzamento entre os lobistas registrados e as agendas abertas ministeriais, a fim de monitorar e garantir o cumprimento dos requisitos estabelecidos pela Transparency of Lobbying Act. Quanto às sanções, os Artigos 15 e 16 introduzem um regime de penalidades para os representantes de interesses (Tabela 6.8).
O Projeto de Lei também especifica que a responsabilidade das pessoas físicas e jurídicas que representam interesses não exclui a possibilidade de responsabilização individual dos dirigentes ou administradores da pessoa jurídica, de seus diretores ou gerentes, bem como de qualquer coautor do ato ilícito (Artigo 16, §§ 6º e 7º).
Por fim, o artigo 17 especifica que a prática de infração por representante de interesse não implica necessariamente a responsabilidade do interesse representado, exceto quando houver abuso de direito, abuso de poder, violação de estatuto ou contrato social, ou quando se comprovar que:
A pessoa jurídica titular do interesse foi utilizada de forma a facilitar a prática dos crimes previstos no artigo 19 da lei.
A pessoa jurídica titular do interesse foi constituída para ocultar ou dissimular interesses ilícitos ou a identidade dos beneficiários das atividades exercidas.
Fonte: Projeto de Lei 2.914/2022 sobre representação de interesses.
Um Registro Nacional de Representantes de Interesses Suspensos seria criado em nível federal, no qual os representantes de interesses que enfrentam uma suspensão seriam registrados no máximo 15 dias úteis após a aplicação da sanção.
O regime de sanções para representantes de interesse está amplamente alinhado com as melhores práticas da OCDE, em países com regulamentações semelhantes. De fato, a prática tem demonstrado que um sistema graduado de sanções parece ser preferível, já que países que estabeleceram regras e diretrizes sobre lobby preveem uma gama de sanções disciplinares ou administrativas graduadas, como advertências ou reprimendas, multas, impedimento e suspensão temporária ou permanente do Registro, além da proibição de exercer atividades de lobby. As sanções também podem ser aplicadas a pessoas jurídicas, não apenas a indivíduos, o que está em conformidade com as boas práticas. Para fortalecer ainda mais o marco legal, a Lei também poderia introduzir dispositivos penais, de forma a incluir dois níveis de sanções – sanções administrativas e penalidades criminais impostas pelos tribunais. Alguns países possuem dispositivos penais que levam à prisão, como Canadá, França, Irlanda, Peru e Reino Unido. Os dispositivos no Projeto de Lei poderiam conter critérios claros para a retenção da divulgação de informações relacionadas à segurança nacional e ao sigilo previsto em leis específicas.
Contudo, a versão anterior do Projeto de Lei incluía penalidades administrativas tanto para agentes públicos quanto para lobistas que violassem as regras de transparência. Entretanto, a versão mais recente do Projeto removeu a responsabilidade dos agentes públicos. Esse desenvolvimento é preocupante, pois cria uma lacuna significativa: embora a lei estabeleça obrigações claras para os agentes públicos, ela deixaria de prever consequências para o descumprimento dessas obrigações. Assim, a ausência de sanções para agentes públicos pode comprometer a credibilidade e a efetividade do marco de transparência. Portanto, recomenda-se a reintrodução do regime de sanções para agentes públicos previsto na versão anterior do Projeto.
O atual Projeto também especifica, em seu Artigo 11, parágrafo 5º, que informações sobre lobby não precisam ser divulgadas se o sigilo da informação for indispensável para salvaguardar a segurança do Estado, incluindo a cibersegurança e atividades de defesa (Artigo 11, §5º, I), bem como informações cujo sigilo esteja previsto em leis específicas (Artigo 11, §5º, II). Embora a justificativa para isentar esse tipo de informação seja válida – e disposição semelhante possa ser encontrada em muitas legislações sobre lobby – tal isenção pode criar uma potencial brecha na regulamentação.
Para aprimorar essa disposição, o Projeto poderia especificar melhor a lista de informações que não precisariam ser divulgadas, já que a disposição atual sobre o “sigilo previsto em leis específicas” é insuficientemente clara. Em segundo lugar, o Projeto poderia prever a obrigatoriedade da divulgação dessas informações, mas permitir que os órgãos públicos deixem de divulgá-las ao público caso se enquadrem nas categorias especificadas. A CGU também poderia ter competência para avaliar as informações e decidir pela não divulgação pública, se considerar necessário para evitar o uso indevido das informações ou proteger a segurança do Estado.
Além disso, o Artigo 12 do Projeto especifica que os representantes de interesse podem fazer um pedido específico para que certas informações sensíveis não sejam publicadas. Isso se aplica, no parágrafo 1º, à divulgação de informações privadas que envolvam dados de mercado ou comerciais cuja publicidade possa comprometer diretamente a atração de investimentos, o desenvolvimento econômico, a atividade industrial, a liberdade de empreendimento, a inovação, a geração de empregos e a concorrência – sendo exigido o consentimento prévio e expresso do representante de interesse que forneceu a informação ao agente público. O parágrafo 2º do Artigo 12 também especifica que a divulgação de informações privadas que revelem uma estratégia ou dados sensíveis de um representante cujo interesse seja uma causa social ou que tenha fins não lucrativos também poderá ser retida da publicação mediante solicitação do representante de interesse. O Projeto poderia ainda especificar que a decisão de reter tais informações seria de responsabilidade da autoridade máxima dos órgãos e entidades abrangidos pela Lei, com base em critérios claros, a fim de evitar qualquer abuso dessa prerrogativa.
Para melhorar a conformidade e a percepção do lobby entre os cidadãos, o governo do Brasil poderia promover ainda mais a participação das partes interessadas na discussão, implementação e revisão de regulamentos e padrões de conduta relacionados ao lobby
Os processos de tomada de decisão do governo devem ser inclusivos e equilibrar diversas perspectivas. Permitir que todas as partes interessadas – do setor privado e do público em geral – tenham acesso justo e equitativo para participar da elaboração de políticas públicas é fundamental para contrabalançar os interesses estabelecidos mais influentes (OECD, 2010[1]).
Nesse sentido, o governo do Brasil poderia aprofundar o trabalho com as partes interessadas e os cidadãos para comunicá-los e envolvê-los não apenas durante o processo de elaboração, mas também na implementação e revisão das políticas. Seguindo o exemplo da Irlanda e do Canadá, isso poderia incluir campanhas de educação e conscientização por meio de materiais informativos e redes sociais, bem como consultas sobre o conteúdo das regulamentações. No Brasil, além da consulta no portal online, as discussões sobre uma possível regulamentação do lobby poderiam ser realizadas por meio de um Conselho Público que reúna um grupo diverso de especialistas, cidadãos, empresas e organizações da sociedade civil (Quadro 6.9).
Apoio a uma mudança cultural em direção à regulamentação do lobby na Irlanda por meio de consulta pública
Na Irlanda, a Comissão de Padrões no Serviço Público (Standards in Public Office Commission) estabeleceu um grupo consultivo com partes interessadas dos setores público e privado para ajudar a garantir o planejamento e a implementação eficazes da Lei de Regulamentação do Lobby (Regulation of Lobbying Act). Esse fórum tem servido para orientar as comunicações, os materiais informativos e o desenvolvimento do próprio registro online.
A Comissão também desenvolveu uma estratégia de comunicação e engajamento para aumentar a conscientização e a compreensão sobre o regime. Ela criou e publicou diretrizes e materiais informativos no site, com o objetivo de garantir que o sistema seja compreendido. Esses materiais incluem um folheto informativo, diretrizes gerais sobre a Lei e diretrizes específicas para agentes públicos designados e autoridades eleitas.
A Comissão lançou uma campanha de divulgação mais direcionada por correspondência, enviando uma carta e um folheto informativo a mais de 2.000 entidades identificadas como potencialmente envolvidas em atividades de lobby.
O site foi desenvolvido para conter informações úteis sobre como determinar se uma atividade constitui lobby para fins da Lei (Teste de Três Etapas: www.lobbying.ie/help-resources/information-for-lobbyists/am-i-lobbying/). Também foram adicionados vídeos instrutivos ao site (www.youtube.com/watch?v=cLZ7nwTI5rM).
Consulta sobre futuras alterações no Código de Conduta dos Lobistas no Canadá
No Canadá, o Gabinete do Comissário de Lobby lançou uma série de consultas em 2021 e 2022 para coletar opiniões sobre como melhorar e esclarecer os padrões de conduta para lobistas, com o objetivo de atualizar o Código de Conduta dos Lobistas.
Uma consulta inicial foi realizada no final de 2020 para obter as opiniões e perspectivas das partes interessadas em relação ao Código de Conduta vigente. Uma segunda consulta (de 15 de dezembro de 2021 a 18 de fevereiro de 2022) teve como objetivo coletar opiniões sobre um rascunho preliminar do novo Código. Uma terceira e última consulta sobre as mudanças foi realizada entre maio e junho de 2022. O novo Código foi publicado na Canada Gazette e entrou em vigor em 1º de julho de 2023.
Fonte: OECD (2021[2]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
Os governos dos países da OCDE fazem amplo uso de grupos consultivos e de especialistas para orientar a formulação e a implementação de políticas públicas. Um grupo consultivo ou de especialistas refere-se a qualquer comitê, conselho, comissão, conferência, painel, força-tarefa ou grupo semelhante, delegação em fórum internacional, ou qualquer subcomitê ou subgrupo correspondente, que forneça ao governo conselhos, conhecimento técnico ou recomendações, e no qual participem atores não governamentais. Esses grupos podem ser instituídos pelo Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário, ou ainda em diferentes níveis de governo, tanto de forma permanente quanto ad hoc (OECD, 2010[1]). Esses grupos podem ser permanentes ou criados temporariamente para responder a necessidades específicas em um determinado período. Durante a crise da COVID-19, por exemplo, muitos governos estabeleceram arranjos institucionais ad hoc para fornecer orientação científica e conhecimento técnico que orientassem suas respostas imediatas e planos de recuperação.
Presidentes e membros de grupos consultivos ou de especialistas podem contribuir para fortalecer a tomada de decisões baseada em evidências. No Brasil, grupos consultivos são amplamente utilizados como um mecanismo para incluir representantes da sociedade civil e do setor privado nos processos decisórios, e têm demonstrado impactos concretos e tangíveis na formulação de políticas e na prestação de serviços (OECD, 2022[5]). Esses grupos incluem órgãos colegiados, cujo papel pode variar entre emissão de pareceres vinculantes, regulação e aconselhamento ao governo.
No entanto, sem transparência suficiente e salvaguardas contra conflitos de interesse, esses grupos podem comprometer a legitimidade de suas recomendações ao permitir que representantes individuais favoreçam interesses privados, mesmo que de forma inconsciente. Por exemplo, membros de grupos consultivos podem produzir evidências tendenciosas para tomadores de decisão em nome de empresas ou setores específicos. Certos grupos de interesse selecionados para participar desses colegiados podem permitir que executivos corporativos ou lobistas aconselhem o governo como membros de um grupo consultivo e façam lobby “a partir de dentro”, enquanto ficam isentos das obrigações de transparência previstas na legislação sobre lobby.
Para promover maior transparência e integridade na composição e funcionamento de grupos consultivos e de especialistas, o governo do Brasil poderia adotar as seguintes medidas: (i) adotar regras obrigatórias para o processo de seleção dos membros desses grupos; (ii) reforçar a transparência sobre os grupos consultivos e de especialistas do governo, incluindo a divulgação de seus resultados, como as contribuições foram tratadas e de que forma foram incorporadas na decisão final.
O Brasil poderia adotar regras obrigatórias para o estabelecimento e o processo de seleção de grupos consultivos ou de especialistas, incluindo órgãos colegiados, a fim de fortalecer a integridade e a inclusão de seus participantes
Grupos consultivos e de especialistas permitem a inclusão de uma ampla diversidade de vozes e conhecimentos para enriquecer as discussões sobre problemas de políticas públicas e as formas de enfrentá-los. No entanto, a transparência sobre o estabelecimento e a composição desses grupos ainda representa um desafio nos países da OCDE.
No Brasil, os órgãos colegiados são instâncias participativas instituídas por meio de normas, tanto em nível federal quanto subnacional. Esses órgãos reúnem agentes governamentais (como servidores públicos e representantes eleitos) e não governamentais (como organizações da sociedade civil, representantes sindicais, entre outros). Seu mandato inclui contribuir para a definição de prioridades na agenda de políticas públicas, o desenho de serviços públicos, a formulação e avaliação de políticas públicas, bem como o monitoramento da atuação governamental (ver Quadro 6.10 e Tabela 6.9). Em 2019, havia cerca de 1.300 órgãos colegiados ativos, sendo as áreas de saúde e políticas sociais as mais frequentemente tratadas (OECD, 2012[39]).
Os órgãos colegiados podem assumir diversas formas e metodologias para envolver a sociedade civil e atores do setor privado, sob a premissa de garantir a diversidade de formas organizacionais e a representatividade da sociedade (incluindo ONGs, movimentos sociais e sindicatos):
Conselhos de Políticas Públicas são órgãos colegiados temáticos e permanentes, criados por ato normativo (lei, decreto, regulamento), em nível federal e subnacional, compostos por autoridades públicas e representantes não governamentais. Têm como mandato participar da definição de prioridades na agenda de políticas públicas, bem como da formulação e avaliação dessas políticas. Os Conselhos geralmente participam da organização das Conferências Nacionais e podem emitir atos normativos como pareceres ou diretrizes.
Comissões de Políticas Públicas são órgãos colegiados temáticos e ad hoc, criados por ato normativo para estabelecer um espaço de diálogo entre representantes não governamentais e autoridades públicas em torno de um objetivo específico, cuja existência está vinculada à realização desse propósito.
Conferências Nacionais de Políticas Públicas são processos participativos nacionais organizados periodicamente, com a participação do governo e de agentes não governamentais, para avaliar e discutir um tema específico de interesse público e propor diretrizes para a formulação de políticas na área temática dedicada. As conferências são processos de múltiplos níveis, com etapas nos níveis Municipal, Estadual e Federal, e geralmente são estruturadas em torno de uma pergunta ou questão de política pública.
Mesas de Diálogo são mecanismos de debate e negociação com a participação de agentes não governamentais e do governo, com o objetivo de identificar, prevenir e resolver conflitos sociais, culturais e ambientais, buscando soluções que garantam os direitos humanos, o desenvolvimento econômico, a justiça social e a sustentabilidade ambiental.
Fóruns Interconselhos são mecanismos de diálogo entre representantes de conselhos e comissões de políticas públicas, com a finalidade de monitorar políticas públicas e programas governamentais, além de formular recomendações para melhorar sua transversalidade e abordagem intersetorial.
Fonte: OECD (2022[5]), Open Government Review of Brazil : Towards an Integrated Open Government Agenda, https://doi.org/10.1787/3f9009d4-en.
Fonte: OECD (2022[5]), Open Government Review of Brazil : Towards an Integrated Open Government Agenda, https://doi.org/10.1787/3f9009d4-en.
Um ato normativo geralmente detalha a temporalidade (que pode ser permanente ou ad hoc), a composição, as regras e o papel desempenhado pelo órgão colegiado. Por exemplo:
A Lei nº 8.142, de 1990, sobre mecanismos participativos no Sistema Único de Saúde (SUS), estabeleceu dois órgãos colegiados dentro do SUS: as Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde. Essa lei regulamenta o Conselho Nacional de Saúde, um órgão permanente com poderes deliberativos, composto por 10 representantes do governo, 12 representantes de sindicatos e da comunidade científica, 2 representantes do setor privado e 24 usuários. Seu mandato inclui a avaliação e o monitoramento do Plano Nacional de Saúde, a emissão de diretrizes para a formulação de políticas de saúde, o acompanhamento de recursos financeiros e transferências de verba, a emissão de pareceres e considerações éticas sobre textos normativos e avanços científicos. Suas decisões, na forma de resoluções, são ratificadas pelo Ministério da Saúde.
O Conselho de Transparência, Integridade e Combate à Corrupção (CTICC), instituído pelo Decreto nº 11.528/2023, inclui onze membros de órgãos públicos e trinta membros de organizações da sociedade civil. O CTICC atua como órgão consultivo no âmbito da Controladoria-Geral da União (CGU), e seu mandato inclui sugerir medidas para o aprimoramento e a promoção de políticas e estratégias nas áreas de transparência, acesso à informação, governo aberto, integridade pública e privada e combate à corrupção.
O Conselho Nacional dos Direitos Humanos (CNDH), instituído pela Lei nº 4.319/1964 e pela Lei nº 12.986/2014, é composto por 11 representantes da sociedade civil e 11 de órgãos públicos. O CNDH promove e defende os direitos humanos no Brasil, entre outras formas, por meio do monitoramento das políticas públicas de direitos humanos e do Programa Nacional de Direitos Humanos.
O Conselho Nacional de Justiça (CNJ), instituído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004, reúne 9 magistrados, 2 membros do Ministério Público, 2 advogados e 2 cidadãos. Entre outras atribuições, o CNJ monitora a transparência do Poder Judiciário, a conduta de seus membros e a efetividade do sistema de justiça como um todo.
O Conselho Nacional de Educação (CNE), criado pela Lei nº 9.131, de 1995, é responsável pela formulação e avaliação da política educacional nacional e por assessorar os ministros da Educação no diagnóstico de desafios e na proposição de medidas para o aprimoramento do sistema educacional.
O Grupo de Trabalho da Sociedade Civil para Assessoramento em Governo Aberto, instituído pelo Ato Normativo nº 1, de julho de 2023, coordena a participação da sociedade civil no processo da Parceria para Governo Aberto (OGP). O grupo é atualmente composto por nove representantes não governamentais, sendo três organizações da sociedade civil selecionadas pelo grupo de trabalho temporário criado no âmbito do Comitê Interministerial de Governo Aberto (Portaria nº 732/2022) e seis entidades da sociedade civil que integram o CTICC.
As Mesas de Diálogo, instituídas pela Portaria nº 154/2023 da Secretaria-Geral da Presidência da República, organizam seminários, visitas de campo, sessões de escuta e diálogo, encontros temáticos, audiências públicas e publicações em torno de temas específicos definidos conforme demandas da sociedade civil (por exemplo, mineração e transição energética). Seu objetivo é encaminhar a avaliação de propostas surgidas no processo das Mesas de Diálogo junto a órgãos e entidades governamentais, bem como manter o diálogo e a transparência com a sociedade sobre o andamento dessas propostas.
Esses mecanismos têm apresentado resultados concretos, inclusive no campo da integridade e da prevenção à corrupção. Um estudo recente sobre a gestão municipal da saúde no Brasil mostra que os Conselhos de Saúde tiveram um impacto positivo na redução de práticas corruptas em nível local. A análise conclui que os municípios que integraram um Conselho em sua estrutura de governança testemunharam uma redução de 21% nas práticas de corrupção em 10 anos (Avelino, Barberia and Biderman, 2014[40]). O impacto na redução da corrupção é proporcional ao tempo de existência, o que significa que, para cada ano adicional de existência do Conselho, o percentual de verbas federais para a saúde destinadas aos municípios sujeitos a práticas corruptas caiu 2,1% (Avelino, Barberia and Biderman, 2014[40]).
Em termos de impacto e influência nos processos de tomada de decisão pública, um estudo constatou que cerca de 26% de todas as propostas oriundas das Conferências foram incorporadas em algum tipo de proposta de política pública (Pogrebinschi and Chaves, 2021[41]). Além do impacto normativo, Pogrebinschi (2021[42]) também observa que as Conferências são uma importante fonte de informação para o Poder Legislativo. Entre 2003 e 2010, o Congresso propôs 1.477 projetos de lei, aprovou 125 leis e seis emendas constitucionais sobre os mesmos temas recomendados pelas Conferências. No entanto, o impacto desses processos é limitado por diversos fatores, incluindo a ausência de regras gerais sobre o estabelecimento e o processo de seleção desses grupos consultivos e de especialistas. Embora algumas Conferências tenham implementado cotas para garantir que determinados grupos sub-representados possam ter voz, pesquisas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), um think tank vinculado ao governo, indicam que a diversidade dos membros dos Conselhos poderia ser fortalecida. No caso das Conferências, a OCDE identificou a falta de evidências sobre quem participa nas etapas iniciais (nível municipal), onde a participação frequentemente reflete as visões de uma parcela da população já politizada e informada (OECD, 2022[5]).
Esses desafios foram ainda mais agravados pela adoção do Decreto nº 9.759/2019 – posteriormente revogado –, que estabeleceu regras, diretrizes e limitações aos órgãos colegiados da Administração Pública Federal criados por decreto ou portaria anteriores a 2019. Em decorrência da aplicação do Decreto, diversos órgãos colegiados foram extintos ou tiveram seu mandato e composição modificados. As modificações afetaram a representação de atores não governamentais nesses órgãos, por meio da redução do número de assentos, limitação da participação a um único mandato, alterações no processo de seleção e a atribuição da presidência a uma autoridade pública. De acordo com organizações da sociedade civil e membros da academia entrevistados pela OCDE em 2021, o Decreto comprometeu a diversidade de vozes nos Conselhos, tornando-se uma ameaça à representatividade e à participação no Brasil (OECD, 2022[5]). Por exemplo, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) teve a redução de 22 assentos da sociedade civil para apenas quatro, sem nenhuma representação para povos indígenas e tradicionais, além da substituição do método de seleção de representantes – de eleição para sorteio. Outro exemplo é a Comissão Nacional da Biodiversidade (CONABIO), cuja representação da sociedade civil foi reduzida de 8 para apenas 2 assentos (OECD, 2022[5]).
Para ajudar a garantir equidade e diversidade nos grupos consultivos, e em linha com as recomendações estabelecidas na Revisão de Governo Aberto do Brasil (OECD, 2022[5]), o governo do Brasil poderia, primeiramente, considerar a realização de um mapeamento de todos os órgãos colegiados existentes, incluindo informações sobre sua composição, mandato, resultados, custos, entre outros. Esses dados devem ser públicos, a fim de ampliar a transparência e gerar oportunidades de colaboração. Em segundo lugar, poderiam ser introduzidas regras gerais e diretrizes para o processo de seleção e funcionamento de todos os órgãos que prestam aconselhamento ao governo. Essas regras poderiam incluir critérios de recrutamento e metodologias para a criação de Conselhos e Conferências, com o objetivo de reduzir o nível de discricionariedade no arranjo institucional desses grupos e assegurar uma representação equilibrada de interesses, tanto do setor privado quanto da sociedade civil (quando pertinente), além de garantir conhecimentos técnicos de diversas áreas. Ao definir qualificações adequadas e condições para a nomeação, as regras também podem garantir que o processo de seleção seja inclusivo, de modo que todo especialista e/ou grupo de interesse tenha uma chance real de participar, e transparente, para que o público possa fiscalizar de forma efetiva a seleção dos membros dos grupos consultivos.
Por exemplo, o Ministério do Governo Local e da Modernização da Noruega publicou diretrizes sobre o uso de comitês consultivos independentes, especificando que a composição desses grupos deve refletir diferentes interesses, experiências e perspectivas. Embora essas diretrizes não tenham força legal, elas oferecem um exemplo para o Brasil sobre como organizar o processo de seleção e gerenciar conflitos de interesse dentro desses grupos (ver Quadro 6.11).
Em 2019, o Ministério do Governo Local e Modernização da Noruega adotou diretrizes intituladas “Trabalho em comissões no Estado. Um guia para líderes, membros e secretários em comissões de estudo do governo”. Em relação à composição dessas comissões, o documento especifica que é necessário haver uma composição equilibrada de interesses:
“Se a comissão tiver como objetivo ajudar a esclarecer questões que são objeto de divergência acadêmica, é importante que a composição não seja tendenciosa do ponto de vista acadêmico”.
“Se o objetivo da comissão, além de adquirir conhecimento, for chegar a um acordo sobre objetivos e valores comuns, é importante que a composição reflita diferentes interesses, experiências e pontos de vista”.
Em relação ao conflito de interesses, o documento alerta que o método de trabalho e a eficácia do comitê podem ser enfraquecidos por membros que não podem comentar de forma independente e precisam constantemente esclarecer as avaliações com a empresa ou organização à qual pertencem. Como resultado, as diretrizes especificam que os membros devem “explicar quaisquer compromissos que possam envolver conflitos de interesses”.
Fonte: Government of Norway (2019[43]), Committee Work in the State. A Guide for Leaders, Members and Secretaries in Government Study Committees, https://www.regjeringen.no/contentassets/793636d2e55a4236b82e632897f96d50/utvalgsarb.
O Brasil poderia reforçar a transparência para órgãos colegiados e outros grupos consultivos, incluindo sobre quais são os resultados, como as contribuições foram tratadas e como são incorporadas na decisão resultante
Junto à composição dos grupos consultivos ou de especialistas, um dos principais desafios nos países da OCDE é a falta de transparência e prestação de contas no funcionamento desses órgãos, bem como a opacidade de seus resultados. Isso pode limitar a capacidade do público em geral de compreender como esses grupos operam e de apoiar suas deliberações. Até o momento, o Brasil não possui uma plataforma ou base de dados centralizada que reúna todos os Conselhos e Conferências existentes, seus membros, atos normativos, agendas, deliberações e decisões (OECD, 2022[5]). Cada Conselho e cada Conferência possui um conjunto específico de regras quanto à sua agenda, organização, participantes, tipo de resultados, bem como o escopo e a escala do processo.
A plataforma participativa Participa Mais Brasil atualmente inclui dados sobre uma quantidade limitada de órgãos, e as informações ainda estão fragmentadas em diferentes sites institucionais (até setembro de 2022). Um bom exemplo é o Painel de Órgãos Colegiados publicado pelo Ministério do Meio Ambiente, que reúne informações sobre todos os Conselhos nos quais o ministério possui representação. O painel fornece dados sobre cada órgão, bem como informações agregadas, como a proporção de órgãos com participação não governamental (36,7%).
Dessa forma, as regras e diretrizes para o processo de seleção de grupos consultivos e de especialistas também poderiam prever a transparência obrigatória sobre a estrutura, o mandato, a composição e os critérios de seleção de todos os grupos e comitês consultivos. Além disso, desde que as informações confidenciais sejam devidamente protegidas e sem comprometer o andamento dos trabalhos, as agendas, registros de decisões e evidências reunidas também poderiam ser publicados para ampliar a transparência e permitir uma melhor fiscalização por parte da sociedade. O Código de Transparência para grupos de trabalho da Irlanda pode servir como exemplo para o Brasil (ver Quadro 6.12).
Esse esforço de transparência também poderia apoiar a publicação de informações e dados centralizados sobre todos os órgãos colegiados, por meio de um portal federal único, para permitir um melhor monitoramento e avaliação dessas práticas e de seu impacto (OECD, 2022[5]).
Na Irlanda, qualquer grupo de trabalho criado por um ministro ou órgão do serviço público que inclua pelo menos um funcionário público designado e pelo menos uma pessoa externa ao serviço público, e que analise, avalie ou examine qualquer questão de política pública com o objetivo de apresentar um relatório ao ministro do governo ou ao órgão do serviço público, deve cumprir um Código de Transparência.
As seguintes informações devem ser publicadas no site do órgão público no momento da sua criação:
Nomes do presidente e dos membros, com detalhes sobre a organização que os emprega (se representarem um grupo de partes interessadas, isso deve ser indicado).
Se algum dos membros que não são funcionários públicos, foi anteriormente funcionário público.
Termos de referência do grupo.
Prazo previsto para o grupo concluir o seu trabalho.
Disposições relativas à apresentação de relatórios.
Além disso, a agenda e as atas de cada reunião devem ser publicadas e atualizadas pelo menos a cada quatro meses. O presidente deve incluir no relatório final ou anual do grupo uma declaração confirmando sua conformidade com o Código de Transparência. Se os requisitos do Código não forem cumpridos, as interações dentro do grupo são consideradas uma atividade de lobby nos termos da Lei de Regulamentação do Lobby de 2015.
Fonte: Irish Department of Public Expenditure and Reform (2015[44]), Transparency Code, Prepared in Accordance with Section 5 (7) of the Regulation of Lobbying Act 2015, https://www.lobbying.ie/media/5986/2015-08-06-transparency-code-eng.pdf.
Uma das formas pelas quais interesses privados influenciam o processo de tomada de decisão pública é por meio do controle sobre a eleição de representantes que votarão a favor ou contra determinadas políticas, ou que tenham a capacidade de pressionar a administração pública a tomar certas decisões. Grupos de interesse específicos podem ajudar políticos a se elegerem e, posteriormente, exigir favores em troca. Isso pode ocorrer por meio do financiamento de campanhas eleitorais, de doações a candidatos ou partidos políticos, pela oferta de serviços como pesquisas de oposição, acesso a meios de comunicação privados, financiamento de campanhas de publicidade online, bem como compra de votos ou organização e mobilização de eleitores para garantir apoio nas urnas.
Assim como as práticas de lobby abordadas na Seção 1, o financiamento político é um componente necessário do processo democrático: ele possibilita a expressão de apoio político e a competição nas eleições. No entanto, sem salvaguardas adequadas, os esforços para influenciar os processos eleitorais apresentam riscos que podem comprometer a integridade e a legitimidade dos sistemas democráticos. Além da percepção generalizada entre os cidadãos brasileiros de que os que os governam atuam em favor de pequenos grupos poderosos e não do interesse público (ver Figura 6.5), há indícios de uma desconfiança crescente em relação aos partidos políticos. Segundo o Latinobarômetro de 2023, 81% dos entrevistados no Brasil afirmaram ter pouca ou nenhuma confiança nos partidos políticos (Figura 6.5). Ainda segundo a mesma pesquisa, em 2023, 59% dos entrevistados no Brasil declararam ter pouca ou nenhuma confiança na instituição eleitoral nacional.
Fonte: Com base nas respostas à pergunta “Quanto você confia em partidos políticos? Você diria que tem muita, alguma, pouca ou nenhuma confiança?” do Latinobarômetro (1995-2023), www.latinobarometro.org.
Uma das razões mais difundidas para a queda nos níveis de confiança nos partidos políticos no Brasil desde 2015 é que os cidadãos os veem como promotores de interesses privados. Escândalos recentes de corrupção revelaram a existência de um sistema amplo de doações empresariais opacas a partidos políticos e candidatos em troca de contratos para grandes projetos de infraestrutura. Esses escândalos também criaram uma janela de oportunidade para a reforma das regras de financiamento político. Nos últimos oito anos, o Brasil implementou reformas de grande alcance. O Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965), a Lei dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096/1995) e a Lei nº 9.504/1997, que estabelece regras para campanhas eleitorais e foi alterada pela última vez em 2018, formam o arcabouço jurídico que regula os partidos políticos, as campanhas e as eleições. Quando comparado aos padrões da OCDE sobre financiamento político, o Brasil atende a 100% dos critérios regulatórios e a 29% dos critérios de prática, em comparação com a média da OCDE de 73% em regulação e 58% em prática (ver Tabela 6.10).
Indicador de Integridade Pública 13 da OCDE
Fonte: OECD (n.d.[45]), Principle 13: Accountability of Public Policy Making, https://oecd-public-integrity-indicators.org/indicators/1000097?country1=BRA.
Em particular, as eleições recentes no Brasil evidenciaram o risco de influência eleitoral que vai além das contribuições diretas ou em bens, como por exemplo, a disseminação de desinformação em plataformas de redes sociais – um desafio também enfrentado por outros países da OCDE (OECD, 2024[46]). Como resposta, o Brasil intensificou os esforços para regulamentar conteúdos online relacionados à disseminação de desinformação eleitoral nos últimos anos (Freedom House, 2024[8]).
Considerados em conjunto, esses desafios ressaltam a importância da integridade e da transparência nos processos eleitorais. Para fortalecer a integridade e a transparência nas eleições, o Brasil poderia, portanto: (i) reduzir as possibilidades de financiamento informal de campanhas, proibindo contribuições em dinheiro vivo, exigindo a identificação do empregador do doador nos registros dos partidos políticos e introduzindo um teto nominal para doações individuais; (ii) melhorar a transparência na distribuição de recursos públicos e subsídios para o financiamento de campanhas; (iii) reforçar a transparência dos dados de financiamento político para permitir uma fiscalização mais eficaz; (iv) proteger melhor os processos eleitorais dos impactos da desinformação e da má informação, por meio da inclusão, no marco legal, de regulamentações sobre gastos de terceiros e anúncios políticos online.
O Brasil poderia reduzir o escopo do financiamento informal de campanhas, proibindo contribuições em dinheiro e introduzindo um teto nominal para doações individuais
Partidos políticos e candidatos precisam de recursos financeiros para competir e financiar campanhas eleitorais, bem como para comunicar suas propostas aos cidadãos. Nesse sentido, o financiamento privado por parte de cidadãos e grupos de interesse permite que a sociedade em geral apoie um partido político ou candidato. Esse apoio é amplamente reconhecido como um direito fundamental dos cidadãos. No entanto, se o financiamento privado não for adequadamente regulamentado, ele pode ser facilmente explorado por interesses privados para influenciar o resultado das eleições ou pressionar os agentes públicos eleitos a representar os interesses de seus financiadores, e não os interesses daqueles que os elegeram (OECD, 2016[47]).
Outro desafio central em relação ao financiamento privado é lidar com o alto nível de informalidade, que compromete a prestação de contas. No pior cenário, essa informalidade facilita a entrada de recursos de origem ilícita em partidos políticos e campanhas, o que pode levar ao crime organizado comprando influência política, corrompendo instituições democráticas e, por fim, minando a confiança pública nas eleições (ver Quadro 6.13). No Brasil, doações não registradas (conhecidas como “caixa 2”) são suspeitas de desempenhar um papel significativo em esquemas de corrupção, lavagem de dinheiro e sonegação fiscal. Investigações recentes também revelaram que agentes públicos que ajudaram empresas a conquistar contratos vantajosos ou aprovar regulamentações favoráveis foram pagos por meio de propinas disfarçadas de doações de campanha (Transparency International, 2019[19]; BBC, 2017[48]).
Embora seja um problema global, a América Latina é particularmente vulnerável à construção de conexões entre o crime organizado e o Estado. Segundo Burchner (2014), isso ocorre porque, nos países da região, há uma forte presença de redes ilícitas que atuam em atividades como “mineração ilegal, tráfico de espécies exóticas e armas, falsificação e contrabando de medicamentos e a produção e venda de drogas ilegais”. Esta última gera enormes quantias de dinheiro ilícito ao mesmo tempo em que há aumento dos custos da atividade política e da complexidade de monitorar os gastos políticos, o que cria um terreno fértil para a corrupção eleitoral.
Por sua vez, Rose-Ackerman (2016) argumenta que existe uma relação simbiótica entre corrupção e crime organizado. Essas organizações podem dominar negócios legais ou ilegais e ter uma “influência corruptora sobre o governo, especialmente sobre as forças de segurança e o controle de fronteiras”. Organizações criminosas fazem pagamentos a representantes do governo e enfraquecem as instituições estatais e, à medida que amadurecem, se entrelaçam com a sociedade civil e o Estado, o que pode levar à manipulação das leis a seu favor.
Nesses termos, Rose-Ackerman (2016) identifica pelo menos cinco formas pelas quais organizações criminosas se envolvem em atividades corruptas. A primeira é a extorsão, na qual, se a polícia for “comprada ou ineficaz”, os grupos exigem dinheiro de proteção de empresas para evitar atacá-las. A segunda é por meio da atuação em negócios legítimos e da intimidação da concorrência com ameaça de violência e suborno de agentes públicos para que não ajam. A terceira utiliza estratégia semelhante para vender produtos piratas e evitar o pagamento de impostos. A quarta ocorre ao se tornarem fornecedores do governo e vencerem licitações utilizando sua “força criminosa”. Isso pode incluir extorsão ou financiamento de campanhas. A última, e mais extrema, é a transformação do regime, no qual essas organizações estão tão integradas que se torna difícil distingui-las do próprio Estado (por exemplo, em algumas partes da antiga União Soviética após seu colapso ou em alguns países produtores de drogas).
Fonte: Burchner, U. (2014[49]), “Introduction”, https://www.idea.int/publications/catalogue/illicit-networks-and-politics-latin-america; Rose-Ackerman, S. and B. Palifka (2016[50]), “Corruption, organized crime, and money laundering”, World Bank Roundtable on Institutions, Governance and Corruption, Montevideo, May 26-27, 2016.
Não existem soluções fáceis para limitar o problema do financiamento ilícito ou não declarado. Mais do que simplesmente proibir contribuições informais, é necessário oferecer incentivos para que as doações privadas sejam canalizadas, na maior medida possível, por meios formais. Isso pode ser alcançado ao estabelecer adequadamente as regras do jogo para o financiamento privado, fixando limites claros para as doações privadas, proibindo doações em dinheiro e de certas fontes, e permitindo contribuições por pessoas jurídicas até um determinado valor (OECD, 2016[47]).
A maioria dos países da OCDE introduziu regulamentações monetárias para prevenir um financiamento político descontrolado, não declarado e opaco. No Brasil, os recursos para os partidos políticos provêm de várias fontes públicas e privadas, mas as contribuições políticas são altamente reguladas. Em 2019, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) publicou a Resolução 23.607 (TSE, 2019[51]), que dispõe sobre a arrecadação e a despesa de recursos por partidos políticos e candidatos, além das regras de prestação de contas durante o período eleitoral. O artigo 15 esclarece as fontes de financiamento para partidos políticos e candidatos.
Essas fontes incluem:
Doações financeiras ou estimadas em dinheiro de pessoas físicas.
Doações de outros partidos políticos e candidatos.
Venda de bens e serviços, bem como a promoção de eventos de arrecadação realizados diretamente pelo candidato ou partido político.
Recursos próprios dos candidatos.
Recursos próprios dos partidos políticos, desde que sua origem seja devidamente identificada, e que provenham de:
Financiamento público (o financiamento público será tratado na seção seguinte).
Doações de pessoas físicas feitas aos partidos políticos.
Contribuições dos seus filiados.
Venda de bens, serviços ou promoção de eventos de arrecadação.
Receitas provenientes do arrendamento de bens pertencentes aos partidos políticos.
Rendimentos gerados pela aplicação de suas disponibilidades.
No que diz respeito às doações privadas, qualquer eleitor pessoa física pode apoiar partidos políticos e candidatos fazendo uma contribuição de até 10% da sua renda bruta total do ano anterior à eleição (artigo 27). Além disso, alterações no Código Eleitoral realizadas pela Lei 13.878, de outubro de 2019, estabeleceram que as contribuições dos candidatos para suas próprias campanhas não podem exceder 10% do total das despesas da campanha, para evitar que candidatos multimilionários tenham uma vantagem injusta sobre os demais (artigo 27, §1º). Pessoas físicas estrangeiras podem contribuir para campanhas eleitorais desde que os recursos tenham origem no Brasil.
Além disso, em conformidade com os padrões da OCDE e as boas práticas de países membros da organização, o Brasil proíbe contribuições privadas anônimas acima de um determinado limite. Doações financeiras iguais ou superiores a R$ 1.064,10 só podem ser realizadas por meio de transferência eletrônica ou cheque nominal e cruzado (artigo 21). A exigência de identificação dos doadores privados busca promover a responsabilização social por meio da transparência: se os cidadãos souberem das conexões entre interesses privados e políticos, poderão identificar situações de conflito de interesses em que os políticos estejam agindo em prol de seus financiadores de campanha. Entretanto, abaixo de R$ 1.064,10, as doações podem ser feitas pessoalmente, em dinheiro, e não estão sujeitas à prestação de contas. Além disso, o limite de 10% não se aplica a doações estimadas em dinheiro relacionadas ao uso de bens móveis ou imóveis de propriedade do doador ou à prestação de serviços, desde que o valor estimado não ultrapasse R$ 40.000 (artigo 27, §3º). Doações estimáveis em dinheiro (bens e serviços) foram limitadas a R$ 1.064,10 por pessoa, por dia, conforme os §§ 1º e 2º do artigo 21 da Resolução nº 23.607/2019 do Tribunal Superior Eleitoral. Adicionalmente, a digitalização permitiu novas formas de doação, como o financiamento coletivo (crowdfunding), que pode ser promovido por candidatos em plataformas previamente habilitadas pelo TSE para essa finalidade. A lista de plataformas de financiamento coletivo aprovadas está disponível em uma página dedicada no site do TSE. Essa nova forma de financiamento aumentou o número de doadores – muitos deles doando pela primeira vez – e beneficiou forças políticas que geralmente não são favorecidas pelos métodos tradicionais de financiamento (WEF, 2016[52]). Para garantir a transparência, o partido político ou candidato que receber a doação deve identificar os nomes e os CPFs dos doadores, juntamente com os respectivos valores recebidos por meio da plataforma de financiamento coletivo. Doações irregulares devem ser devolvidas e, se utilizadas, podem levar à desaprovação das contas de campanha. Em todos os casos, o prazo final para a realização de doações de campanha é o próprio dia da eleição.
As regras sobre campanhas eleitorais anteriormente permitiam doações de empresas a partidos políticos e candidatos, com um limite de contribuição equivalente a 2% da receita bruta obtida no ano anterior à eleição. Como resultado, as doações de empresas representaram mais de 75% do financiamento das campanhas estaduais e nacionais nas eleições gerais de 2010 (Andía and Hamada, 2019[53]). Em 2015, o Supremo Tribunal Federal (STF), provocado pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), declarou a inconstitucionalidade das doações por pessoas jurídicas, com base na distorção da equidade eleitoral e na geração de influência indevida sobre os eleitos (ADI 4.650). A decisão entrou em vigor imediatamente e foi aprovada pelo Congresso em 29 de setembro de 2015. Dessa forma, os partidos estão proibidos de receber, direta ou indiretamente, recursos provenientes de entidades ou governos estrangeiros, órgãos e entidades públicas (exceto o financiamento público), pessoas jurídicas, entidades de classe ou sindicatos, e de pessoas físicas ocupantes de cargos públicos de livre nomeação (exceto aquelas filiadas a partidos políticos), conforme o artigo 31 da Lei nº 9.096/1995 (TSE, 2022[54]). Quando há indícios de doação indireta por pessoa jurídica (por exemplo, doações feitas por empregados de uma mesma empresa), o caso é encaminhado ao Ministério Público Eleitoral, nos termos do artigo 91 da Resolução nº 23.607/2019 do Tribunal Superior Eleitoral, para que a legitimidade das doações seja investigada.
Essa mudança alterou significativamente a dinâmica de arrecadação de fundos na política brasileira. Dados das eleições que se seguiram à proibição de doações corporativas mostraram que as doações privadas caíram pela metade.
No entanto, evidências também mostram que a proibição de doações por empresas tem incentivado formas informais de contornar as regras de financiamento, e que recursos privados corporativos continuam sendo canalizados por meio de doações realizadas por pessoas físicas (proprietários, sócios, diretores de grandes empresas), com ainda menos transparência sobre os interesses econômicos por trás das doações. Dados das eleições de 2018, analisados pela ONG brasileira Parlametria, mostraram que 90% dos deputados eleitos receberam doações de pessoas físicas ligadas a empresas privadas (OECD, 2022[34]; UOL, 2018[55]; Parlametria, 2019[56]). Outro estudo sobre as eleições municipais de 2016 no Rio de Janeiro mostrou que quase todos os grandes doadores (com doações superiores a US$7.500) tinham vínculos com empresas interessadas em fazer negócios com o governo municipal. A conclusão foi que “o poder econômico migrou das empresas para as pessoas [que as comandam]” (Transparency International, 2019[19]). Há também indícios de que, apesar da proibição, doações foram feitas (em dinheiro ou na forma de bens e serviços), por meio de "Caixa 2", por pessoas jurídicas nas eleições de 2016 e 2018.
Para fechar essas brechas existentes, várias medidas podem ser adotadas para fortalecer o arcabouço legal e regulatório. Primeiramente, o Brasil poderia estabelecer um teto fixo para doações de pessoas físicas, em vez de um percentual da renda anual. Dentro da OCDE, um total de 19 dos 38 países adota um limite para o valor que um doador pode contribuir a um partido político ao longo de um determinado período (não necessariamente vinculado a uma eleição). A Tabela 6.11 apresenta uma visão geral dos países membros da OCDE que impõem limites ao valor que um doador privado pode contribuir a um partido político em um período que não está diretamente relacionado às eleições, bem como durante os períodos eleitorais. No entanto, o valor permitido varia consideravelmente. É necessário ter atenção ao definir os limites para pessoas físicas e jurídicas: se os limites forem muito baixos, isso pode incentivar o repasse informal de recursos aos partidos políticos; por outro lado, se forem muito altos, podem não surtir efeito na promoção de condições equitativas de disputa.
Além disso, o Brasil poderia considerar a proibição total de contribuições em dinheiro e estabelecer um sistema baseado apenas no uso de contas bancárias, ou seja, utilizando cartões de crédito e débito, bem como transferências eletrônicas. Isso permitiria rastrear o dinheiro e verificar as contribuições de acordo com a legislação.
Por fim, se as salvaguardas adequadas estiverem implementadas para monitorar e aplicar as regulamentações sobre financiamento político, o Brasil poderia considerar a possibilidade de permitir novamente as contribuições por pessoas jurídicas, que foram proibidas pela reforma introduzida em 2015. Para combater a informalidade, seria melhor estabelecer regras que permitam contribuições de empresas privadas durante as campanhas, de modo a regular seus limites e controlá-las formalmente. Isso também poderia implicar na exigência de que todo dinheiro contribuído para partidos políticos fosse registrado e rastreável. Por sua vez, poderia ser considerado não apenas permitir doações de empresas privadas, mas também de outras pessoas jurídicas, como sindicatos. No Brasil, as proibições de doações de sindicatos são usadas para equilibrar as restrições às contribuições corporativas. Isso poderia garantir um equilíbrio entre diferentes interesses, ampliando o acesso a atores que desejam contribuir para o financiamento da política e promovendo o pluralismo. A maioria dos países da OCDE permite tais doações de sindicatos, com a justificativa de nivelar o campo de jogo entre a influência de empregadores e empregados (Figura 6.6). Novamente, o valor máximo deve ser escolhido com cuidado para evitar que doações sejam feitas de forma informal, para driblar limites muito baixos.
Nota: * O Parlamento Australiano aprovou a Emenda à Legislação Eleitoral (Reforma Eleitoral) de 2025 em 13 de fevereiro de 2025. Essa lei estabelece limites anuais para doações em nível federal feitas por um mesmo doador a um mesmo partido político registrado, ramo estadual de um partido político registrado, candidato, membro da Câmara dos Deputados, senador, entidade associada, terceiro relevante, entidade nomeada ou terceiro, a partir de 1º de julho de 2026.
Fonte: IDEA (n.d.[57]), Political Finance Database, https://www.idea.int/data-tools/data/political-finance-database (acessado em 9 Setembro 2022).
Existe alguma proibição de doações de sindicatos para partidos políticos?
Fonte: IDEA (n.d.[57]), Political Finance Database, https://www.idea.int/data-tools/data/political-finance-database.
O Brasil poderia melhorar a transparência na distribuição de verbas públicas e subsídios para financiamento de campanhas
Os fundos públicos garantem aos partidos políticos que terão os recursos mínimos necessários para desenvolver atividades políticas e representativas, pagar despesas ordinárias, manter órgãos de representação e participação, e organizar campanhas eleitorais. Eles desempenham um papel ainda mais importante em países onde pessoas jurídicas são proibidas de fazer contribuições políticas, como é o caso do Brasil. A maioria dos países da OCDE possui disposições para o financiamento público direto aos partidos políticos, tanto para suas atividades ordinárias quanto para suas campanhas eleitorais. Os critérios de elegibilidade para o recebimento desses fundos podem se basear na proporção de votos obtidos nas eleições (como na França, Austrália ou México) ou na representação nos corpos legislativos (como no Reino Unido, Áustria ou Japão). Esses critérios asseguram a destinação de recursos públicos a concorrentes políticos legítimos e evitam incentivar a criação de partidos e candidaturas com o único objetivo de receber recursos estatais.
No Brasil, o artigo 17, parágrafo 3º da Constituição determina que os partidos políticos têm direito aos recursos do fundo partidário e ao acesso gratuito ao rádio e à televisão, conforme estabelecido por lei. Essas regras foram modificadas em outubro de 2017 pela Emenda Constitucional nº 97, que estabeleceu um limite mínimo para que os partidos políticos possam se beneficiar do financiamento público. As regras entraram em vigor pela primeira vez nas eleições gerais de 2018 e serão implementadas gradualmente até sua aplicação completa em 2030.
Os partidos políticos dispõem de duas fontes de financiamento público direto para custear as campanhas de seus candidatos nas eleições. São elas o Fundo Especial de Financiamento de Campanha, também conhecido como Fundo Eleitoral, e o Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, conhecido como Fundo Partidário:
O Fundo Partidário foi criado em 1995 pela Lei nº 9.096 (Lei dos Partidos Políticos). Durante muito tempo, foi a única fonte de recursos públicos compartilhada entre os partidos. Além de ser utilizado para financiar campanhas eleitorais, os recursos do Fundo Partidário são usados para custear atividades rotineiras dos partidos, como pagamento de contas de água, luz, aluguel e passagens aéreas, entre outras. Em 2021, mais de R$ 872 milhões foram destinados aos partidos por meio do Fundo Partidário.
O Fundo Eleitoral foi criado pelas Leis nº 13.487 e 13.488, de 2017, no contexto da proibição das doações de pessoas jurídicas, decidida após julgamento do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2015. O Fundo Eleitoral passou a ser uma das principais fontes de financiamento para a realização das campanhas eleitorais. Em 2022, o Fundo Eleitoral atingiu R$ 4,9 bilhões.
Os critérios de elegibilidade e a fórmula de cálculo para distribuição apresentados na Tabela 6.12 eliminam os incentivos à criação de partidos com o único objetivo de receber recursos públicos e podem ser considerados uma prática internacional recomendada para evitar a multiplicação excessiva da oferta eleitoral e a diluição dos fundos públicos.
Além disso, a Constituição de 1988 determina, no artigo 17, que o financiamento público das campanhas inclui o benefício do tempo eleitoral gratuito nas redes de rádio e televisão (financiado por meio de renúncias fiscais concedidas às empresas de radiodifusão). As inserções partidárias, que haviam sido suspensas em 2017, foram restabelecidas pela Lei nº 14.291/2022, desde que estejam em conformidade com a Resolução do TSE nº 23.679/2022, que regulamenta a forma de veiculação do conteúdo. Os minutos atribuídos a cada partido estão relacionados ao número de representantes eleitos no Congresso Nacional. Os partidos que elegeram mais de 20 deputados federais nas últimas eleições gerais de 2018 tiveram direito a 20 minutos por semestre, em inserções de 30 segundos nas redes nacionais e o mesmo tempo nas redes estaduais. Partidos com entre 10 e 20 deputados eleitos podem usar dez minutos por semestre, também em inserções de 30 segundos em redes nacionais e estaduais. Já partidos com até nove representantes eleitos dispõem de cinco minutos por semestre para veicular conteúdo partidário nas redes federais e estaduais. As inserções partidárias são exibidas no primeiro e segundo semestres de anos não eleitorais e apenas no primeiro semestre em anos eleitorais.
Além disso, a Lei nº 13.165/2015, que alterou a Lei nº 9.504/1997, reduziu o período de propaganda eleitoral de 45 para 35 dias. Segundo a Resolução do TSE nº 23.610/2019, a propaganda eleitoral é permitida a partir de 16 de agosto do ano eleitoral, após o registro das candidaturas. Candidatos ou terceiros que iniciarem qualquer tipo de propaganda antes desse período, fazendo pedido explícito de voto, poderão ser punidos com multa por propaganda antecipada (TSE, 2022[54]). A propaganda deve sempre mencionar o nome do partido e do candidato e a sua distribuição é feita com base na seguinte regra: 90% do tempo proporcional ao número de representantes do partido na Câmara dos Deputados e 10% distribuídos de forma igualitária.
Nota:
1. Esta regra, no entanto, só se aplicará a partir das Eleições Gerais de 2030. Até lá, o desempenho eleitoral exigido dos partidos políticos aumentará gradativamente.
Fonte: Contribuição do autor, com base em: (i) dados do banco de dados de financiamento político do IDEA e informações do TSE (2020[58]), “Conheça as diferenças entre Fundo Partidário e Fundo Eleitoral”, https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2020/Outubro/conheca-as-diferencas-entre-fundo-partidario-e-fundo-eleitoral.
Em 2020, o Plenário do TSE determinou que a distribuição dos recursos do Fundo Eleitoral e do tempo de propaganda gratuita no rádio e na TV deve ser proporcional ao número total de candidatos negros apresentados pelo partido no pleito (TSE, 2020[59]). Em 2021, o Congresso Nacional também propôs mudanças fundamentais no financiamento político, beneficiando os partidos que investirem em candidaturas de grupos minoritários, também sub-representados no Legislativo Federal. Nesse sentido, o Senado Federal aprovou a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 18, obrigando os partidos a reservarem pelo menos 30% do total recebido do Fundo Eleitoral para o financiamento de campanhas femininas. No mesmo ano, a Casa também promulgou a Emenda Constitucional nº 111, que determina que os votos recebidos por candidatos negros e mulheres passem a contar em dobro para fins de distribuição dos recursos do Fundo Eleitoral e do Fundo Partidário (art. 2º). Além disso, a Câmara dos Deputados aprovou o novo Código Eleitoral, incluindo também os candidatos indígenas na contagem dobrada para distribuição dos recursos do Fundo Partidário.
Apesar desses avanços, ainda persistem desafios. A fórmula de cálculo da distribuição atual favorece o partido no poder, que passa a ter melhor acesso aos recursos estatais, podendo abusar desse acesso para obter vantagens indevidas e desequilibrar a concorrência política. Segundo os dados mais recentes dos Indicadores de Integridade Pública da OCDE, o financiamento público representou 62,65% das receitas dos partidos políticos no Brasil. Uma análise do portal digital Poder360 identificou que seis partidos perderam o direito ao Fundo Partidário e ao tempo gratuito de rádio e TV em 2022 (Poder360, 2022[60]). Ainda em 2022, surgiram polêmicas sobre o valor do Fundo Eleitoral, que foi aumentado pelo Congresso em quase 200% em relação ao valor de 2017, atingindo R$ 4,9 bilhões.
Por fim, preocupações significativas persistiram até recentemente em relação ao uso do chamado “orçamento secreto”, utilizado para distribuir emendas ao orçamento federal de forma opaca e não oficial, em troca de apoio político. Avaliado em cerca de R$ 19 bilhões por ano, esse fundo representa cerca de um quinto de todo o gasto discricionário do governo. No entanto, não havia transparência nem fiscalização, já que os nomes dos parlamentares beneficiados com recursos públicos frequentemente eram mantidos em sigilo, e o esquema foi comparado a desvio de recursos públicos e compra de votos. A constitucionalidade desses fundos foi recentemente analisada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que decidiu que a prática é incompatível com a Constituição brasileira (The Guardian, 2022[61]; Brazil Reports, 2022[62]; STF, 2022[63]).
Para evitar abusos no uso de recursos públicos para fins eleitorais e impedir favorecimentos, é necessário haver maior transparência na alocação desses recursos. Portanto, solicitações de verbas orçamentárias por parte de parlamentares, assim como a inauguração de obras públicas ou o lançamento e promoção de planos, projetos ou programas com objetivo eleitoral, devem ser estritamente regulados e proibidos durante todo o período de campanha. Mecanismos de transparência e prestação de contas também poderiam ser introduzidos para a alocação e o uso de recursos públicos voltados às eleições.
O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) poderia fortalecer a transparência dos dados de financiamento político para permitir melhor fiscalização
Mesmo com regulamentações fortes no papel, a fiscalização e aplicação fracas podem abrir espaço para que grupos de interesse ou indivíduos busquem maneiras informais de exercer influência. Além disso, se as sanções forem muito baixas, os partidos políticos podem simplesmente considerá-las como um custo e continuar com as práticas que violam a lei, já que os benefícios de fazê-lo superam os custos. A aplicação das regulamentações tem dois componentes: por um lado, as infrações devem ser efetivamente detectadas; por outro lado, as infrações detectadas devem ser efetivamente sancionadas (OECD, 2016[64]). Além disso, para possibilitar a aplicação efetiva das regulamentações sobre financiamento político, a transparência é essencial: ela garante que cidadãos e a mídia possam atuar como vigilantes para examinar de forma eficaz os agentes políticos. Por isso, na maioria dos países da OCDE, os partidos são obrigados a reportar receitas e despesas, bem como suas finanças em relação às campanhas eleitorais (OECD, 2021[2]).
No Brasil, as eleições são supervisionadas pelo Sistema de Justiça Eleitoral, criado pelo Decreto nº 21.076/1932, um ramo especializado do Poder Judiciário que lida com a organização dos processos eleitorais representativos, bem como outros processos relacionados à decisão política dos cidadãos, como referendos. O Sistema é composto pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), que exerce jurisdição em todo o país, pelos 27 Tribunais Regionais Eleitorais (TREs), além dos juízes eleitorais e mesas receptoras, que têm jurisdição nos respectivos distritos eleitorais. Todos esses órgãos estão estabelecidos sob a Constituição Federal, com deveres e competências previstas no Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965). O TSE pode emitir diretrizes para regulamentar os processos eleitorais (competência normativa) e responder a consultas formuladas pelas autoridades federais ou por partidos nacionais (competência consultiva).
O Sistema de Justiça Eleitoral tem uma ampla responsabilidade de proteger a integridade dos processos eleitorais, incluindo supervisionar a correção da propaganda eleitoral, combater a desinformação e as fake news, e fiscalizar as contas de partidos e candidatos. Para apoiar a fiscalização, o TSE lançou, em 2016, o aplicativo Pardal, permitindo que os eleitores reportem irregularidades e violações de propaganda eleitoral ao Sistema de Justiça Eleitoral. Durante as eleições de 2020, o Sistema recebeu 105.543 denúncias de irregularidades por meio do aplicativo.
De acordo com a Lei dos Partidos Políticos (Artigo 32), os partidos políticos devem submeter anualmente aos Tribunais Eleitorais os balanços contábeis do último exercício fiscal até 30 de junho do ano seguinte. Segundo a Lei das Eleições (Artigo 28), os partidos e candidatos devem divulgar, entre os dias 9 e 13 de setembro, durante cada campanha eleitoral, relatórios detalhando os recursos em dinheiro ou valores estimados em dinheiro que receberam para financiar a campanha, assim como as despesas de campanha. O relatório final de contas de campanha inclui os nomes dos doadores da campanha e os valores respectivamente doados. A contabilidade deve incluir a discriminação dos valores recebidos do fundo, a fonte e o valor das contribuições e doações, as despesas eleitorais, especificando e evidenciando gastos com programas de rádio e TV, comitês, propaganda, publicações, comícios e outras atividades de campanha, além da discriminação da receita e despesa. Diversos níveis de sanções podem ser aplicados em caso de violação da legislação, incluindo multas, perda de financiamento público, desregistro do partido, perda de candidaturas, e perda de cargos eletivos. Os candidatos podem ser pessoalmente responsabilizados pelas infrações e sancionados, o que é considerado uma boa prática entre os países da OCDE para lidar com a impunidade dos candidatos.
Na prática, no entanto, nem todos os partidos submeteram as contas anuais e as contas relacionadas às eleições dentro dos prazos estabelecidos pela legislação nacional. Segundo informações fornecidas pelo Brasil para os Indicadores de Integridade Pública da OCDE, apenas 47,15% dos partidos políticos enviaram as contas anuais, e a porcentagem de entrega pontual das contas eleitorais foi de 67,78% nos últimos dois ciclos eleitorais. Como resultado, nem todos os relatórios financeiros dos partidos estão disponíveis publicamente na plataforma https://divulgacandcontas.tse.jus.br/divulga/#/,e as informações sobre o financiamento político não estão acessíveis de forma pontual e adequada. Além disso, os resultados dos Indicadores de Integridade Pública da OCDE mostraram que as informações poderiam ser melhoradas, especialmente em relação ao número de casos de violação das regulamentações sobre financiamento político, o número de investigações realizadas, e a distribuição das sanções aplicadas, com publicações através do Sistema de Informações de Contas na plataforma https://sico-consulta-web.tse.jus.br/sico-consulta-web/home.jsf.
Para resolver isso e promover ações de educação cidadã e fortalecer a transparência e o controle social do financiamento político, o TSE é incentivado a continuar fortalecendo seu sistema centralizado para controlar a execução das decisões. O TSE também poderia facilitar a apresentação de relatórios online, incluindo uma lista de contribuintes e partidos políticos e/ou candidatos que estão sujeitos a sanções. Os conjuntos de dados disponíveis online permitem uma maior fiscalização pela mídia e pelo público, como observado na Estônia, especialmente se essas informações forem apresentadas de forma pontual (Quadro 6.14). Por fim, para garantir uma apresentação tempestiva das contas dos partidos políticos e responsabilizá-los perante os cidadãos, o marco legal poderia promover penalidades mais rigorosas para os partidos que não enviarem seus relatórios financeiros de campanha dentro do prazo estabelecido (por exemplo, congelamento de suas contas).
O Comitê de Supervisão do Financiamento de Partidos da Estônia (EPFSC) supervisiona o sistema de financiamento público, relatórios financeiros, investigações, auditorias e conformidade. Também é responsável por sancionar violações do financiamento de campanhas eleitorais. O EPFSC consegue realizar seu trabalho com uma equipe de nove membros do comitê, um consultor jurídico e um gerente administrativo. Isso se deve, em parte, ao seu alto nível de integração tecnológica. O EPFSC exige que todos os relatórios financeiros sejam preenchidos em uma planilha eletrônica online, permitindo que a equipe organize, acesse e analise facilmente os documentos financeiros de forma consistente. Além disso, as informações financeiras podem ser publicadas rapidamente em um banco de dados online e são facilmente acessadas e pesquisadas pelo público e pela mídia, melhorando a transparência e a supervisão.
Fonte: OECD (2016[64]), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, https://doi.org/10.1787/9789264249455-en.
As recentes reformas para proteger melhor os processos eleitorais do impacto da desinformação e da informação falsa poderiam ser complementadas pela introdução de regulamentações sobre gastos de terceiros. Assim como em outros países, os brasileiros estão cada vez mais migrando suas atividades para as redes sociais e a internet e usando esses canais como fonte de notícias e informações (Figura 6.7), o que gera oportunidades e desafios para a integridade dos processos eleitorais. As eleições no Brasil têm sido particularmente afetadas pela disseminação de material falso, incluindo vídeos, fotos e informações sobre candidatos, partidos e o sistema eleitoral (OECD, 2022[5]), sendo o WhatsApp o principal canal de disseminação de fatos inventados. Em 2019, um estudo da Câmara dos Deputados e do Senado Federal do Brasil, realizado com 2.400 brasileiros, descobriu que 45% dos entrevistados disseram ter votado nas últimas eleições levando em consideração informações vistas nas redes sociais (OECD, 2022[5]). De acordo com a edição de 2024 do Relatório de Notícias Digitais do Instituto Reuters, 38% dos entrevistados brasileiros afirmaram usar o WhatsApp para acessar notícias, e uma porcentagem igual relatou usar o YouTube para o mesmo fim. O Instagram (36%), o Facebook (29%) e vários sites de notícias também figuraram entre as fontes de notícias online mais utilizadas (Freedom House, 2024[8]).
Uma questão emergente é a rápida digitalização das campanhas políticas e o uso crescente das redes sociais, que transformaram a forma como os partidos divulgam suas campanhas e influenciam os eleitores, resultando em um "novo paradigma" dentro dos sistemas de financiamento político (Andía and Hamada, 2019[53]). Nas eleições presidenciais de 2018, houve uma mudança significativa na forma como os candidatos utilizaram ferramentas de comunicação política, com as redes sociais sendo priorizadas em relação ao financiamento público tradicional e à transmissão gratuita. Também surgiram alegações de interferência indevida por parte de empresas privadas nas campanhas nas redes sociais (Lexology, 2019[18]). Nos últimos anos, partidos políticos e candidatos em todo o Brasil investiram fortemente em campanhas online, incluindo redes sociais e plataformas digitais, além dos meios tradicionais de comunicação. Desde então, o uso de tecnologias de marketing digital se tornou a norma, e não a exceção. Diversos interlocutores no Brasil, entrevistados para este relatório, destacaram os desafios impostos pelas redes sociais, o risco de desinformação e informação errada durante as eleições e a necessidade de promover a conscientização sobre práticas responsáveis online (IDEA, 2024[65]).
Consumo de mídia para notícias no Brasil por tipo de canal
Nota: Reflete o que as pessoas identificam como sua principal fonte de notícias. Os dados são de áreas mais urbanas, em vez de uma amostra totalmente representativa em nível nacional. Estes tendem a representar usuários mais ricos e conectados.
Fonte: Reuters Institute for the Study of Journalism (2020[66]), Reuters Institute Digital News Report 2020: Brazil, https://www.digitalnewsreport.org/survey/2020/brazil-2020/.
O Brasil tem se empenhado significativamente no monitoramento da circulação de informações falsas e imprecisas relacionadas às eleições nas redes sociais, WhatsApp, e-mails e telefones. Em 2020, o TSE desenvolveu um Programa Permanente de Enfrentamento à Desinformação, focado nas eleições de 2020. O Programa, amplamente aclamado pela sociedade civil, foi tornado permanente em 2021, para "responder aos desafios que a desinformação impõe à integridade das eleições e à própria democracia", por meio de uma abordagem sistêmica, multidisciplinar e multisetorial (TSE, 2022[67]). O Programa funciona como uma rede e segue uma abordagem sistemática, multidisciplinar e multisetorial, baseada na mobilização de todo o sistema eleitoral, bem como na criação de parcerias com outros órgãos governamentais, imprensa e organizações de verificação de fatos, provedores de serviços de internet, organizações da sociedade civil, academia e partidos políticos (Quadro 6.15).
O Programa Permanente de Enfrentamento à Desinformação do Sistema Judicial Eleitoral foi estabelecido pela Portaria TSE 510/2021 para mitigar os efeitos prejudiciais da desinformação dirigida ao Tribunal Eleitoral e seus membros, ao sistema de votação eletrônica, ao processo eleitoral em suas diversas fases e aos participantes envolvidos. Conteúdos de desinformação direcionados a pré‑candidatos, candidatos, partidos políticos, coligações e federações estão fora do escopo do programa, exceto quando as informações veiculadas têm a capacidade de afetar negativamente a integridade, credibilidade e legitimidade do processo eleitoral.
O Programa é organizado em torno de três pilares:
Informar: orientado à disseminação de informações oficiais, confiáveis e de qualidade.
Capacitar: orientado à alfabetização midiática e ao treinamento de toda a sociedade para entender o fenômeno da desinformação e o funcionamento do processo eleitoral. Este eixo inclui o diálogo contínuo com os partidos políticos para torná-los cientes de sua responsabilidade no combate à desinformação, bem como treinamentos para públicos internos e externos sobre desinformação, a integridade das eleições brasileiras e a fundamentalidade da Justiça Eleitoral como instituição que garante a democracia.
Responder: relacionado à identificação de eventos de desinformação e à adoção de estratégias, tanto preventivas quanto repressivas, para conter seus impactos negativos.
O Programa é coordenado pelo Grupo de Gestão, um Comitê Estratégico de Enfrentamento à Desinformação e um Grupo de Análise e Monitoramento. Além de recursos e guias online, o programa inclui uma série de iniciativas, às vezes realizadas em parceria com organizações de imprensa e de verificação de fatos, provedores de internet, empresas de tecnologia e redes sociais, serviços de mensagens privadas, partidos políticos, entidades públicas, organizações da sociedade civil, fundações, universidades e institutos de pesquisa. Essas iniciativas incluem:
Sistema de Alerta de Desinformação Contra as Eleições, um canal online onde os cidadãos podem enviar denúncias de violações dos termos de uso das plataformas digitais, especificamente relacionadas à desinformação.
Frente Nacional de Enfrentamento à Desinformação (FRENTE), um grupo composto por servidores públicos e colaboradores do Sistema de Justiça Eleitoral, com o objetivo de projetar e realizar ações e eventos por todo o país com o propósito de defender e reforçar a credibilidade das instituições eleitorais perante a sociedade brasileira, diminuindo os impactos negativos da desinformação.
Página “Fato ou Boato”, que centraliza vídeos curtos e artigos verificando e checando informações falsas relacionadas ao sistema eleitoral.
Coalizão de Checagem, uma rede composta por nove instituições de verificação para checar notícias falsas relacionadas ao processo eleitoral (Lupa, AFP, Aos Fatos, Boatos.org, Uol Confere, Estadão Verifica, Fato ou Fake, Comprova, E-Farsas).
PAUSE, uma newsletter semanal que inclui dicas e notícias sobre o combate à desinformação. A newsletter também dá visibilidade a iniciativas e boas práticas desenvolvidas pela FRENTE.
Chatbot no WhatsApp, do qual os cidadãos podem receber informações relevantes e esclarecimentos sobre o processo eleitoral. Esta é a primeira parceria desse tipo para o WhatsApp com uma autoridade eleitoral no mundo.
“Pílulas contra a Desinformação”, que visa conscientizar os cidadãos sobre a importância de combater as fake news.
Como parte do programa, o TSE adotou um Plano Estratégico Nacional para as eleições de 2022, que inclui os Tribunais Regionais Eleitorais (TSE, 2022[67]).
Fonte: PPED (n.d.[68]), Desinformação, https://www.justicaeleitoral.jus.br/desinformacao/#desinformacao-videos; TSE (2020[69]), “Conheça o ‘Tira-Dúvidas Eleitoral no WhatsApp’, assistente virtual da Justiça Eleitoral”, https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2020/Setembro/conheca-o-2018tira-duvidas-no-whatsapp2019-assistente-virtual-da-justica-eleitoral.
Em 2021, as regras que regulamentam a propaganda eleitoral, a veiculação de partidos políticos e a conduta ilícita nas campanhas eleitorais foram atualizadas. No contexto das eleições presidenciais de 2022 e dos distúrbios de janeiro de 2023 em Brasília, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) adotou um papel cada vez mais assertivo na regulamentação de conteúdo online. Além da proibição de veiculação de propaganda com o objetivo de degradar ou zombar dos candidatos, a Resolução do TSE agora também proíbe a disseminação ou compartilhamento de fatos sabidamente falsos ou seriamente descontextualizados, prejudicando a integridade do processo eleitoral. Isso significa que as fake news intencionalmente espalhadas para prejudicar o processo de votação e apuração podem ser punidas com base em responsabilidade criminal, abuso de poder e uso indevido da mídia em massa (TSE, 2022[54]). As regras também permitiram a remoção acelerada de conteúdos considerados falsos ou prejudiciais à integridade eleitoral, com multas para o descumprimento. Os poderes de moderação de conteúdo foram ainda mais fortalecidos à medida que se aproximavam as eleições municipais de outubro de 2024, com novas regulamentações do TSE impondo regras mais rígidas de responsabilidade dos intermediários nas plataformas. Algumas plataformas digitais ajustaram suas políticas em resposta às regulamentações do TSE para conteúdo eleitoral de 2024, restringindo a publicidade política. Além disso, nove plataformas assinaram acordos de cooperação com o recém-criado Centro Integrado de Enfrentamento à Desinformação e Defesa da Democracia (CIEDDE) do TSE, uma iniciativa cooperativa envolvendo o Ministério da Justiça, a Anatel, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e a AGU. O objetivo é fomentar a colaboração entre autoridades judiciais, instituições públicas e empresas privadas para apoiar o cumprimento das regras eleitorais. Embora os esforços mais amplos no combate à desinformação estejam fora do escopo desta seção, as autoridades brasileiras devem prestar atenção cuidadosa para garantir máxima transparência sobre as medidas de regulação de conteúdo, especialmente à luz dos debates em andamento sobre o PL 2630/2020, o chamado “PL das Fake News”, que está em análise no Parlamento. Críticos, incluindo grupos da sociedade civil, defensores dos direitos digitais e organizações de imprensa, continuam a alertar que a falta de transparência e o poder regulatório amplo podem levar à censura e à supressão do discurso político legítimo (Freedom House, 2024[8]).
Quanto às atividades online realizadas e pagas por partidos políticos e candidatos, o impulsionamento de conteúdo na Internet é permitido a partir do período pré-campanha, desde que não haja envio em massa – ou seja, o envio, compartilhamento ou encaminhamento do mesmo conteúdo, ou suas variações, para um grande volume de usuários por meio de aplicativos de mensagens instantâneas. Nesse caso, também é proibido fazer apelo explícito ao voto, e o limite de gastos deve ser observado. Essa restrição não se aplica às campanhas oficiais, nas quais um fornecedor de Internet brasileiro pode ser pago para impulsionar conteúdos de campanha para promover um candidato ou partido, mas nunca para prejudicar outros candidatos. A publicidade eleitoral paga na Internet deve ser identificada como tal onde for divulgada. O Sistema de Prestação de Contas Eleitorais (SPCE) prevê o registro das despesas relacionadas à promoção de conteúdo digital em uma conta específica, chamada “Despesas com promoção de conteúdo”, permitindo que os recursos financeiros aplicados a esse tipo de despesa sejam conhecidos por todas as partes interessadas. Multas serão aplicadas em caso de descumprimento. A norma também proíbe a contratação de pessoas físicas ou jurídicas que publiquem publicações político-eleitorais em suas páginas na Internet ou redes sociais (TSE, 2022[70]). A Resolução do TSE nº 23.607/2019, que dispõe sobre a arrecadação e a aplicação de recursos por partidos políticos e candidatos e a prestação de contas nas eleições, também especifica que as despesas com promoção de conteúdo digital devem ser divulgadas em uma conta específica, chamada “Despesas com promoção de conteúdo”, permitindo que os recursos financeiros aplicados nesse tipo de despesa sejam separados de outras despesas.
Para complementar esses esforços, a regulamentação dos gastos de terceiros também é uma questão urgente para as finanças eleitorais, pois tem influência direta nos resultados eleitorais. De fato, as contribuições privadas podem ser redirecionadas por meio de comitês e grupos de interesse supostamente independentes, como organizações de caridade, grupos religiosos, associações comerciais, indivíduos ou empresas privadas que fazem campanha antes das eleições, mas que não se apresentam como partidos políticos ou candidatos e não são sempre obrigados a divulgar seus doadores. No Brasil, grupos religiosos e outros têm se engajado em campanhas intensas sobre questões políticas chave nos últimos anos, incluindo para apoiar ou se opor a um candidato ou partido político. Embora esse tipo de campanha indireta possa se enquadrar na categoria de “benefícios proibidos” do Tribunal Superior Eleitoral, o marco legal permanece vago sobre essa questão e atualmente não há regulamentação explícita sobre o envolvimento de terceiros em campanhas políticas. Assim, não há limites para o quanto terceiros podem gastar em atividades de campanha eleitoral, e terceiros não precisam prestar contas sobre as finanças de campanhas eleitorais. Como tal, definições e regras específicas poderiam ser introduzidas para aumentar a transparência dos gastos de terceiros. Vários exemplos são fornecidos na (Tabela 6.13).
Fonte: OECD (2022[34]), “Regulating Corporate Political Engagement: Trends, challenges and the role for investors”, https://doi.org/10.1787/8c5615fe-en.
Além de aumentar a transparência do processo de formulação de políticas, a força e a eficácia desse processo também dependem da integridade tanto dos funcionários públicos quanto daqueles que buscam influenciá-los (OECD, 2021[2]). Os funcionários públicos devem conduzir sua comunicação com os lobistas de acordo com as regras, padrões e diretrizes relevantes, de maneira que suporte o mais rigoroso escrutínio público. Não devem lançar dúvidas sobre sua imparcialidade para promover o interesse público, compartilhar apenas informações autorizadas e não fazer uso indevido de "informações confidenciais" e divulgar interesses privados relevantes e evitar conflitos de interesses. Os tomadores de decisão também devem dar o exemplo por meio de sua conduta pessoal em seu relacionamento com lobistas (OECD, 2010[1]).
O lobby e a influência são tipicamente um exemplo onde os funcionários públicos podem enfrentar dilemas éticos, em casos onde não há respostas legais claras de “certo” ou “errado” ou onde pode haver conflitos entre diferentes valores ou princípios. Como tal, os dilemas éticos relacionados ao lobby são um desafio central para as políticas de integridade. Isso é particularmente verdadeiro na era das redes sociais e da sobrecarga de informações, onde a troca constante entre os setores público e privado é comum e onde os funcionários públicos estão constantemente expostos ao escrutínio público e à crítica, correndo o risco de ter sua reputação prejudicada toda vez que uma intervenção seja mal interpretada ou mal percebida.
Portanto, os funcionários públicos precisam mais do que nunca de um quadro de integridade adaptado aos riscos específicos do lobby e de outras práticas de influência, além das regras sobre gestão de conflitos de interesse, presentes e benefícios. No Brasil, os funcionários públicos que sofrem lobby estão sujeitos a diversos padrões de integridade e requisitos de transparência, mas essas medidas são limitadas a regulamentações sobre a porta giratória para funcionários públicos, regras sobre incompatibilidades e procedimentos para identificar, gerenciar e resolver situações de conflito de interesse.
Um dos objetivos do projeto de lei sobre lobby é estabelecer padrões relacionados à integridade no lobby, incluindo:
A exigência de que a audiência, na qual interesses privados estão representados, seja assistida por pelo menos dois funcionários públicos ou seja realizada de tal forma que, de acordo com as regras do ente federal, seja possível verificar se foi realizada em conformidade com os princípios estabelecidos pela lei.
A obrigação de que as autoridades públicas estabeleçam mecanismos e procedimentos de integridade relevantes, incluindo a adoção de regras sobre auditoria, transparência, conflitos de interesse, denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de regras de ética e conduta.
O estabelecimento de padrões sobre a concessão de presentes e hospitalidades, como transporte, hospedagem e refeições, por um agente privado.
A imposição de proibições e sanções aplicáveis a funcionários públicos e agentes privados, bem como a responsabilização administrativa dos representantes de interesses.
De acordo com a pesquisa realizada em 2021 no Brasil, anteriormente citada, 58,7% dos servidores públicos brasileiros entrevistados afirmaram ter testemunhado alguma prática antiética; entre o grupo que relatou ter presenciado práticas antiéticas (Figura 6.8), as práticas relatadas incluíram priorizar interesses específicos nas estratégias e projetos da organização (39,2%), aceitar dinheiro ou presentes de indivíduos privados (19,9%) e ceder à pressão de lobby (19,7%). Além disso, alguns funcionários públicos relataram ter sofrido algum tipo de pressão para compartilhar informações restritas. Uma análise mais profunda focada em nomeações políticas revelou que os funcionários em cargos de alta gestão e assessoramento relataram ter sofrido maior pressão por parte de políticos e empresas.
Para promover uma cultura de integridade na tomada de decisões, o governo do Brasil poderia, portanto, fornecer padrões que deem direções claras aos funcionários públicos sobre como devem interagir com lobistas, incluindo: (i) a introdução de padrões e diretrizes de integridade relacionados ao lobby para funcionários públicos; (ii) o desenvolvimento e a implementação de legislação que gerencie adequadamente o fenômeno da porta giratória; (iii) a oferta de conselhos e orientações personalizadas para os funcionários públicos sobre suas interações com lobistas; (iv) a inclusão de riscos relacionados ao lobby nas avaliações de risco.
A seguinte pergunta foi feita aos entrevistados: “Na sua organização, quais das seguintes práticas você observou em funcionários no desempenho de suas funções?”
Nota: A pesquisa foi realizada como um censo no nível do serviço público federal, com uma amostra total de 22.130 entrevistados. A coleta de dados ocorreu online de 28 de abril a 28 de maio de 2021.
Fonte: Ortega Nieto, D. et al. (2021[15]), Ethics and Corruption in the Federal Public Service: Civil Servants’ Perspectives (English), http://documents.worldbank.org/curated/en/559381639027580056/Ethics-and-Corruption-inthe-Federal-Public-Service-Civil-Servants-Perspectives.
As normas de integridade para funcionários públicos incluídas no projeto de lei sobre lobby poderiam ser acompanhadas de diretrizes sobre a aplicação dessas normas
Os padrões de integridade no lobby podem ser incluídos em uma lei específica sobre lobby, em um código de conduta de lobby e diretrizes específicas para interações com partes externas, ou em padrões gerais aplicáveis aos funcionários públicos, como leis, códigos de ética ou códigos de conduta. Dependendo do tipo de documento no qual os padrões são incluídos, os padrões para funcionários públicos e suas interações com lobistas podem incluir, por exemplo (OECD, 2021[2]):
O dever de tratar os lobistas de maneira igualitária, garantindo-lhes acesso justo e igual.
A obrigação de relatar violações dos padrões de lobby existentes às autoridades competentes.
O dever de publicar informações sobre suas reuniões com lobistas (por meio de um registro de lobby ou agendas abertas).
A obrigação de recusar presentes (totalmente ou acima de determinado valor) de lobistas, ou de declarar presentes e benefícios recebidos, entre outros.
O Artigo 10-II do Projeto de Lei inclui diversas obrigações para os agentes públicos das entidades especificadas no artigo 11, §2º, do Projeto de Lei, incluindo os deveres de:
Buscar compreender a diversidade de opiniões.
Possibilitar diferentes formas de receber contribuições de representantes de interesses.
Oferecer condições iguais de acesso e interação aos representantes de interesses.
Fornecer ao órgão ou entidade pública à qual pertence, para fins de transparência e acesso à informação, no prazo de até oito dias úteis a contar da data da audiência, as seguintes informações fornecidas pelo representante de interesse: (i) a data e duração da audiência; (ii) o nome e o cargo do agente público; (iii) o nome do representante de interesse; (iv) a identificação do cliente representado pelo representante de interesse na respectiva audiência; (v) os documentos compartilhados entre representantes de interesse e os agentes públicos; (vi) as despesas incorridas pelos representantes de interesse, de forma individualizada, para cada audiência que participarem, incluindo brindes e hospitalidades legítimos oferecidos.
Retificar as informações fornecidas pelos representantes de interesse, de modo que os dados disponibilizados pelo órgão ou entidade pública sobre a audiência coincidam com os fatos.
Para incentivar o cumprimento, os comportamentos esperados especificados no Projeto de Lei poderiam ser acompanhados por diretrizes específicas. De fato, pode não ser imediatamente claro para os agentes públicos o que se entende por "buscar compreender a diversidade de opiniões", "possibilitar diferentes formas de receber contribuições de representantes de interesses" ou "oferecer condições iguais de acesso e interação aos representantes de interesses". O Artigo 13 do Projeto de Lei especifica que os órgãos e entidades devem estabelecer mecanismos e procedimentos internos de integridade, com a adoção de regras eficazes sobre auditoria, transparência, conflito de interesses e incentivos para a denúncia de irregularidades, bem como a aplicação efetiva de normas de ética e conduta. A elaboração de diretrizes de implementação pode ser desenvolvida sob essa responsabilidade.
Além disso, esses padrões podem ser adaptados a setores ou funções dos Poderes Executivo e Legislativo, bem como a cargos mais elevados e politicamente expostos, os quais são definidos no Capítulo VIII / Artigo 20 do Projeto de Lei. Por exemplo, pode ser necessário estabelecer expectativas mais elevadas para cargos politicamente expostos (parlamentares, ministros e assessores políticos), a fim de lidar de forma eficaz com os riscos de lobby e outras atividades de influência que os afetam.
Orientação e treinamento sobre riscos relacionados ao lobby poderiam ser fornecidos por meio das Unidades de Gestão da Integridade e do Sistema Eletrônico de Prevenção de Conflito de Interesses
Ter princípios, regras, padrões e procedimentos claros para os agentes públicos sobre suas interações com lobistas é fundamental, mas não é suficiente para mitigar os riscos à integridade decorrentes do lobby e de outras atividades de influência. Promover a conscientização sobre as regras e padrões esperados, bem como aprimorar as habilidades e o entendimento sobre como aplicá-los, são também elementos essenciais para fomentar a integridade no lobby. Da mesma forma, orientações, conselhos e acompanhamentos bem elaborados ajudam a oferecer clareza e exemplos práticos, facilitam o cumprimento das normas e contribuem para evitar o risco de interpretações equivocadas das regras e padrões (OECD, 2021[2]).
A maioria dos países que possuem marcos de transparência sobre lobby oferece orientações, desenvolve capacidades e promove a conscientização sobre padrões e valores de integridade para os agentes públicos. Isso pode incluir treinamentos introdutórios ou no ambiente de trabalho, disseminação de códigos de conduta e uso de cartazes, protetores de tela em computadores, murais de funcionários, faixas, marcadores de página e calendários impressos (OECD, 2021[2]). Os treinamentos oferecidos por autoridades públicas geralmente incluem diretrizes sobre valores e padrões, comportamentos esperados e exemplos concretos de boas práticas, dilemas éticos e descrições de situações potencialmente problemáticas. Países em que as autoridades públicas oferecem treinamento sobre interações com lobistas incluem Canadá, França, Hungria, Irlanda, Lituânia, Eslovênia e Reino Unido.
No Brasil, a Unidade Setorial de Integridade (USI), estabelecida nas entidades federais, desempenha um papel crucial na coordenação e apoio à gestão de riscos de integridade, atuando como uma "segunda linha de defesa". As USIs são responsáveis por promover orientações e treinamentos relacionados à integridade pública e por apoiar a gestão de riscos de integridade. No entanto, avaliações anteriores da OCDE constataram que apenas uma pequena parte do trabalho das USIs é dedicada a aconselhamento e capacitação dos servidores sobre temas de integridade, sendo que há uma necessidade significativa de intensificar os treinamentos sobre esses assuntos (OECD, 2021[71]).
Em conformidade com as recomendações do relatório da OCDE sobre a Integração das Políticas de Integridade no Poder Executivo Federal, que sugerem transferir as funções preventivas relacionadas à ética e à gestão de conflitos de interesse das Comissões de Ética para as USIs, as orientações revisadas para as USIs poderiam incluir competências centrais, como fornecer orientação e treinamento sobre lobby e dilemas éticos, bem como oferecer suporte e orientações sobre a gestão de riscos de integridade, incluindo os riscos relacionados ao lobby (ver também o Capítulo 2).
Além disso, a CGU desenvolveu o Sistema Eletrônico de Prevenção de Conflito de Interesses (SeCI). O sistema eletrônico permite que servidores ou empregados públicos federais realizem consultas formais para verificar se estão em situação de potencial conflito de interesses ou solicitem autorização para exercer atividade privada. Também permite que o solicitante acompanhe o andamento da consulta e apresente recursos (ver também o Capítulo 2). Quando um projeto de lei sobre lobby for aprovado, o Sistema Eletrônico de Prevenção de Conflito de Interesses poderá ser disponibilizado para que servidores públicos que enfrentem dilemas éticos relacionados ao lobby possam submeter consultas formais.
O Brasil poderia garantir que as restrições previstas no projeto de lei sobre lobby para funcionários públicos que deixam o setor público sejam consistentes com o quadro geral sobre pós-emprego público
Outra questão de particular importância a ser considerada no contexto brasileiro é a chamada “porta giratória” entre os setores público e privado. O fenômeno da porta giratória pode ser caracterizado como o movimento de pessoas entre os setores público e privado em áreas relacionadas, e pode gerar diversos resultados positivos, incluindo a transferência de conhecimento e experiência. No entanto, também pode acarretar diversos problemas, como conflitos de interesse e o uso indevido de informações privilegiadas. Por exemplo, indivíduos que trabalham em uma área relevante do setor público e depois se transferem para o setor privado (ou vice-versa) podem utilizar informações obtidas em sua função anterior de forma a obter vantagem indevida (OECD, 2021[2]).
Restrições e proibições ao emprego após o serviço público são ferramentas úteis para evitar o uso de informações privilegiadas, desencorajar o tráfico de influência ou evitar suspeitas de que decisões anteriores possam ter sido tomadas para favorecer um potencial empregador, conforme destacado no Capítulo 2. Alguns países da OCDE adotaram um “período de quarentena” entre os empregos nos setores público e privado. Esses períodos podem assumir várias formas, como restrições a certas atividades por um determinado tempo – por exemplo, assumir cargo em conselho de administração ou ser contratado por entidades privadas com as quais o agente público tenha tido relações oficiais, ou ainda participar de atividades de consultoria. O marco regulatório do Brasil para o emprego após o serviço público está descrito em detalhes no Capítulo 2.
Para reforçar essas disposições existentes, o Artigo 9 do Projeto de Lei especifica que é proibida a representação profissional de interesses privados por agentes públicos nos 12 meses seguintes ao seu desligamento de cargo, emprego ou função pública. Caso o Projeto de Lei seja aprovado, será fundamental que quaisquer períodos de quarentena introduzidos no marco legal sobre lobby sejam coerentes e consistentes com as regras gerais sobre restrições ao emprego pós-função pública estabelecidas em outras normas, em especial as recomendações incluídas no Capítulo 2.
As normas de integridade para lobistas incluídas no projeto de lei sobre lobby poderiam ser acompanhadas por diretrizes e um código de boas práticas para lobistas
A força e a eficácia do processo de formulação de políticas públicas dependem não apenas da integridade dos agentes públicos, mas também da integridade daqueles que buscam influenciá-los. De fato, empresas e lobistas são agentes fundamentais nesse processo, fornecendo ao governo percepções, evidências e dados que ajudam na tomada de decisões informadas. No entanto, eles também podem, em certos momentos, enfraquecer o processo decisório ao abusar de meios legítimos de influência, como o lobby, o financiamento político e outras atividades (OECD, 2021[2]). Para garantir a integridade no processo de formulação de políticas públicas, os lobistas (sejam internos ou integrantes de associações de lobby) precisam de normas e diretrizes claras que esclareçam as regras e comportamentos esperados nas interações com agentes públicos. Em especial, aqueles que participam de processos de decisão pública devem cumprir padrões de profissionalismo e transparência em suas relações com agentes públicos (OECD, 2010[1]).
Os lobistas necessitam de padrões de profissionalismo e transparência que especifiquem as regras e os comportamentos esperados ao interagir com agentes públicos, já que compartilham a responsabilidade de fomentar uma cultura de transparência e integridade no lobby (OECD, 2021[2]). Em alguns países da OCDE, os lobistas se autorregulam por meio de códigos de conduta publicados por seus empregadores ou por associações de lobby. No entanto, a experiência dos países membros da OCDE mostrou que a autorregulação é insuficiente para mitigar problemas reais ou percebidos de influência indevida por parte de lobistas. Por essa razão, os países que possuem regulamentação sobre lobby também estabelecem padrões para aqueles que buscam influenciar o governo.
O Projeto de Lei sobre representação de interesses inclui, em seu Artigo 10-I, uma lista de obrigações aplicáveis aos “representantes de interesses”. Entre elas estão:
Garantir a veracidade, integridade e atualidade das informações disponibilizadas aos agentes públicos e demais participantes dos processos de representação de interesses.
Informar, previamente à interação com o agente público, mesmo que verbalmente, a identidade de todos os participantes da audiência, a identidade dos representados, a descrição do tema da atividade de representação de interesses, bem como a natureza da representação – por contrato, delegação, designação ou outra forma permitida em lei.
Fornecer ao agente público, por escrito, no prazo de quatro dias úteis a partir da data da audiência, as seguintes informações: (i) a data e duração da audiência; (ii) o nome e cargo do agente público; (iii) o nome do representante de interesse; (iv) a identificação do cliente representado pelo representante de interesse na respectiva audiência; (v) os documentos compartilhados entre representantes de interesse e agentes públicos; as despesas incorridas pelos representantes de interesse, de forma individualizada, para cada audiência da qual participarem, incluindo brindes e hospitalidades legítimos oferecidos (esses itens estão especificados no Artigo 11, §1º, Inciso II).
Representar apenas aqueles que de fato estão legitimamente representados.
Preservar o direito de expressão daqueles que discordam.
Além disso, o Artigo 14 especifica que é proibida a oferta de bens, serviços ou vantagem indevida por parte de agente privado que tenha interesse em decisão de agente público ou de colegiado do qual este participe, exceto no caso de brindes, obras literárias publicadas ou hospitalidade legítima (Artigo 14).
Para reforçar essas disposições, o Projeto de Lei poderia ser acompanhado por diretrizes e/ou um código de boas práticas que forneça exemplos concretos (ver Quadro 6.16).
Deveres dos lobistas (conforme especificado na Lei)
(i) Dever de informar: para solicitar uma audiência com uma pessoa alvo de lobbying, o pedido deve ser feito através de um formulário que inclua informações sobre as pessoas que participarão na reunião e a organização que representam. O formulário deve também conter informações sobre se os lobistas recebem remuneração pela atividade que exercem, bem como sobre os assuntos a tratar durante a reunião, com referência específica à decisão a obter.
(ii) Dever de fornecer informações adicionais, se solicitado: o órgão público decide sobre a concessão da audiência no prazo de três dias úteis. Ele pode solicitar informações adicionais. Após a audiência, os agentes públicos também podem solicitar esclarecimentos adicionais no prazo de 10 dias úteis a partir da reunião. O lobista, então, tem 5 dias úteis para responder por escrito.
Código de Boas Práticas para Lobistas
Os lobistas devem agir de acordo com os princípios de honestidade e integridade, transparência, profissionalismo e compatibilidade entre os interesses públicos e privados.
Devem cumprir as normas aplicáveis às atividades de lobby, incluindo a legislação sobre participação política (financiamento de partidos políticos e campanhas eleitorais, e todas as normas aplicáveis à participação política), abster-se de condutas ilícitas ou de induzir a condutas ilícitas.
Nas relações com os clientes, (…) os lobistas não devem aceitar nenhuma solicitação que represente risco às suas obrigações éticas ou deveres profissionais para com o cliente. O cliente tem o direito de denunciar violações legais cometidas pelo lobista.
Ao interagir com autoridades públicas, os lobistas devem fornecer as informações exigidas por lei. Devem informar com precisão o tema ou questão sobre a qual estão atuando. Devem garantir a veracidade e exatidão das informações fornecidas às autoridades públicas. Os lobistas devem abster-se de utilizar intermediários para ocultar o vínculo com seu cliente. Devem denunciar condutas impróprias à autoridade competente. Devem abster-se de oferecer qualquer pagamento, comissão, compensação ou benefício para obter acesso a informações ou pessoas, ou para influenciar uma decisão.
Os lobistas devem manter sua independência; devem abster-se de representar interesses de um cliente que estejam em conflito com os de outro cliente. (…) Devem evitar influenciar autoridades públicas ou servidores com os quais tenham ou tenham tido relação contratual ou familiar. Não devem contratar ex-agentes públicos até dois anos após o desligamento do cargo. Os lobistas devem abster-se de qualquer atividade política ou de investir em títulos do cliente sem a sua autorização.
Fonte: OECD (2021[2]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
O Brasil poderia considerar a alteração da legislação apropriada para garantir que a proteção aos denunciantes beneficie aqueles que revelam violações das regras relacionadas ao lobby e à influência
Proteger aqueles que examinam e/ou denunciam violações das políticas e regras relativas às atividades de lobby e influência, tais como os meios de comunicação social, as organizações da sociedade civil e os denunciantes, é essencial para expor influências indevidas na tomada de decisões públicas, mas também para melhorar o quadro de transparência e integridade na tomada de decisões, reduzindo assim os riscos relacionados com o lobby e a influência no setor público. Em particular, o jornalismo de investigação é uma ferramenta fundamental para detectar e denunciar casos de influência indevida ou violação, uma vez que traz à luz casos de fraude e abuso de poder que, de outra forma, poderiam permanecer ocultos. Como tal, os jornalistas estão entre os “denunciantes” mais importantes. Por sua vez, vários elementos devem estar em vigor para garantir o acesso à informação e a liberdade de expressão, a proteção das fontes dos jornalistas e a pluralidade das opções de mídia, bem como a proteção dos funcionários públicos que denunciam violações. Uma análise aprofundada desses desafios está incluída na Revisão da Governança Aberta do Brasil pela OCDE (OECD, 2022[5]).
Para fortalecer a estrutura de proteção aos denunciantes, abordada no Capítulo 5, o marco legal poderia ser alterado para abranger qualquer violação das regras e normas relacionadas ao lobby e à influência. Dessa forma, funcionários públicos, lobistas e qualquer outra pessoa que testemunhe ou tenha conhecimento de regras e normas relacionadas ao lobby e à influência poderiam se sentir à vontade para se apresentar às autoridades competentes e divulgar as irregularidades. Em conjunto, isso incentivaria a prevenção de influências indevidas em geral, e não apenas da corrupção, no serviço público.
No Brasil, uma pesquisa recente sobre ética e corrupção no serviço público federal brasileiro revela que, nos casos dos entrevistados que testemunharam práticas antiéticas, a proporção dos que as denunciaram foi maior quando o ato consistia em “solicitar dinheiro ou presentes para cumprir suas funções” (34,1%) (Figura 6.9) (Ortega Nieto et al., 2021[15]). Nesse contexto, as ouvidorias organizacionais estão particularmente bem posicionados para receber tais denúncias. Além de receber denúncias de cidadãos, eles também lidam com denúncias de servidores públicos, funcionários públicos e outros trabalhadores contratados que estão em melhor posição para identificar irregularidades – como influência indevida de interesses privados –, uma vez que atuam dentro da administração pública. Portanto, os gabinetes de ouvidoria poderiam ser promovidos internamente, juntamente com medidas de proteção aos denunciantes, para fortalecer seu papel como um canal confiável para receber denúncias de funcionários públicos internos.
Porcentagem de funcionários públicos que relataram práticas antiéticas nos últimos três anos (eixo horizontal) por atos de corrupção testemunhados no serviço público (eixo vertical)
Fonte: Ortega Nieto, D. et al. (2021[15]), Ethics and Corruption in the Federal Public Service: Civil Servants’ Perspectives, http://documents.worldbank.org/curated/en/559381639027580056/Ethics-and-Corruption-inthe-Federal-Public-Service-Civil-Servants-Perspectives.
Garantir que todas as partes interessadas possam ver, compreender, contribuir, monitorar e avaliar as decisões públicas é fundamental para alcançar melhores políticas. Isso implica que os formuladores de políticas estarão mais bem informados para legislar e que a maioria dos interesses – incluindo aqueles geralmente sub-representados – serão incluídos e representados nos resultados das políticas. A longo prazo, isso pode ajudar a promover a confiança no governo e reforçar a democracia.
A transparência fornece aos cidadãos as informações de que necessitam para supervisionar e avaliar a tomada de decisões governamentais e as políticas públicas. Cada vez mais, os países membros da OCDE estão adotando medidas proativas de transparência para garantir que os cidadãos tenham acesso imediato às informações públicas e evitar o custo de se envolver em procedimentos administrativos para acessar as informações. O envolvimento dos cidadãos também pode criar uma responsabilidade compartilhada pela prestação de serviços e um papel compartilhado para aumentar a integridade. Existem várias maneiras de permitir a participação das partes interessadas, sendo que a informação é considerada pela OCDE como o primeiro nível de participação, enquanto a consulta e o envolvimento proporcionam níveis mais avançados de participação (Quadro 6.17).
A participação das partes interessadas, tal como definida pela Recomendação do Conselho da OCDE sobre Governo Aberto, refere-se a todas as formas pelas quais as partes interessadas podem estar envolvidas no ciclo político, bem como na conceção e prestação de serviços, incluindo informação, consulta e envolvimento.
Informação: um nível inicial de participação caracterizado por uma relação unidirecional, na qual o governo produz e fornece informações às partes interessadas. Abrange tanto o fornecimento de informações sob demanda quanto medidas “proativas” do governo para divulgar informações.
Consulta: um nível mais avançado de participação que envolve uma relação bidirecional, na qual as partes interessadas fornecem feedback ao governo e vice-versa. Baseia-se na definição prévia da questão sobre a qual se solicitam opiniões e requer o fornecimento de informações relevantes, além de feedback sobre os resultados do processo.
Envolvimento: quando as partes interessadas têm a oportunidade e os recursos necessários (por exemplo, informações, dados e ferramentas digitais) para colaborar durante todas as fases do ciclo político e na concepção e prestação de serviços.
Fonte: OECD (2017[72]), Recommendation of the Council on Open Government, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438.
Juntamente com a transparência e a integridade na influência, a participação cidadã pode facilitar: (i) melhores resultados de políticas públicas; (ii) maior aceitação e maior conformidade com as decisões tomadas; (iii) equidade no acesso à formulação de políticas e à prestação de serviços. Pode também ajudar os governos a entenderem e responderem melhor às necessidades e expectativas em constante evolução dos cidadãos, assim como desenvolver soluções inovadoras para os problemas de políticas públicas e sua implementação.
A participação de partes interessadas na formulação e na execução de políticas públicas tem sido uma característica central da arquitetura legal e institucional do Brasil desde o seu processo de redemocratização. O Brasil também tem sido, há muito tempo, um líder regional em governança pública transparente e é um dos membros fundadores da Parceria para Governo Aberto (Open Government Partnership – OGP), comprometido com a promoção de uma governança transparente, participativa, inclusiva e responsável.
A participação cidadã e de partes interessadas está consagrada no Artigo 37 da Constituição Federal, que afirma que “a lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta”, especialmente no que diz respeito ao “acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo”.
O arcabouço jurídico do Brasil para a participação cidadã e de partes interessadas é relativamente robusto. Tanto o governo federal quanto os governos subnacionais implementaram mecanismos ambiciosos e inovadores para que cidadãos e partes interessadas possam participar em diferentes momentos dos respectivos ciclos de políticas públicas, seja no desenho e na prestação de serviços públicos, seja na elaboração ou implementação de políticas. A implementação e a coordenação dessas políticas são asseguradas por três principais instituições públicas: a Secretaria Especial de Articulação Social da Secretaria de Governo da Presidência da República, a Casa Civil e a CGU. Os principais mecanismos participativos implementados pelo governo federal do Brasil, nos três Poderes da República, estão descritos na Tabela 6.14.
O aprimoramento da participação social também está incluído no Plano Anticorrupção 2020–2025, sob o tema “transparência e controle social”. Isso inclui a transparência ativa e passiva, permitindo aos cidadãos monitorar a implementação de políticas públicas e os gastos dos recursos do Estado, bem como dados abertos, participação cidadã e a proteção dos solicitantes de informações.
Fonte: OECD (2022[5]), Open Government Review of Brazil : Towards an Integrated Open Government Agenda, https://doi.org/10.1787/3f9009d4-en; complementado pela colaboração do próprio autor.
No entanto, apesar dessas iniciativas e ferramentas, o apoio governamental à participação havia diminuído anteriormente em quantidade e qualidade, conforme observado na recente Revisão do Governo Aberto da OCDE sobre o Brasil (OECD, 2022[5]). Além disso, ações anteriores do governo federal visavam desmantelar certas práticas, como os Conselhos, as Conferências e o Sistema Nacional de Participação Social, que foi posteriormente restabelecido pelo Decreto 11.407/2023. A Pesquisa de Confiança da OCDE constata que as pessoas têm baixas expectativas em relação à abertura das instituições públicas. Apenas cerca de um terço dos entrevistados no Brasil (34,9%) acredita que seria fácil encontrar informações sobre procedimentos administrativos – e 44,3% acreditam que seria difícil – em comparação com 65,1% em média nos países da OCDE (OECD, 2023[12]).
Além disso, a maioria dos brasileiros não considerou que teria a oportunidade de participar da tomada de decisões políticas. Menos de um terço dos entrevistados (27,2%) acredita que teria a oportunidade de expressar suas opiniões sobre as decisões tomadas pelo governo local, enquanto apenas um em cada cinco (21,5%) acredita que o governo ouviria as opiniões apresentadas em uma consulta pública sobre a reforma de uma importante área política. Apenas um em cada dez acredita ter voz ativa nas ações do governo. A maioria dos brasileiros (66,7%) percebe que a liberdade de participação política é pouca ou não é garantida (+20 pontos desde 2007) (Figura 6.10).
Esses resultados sugerem que as pessoas percebem uma discrepância entre as ambições declaradas do Brasil em relação à transparência governamental e seus resultados. A primeira Revisão de Integridade da OCDE sobre o Brasil apresentou propostas detalhadas para promover a transparência e o envolvimento dos cidadãos com referência à liberdade de informação, transparência proativa e criação de uma base para o controle social direto (OECD, 2012[39]). Para continuar revertendo as tendências negativas do passado e garantir a informação, consulta e engajamento efetivos das partes interessadas, o Brasil poderia, portanto, (i) garantir que as entidades públicas em todos os Poderes e níveis do governo assegurem uma implementação e aplicação mais eficazes da Lei de Acesso à Informação, (ii) fortalecer a padronização e o acesso a portais de transparência online e (iii) garantir que sejam fornecidos feedback e acompanhamento às consultas públicas. Recomendações mais detalhadas sobre o fortalecimento das iniciativas de governo aberto em nível federal, incluindo nas áreas de transparência e dados abertos, participação dos cidadãos e das partes interessadas, responsabilidade social e proteção do espaço cívico, são fornecidas na recém-publicada Revisão da OCDE sobre Governo Aberto no Brasil (OECD, 2022[5]).
A seguinte pergunta foi feita aos entrevistados: “Em que medida você acha que a liberdade de participação política é garantida no Brasil?
Nota: Esta pesquisa foi realizada em 18 países da região (Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela).
Fonte: Corporación Latinobarómetro (2024[14]), Homepage, https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp (acessado em 14 Fevereiro 2025).
Todas as entidades públicas, em todos os Poderes e níveis subnacionais do governo, precisam garantir uma implementação e execução mais eficazes da Lei de Acesso à Informação
O Acesso à Informação (ATI) é uma condição prévia necessária para a democracia e uma base jurídica indispensável para a transparência e a responsabilização na elaboração de políticas (OECD, 2014[73]; 2016[74]). O ATI é entendido como a capacidade de um indivíduo procurar, receber, transmitir e usar informações de forma eficaz. Permite que os cidadãos e as partes interessadas obtenham informações sobre as decisões que afetam suas vidas cotidianas e cumpram seu papel de fiscalizadores do bom funcionamento das instituições governamentais. Por essas razões, a implementação eficaz do direito dos cidadãos à informação e das disposições legais de acesso à informação são instrumentos importantes para combater a corrupção e a influência indevida na tomada de decisões públicas.
No Brasil, o direito à informação é fortemente reconhecido no mais alto nível na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Artigo 5º XIV e XXXIII, Item II do § 3º do Artigo 37, § 2º do Artigo 216). O direito de acesso à informação pública está ainda mais consolidado na Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação – LAI), que estabelece as disposições para fazer valer o direito de acesso à informação, conforme previsto na Constituição. A lei foi adotada no âmbito da adesão do Brasil à OGP em 2011 e especifica os procedimentos a serem permitidos nos níveis nacional e subnacional em todos os ramos do governo, a fim de garantir o acesso à informação (OECD, 2022[5]). A LAI também impõe sanções àqueles que violam os procedimentos para o processamento de solicitações de informação. Como muitos outros países, o Brasil suspendeu provisoriamente os prazos para responder às solicitações da LAI feitas a órgãos públicos que estavam em teletrabalho ou quarentena durante a pandemia da COVID-19, tornando mais difícil para os cidadãos se manterem informados durante a crise de saúde.
Desde 2016, o país impôs um prazo para que os órgãos governamentais respondam às solicitações de informação. Paralelamente, o Brasil introduziu uma série de ferramentas digitais, como o Sistema Federal de Acesso à Informação, permitindo a implementação do Sistema de Acesso à Informação e do Portal de Dados Abertos.
A lei em si é robusta e suas disposições estão, em geral, dentro dos padrões da OCDE. De acordo com a classificação Global Right to Information (RTI), a LAI do Brasil é considerada a 29ª mais forte do mundo em termos de qualidade de suas disposições legais. Com um total de 108 pontos em 150 possíveis, ela está significativamente acima da média da OCDE, de 81, e acima da média dos países latino-americanos, de 93 (Figura 6.11).
Classificação do Direito à Informação 2020
Note: A pontuação composta máxima alcançável é 150 e reflete um forte arcabouço jurídico de Direito à Informação. A classificação global das leis de Direito à Informação é composta por 61 indicadores que medem sete dimensões: Direito de acesso; Escopo; Procedimentos de solicitação; Exceções e recusas; Recursos; Sanções e proteção; e Medidas promocionais.
Fonte: AIE/CLD (n.d.[75]), Right to Information Rating, https://www.rti-rating.org/ (acessado em 6 Agosto 2025).
Analisando mais profundamente os indicadores da classificação RTI, o quadro jurídico é sólido em termos de âmbito, mas apresenta deficiências nas dimensões das exceções, sanções e proteções (Figura 6.12).
Em termos de alcance, a LAI tem um amplo âmbito de aplicação, abrangendo todos os ramos e níveis do governo, bem como entidades privadas que administram fundos públicos, empresas estatais, instituições independentes e outras entidades que desempenham funções públicas (Artigos 1-2). Cada nível do governo e cada Poder da República deve então definir regras específicas em suas próprias legislações para implementar as disposições gerais enfatizadas na LAI.
Em termos de procedimentos de solicitação, a LAI exige que todas as instituições públicas criem um Serviço de Informação ao Cidadão (SIC). O SIC é um escritório ou pessoa que auxilia e orienta o público sobre o acesso à informação e que ajuda os cidadãos e as partes interessadas a informar sobre o processamento de documentos em suas respectivas unidades e a apresentar documentos e solicitações de ATI (Artigo 9). Os estados, o Distrito Federal e os municípios devem elaborar regras em suas respectivas legislações para criar um SIC (artigo 45). No entanto, a LAI não fornece níveis suficientes de clareza sobre os meios para apresentar um pedido, o que amplia o risco de diferentes interpretações em outros níveis e ramos do governo e, portanto, de implementação contraditória.
No que diz respeito às exceções e recusas, as instituições públicas em todos os Poderes e níveis do governo podem negar o acesso a informações que se enquadram em uma lista de exceções, incluindo segurança nacional, relações internacionais, dados pessoais, saúde e segurança públicas, entre outras (Artigo 23). Embora a lista siga as melhores práticas internacionais, ela carece de testes claros de interesse público e danos que poderiam ajudar a orientar os funcionários públicos na aplicação das exceções. A LAI também possui um esquema completo de “classificação” que pode colocar as informações mantidas por órgãos e entidades públicas fora do alcance do público. Isso inclui informações classificadas como ultrassecretas (25 anos), secretas (15 anos) ou reservadas (5 anos). A classificação de qualquer informação deve ser formalizada com uma decisão que indique claramente o assunto, a base e o período. As decisões relativas a informações em nível federal são então revisadas pela Comissão Mista de Reavaliação de Informações (CMRI). A CMRI é um órgão colegiado composto por nove ministérios importantes, incluindo a CGU, o Ministério da Justiça e Segurança Pública e a Casa Civil da Presidência da República, que a preside.
Em termos de recursos, os requerentes têm o direito de recorrer em caso de recusa de informação ou de não apresentação da justificativa para a recusa no prazo de 10 dias, de acordo com a LAI. Os requerentes podem interpor recurso junto à autoridade hierárquica da instituição pública à qual solicitaram a informação, online ou pessoalmente no escritório do SIC. Um terceiro recurso pode ser interposto a uma secretaria específica (Secretaria Nacional de Acesso à Informação, SNAI) dentro da CGU, e um quarto à CMRI, que atua como última instância administrativa de recurso. Dos recursos interpostos, em média 67% são resolvidos no primeiro nível, 20% no segundo, 10% no recurso externo à CGU e apenas 3% chegam à CMRI.
Por fim, em termos de sanções, os funcionários públicos individuais ou entidades privadas sujeitas à lei que não cumprirem as disposições podem incorrer nas seguintes sanções: advertência, multa, rescisão da relação com o governo, suspensão temporária da participação em licitações e impedimento de contratar com a administração pública por um período não superior a 2 anos, e declaração de inaptidão para licitar ou contratar com a administração pública, até que seja promovida a reabilitação perante a autoridade que aplicou a sanção (Artigo 33 da LAI). No entanto, a LAI atualmente não concede imunidade legal aos funcionários por atos realizados de boa-fé no exercício ou desempenho de qualquer poder, dever ou função nos termos da Lei de Acesso à Informação Pública. Embora seja também prevista imunidade semelhante para aqueles que, de boa-fé, divulguem informações que revelem irregularidades aos seus superiores (artigo 44.º), não existe proteção legal contra a imposição de sanções àqueles que, de boa-fé, divulguem ao público informações que revelem irregularidades.
Apesar da solidez geral do quadro jurídico, a Classificação RTI examina apenas a qualidade das disposições legais relativas à divulgação reativa e não leva em conta a sua implementação nem as disposições relativas à divulgação proativa. Nestas áreas, continuam a existir vários pontos importantes que suscitam preocupação. Embora a LAI tenha um âmbito de aplicação alargado, a adoção das disposições da LAI continua a ser desigual e relativamente fraca em alguns ramos do governo e a nível subnacional.
No nível federal, o Decreto 7.724, adotado em 2012, especifica o procedimento para fornecer acesso à informação em 321 órgãos federais e atribuiu a responsabilidade pela supervisão da LAI à CGU. O artigo 7º do Decreto acrescenta requisitos para a divulgação proativa por órgãos federais, tais como remunerações e subsídios recebidos por funcionários públicos. O decreto também fornece informações detalhadas sobre os meios para apresentar uma solicitação. O processo para solicitações reativas está bem estabelecido e centralizado por meio da plataforma Fala.br, uma plataforma integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação criada em 2020 pela CGU que permite aos cidadãos e partes interessadas apresentar solicitações de informações online, obter informações sobre o tratamento de suas solicitações, monitorar prazos, bem como armazenar e recorrer dos resultados das solicitações. O Fala.BR substituiu o antigo Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC).
Nota: As porcentagens são calculadas com base nas pontuações máximas possíveis por dimensão e na pontuação real do RTI obtida pelo Brasil.
Fonte: AIE/CLD (n.d.[75]), Right to Information Rating, https://www.rti-rating.org/ (acessado em 6 Agosto 2025).
Para monitorar a implementação da LAI no Poder Executivo Federal, a CGU utiliza o Painel da Lei de Acesso à Informação. Essa ferramenta apresenta uma visão geral da implementação da LAI no Poder Executivo Federal. Ela inclui dados e informações sobre o número de solicitações, cumprimento de prazos, perfis dos solicitantes, omissões, tipos de respostas, satisfação dos usuários com as respostas recebidas, número de solicitações por instituição, divulgação proativa, entre outros aspectos. Os dados são extraídos da plataforma Fala-BR. Desde que o decreto federal de ATI entrou em vigor em 2012, o tempo médio de resposta dos órgãos federais é de 15 dias, abaixo do prazo máximo de 20 dias, e a taxa de resposta é de 99,5% para os mais de 1,1 milhão de pedidos recebidos entre 2012 e fevereiro de 2022. A implementação da plataforma Fala.BR possibilitou ainda uma maior taxa de resposta e um aumento da satisfação dos usuários com as solicitações. Além disso, o governo federal implementou uma medida para garantir a neutralidade da identidade dos solicitantes. A CGU, como órgão de supervisão, limita as informações pessoais a um pequeno número de servidores públicos treinados e encaminha a solicitação ao ministério ou órgão competente sem dados pessoais, protegendo de fato sua identidade.
Dados do Painel ATI revelam que, entre 1º de janeiro de 2012 e 30 de junho de 2024, o índice médio de transparência atingiu 82,6% das obrigações legais a serem cumpridas de forma proativa pelos órgãos federais, 5% são parcialmente cumpridas e 14% não são cumpridas. Há avanços na taxa de cumprimento, que antes era relativamente baixa, o que pode ser parcialmente explicado pelas diferentes capacidades técnicas das mais de 320 agências federais. Além disso, o decreto federal de ATI estabelece condições adicionais para negar um pedido, particularmente para aqueles considerados “desproporcionais ou irrazoáveis” ou que exijam “trabalho adicional” (Artigo 13). Uma análise da OSC Artigo 19 constatou que essas exceções federais podem ser usadas pelos órgãos para justificar uma recusa, o que forçaria os requerentes a entrar com recursos para justificar sua solicitação de informações. E, apesar da criação de uma função de “Pesquisa de Decisões ATI” para aumentar a transparência das decisões das instâncias de recurso externas (a CGU e a CMRI), as organizações da sociedade civil levantam regularmente preocupações sobre a informação limitada que existe relativamente aos recursos internos (ou seja, primeiro e segundo níveis) e o uso ilegítimo de exceções. Por último, um grande desafio continua sendo a falta de sanções aplicadas na prática aos funcionários públicos pela CGU, criando incentivos para o não cumprimento.
Outros Poderes da República também adotaram disposições legais para cumprir a LAI e envidaram esforços para divulgar proativamente informações e dados em seus sites oficiais, conforme exigido pela LAI. Em particular, o Senado Federal promulgou a Lei do Comitê Executivo N° 9 em 2012 para regulamentar o acesso a dados, informações e documentos. O Senado tem seu próprio portal de transparência. O portal permite que as partes interessadas acompanhem a atividade legislativa, apresentem pedidos de ATI, acessem dados abertos, participem de debates e deem opiniões sobre projetos e propostas, entre outras ações. A Câmara dos Deputados promulgou a Lei nº 45 em 2012, especificando as disposições para a aplicação da LAI. O portal de transparência da Câmara dos Deputados contém informações relevantes sobre resultados legislativos, receitas e despesas parlamentares, bem como uma página da web sobre ATI. Por meio da Resolução nº 215 de 2015, o Poder Judiciário também regulamentou a aplicação da LAI. Os órgãos superiores do Poder Judiciário também possuem portais de transparência que incluem a publicação de informações proativas (ou seja, o Supremo Tribunal Federal – STF e o Superior Tribunal de Justiça – STJ). Algumas instituições independentes, como o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Ministério Público Federal (MPF), também estabeleceram seus próprios procedimentos para conceder ATI dentro de suas instituições, de acordo com as disposições da LAI. No entanto, a multiplicidade de plataformas criadas e a falta de uma página da web centralizada que mapeie esses portais e painéis, apesar dos requisitos técnicos especificados na LAI nacional, podem dificultar a navegação para cidadãos e partes interessadas. Além disso, um estudo da Transparência Internacional Brasil, que analisou entidades públicas dos três poderes, do Tribunal de Contas e do Ministério Público das 27 unidades federativas, constatou que o cumprimento da LAI ainda era desigual em nível estadual, mesmo oito anos após a entrada em vigor da lei (Transparency International, 2020[76]).
Para os governos subnacionais, no entanto, o cumprimento ainda permanece relativamente fraco, apesar de avanços significativos na aplicação da LAI em nível estadual, incluindo um alto nível de conformidade entre os Ministérios Públicos Estaduais, segundo dados recentes do Conselho Nacional do Ministério Público publicados no Transparentômetro (https://www.cnmp.mp.br/portaldatransparencia/transparentometro). O desafio do descumprimento é ainda mais relevante no nível subnacional, onde as regulamentações elaboradas por alguns governos locais omitem sanções para os agentes públicos que violam suas obrigações de Acesso à Informação (ATI). A complexa estrutura federativa, as disparidades locais, a escassez de pessoal e/ou de recursos financeiros, além da falta de fiscalização e de mecanismos de aplicação da lei, são os principais desafios para a implementação das disposições da LAI em nível local. Por exemplo, o desenvolvimento e a manutenção de plataformas de Acesso à Informação representam um ônus administrativo, especialmente para municípios com recursos limitados e falta de competências técnicas em TI e/ou de conectividade. Segundo dados do projeto Regulamentação LAI, uma iniciativa de uma coalizão de organizações da sociedade civil e do Instituto Brasileiro de Tecnologia e Sociedade, em novembro de 2020, 4.806 municípios brasileiros (mais de 80% do país) ainda não haviam implementado as disposições da Lei de Acesso à Informação (Transparency International, 2021[77]). Além disso, pesquisas da Transparência Internacional Brasil revelaram que problemas já identificados desde 2012 (quando a LAI entrou em vigor) persistem e têm comprometido significativamente a consolidação da transparência pública. Os problemas mais frequentes identificados incluem: (i) alta proporção de omissão de respostas aos pedidos de informação (especialmente pelas Assembleias Legislativas); (ii) descumprimento do prazo legal máximo para resposta aos pedidos; (iii) baixa qualidade das respostas fornecidas; (iv) disponibilidade dos dados em formato fechado (por exemplo, PDF).
Esses vários desafios de implementação encontrados em diferentes níveis do governo foram exacerbados durante os anos da pandemia da COVID-19, que trouxe vários retrocessos no acesso à informação. Grupos da sociedade civil alertaram a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) sobre a violação do acesso à informação e da transparência pelo governo federal durante a pandemia, e uma coalizão liderada pela Open Knowledge Foundation publicou evidências que apontam para inconsistências nas informações divulgadas e um tratamento inadequado dos pedidos de acesso à informação relacionados com a campanha de vacinação (OECD, 2022[5]).
A Transparência Internacional Brasil identificou violações regulares da LAI na época, incluindo recusas injustificadas a pedidos, repetidas tentativas do governo de restringir as garantias da lei e imposição de sigilo por mais de 100 anos sobre dados governamentais confidenciais. O relatório também identifica um sistema opaco de distorções processuais para distribuir quantias excessivas de recursos públicos a parlamentares em troca de apoio político, conhecido como “orçamento secreto”. Verificou-se que os fundos recebidos financiavam campanhas de reeleição ou alimentavam esquemas de corrupção (Transparency International, 2022[78]). Além disso, outro relatório publicado em 2020 pela Transparência Internacional Brasil, analisando dados de pedidos de acesso à informação apresentados ao Poder Executivo por meio de procedimentos da LAI (e as respectivas respostas disponíveis no portal e-SIC do governo federal, entre janeiro de 2016 e junho de 2020), constatou que as recusas de acesso a pedidos de informação pioraram durante o governo em vigor entre 2019 e 2022 (Transparency International, 2020[79]). Nos últimos anos, várias organizações da sociedade civil levantaram preocupações sobre o uso indevido da Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD), adotada em 2020, para restringir o acesso à informação junto à Autoridade Nacional de Proteção de Dados. Em resposta, a Controladoria Geral da União (CGU) emitiu um parecer técnico em fevereiro de 2023 esclarecendo que a LGPD não se sobrepõe à Lei de Acesso à Informação. Espera-se e prevê-se mais orientações para conciliar as duas leis na medida 144 do novo Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027, bem como a oferta de treinamento aos servidores públicos responsáveis pela implementação da LAI sobre as recomendações do guia para a aplicação coordenada e consistente da LAI e da LGPD.
Para enfrentar os desafios acima mencionados nos Poderes e níveis do governo, a CGU, em parceria com outras instituições, organiza desde 2014 treinamentos anuais para funcionários públicos com foco na implementação da Lei de Acesso à Informação. Esses treinamentos visam promover a cooperação e o intercâmbio de conhecimentos e experiências entre os Serviços de Informação ao Cidadão (SICs) do Poder Executivo Federal, dos Estados, dos Municípios e dos Serviços Sociais Autônomos. Desde que a LAI foi promulgada, os Tribunais de Contas também têm desempenhado um importante papel pedagógico e de supervisão em termos de conformidade, realizando pesquisas sobre os dados efetivamente disponibilizados nos portais pelas autoridades, órgãos e entidades públicas e testando o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC). A iniciativa faz parte do Programa Nacional de Transparência Pública do Tribunal de Contas.
Ademais, para combater o fraco cumprimento por parte dos municípios brasileiros, a CGU desenvolveu a iniciativa Programa Brasil Transparente (PBT). O PBT visa motivar os estados e municípios a adotar e implementar a lei nacional de ATI. Criado em 2013, o PBT é um programa voluntário que incentiva os governos subnacionais a se comprometerem a regulamentar a lei nacional de ATI, fornecendo apoio à implementação por meio de atividades de capacitação, materiais técnicos, entre outras medidas. Em novembro de 2019, 1.542 dos 5.570 municípios existentes (28%) aderiram ao PBT, bem como outras entidades subnacionais (como os poderes judiciário e legislativo, tanto em nível estadual quanto municipal). Apesar desses esforços, estudos descobriram que aderir ao PBT nem sempre levou à implementação efetiva das disposições de ATI (OECD, 2022[5]). O PBT foi recentemente substituído pela nova Rede Nacional de Transparência e Acesso à Informação (RedeLAI). A RedeLAI tem dois requisitos para adesão: 1) a entidade deve ter implementado a Lei de Acesso à Informação e 2) o órgão ou entidade deve ter a competência de autoridade supervisora consagrada em lei ou decreto. A RedeLAI já conta com a adesão de 18 (dos 26) estados. Além dos 18 estados, os órgãos de supervisão de 11 capitais e o órgão de supervisão do Distrito Federal tiveram sua adesão aprovada.
Por meio dessas iniciativas, a CGU oferece o software do Fala.Br a qualquer órgão governamental interessado, juntamente com um manual detalhando as especificações necessárias para a implementação. O Senado Federal, por exemplo, adotou o Sistema Fala.Br. Um estudo independente realizado pela FGV, analisando 3.550 pedidos de informação, confirmou a menor taxa de resposta dos estados (53%) e municípios (44%), em comparação com 91% dos órgãos federais. O estudo também constatou uma taxa de resposta mais baixa no Judiciário (78%), em comparação com outros poderes federais, incluindo o Legislativo (95%), o Executivo (93%) e órgãos autônomos (89%) (Michener, Contreras and Niskier, 2018[80]). Assim, são necessários esforços adicionais para consolidar a divulgação reativa em todos os Poderes e níveis do governo.
Por fim, a CGU criou a Escala Brasil Transparente (EBT) para monitorar o cumprimento dos requisitos de divulgação reativa pelos estados e municípios brasileiros. Com base nas informações coletadas por meio desses mecanismos, a CGU elabora relatórios estatísticos semanais sobre a LAI.
Por fim, o Plano Anticorrupção 2025-2027 inclui um conjunto abrangente de medidas para fortalecer o acesso à informação (ATI) no Brasil, garantindo ao mesmo tempo o tratamento responsável dos dados pessoais. Estão previstas melhorias regulatórias na LAI e em seu decreto de implementação, incluindo a eliminação da cláusula de confidencialidade de 100 anos, a restrição de reivindicações abusivas de confidencialidade com base em dados pessoais e a rotulagem obrigatória de informações pessoais para permitir que os solicitantes tenham acesso a partes não restritas dos documentos. Para melhorar a eficiência e a conformidade legal, será implementada uma solução tecnológica na plataforma Fala.BR, permitindo a marcação automática de informações pessoais e aumentando a compatibilidade da ATI com a proteção de dados pessoais. O plano também inclui iniciativas para promover o acesso responsável à informação, como materiais de orientação para órgãos públicos sobre a realização de avaliações de interesse ao processar solicitações e recursos de ATI. Várias ações estruturais serão implementadas, incluindo o QualiLAI, um projeto que avalia a qualidade das respostas às solicitações de ATI; ferramentas apoiadas por IA no sistema Fala.BR; e um novo Painel LAI para expandir a disponibilidade de dados públicos. A padronização das decisões da CGU em recursos de terceira instância da LAI apoiará ainda mais a consistência entre as entidades governamentais. Em nível subnacional, a iniciativa “Brasil pela Transparência” visa impulsionar a implementação da ATI em entidades federadas por meio da expansão da rede RedeLAI, apoio regulatório, treinamento, orientação para estados e municípios, uma nova edição da Escala Brasil Transparente (EBT) e a adoção de uma metodologia de autoavaliação para municípios, tudo a ser concluído até o final de 2027.
Para dar continuidade a esses esforços e garantir que todas as entidades públicas, em todos os Poderes e níveis de governo, assegurem uma implementação e aplicação mais eficaz da LAI, várias medidas poderiam ser adotadas no curto prazo:
Primeiro, a CGU poderia criar uma página web centralizada e única, hospedada no Portal da Transparência, mapeando todos os portais e painéis existentes onde informações proativas são divulgadas.
Segundo, a CGU poderia continuar promovendo a conformidade com a LAI nacional por meio de iniciativas como a RedeLAI e incentivos para a adoção do sistema Fala.Br. A CGU também poderia continuar fornecendo apoio à implementação para aumentar a capacidade das entidades subnacionais e garantir recursos adequados para elaborar materiais de orientação para que órgãos públicos federais considerem ao formular suas próprias políticas e procedimentos operacionais sobre ATI.
Terceiro, a neutralidade quanto à identidade do solicitante poderia ser estendida aos níveis subnacionais de governo. Para isso, a CGU poderia oferecer ações de sensibilização e capacitação, por meio da RedeLAI, para implementação dessas medidas nas plataformas online das respectivas entidades.
Quarto, as regras e procedimentos que regem a classificação da informação poderiam passar por um processo de consulta pública e, em seguida, ser amplamente divulgadas. Um manual com linguagem simples, bem como treinamentos para os servidores públicos que atuam no SIC, poderiam ajudar a orientar a aplicação das exceções.
Quinto, é necessária mais transparência sobre os recursos internos. O governo poderia continuar fazendo esforços para limitar o tempo de resposta em todos os níveis do processo de recurso e modificar a composição da CMRI para além do Poder Executivo, incluindo representantes de outras instituições estatais, inclusive órgãos autônomos.
Por fim, as capacidades da CGU poderiam ser fortalecidas, inicialmente por meio do aumento dos recursos humanos e financeiros de todas as áreas envolvidas na transparência e no cumprimento da Lei de Acesso à Informação, bem como da CRG, para que possam realizar com eficácia suas atividades de fiscalização e cumprimento.
No longo prazo, e conforme previsto no Plano Anticorrupção 2020–2025 e no Plano Anticorrupção 2025‑2027, a CGU poderia propor uma emenda à Lei 12.527/2011 para proteger a identidade dos solicitantes de informação (cláusula de anonimato) e preservar a impessoalidade dos pedidos. Essa é uma boa prática, e, portanto, recomenda-se que a CGU prossiga com essa mudança regulatória para garantir a proteção dos solicitantes em todos os níveis e Poderes do governo. As boas práticas internacionais estão apresentadas no Quadro 6.18 a seguir.
Finlândia
Na Finlândia, a pessoa que solicita informações não precisa se identificar nem apresentar os motivos da solicitação, a menos que isso seja necessário para o exercício do poder discricionário da autoridade ou para determinar se a pessoa que solicita informações tem o direito de acessar o documento.
Canadá
No Canadá, a Lei de Acesso à Informação concede aos cidadãos canadenses, residentes permanentes e qualquer pessoa ou empresa presente no Canadá o direito de acessar os registros de instituições governamentais sujeitas à Lei. O Artigo 2.1, sobre a responsabilidade das instituições governamentais, protege a identidade do requerente. Além disso, o mesmo artigo obriga as instituições a fornecer aos requerentes um registro do procedimento de solicitação.
Fonte: OECD (2016[81]), Open Government in Costa Rica, https://doi.org/10.1787/9789264265424-en.
Se a lei for reformada, o Brasil poderá esclarecer ainda mais áreas que permanecem vagas, por exemplo, fornecendo mais clareza e detalhes às obrigações legais de ATI para outros níveis e poderes do governo. A lei também poderia especificar testes claros de interesse público e danos para ajudar a orientar os funcionários públicos na aplicação de exceções. Por fim, sanções mais severas para o descumprimento poderiam incentivar as instituições do governo federal a fornecer sistematicamente informações de maior qualidade.
O Brasil poderia padronizar as páginas de transparência das organizações públicas federais e transformar o portal da Transparência em um repositório único de informações essenciais relacionadas à responsabilização de organizações públicas individuais
No Brasil, a Controladoria-Geral da União (CGU) é a instituição responsável por coordenar a agenda de transparência e garantir a correta implementação da Lei de Acesso à Informação (LAI). Além de suas responsabilidades relacionadas à agenda de governo aberto, a CGU é encarregada de implementar a Política Federal de Dados Abertos e monitorar a implementação da Política Nacional de Governo Aberto. Como parte de suas atribuições, a CGU é responsável por aumentar a conscientização, oferecer capacitação, promover uma cultura de transparência e apresentar um relatório anual ao Congresso Nacional. Em especial, a CGU tem desempenhado um papel fundamental na promoção da transparência pública em um sentido amplo – ou seja, não apenas disponibilizando um grande volume de dados, mas também tornando-os acessíveis e utilizáveis. Como resultado, o Brasil é reconhecido como um líder regional na área de transparência.
O objetivo principal do Portal da Transparência é servir como uma ferramenta de combate à corrupção e controle para monitorar o uso dos recursos públicos. Por exemplo, as partes interessadas podem acompanhar e verificar se as transferências federais para os municípios foram utilizadas para fornecer os serviços públicos aos quais se destinavam. Importante destacar que, caso qualquer irregularidade seja identificada, o portal fornece as informações necessárias para que os cidadãos possam fazer denúncias ou reclamações contra qualquer órgão federal por meio do Fala.BR. Dentro do portal, a CGU criou uma página chamada Rede de Transparência, que fornece acesso a projetos e ações relevantes para o controle social. Ela inclui links para algumas das ferramentas de controle social desenvolvidas por órgãos federais em áreas setoriais, como educação (por exemplo, bolsas de estudo pagas a indivíduos), benefícios sociais (por exemplo, benefícios de prestação continuada), desenvolvimento urbano (por exemplo, Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI), entre outros. Na prática, o Portal da Transparência conta com ampla popularidade entre cidadãos e partes interessadas, sendo também utilizado por jornalistas para identificar irregularidades.
Transparência e controle social também são temas centrais do Plano Anticorrupção 2020-2025. Em linha com as reformas previstas no Plano Anticorrupção 2020-2025, a CGU implementou uma série de ações para aumentar a transparência ativa das informações públicas, incluindo:
Publicação de notas fiscais eletrônicas de compras do governo federal no Portal da Transparência (Ação 2 da CGU). Essa medida foi implementada em conjunto pela CGU e pela Receita Federal do Brasil em 2021 (Ação 2 da CGU).
Implementação de um sistema informatizado para garantir que as informações prestadas no cadastro de Pessoas Expostas Politicamente (PEP) sejam disponibilizadas de forma padronizada no Portal da Transparência (Ação 4 da CGU).
Desenvolvimento de novas regras de transparência para publicação de informações sobre a implementação de políticas que envolvem benefícios fiscais, permitindo maior controle e visibilidade sobre renúncias e incentivos, que representam R$ 250 bilhões anualmente. Essa medida foi implementada em conjunto pela CGU e pela Receita Federal do Brasil em janeiro de 2024 (Ação 6 da CGU).
Implementação de consulta no Portal da Transparência referente à remuneração de servidores públicos aposentados, pensionistas e militares. Essa medida foi implementada em junho de 2021 (Ação 7 da CGU).
A reestruturação do Portal de Dados Abertos, incluindo a implementação de funcionalidades que permitam melhor gestão da Política de Dados Abertos, incentivem a reutilização de dados e fortaleçam as comunidades de usuários. Essa medida foi implementada em novembro de 2022 (Ação 9 da CGU).
Em 2022-2023, as seguintes medidas foram previstas, mas sem resultados definitivos:
A publicação ativa das metas, indicadores e resultados das políticas públicas, programas e serviços, em formato de dados abertos (Ação 3 da CGU).
A definição de novas regras de transparência sobre os beneficiários finais dos recursos públicos (Ação 5 da CGU).
A implementação de uma consulta no Portal da Transparência que permita o acompanhamento das compras públicas e sua correlação com a execução orçamentária das despesas (Ação 8 da CGU).
Em linha com as recomendações estabelecidas na Revisão de Governo Aberto do Brasil [Ref], e com o objetivo de simplificar a atual arquitetura complexa de sites e portais e proporcionar melhor acessibilidade, o governo do Brasil poderia considerar a criação de um portal único para gerar sinergias entre os diferentes portais existentes e avançar em direção a um ecossistema de governo aberto.
Para aumentar o impacto da consulta e da participação, as instituições públicas brasileiras poderiam garantir que o feedback e o acompanhamento sejam fornecidos
Processos participativos, como consultas, orçamentos participativos ou assembleias deliberativas, não substituem as regras e princípios formais de uma democracia representativa – como eleições livres e justas –, mas proporcionam oportunidades para que cidadãos e grupos de interesse se envolvam na vida pública e contribuam para o ciclo político. Atualmente, esses tipos de participação são considerados ingredientes essenciais de uma democracia saudável, pois buscam os mesmos objetivos: fortalecer a confiança nas instituições democráticas e melhorar os processos de tomada de decisão para permitir melhores resultados (ou seja, serviços e políticas eficientes que atendam às necessidades reais dos cidadãos).
Além de seu compromisso com a agenda da transparência, o Brasil é conhecido pelo uso de ferramentas inovadoras para promover a participação política tanto em nível federal quanto subnacional. Em nível federal, quase todas as instituições públicas envolvem cidadãos e partes interessadas em algum momento de seu processo de tomada de decisão, seja na concepção e prestação de serviços públicos, seja na elaboração ou implementação de uma política. As consultas públicas são institucionalizadas pelo Decreto 12.002/2024, que contém um capítulo com diretrizes para sua organização e designa a Casa Civil como entidade responsável no âmbito federal. As consultas públicas são utilizadas pelos Poderes Executivos nos âmbitos federal e subnacional, bem como por outros Poderes, como o Legislativo. De acordo com dados da Pesquisa da OCDE sobre governo aberto no Brasil, nos últimos três anos, 62% das instituições públicas pesquisadas envolveram cidadãos e partes interessadas em algum momento de seu ciclo de políticas, 59% na concepção de serviços públicos e 50% na prestação desses serviços. Essa participação está incorporada em diferentes momentos do ciclo de políticas, com 62% das instituições públicas envolvendo cidadãos na fase de elaboração e 56% na fase de identificação. Esse número diminui ligeiramente nas últimas etapas do ciclo de políticas, com 50% na fase de implementação e 44% durante a avaliação das políticas.
Para esse fim, o Brasil possui um portal centralizado para todo o governo (Participa Mais Brasil), bem como portais específicos para cada instituição. A plataforma permite que o público contribua diretamente com processos participativos online (consultas e enquetes) e obtenha informações de outras oportunidades presenciais (audiências públicas e conselhos). Desde a sua criação, as instituições públicas (ministérios e agências) publicaram 172 consultas e 44 enquetes, reunindo 34.063 contribuições de 25.154 usuários registrados. Uma prática interessante e bem-sucedida integrada ao portal Participa Mais Brasil é a possibilidade de as autoridades públicas fornecerem feedback para cada consulta publicada na plataforma. Uma vez encerrada a consulta, a plataforma permite que as autoridades públicas respondam a cada contribuição e aprovem ou rejeitem publicamente as contribuições recebidas.
Portais participativos em todo o governo, como o Participa Mais Brasil, são uma boa prática entre os países da OCDE. Para garantir que a plataforma Participa Mais Brasil seja utilizada em todo o governo federal, o Brasil deve buscar a divulgação da plataforma e fornecer apoio a ambos os grupos de usuários: organizadores (instituições públicas) e participantes (cidadãos e partes interessadas).
Apesar desses pontos fortes, tanto a Revisão da OCDE sobre Governo Aberto no Brasil quanto os Indicadores de Integridade Pública da OCDE constataram que as instituições públicas poderiam aumentar as oportunidades de consultas, bem como seu impacto e acompanhamento. De fato, as autoridades públicas não fornecem feedback sistemático aos participantes nem comunicam os resultados do processo. Isso também se aplica às consultas públicas publicadas na plataforma Participa Mais Brasil, onde as autoridades públicas têm um recurso específico para fornecer feedback aos participantes, mas nem sempre o fazem. A percepção de um envolvimento eficaz é especialmente baixa entre os mais vulneráveis. Em geral, as mulheres e as pessoas com níveis mais baixos de escolaridade sentem-se menos ouvidas. Por exemplo, enquanto apenas 21,5% dos inquiridos com níveis mais baixos de escolaridade acreditam que o governo adotaria as opiniões expressas nas consultas públicas, os inquiridos com níveis mais elevados de escolaridade são mais positivos (26,7%). Isto sugere que o Brasil precisa de melhorar os seus mecanismos de feedback e comunicar melhor às pessoas como as suas opiniões foram consideradas.
Olhando para o futuro, e em linha com as recomendações anteriores feitas na Revisão da OCDE sobre Governo Aberto no Brasil, a Controladoria-Geral da União (CGU) poderia considerar a emissão de diretrizes para todos os órgãos públicos, com orientações práticas para organizar consultas públicas, garantindo também que seja fornecido retorno aos participantes e que os resultados do processo sejam comunicados de forma clara. Esse princípio se aplica, de forma mais ampla, a qualquer forma de participação. Ele é um dos Princípios de Boas Práticas para Processos Deliberativos na Tomada de Decisões Públicas (OECD, n.d.[82]), segundo os quais as autoridades públicas se comprometem a responder ou agir sobre as recomendações desde o início do processo e a realizar um acompanhamento posterior com um relatório de progresso sobre a implementação.
Proporcionar um nível adequado de transparência nas atividades de lobby destinadas a influenciar os processos de tomada de decisão do governo
O governo do Brasil poderia adotar uma lei específica para garantir a transparência das atividades de lobby.
As definições de “representação de interesses” e “representante de interesses” no projeto de lei sobre lobby atualmente em discussão poderiam ser reforçadas para incluir qualquer tipo de atividade de lobby que possa ocorrer na prática.
As disposições do projeto de lei poderiam garantir que o regime de divulgação forneça informações suficientes e pertinentes sobre quem está fazendo lobby, sobre quais questões e como.
O Brasil poderia garantir que responsabilidades institucionais adequadas estejam em vigor para supervisionar a implementação do projeto de lei sobre lobby e considerar a reintrodução de um regime de sanções para funcionários públicos no projeto de lei.
Para melhorar o cumprimento e a percepção do lobby entre os cidadãos, o governo do Brasil poderia promover ainda mais a participação das partes interessadas na discussão, implementação e revisão de regulamentos e normas de conduta relacionados ao lobby.
Estabelecer estruturas de transparência e integridade para todas as pessoas e órgãos que prestam consultoria ao governo
O Brasil poderia adotar regras vinculantes para a criação e o processo de seleção de grupos consultivos ou de especialistas, incluindo órgãos colegiados, a fim de fortalecer a integridade e a inclusividade de seus participantes.
O Brasil poderia reforçar a transparência em relação aos órgãos colegiados e outros grupos consultivos, incluindo informações sobre quais foram os resultados, como as contribuições foram tratadas e de que forma foram incorporadas na decisão final.
Aumentar a transparência e a integridade nos processos eleitorais
O Brasil poderia reduzir o espaço para o financiamento informal de campanhas ao proibir contribuições em dinheiro e introduzir um teto nominal para doações individuais.
O Brasil poderia aprimorar a transparência na distribuição de recursos públicos e subsídios destinados ao financiamento de campanhas eleitorais.
O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) poderia reforçar a transparência dos dados sobre financiamento político, permitindo uma fiscalização mais eficaz.
Reformas recentes voltadas à proteção dos processos eleitorais contra os impactos da desinformação e da má informação poderiam ser complementadas com a introdução de regulamentações sobre os gastos de terceiros.
Estabelecer um marco de integridade pública adaptado aos riscos das atividades de lobby e de influência para agentes públicos e lobistas
Os padrões de integridade para agentes públicos, incluídos no projeto de lei sobre lobby, poderiam ser acompanhados de diretrizes para a aplicação desses padrões.
Orientações e treinamentos sobre riscos relacionados ao lobby poderiam ser oferecidos por meio das Unidades de Gestão da Integridade e do Sistema Eletrônico de Prevenção de Conflitos de Interesses.
O Brasil poderia assegurar que as restrições previstas às atividades de lobby por ex-agentes públicos no projeto de lei estejam alinhadas ao marco geral sobre o exercício profissional pós-emprego público.
Os padrões de integridade para lobistas, incluídos no projeto de lei sobre lobby, poderiam ser complementados por diretrizes e por um código de boas práticas para lobistas.
O Brasil poderia considerar alterar a legislação pertinente para garantir a proteção de denunciantes que revelem violações às regras relacionadas ao lobby e às atividades de influência.
Garantir a informação eficaz, a consulta e o engajamento das partes interessadas
Todos os órgãos públicos, em todos os Poderes e níveis de governo, precisam assegurar uma implementação e aplicação mais eficazes da Lei de Acesso à Informação.
O Brasil poderia padronizar as páginas de transparência dos órgãos públicos federais e transformar o Portal da Transparência em um repositório centralizado de informações essenciais relacionadas à responsabilização de cada órgão público.
Para aumentar o impacto das consultas e da participação social, as instituições públicas brasileiras poderiam garantir que haja retorno e acompanhamento das contribuições recebidas.
Referências
[75] AIE/CLD (n.d.), Right to Information Rating, Access Info Europe and the Centre for Law and Democracy, https://www.rti-rating.org/ (accessed on 6 August 2025).
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[17] CGU (2020), Plano Anticorrupção. Diagnóstico e Ações do Governo Federal, Comptroller General of Brazil, https://www.gov.br/cgu/pt-br/anticorrupcao/plano-anticorrupcao.pdf.
[20] CGU (n.d.), Política de Transparência de Agendas, Comptroller General of Brazil, https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/prevencao-da-corrupcao/transparencia-de-agendas.
[26] Chamber of Deputies (2025), Projeto de Lei n° 2914, de 2022, https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/155324.
[27] Chamber of Deputies (2022), Dispõe sobre a representação de interesse realizada por pessoas naturais ou jurídicas perante agentes públicos com o fim de efetivar as garantias constitucionais, a transparência e o acesso a informações, https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9219164&ts=1710770371264&disposition=inline.
[21] Chamber of Deputies (2022), “Projeto do governo regulamenta atividade de lobby no Brasil”, https://www.camara.leg.br/noticias/863642-projeto-do-governo-regulamenta-atividade-de-lobby-no-brasil/.
[23] Chamber of Deputies (2022), “Relator apresentará nova versão para a regulamentação do lobby”, https://www.camara.leg.br/noticias/891467-relator-apresentara-nova-versao-para-a-regulamentacao-do-lobby/.
[36] Chamber of Deputies (2021), Dispõe sobre a representação privada de interesses realizada por pessoas naturais ou jurídicas junto a agentes públicos, https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2122896.
[14] Corporación Latinobarómetro (2024), Homepage, https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp (accessed on 14 February 2025).
[13] Corporación Latinobarómetro (2021), Latinobarómetro 2020, https://www.latinobarometro.org/latinobarometro-2020.
[24] Federal Senate (2024), Projeto de Lei n° 2914, de 2022, https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/155324.
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[18] Lexology (2019), “Government relations in Brazil”, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=d567bfcb-9436-407c-b44c-92c4718d0568.
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[61] The Guardian (2022), “Bolsonaro’s campaign relies on ‘secret budget’ payoffs to win Brazil’s election”, https://www.theguardian.com/world/2022/oct/27/bolsonaros-campaign-relies-on-secret-budget-payoffs-to-win-brazils-election.
[78] Transparency International (2022), Brazil - Setbacks in the Legal and Institutional Anti-Corruption Frameworks - 2021, https://comunidade.transparenciainternacional.org.br/brazil-setbacks-2021.
[77] Transparency International (2021), “Índice de Transformação Digital e Integridade”, https://www.transparenciainternacional.org.br/posts/indice-de-transformacao-digital-e-integridade-avalia-estados-brasileiros.
[76] Transparency International (2020), A LAI em 2020: Estados e Distrito Federal, https://www.achadosepedidos.org.br/uploads/publicacoes/Cumprimento_da_LAI_nos_Estados_2020.pdf.
[79] Transparency International (2020), Negativas de acesso à informação pioram sob governo Bolsonaro, https://www.transparencia.org.br/downloads/publicacoes/Negativas_de_acesso_a_informacao_pioram_sob_governo_Bolsonaro.pdf.
[19] Transparency International (2019), “Brazil: Overview of corruption and anti-corruption”, https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/helpdesk/Brazil-Country-Profile-2019_PR.pdf.
[67] TSE (2022), Brazil’s Electoral Justice Permament Program on Countering Disinformation - Strategic Plan Elections 2022, Tribunal Superior Eleitoral, https://www.justicaeleitoral.jus.br/desinformacao/arquivos/tse-brazil-counter-disinformation-program-2022-f.pdf.
[70] TSE (2022), “Eleições 2022: confira as principais regras da propaganda eleitoral na internet”, Superior Electoral Court, https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2022/Janeiro/materia-campanha.
[54] TSE (2022), Practical Guide. 2022 Brazilian Elections, Superior Electoral Court, https://www.tse.jus.br/hotsites/catalogo-publicacoes/pdf/guia-pratico-eleicoes-brasileiras-2022-ingles.pdf.
[58] TSE (2020), Conheça as diferenças entre Fundo Partidário e Fundo Eleitoral, Superior Electoral Court, https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2020/Outubro/conheca-as-diferencas-entre-fundo-partidario-e-fundo-eleitoral.
[69] TSE (2020), “Conheça o ‘Tira-Dúvidas Eleitoral no WhatsApp’, assistente virtual da Justiça Eleitoral”, Superior Electoral Court, https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2020/Setembro/conheca-o-2018tira-duvidas-no-whatsapp2019-assistente-virtual-da-justica-eleitoral.
[59] TSE (2020), “Divisão do Fundo Eleitoral e do tempo de TV deve ser proporcional ao total de candidatos negros, decide TSE”, Superior Electoral Court, Brazil, https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2020/Agosto/tse-distribuicao-fefc-candidatos-negros.
[51] TSE (2019), Resolução No 23.607, de 17 de Dezembro de 2019 Dispõe sobre a Arrecadação e os Gastos de Recursos por Partidos Políticos e Candidatas ou Candidatos e Sobre a Prestação de Contas nas Eleições, Superior Electoral Court, https://www.tse.jus.br/legislacao/compilada/res/2019/resolucao-no-23-607-de-17-de-dezembro-de-2019.
[55] UOL (2018), “Empresários ampliam doações e assumem lugar de suas empresas nas eleições”, https://noticias.uol.com.br/politica/eleicoes/2018/noticias/2018/09/14/empresarios-doacoes-de-campanha-eleicoes-2018.htm.
[52] WEF (2016), “Here’s what happened when Brazil banned corporate donations in elections”, World Economic Forum, https://www.weforum.org/agenda/2016/12/here-s-what-happened-when-brazil-banned-corporate-donations-in-elections/.
[29] Zilla, C. (2020), “Evangelicals and politics in Brazil: The relevance of religious change in Latin America”, Research Paper, No. 2020/RP 01, German Institute for International and Security Affairs, https://doi.org/10.18449/2020RP01.