Este capítulo explora os esforços do Brasil para cultivar uma cultura de integridade em toda a sociedade. Ele examina as principais questões de integridade do país, com base em pesquisas de percepção que ilustram o impacto da corrupção na sociedade. O capítulo incentiva o Brasil a oferecer mais orientações e apoio ao setor privado para incorporar culturas de integridade dentro das empresas. Além disso, convida as organizações da sociedade civil a reforçarem sua corresponsabilidade na promoção da integridade pública. Por fim, destaca a necessidade de aumentar a conscientização da sociedade sobre a responsabilidade compartilhada na preservação da integridade pública e de integrar o tema da integridade pública aos currículos do ensino fundamental II e médio.
Revisão de Integridade da OCDE sobre o Brasil 2025
Resumo
A integridade pública não é uma questão que diz respeito apenas ao setor público: os indivíduos, as organizações da sociedade civil (OCS) e as empresas também são membros ativos da sociedade e têm uma responsabilidade compartilhada, pois suas ações podem prejudicar ou promover a integridade pública (OECD, 2020[1]) Eles interagem com funcionários públicos, desempenham um papel fundamental na definição da agenda pública e influenciam a tomada de decisões públicas — tudo isso deve estar alinhado com os valores da integridade pública.
Existem muitas maneiras pelas quais as ações de indivíduos, organizações da sociedade civil e empresas podem prejudicar a integridade pública. Quando os cidadãos pagam subornos, sonegam impostos, buscam ou recebem benefícios sociais fraudulentos ou exploram serviços públicos sem pagar, eles se apropriam injustamente dos recursos do governo e corroem a confiança interpessoal. As empresas que sonegam impostos, oferecem subornos para contratos de aquisição ou fornecem fundos ilegais a partidos políticos ameaçam a legitimidade do governo, exacerbam a desigualdade e enfraquecem a confiança dos cidadãos nas instituições. Quando as organizações da sociedade civil se envolvem em práticas corruptas ou são usadas para implementar estratégias para espalhar desinformação e manipular a opinião pública, elas distorcem a tomada de decisões em favor de alguns poucos e minam a confiança nas instituições democráticas.
Nesse sentido, uma abordagem de “toda a sociedade” à integridade pública exige que as empresas, as organizações da sociedade cdivil e os indivíduos garantam que seu envolvimento com o setor público respeite as normas, princípios e valores éticos compartilhados da sociedade (OECD, 2020[1]) e. A Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública de 2017 estipula que “os governos podem promover uma cultura de integridade pública em toda a sociedade, em parceria com o setor privado, a sociedade civil e os indivíduos”, em particular através de (OECD, 2017[2]):
O reconhecimento, no sistema de integridade pública, do papel do setor privado, da sociedade civil e dos indivíduos no respeito pelos valores de integridade pública nas suas interações com o setor público, em particular incentivando o setor privado, a sociedade civil e os indivíduos a defender esses valores como uma responsabilidade partilhada.
O envolvimento das partes interessadas relevantes no desenvolvimento, atualização regular e implementação do sistema de integridade pública.
A sensibilização da sociedade para os benefícios da integridade pública e a redução da tolerância às violações das normas de integridade pública e a realização, quando apropriado, de campanhas para promover a educação cívica sobre a integridade pública, entre os indivíduos e, em particular, nas escolas.
O envolvimento do setor privado e da sociedade civil nos benefícios complementares para a integridade pública que decorrem da defesa da integridade nas atividades empresariais e sem fins lucrativos, partilhando e aproveitando as lições aprendidas com as boas práticas.
No Brasil, a corrupção é uma grande preocupação para os cidadãos. De acordo com o Barômetro Global da Corrupção para a América Latina e o Caribe de 2019, 90% dos brasileiros consideram a corrupção no governo um problema em seu país, em comparação com a média regional de 85% (Transparency International, 2019[3]). Além disso, os brasileiros têm uma percepção elevada da corrupção entre funcionários públicos e representantes do setor privado, um sentimento que se agravou de 2017 a 2019 (Figura 3.1). Em 2019, mais da metade dos entrevistados mencionou que “a maioria ou todos” os funcionários do gabinete presidencial (57%), senadores e deputados federais (63%), vereadores (62%) e executivos de empresas (50%) são corruptos (Figura 3.1).
Nota: O número corresponde à porcentagem de entrevistados que consideram que a maioria ou todas as pessoas nessas instituições são corruptas.
Fonte: Transparency International (n.d.[4]), Global Corruption Barometer, https://www.transparency.org/en/gcb.
Além disso, de acordo com a Gallup World Poll, em 2024, 72% dos brasileiros pesquisados responderam que a corrupção é generalizada em todo o governo, em comparação com 68% em 2023, 69% em 2022 e 71% em 2021 (Gallup, 2025[5]). A percepção de corrupção generalizada é predominante e se estende à falta de confiança nos políticos e no sistema governamental em geral: apenas 32,3%, 29,6% e 18,3% dos brasileiros afirmaram ter “alta” ou “alguma confiança” no governo, no Congresso e nos partidos políticos, respectivamente. (Corporación Latinobarómetro, 2023[6]).
A corrupção também é uma preocupação para as empresas que fazem negócios no Brasil. Embora os dados mais recentes sobre a percepção da corrupção pelo setor privado estejam registrados na Pesquisa Empresarial do Banco Mundial de 2009, discussões mais recentes com as principais partes interessadas ressaltaram que há uma desconfiança geral entre as empresas em relação ao governo e um medo generalizado de se associarem ao setor público, especialmente após a Operação Lava Jato.
Além das percepções, os brasileiros vivenciam a corrupção em seu dia a dia. Por exemplo, o Barômetro Global da Corrupção para a América Latina e o Caribe de 2019 revelou que 11% dos usuários de serviços públicos no Brasil pagaram suborno nos 12 meses anteriores à pesquisa e 40% receberam ofertas de suborno em troca de seu voto durante o mesmo período (Transparency International, 2019[3]).
Diante desses desafios, envolver ativamente os cidadãos, as organizações da sociedade civil e as empresas na promoção da integridade pública é fundamental para mitigar os riscos de corrupção e cultivar uma cultura de integridade em toda a sociedade. O Brasil reconhece a importância de envolver toda a sociedade na promoção da integridade. Isso se reflete em seu Plano Anticorrupção 2020-2025, que afirma que “promover a integridade, tanto no setor público quanto no privado, é essencial para combater eficazmente a corrupção” (CGU, 2020, p. 26[7])Isso também está incorporado no recém-lançado Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027, que destaca a integridade nas relações entre o setor público e o privado como um de seus cinco pilares temáticos, enquanto o “envolvimento da sociedade” é identificado como um dos quatro princípios fundamentais que orientam o desenvolvimento do plano. Além disso, o Brasil vem desenvolvendo e implementando várias iniciativas nessa área, lideradas pela Controladoria-Geral da União (CGU) e pela Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA).
Como forma de informar novas ações do Brasil destinadas a fortalecer uma abordagem de integridade pública que envolva toda a sociedade, este capítulo avalia as iniciativas de integridade atuais – implementadas principalmente pela CGU – voltadas para empresas, organizações da sociedade civil e cidadãos. Com base nessa análise, o capítulo fornece recomendações personalizadas para promover maior apropriação e reconhecimento entre os grupos de partes interessadas não estatais brasileiras de sua responsabilidade compartilhada em cultivar a integridade pública, bem como para aumentar a conscientização sobre os benefícios da integridade pública para a sociedade como um todo.
Enfrentar os desafios da corrupção e da integridade no setor privado é benéfico, não apenas para o próprio setor empresarial, mas também para os governos e a sociedade como um todo. De fato, quando as empresas sonegam impostos, oferecem subornos ou se envolvem em fraudes em licitações, elas distorcem os mercados, reduzem a competitividade e desestimulam os investimentos e o comércio, afetando negativamente o ambiente de negócios e, de forma mais ampla, o bem-estar da sociedade. No entanto, o setor privado também pode ser uma força para o bem, promovendo reformas de integridade corporativa e remodelando o panorama global de integridade. Nesse sentido, uma abordagem de integridade pública que envolva toda a sociedade exige que os governos façam parcerias com o setor privado para garantir que suas ações respeitem e sigam as normas, princípios e valores éticos compartilhados pela sociedade (OECD, 2020[1]).
Existem diferentes mecanismos para o governo incentivar a integridade no setor privado. Primeiro, os governos podem apoiar a integridade nas empresas, garantindo que a legislação relevante esteja em vigor. Isso abrange não apenas medidas de combate à corrupção, mas também disposições relativas à conduta empresarial responsável e à integridade nas empresas. A integridade nas empresas diz respeito à garantia de que os valores comuns e os padrões de integridade sejam respeitados quando as empresas interagem com o governo, em particular por meio de suas práticas de lobby e financiamento político (ou seja, “influência responsável”), bem como na movimentação de pessoas entre os setores público e privado (ou seja, “portas giratórias”) (para mais informações sobre esta questão, consulte o Capítulo 6).
Em segundo lugar, os governos também podem incentivar uma mudança cultural e promover a integridade no setor privado por meio de uma combinação de sanções e regimes de incentivos (OECD, 2020[1]). Por um lado, sanções eficazes, proporcionais e dissuasivas podem desencorajar as empresas privadas de agir contra a administração pública. Por outro lado, os incentivos podem ser usados para reconhecer o compromisso das empresas com os esforços de prevenção da corrupção e as políticas de integridade corporativa. Os incentivos podem variar de acesso preferencial a benefícios governamentais e oportunidades de negócios, mitigação de penalidades e reconhecimento público do compromisso de uma empresa com o combate à corrupção (OECD/UN, 2024[8]).
O Brasil está ciente da importância de envolver o setor privado na promoção da integridade pública e planejou e empreendeu várias iniciativas para isso (OECD, 2023[9]). O compromisso do Brasil em incentivar a integridade no setor privado foi recentemente renovado em 2023, quando o governo criou a Secretaria de Integridade Privada dentro da Controladoria-Geral da União (CGU). A Secretaria de Integridade Privada é responsável por liderar várias atividades relacionadas a acordos de leniência, responsabilização de pessoas jurídicas e integridade de instituições privadas (Government of Brazil, 2023[10]).
Adicionalmente, o Brasil vem avançando nos esforços para apoiar práticas de integridade em empresas privadas, aplicando uma ampla gama de ferramentas, incluindo programas voluntários de integridade, mitigação de penalidades e reconhecimento público do compromisso das empresas com boas práticas de integridade.
Por exemplo:
A CGU criou o programa Pró-Ética, uma iniciativa que promove a adoção de políticas de integridade por empresas privadas. Por meio desse programa, as empresas podem buscar voluntariamente a validação da CGU em reconhecimento aos seus esforços anticorrupção e de integridade por meio do selo “Empresa Pró-Ética”. Este programa está em vigor desde 2010 e, somente em 2022-2023 (a edição mais recente), quase 300 empresas privadas participaram preenchendo o questionário de avaliação, e mais de 250 empresas foram admitidas e avaliadas pela CGU. Posteriormente, 84 empresas foram aprovadas pelo Comitê Pró-Ética e receberam o selo “Empresa Pró-Ética” (CGU, 2024[11]).
Recentemente, a CGU estabeleceu o Pacto Brasil pela Integridade Empresarial, que incentiva as empresas que operam no país a assumirem voluntariamente um compromisso público com a integridade empresarial, assinando um acordo de adesão e realizando uma autoavaliação. Essa iniciativa é apoiada pelo Conselho de Desenvolvimento Social e Econômico Sustentável da Presidência da República, entre outros apoiadores institucionais (como ministérios, sindicatos e federações industriais). Os objetivos do Pacto Brasil são: 1) aprimorar a promoção da integridade empresarial; 2) disseminar o conhecimento sobre o tema; e 3) conscientizar as empresas sobre a importância do tema. Aproximadamente 150 empresas já aderiram ao Pacto Brasil e concluíram suas autoavaliações. Essa iniciativa, além de abordar temas relacionados à conformidade anticorrupção, também abrange aspectos ambientais, trabalhistas e de direitos humanos.
Em 2023, a CGU criou a Rede Nacional de Promoção da Integridade Privada, uma iniciativa que visa melhorar a cooperação institucional entre órgãos federais, estaduais e municipais. Seus principais objetivos são fomentar e padronizar a aplicação da Lei de Combate à Corrupção (Lei 12.846 de 2013, que prevê a responsabilidade administrativa e civil das pessoas jurídicas por atos cometidos contra a administração pública, seja nacional ou estrangeira), bem como promover a transparência, a ética e a integridade corporativa.
No entanto, esforços adicionais poderiam ser implementados para garantir que as iniciativas existentes sejam efetivamente desenvolvidas e implementadas pelo setor privado para abordar as questões de cultura organizacional que levam a violações de integridade, em vez de se tornarem simples exercícios de preenchimento de formulários para evitar sanções mais severas. Além disso, a falta de informações sobre práticas e desafios de integridade empresarial limita o impacto das iniciativas da CGU sobre a integridade empresarial. As recomendações a seguir visam apoiar o governo do Brasil na promoção de uma cultura de integridade no setor privado.
A CGU, em conjunto com organizações empresariais, poderia fornecer mais orientações e apoio às empresas na criação de seus programas de integridade, a fim de criar efetivamente uma cultura de integridade no setor privado
Estabelecer um quadro legislativo coerente para a integridade pública é um passo essencial para apoiar a integridade nas empresas privadas. No Brasil, a Lei Anticorrupção (amplamente conhecida como “Lei da Empresa Limpa”, Lei Federal 12.846 de 2013) estabelece um sistema de responsabilidades civis e administrativas para pessoas jurídicas que subornam funcionários públicos e proíbe outras condutas, como fraude em licitações públicas, manipulação de contratos, obstrução de investigações e outros atos ilícitos praticados contra administrações públicas nacionais e estrangeiras (OECD, 2022[12]). De acordo com essa lei, as pessoas jurídicas responsáveis por atos ilícitos previstos na Lei Anticorrupção podem receber multas administrativas de até 20% de seu faturamento bruto (artigo 6º), dependendo de uma série de critérios que incluem a existência de programas de conformidade corporativa como fator atenuante para empresas que enfrentam sanções em caso de violações da Lei Anticorrupção (artigo 7º) (OECD, 2022[12]). A Lei Anticorrupção também confere à CGU poderes para iniciar processos administrativos para responsabilizar pessoas jurídicas envolvidas em casos de corrupção e má gestão de recursos públicos federais (artigo 8º) e para celebrar acordos de leniência com empresas envolvidas em corrupção que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo (artigo 16º).
Além disso, o governo emitiu um decreto de implementação (Decreto 11.129/2022) fornecendo informações adicionais para a implementação eficaz da Lei Anticorrupção, incluindo o que pode ser considerado um programa de conformidade corporativa eficaz nos termos do artigo 7º da Lei Anticorrupção. O artigo 56 fornece uma definição clara de um programa de integridade para uma pessoa jurídica e define seus objetivos, que incluem promover e manter uma cultura de integridade no ambiente organizacional (Government of Brazil, 2022[13]). O Decreto 11.129/2022 adota uma abordagem baseada em riscos, com o artigo 56 exigindo ainda que as empresas desenvolvam programas de integridade com base nas características e riscos específicos de suas atividades e fornece orientações adicionais sobre os parâmetros que seriam considerados na avaliação dos programas de integridade das pessoas jurídicas para a definição e aplicação de sanções.
Adicionalmente, a CGU forneceu orientações adicionais sobre a adoção de programas de integridade, elaborando e publicando a Coleção de Programas de Integridade Privada1, que consiste em uma série de manuais, guias e outras publicações, incluindo o Manual Prático para Avaliação de Programas de Integridade no PAR. Essas publicações abrangem vários tópicos, incluindo a implementação de programas de integridade por entidades do setor privado, a avaliação de programas de integridade em acordos de leniência e em procedimentos administrativos sobre violações da Lei Anticorrupção, melhores práticas de integridade para Pequenas e Médias Empresas (PMEs) e empresas brasileiras no exterior, entre outros. Essa abordagem, dado o nível de detalhes e transparência que proporciona às empresas, foi identificada como uma boa prática no relatório da Fase 4 do Grupo de Trabalho sobre Suborno da OCDE (OECD, 2023[9]).
A CGU tem envidado esforços consideráveis para fornecer orientações gerais para apoiar as empresas no desenvolvimento de programas de integridade. Como complemento aos esforços e mecanismos já existentes, a CGU poderia tomar medidas adicionais, em conjunto com organizações empresariais, para incentivar as empresas brasileiras, especialmente as PMEs, a adotar medidas adequadas de ética e conformidade. Isso poderia ser feito por meio da organização de atividades de conscientização e treinamento sobre a importância de ter programas de integridade em vigor e para apoiar as empresas em seus esforços para estabelecer tais programas, incluindo a organização de fóruns e mesas redondas (ver o exemplo da França no Quadro 3.1). Tanto o recém-criado Pacto Brasil pela Integridade Empresarial quanto a Rede Nacional de Promoção da Integridade Privada poderiam servir como plataformas adequadas para aumentar a conscientização e desenvolver capacidades para o desenvolvimento e a implementação de programas de integridade.
Orientação sobre integridade empresarial na Argentina
O Gabinete Anticorrupção desempenha um papel central no sistema de integridade da Argentina. O Gabinete Anticorrupção é responsável por fortalecer a ética e a integridade na administração pública nacional e no setor privado, por meio de políticas preventivas e de transparência e da investigação de casos de corrupção.
Recentemente, o Gabinete Anticorrupção desenvolveu a plataforma colaborativa Registro de Integridade e Transparência (Registro de Integridad y Transparencia) para empresas e instituições públicas. O objetivo dessa plataforma é promover a integridade em empresas privadas e instituições públicas por meio do compartilhamento de boas práticas e orientações para a manutenção da integridade pública. A plataforma consiste em um registro – onde as empresas tornam visível seu compromisso com a agenda de integridade – e uma plataforma de treinamento – onde ferramentas, materiais e recursos de treinamento são fornecidos pelo Gabinete Anticorrupção para apoiar empresas privadas e instituições públicas no aprendizado e na promoção da integridade. Os materiais publicados pelo Gabinete Anticorrupção incluem orientações para o desenvolvimento de diferentes componentes dos programas de integridade, incluindo o incentivo ao compromisso de alto nível com a integridade pública, gestão de riscos, treinamento e capacitação, entre outros.
Orientações da AFA para apoiar a integridade empresarial na França
A Agência Francesa Anticorrupção (Agence Française Anticorruption - AFA) presta assistência e serviços de consultoria às empresas para apoiá-las na implementação de medidas anticorrupção e de conformidade, particularmente conforme estabelecido na lei anticorrupção chamada “Loi Sapin II pour la transparence de la vie économique” (“Sapin II”). Em particular, as atividades da AFA sobre o assunto incluem:
Desenvolvimento de recomendações e guias práticos para empresas. Isso inclui as diretrizes da Agência Francesa Anticorrupção, o Guia prático sobre due diligence anticorrupção para fusões e aquisições, a Política de presentes e hospitalidade em empresas dos setores público e privado e organizações sem fins lucrativos e o Guia prático sobre prevenção de conflitos de interesse no setor privado. Todas as publicações destinadas a agentes do setor privado foram submetidas a um processo de consulta pública.
Atividades de sensibilização e formação para vários tipos de agentes privados. Isso inclui apresentações gerais sobre questões anticorrupção e o quadro jurídico anticorrupção francês, workshops técnicos organizados para profissionais (por exemplo, sobre sistemas de controlo interno), workshops promovidos em conjunto com organizações e associações profissionais, cursos de formação especializados destinados a públicos iniciantes e avançados, apoio jurídico e técnico do tipo helpdesk em resposta a perguntas de agentes do setor privado sobre programas de prevenção da corrupção e conformidade. Essas ações buscam fortalecer o engajamento do setor privado na luta contra a corrupção, bem como enfrentar os desafios decorrentes de sua atuação dentro do quadro anticorrupção francês.
Apoio personalizado e sob demanda aos agentes do setor privado na implementação de programas de conformidade anticorrupção de forma voluntária. Essas ações de apoio individualizadas às empresas são fornecidas de acordo com as necessidades técnicas do agente do setor privado e o escopo necessário do apoio.
Nota: Para acessar as diretrizes de integridade empresarial da Argentina: https://www.rite.gob.ar/herramientas, as diretrizes da agência francesa anticorrupção de 2020: https://www.agence-francaise- anticorruption.gouv.fr/files/files/French%20AC%20Agency%20Guidelines%20.pdf, outras diretrizes da AFA: https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/fr/guides-et-chartes
Fonte: AFA (n.d.[14]), Guides et Fiches pratiques, https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/fr/guides-et-fiches-pratiques; OECD (2022[15]), OECD Integrity Review of the Slovak Republic: Delivering Effective Public Integrity Policies, https://doi.org/10.1787/45bd4657-en.
Ademais, a CGU poderia considerar o desenvolvimento de uma plataforma online para facilitar o intercâmbio de boas práticas e exemplos de integridade entre empresas de diferentes tamanhos, promovendo o aprendizado entre pares (ver o exemplo da Argentina no Quadro 3.1). Essa plataforma poderia ser integrada ao site do Pacto Brasil pela Integridade Empresarial alinhando-se ao segundo objetivo da iniciativa: disseminar conhecimento sobre integridade. Tal abordagem permitiria o compartilhamento de boas práticas e exemplos além das empresas que aderiram ao Pacto Brasil, potencialmente inspirando outras empresas a aderirem à iniciativa. Por fim, a CGU poderia continuar os esforços atuais destinados a fornecer maior apoio às PMEs para que adotem programas e políticas de integridade claros e eficazes. Por exemplo, os esforços conjuntos entre a CGU e o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas para fornecer maior apoio às PMEs por meio da atualização de diretrizes relevantes e do fornecimento de atividades de capacitação personalizadas poderiam continuar.
A CGU poderia incentivar as empresas a incluir padrões de engajamento responsável em seus programas de integridade, inclusive por meio de diretrizes específicas para negócios
No setor privado, há um apelo crescente para que as empresas se tornem mais transparentes com a sociedade e vão além dos requisitos estritamente legais sobre atividades de lobby. Por exemplo, empresas concentradas nos setores de combustíveis fósseis e de uso intensivo de energia têm enfrentado críticas por usar compromissos climáticos ou políticas de sustentabilidade como uma cortina de fumaça para exibir uma imagem pública de responsabilidade climática, enquanto fazem lobby para atrasar ou bloquear políticas climáticas vinculativas, ou fornecem doações a candidatos que são contra o fortalecimento das regulamentações relacionadas ao clima (OECD, 2022[16]).
Como resultado, grandes investidores institucionais estão se tornando cada vez mais conscientes dos riscos financeiros e não financeiros das práticas inadequadas de lobby e estão exigindo maior transparência nas práticas de engajamento político corporativo. Por exemplo, o número de propostas de acionistas relativas à divulgação do envolvimento político das empresas aumentou significativamente na última década, tornando-se um dos tipos mais populares de resoluções de acionistas submetidas a votação, em particular na área do lobby sobre as alterações climáticas (OECD, 2022[16]).
Considerando que os lobistas e as empresas estão sob crescente escrutínio, eles precisam de um quadro de integridade mais claro para se envolverem no processo de formulação de políticas de uma forma que não suscite preocupações sobre integridade e inclusão. Assim, o governo do Brasil poderia promover o engajamento responsável e a autorregulação do setor privado nessa área. Para isso, a CGU poderia incentivar as empresas e organizações a incluir padrões de engajamento responsável em seus programas de integridade e a formalizar processos internos que abordem todo o escopo da conduta corporativa e das associações comerciais no processo de formulação de políticas, a fim de garantir ao público e aos investidores institucionais que o lobby seja feito de forma profissional e com altos padrões. Da mesma forma, a CGU e o Comitê Pró-Ética poderiam considerar a adoção de padrões de engajamento responsável nos programas de integridade das empresas como parte dos critérios para o reconhecimento público de programas de integridade considerados inovadores e eficazes por meio do programa Pró-Ética.
Em particular, as normas de envolvimento responsável poderiam abranger questões como garantir a precisão e a pluralidade de pontos de vista, promover a transparência no financiamento de organizações de pesquisa e grupos de reflexão, gerenciar e prevenir conflitos de interesses no processo de pesquisa e garantir que os funcionários designados para realizar atividades de lobby tenham uma boa compreensão da interação transparente, responsável e, portanto, profissional. Essas normas também poderiam especificar divulgações que podem envolver considerações de responsabilidade social em relação ao envolvimento de uma empresa na formulação de políticas públicas e no lobby (Quadro 3.2).
Criação de uma política de engajamento/lobby responsável e explicação de como as atividades de lobby e influência se alinham aos compromissos públicos de apoiar as metas sobre mudanças climáticas e outros desafios compartilhados de sustentabilidade.
Especificação do papel dos membros do conselho, da alta administração e dos executivos seniores no monitoramento regular da implementação dos padrões. O conselho deve ser responsável por monitorar e supervisionar as atividades de lobby/influência da empresa e como elas se alinham com os compromissos mais amplos de sustentabilidade corporativa. Os membros do conselho e a administração também podem ser responsabilizados pessoalmente por violações das regras.
Estabelecer medidas adequadas de diligência para garantir que as posições e práticas daqueles que fazem lobby em nome de uma empresa (associações industriais e de lobby) não entrem em conflito com os valores e compromissos da organização. Isso pode incluir:
Processos para revisar regularmente a filiação a associações comerciais e organizações terceirizadas e identificar desalinhamentos.
Transparência sobre a filiação a associações comerciais ou outras organizações terceirizadas que possam se envolver em atividades políticas (instituições de caridade, fundações, PACs, organizações de arrecadação de fundos).
O nível de financiamento e envolvimento nessas organizações (por exemplo, representação no conselho, investimento além da filiação, participação em comitês ou grupos de trabalho específicos).
Ações tomadas quando as posições e práticas de lobby dessas organizações não se alinham com as práticas e compromissos de lobby da própria empresa.
Incorporar essas normas em todas as linhas de negócios – incluindo assuntos governamentais e funções de sustentabilidade para criar uma posição coerente em todas as atividades governamentais da empresa e nos ramos de RSE/ESG. Essas políticas devem garantir que as equipes de RSE/ESG tenham acesso suficiente às informações sobre as atividades de lobby da empresa.
Incluir riscos relacionados ao lobby/influência nas estratégias de gestão de riscos e divulgar informações sobre eles.
Adotar medidas de transparência e integridade na contratação de ex-funcionários públicos.
Treinamento de integridade sobre a realização de atividades de lobby. Oferecer treinamento relacionado à integridade aos membros do conselho da empresa, à administração e aos lobistas sobre o lobby responsável é uma maneira eficaz de divulgar o conhecimento sobre os princípios-chave que devem orientar o envolvimento responsável.
Incentivar o envolvimento responsável dentro das empresas. Por exemplo, vincular a promoção e a implementação da política de integridade/políticas de lobby da empresa a bônus e remuneração relacionados ao desempenho.
Proteção aos denunciantes. O desenvolvimento de mecanismos internos de denúncia e a proteção aos denunciantes que relatam violações das regras relacionadas ao lobby ou das próprias políticas de lobby das empresas desempenham um papel essencial no aprimoramento da estrutura de integridade das empresas.
Iniciativas de denúncia. Algumas empresas podem aderir a iniciativas de denúncia para divulgar informações sobre suas atividades de lobby.
Fonte: Baseado em OECD (2022[16]), “Regulating corporate political engagement: Trends, challenges and the role for investors”, https://doi.org/10.1787/8c5615fe-en; OECD (2011[17]), OECD Guidelines for Multinational Enterprises, https://web-archive.oecd.org/2023-06-27/95735-48004323.pdf; OECD (2017[18]), “Responsible business conduct in Kazakhstan and the OECD Guidelines for Multinational Enterprises”, https://doi.org/10.1787/9789264269606-12-en.
A CGU poderia incentivar setores de alto risco a desenvolver iniciativas setoriais para reconhecer e incentivar ainda mais o compromisso das empresas com a integridade pública
O papel de garantir orientações claras também abrange levar em consideração os riscos específicos associados aos setores mais expostos à corrupção. De fato, os riscos de integridade variam de acordo com o setor e, portanto, é fundamental que as instituições do setor público calibrem suas orientações, ferramentas e abordagens de acordo com seus objetivos, ambiente e contextos específicos. Nesse sentido, adaptar as iniciativas existentes aos riscos e desafios específicos dos setores (OECD, 2020[1]) de alto risco — por exemplo, saúde, infraestrutura, educação etc. — poderia ajudar a fortalecer ainda mais a abordagem de toda a sociedade brasileira em relação à integridade pública.
Para esse fim, a CGU poderia considerar incentivar os setores de alto risco a desenvolver iniciativas setoriais para reconhecer e incentivar ainda mais o compromisso das empresas com a integridade pública. Isso poderia ser feito com base em iniciativas mais amplas, projetadas, implementadas e testadas em nível nacional pela CGU, e que podem ser consideradas boas práticas devido aos seus bons resultados. Isso garantiria o desenvolvimento de iniciativas setoriais com base em uma estrutura abrangente que já provou funcionar, permitindo ao mesmo tempo responder às especificidades dos setores de alto risco. Por exemplo, o Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA) já começou a desenvolver iniciativas específicas para reconhecer e incentivar ainda mais o compromisso das empresas do agronegócio com a integridade pública, com base na lógica das iniciativas existentes da CGU (Quadro 3.3).
No Brasil, o Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA) desenvolveu uma série de iniciativas para fortalecer a integridade pública dentro do Ministério (eixo interno) e, de forma mais ampla, dentro do setor agrícola (eixo externo). Essas iniciativas estão incluídas no Plano de Integridade do MAPA.
Como parte das iniciativas desenvolvidas para incentivar a integridade pública no setor agrícola (eixo externo), o MAPA criou o Selo de Integridade do MAPA, “Mais Integridade”. O objetivo dessa iniciativa é promover, reconhecer e recompensar práticas de integridade por parte de empresas do agronegócio sob a perspectiva da responsabilidade social, sustentabilidade, ética e integridade (compromisso com a mitigação de práticas de fraude, suborno e corrupção). Por meio dessa iniciativa, as empresas e cooperativas do agronegócio podem buscar voluntariamente a certificação do MAPA em diferentes etapas progressivas, culminando com o selo “Empresa Pró-Ética” da CGU, caso a empresa consiga obter os dois selos anteriores.
Um Comitê Gestor é responsável por aprovar o resultado final das avaliações técnicas realizadas pela Área de Integridade do MAPA sobre a documentação enviada pelas empresas e cooperativas interessadas em obter o Selo de Integridade do MAPA. O Comitê Gestor é composto por instituições privadas de todo o país ligadas ao agronegócio e pelos seguintes órgãos públicos: MAPA, Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária, Companhia Nacional de Abastecimento e CGU.
Nota: Selo verde: Primeira concessão. Selo amarelo: Renovação. Selo “Empresa Pró-Ética”: Concedido pela CGU quando uma empresa obtém os dois selos anteriores.
Fonte: Brazilian Ministry of Agriculture and Livestock (n.d.[19]),Selo Mais Integridade, https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/integridade/selo-mais-integridade.
Fonte: Reuniões durante a missão de investigação realizada em junho de 2022; Brazilian Ministry of Agriculture and Livestock (n.d.[19]), Selo Mais Integridade, https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/integridade/selo-mais-integridade.
A CGU poderia fortalecer ainda mais a base de evidências sobre práticas e desafios de integridade empresarial
Para desenvolver legislação e medidas políticas eficazes para a integridade empresarial, os governos precisam de informações e dados confiáveis e atualizados que lhes permitam compreender os riscos de integridade das empresas, as motivações para comportamentos corruptos, as dificuldades na implementação de programas de integridade, entre outros. Informações e dados sobre práticas específicas de integridade empresarial, necessidades e desafios para diversas categorias de empresas, ou seja, dependendo de seu tamanho e setor, bem como sobre a qualidade dos programas de combate à corrupção e conformidade, também são úteis para desenvolver políticas prospectivas e diretrizes adicionais. Por fim, as informações e os dados também permitem medir o progresso ao longo do tempo e identificar onde atenção e recursos adicionais devem ser direcionados.
No Brasil, atualmente há informações limitadas sobre práticas, necessidades e desafios de integridade empresarial. Desde 2020, a CGU vem coletando dados relevantes com base nas edições do programa Pró-Ética. Esses dados têm sido usados para melhorar as edições futuras da iniciativa e definir as áreas a serem analisadas. No entanto, essas informações se limitam às empresas participantes do programa Pró-Ética, excluindo aquelas que podem ter menos interesse e iniciativas em integridade. Além disso, em 2022, a CGU lançou o Sistema de Avaliação e Monitoramento de Programas de Integridade. Esse sistema foi utilizado para gerenciar a edição 2022-2023 do programa Pró-Ética e deverá ser utilizado para gerenciar as avaliações dos programas de integridade das empresas nos termos das Leis 12.846 de 2013 e 14.133 de 2021 (sobre regras gerais de licitação e contratação para os órgãos públicos diretos, autárquicos e fundacionais da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios).
Da mesma forma, as motivações para o comportamento corrupto poderiam ser melhor compreendidas, especialmente considerando que estudos abrangentes sobre integridade empresarial não foram realizados nos últimos anos — por exemplo, a única Pesquisa Empresarial do Banco Mundial realizada no Brasil foi publicada em 2009. Além disso, ainda não está bem documentado o que empresas de diferentes tamanhos e setores esperam em termos de apoio governamental à integridade empresarial e suas dificuldades específicas na concepção e implementação de programas de integridade.
Dado seu papel de destaque no cultivo da integridade pública no Brasil, a CGU poderia assumir a liderança no fortalecimento da base de evidências sobre práticas e desafios de integridade empresarial. A CGU já deu alguns passos nessa direção, coletando e sistematizando informações sobre as empresas participantes das edições recentes do programa Pró-Ética. No entanto, esforços adicionais poderiam ser empreendidos em alinhamento com as responsabilidades da Secretaria de Integridade Privada, que incluem promover, coordenar e incentivar estudos e pesquisas destinados a gerar e disseminar conhecimento nas áreas de acordos de leniência, responsabilidade de entidades privadas e integridade privada (Government of Brazil, 2023[10]). Por exemplo, a experiência da Agência Francesa Anticorrupção na implementação de uma pesquisa nacional sobre integridade empresarial pode servir como um exemplo de pesquisa liderada pelo governo para compreender melhor os desafios relacionados às práticas de integridade empresarial (Quadro 3.4).
Adicionalmente, alternativas também poderiam ser exploradas, em particular devido ao ceticismo do setor privado em relação ao governo. Nesse sentido, a CGU também poderia considerar o fortalecimento da cooperação com a comunidade acadêmica e organizações do setor privado, estabelecendo parcerias com universidades e federações setoriais para medir as práticas e os desafios de integridade empresarial. O parceiro acadêmico pode servir como garantia da independência e da solidez metodológica da pesquisa, enquanto as federações setoriais podem ajudar a divulgar tanto as pesquisas quanto os resultados.
A Agência Francesa Anticorrupção (AFA) realizou uma pesquisa nacional em 2020. A pesquisa analisou a compreensão dos riscos de corrupção e o quadro jurídico, bem como a maturidade dos sistemas de prevenção e detecção de corrupção entre as empresas na França. Aberta a empresas independentemente do seu tamanho, a pesquisa consistiu em um questionário anônimo acessível online. As organizações profissionais foram parceiras fundamentais na divulgação da pesquisa e se envolveram ativamente em atividades de comunicação, mobilizando seus membros. Como resultado, mais de 2.000 empresas foram alcançadas e cerca de 400 empresas, incluindo PMEs, forneceram respostas acionáveis.
A pesquisa resultou em insights importantes sobre o panorama da integridade empresarial na França, incluindo:
Embora as empresas tenham relatado que têm uma compreensão clara dos crimes de corrupção e que 70% delas tenham um programa de conformidade anticorrupção em vigor, esses programas de conformidade apresentam muitas deficiências em termos de mapeamento de riscos e gestão de riscos de terceiros.
A posição do chefe da função de conformidade é crucial na implementação de sistemas de conformidade eficazes e precisa ser fortalecida.
As PMEs (que não estão sujeitas às obrigações de conformidade estabelecidas no artigo 17 da lei Sapin II) parecem estar atrasadas na implementação dos programas de conformidade anticorrupção.
Os resultados da pesquisa de 2020 servirão como referência para medir o progresso e as lacunas na integridade empresarial no futuro e já informaram as prioridades e recomendações da AFA para 2021 em matéria de integridade empresarial.
Fonte: AFA (2020[20]), National Diagnostic Survey of Anti-Corruption Systems in Business - 2020 Survey Results, https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/files/2021-03/National%20Diagnostic.pdf; OECD (2022[15]), OECD Integrity Review of the Slovak Republic: Delivering Effective Public Integrity Policies, https://doi.org/10.1787/45bd4657-en.
A Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública destaca a responsabilidade fundamental das Organizações da Sociedade Civil (OSCs) na promoção da integridade pública (OECD, 2020[1]). Por um lado, as OSCs têm um papel fundamental na educação do público, na prestação de serviços básicos, na proteção do meio ambiente, na defesa dos interesses de grupos vulneráveis, na realização de pesquisas e análises sociais e na atuação como órgão fiscalizador público, inclusive no campo da integridade pública (OECD, 2022[21]). Por outro lado, espera-se que as OSCs demonstrem um comportamento exemplar, aderindo aos padrões de integridade pública, agindo em consonância com sua missão, sendo confiáveis e incentivando a transparência. Isso considerando que elas frequentemente recebem status especial – como isenção de impostos, acesso a contratos públicos e recebimento de fundos de empresas ou indivíduos privados (OECD, 2020[1]). Nesse sentido, a falta de transparência na missão e nas fontes de financiamento das OSCs pode levar à percepção de que elas são um veículo para a busca de interesses privados, comprometendo sua legitimidade aos olhos do governo e do público.
As organizações da sociedade civil no Brasil poderiam promover, estabelecer e implementar iniciativas de autorregulação que levem em consideração a proporcionalidade
Os governos podem usar marcos legais e regulatórios para promover a integridade dentro das OSCs. No Brasil, existem atualmente alguns requisitos que visam promover a prestação de contas, a transparência e a integridade das OSCs. Por exemplo, o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) foi estabelecido pela Lei 13.019, de 31 de julho de 2014, e colocado em prática por meio do Decreto 8.726/2016 para regulamentar as parcerias entre a administração pública e as OSCs. Além disso, após o desenvolvimento do MROSC, a Secretaria de Governo e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) realizaram um mapeamento online das OSCs para aumentar a transparência. A plataforma online é chamada de Mapa das OSC, é atualizada continuamente e integra bancos de dados oficiais e informações fornecidas diretamente pelas OSC sobre áreas de atuação, distribuição regional, projetos e financiamento, como parte de um esforço notável para aumentar a transparência das informações relacionadas às OSC no Brasil (OECD, 2022[21]). Além disso, para incentivar as organizações a preencherem seus dados no Mapa das OSC, o governo criou um selo de preenchimento, que varia de acordo com a porcentagem de dados preenchidos por uma OSC: Um selo de bronze é concedido às OSCs que preencherem 50-70% das informações, um selo de prata para 71-90%, um selo de ouro para 91-99% e um selo de diamante para as OSCs que preencherem 100% dos campos disponíveis na plataforma (Ipea, 2021[22]).
No entanto, apesar das melhorias nos últimos anos, ainda há espaço para o setor de OSCs continuar fortalecendo suas práticas de transparência, integridade e prestação de contas, com vistas a incentivar ainda mais a confiança do público. De fato, o Barômetro de Confiança Edelman mostra que a confiança nas organizações não governamentais aumentou ligeiramente no Brasil nos últimos anos, passando de 56 em 2021 para 60 em 2022 e 2023, o que as coloca como instituições “confiáveis” junto com as empresas (Edelman, 2023[23]). Como parte da mesma pesquisa, 55% dos brasileiros responderam que as organizações não governamentais são uma fonte confiável de informações, mas 29% dos cidadãos afirmaram que elas são uma fonte de informações falsas ou enganosas (Edelman, 2023[23]). A falta de melhorias na prestação de contas, transparência e integridade pode impactar negativamente a credibilidade das OSCs como defensoras do combate à corrupção e limitar sua capacidade de representar os interesses dos cidadãos.
Para esse fim, as OSCs no Brasil poderiam considerar promover, estabelecer e implementar iniciativas de autorregulação para aumentar sua responsabilidade, transparência e integridade. Isso também representa uma boa oportunidade para abrir um diálogo entre OSCs de todo o país e de diferentes tamanhos, com o governo como facilitador. As iniciativas de autorregulação devem levar em consideração a proporcionalidade (ou seja, o tamanho das OSCs), para que as OSCs menores não sejam abandonadas devido à falta de expertise, recursos humanos e financeiros. Uma ferramenta concreta para apoiar a prestação de contas, a transparência e a integridade das OSCs que poderia servir de inspiração para as OSCs no Brasil é o “Padrão Global para a Prestação de Contas das OSCs” (Quadro 3.5), que foi desenvolvido por um grupo de OSCs especializadas em prestação de contas. Além disso, as OSCs no Brasil também poderiam usar exemplos de outras jurisdições como inspiração para realizar seu próprio exercício, incluindo a Iniciativa da Sociedade Civil Transparente na Alemanha (Quadro 3.5).
Paralelamente, a percepção dos cidadãos sobre as OSCs poderia ser melhorada por meio de comunicações públicas positivas do governo, reconhecendo a contribuição positiva das OSCs para a sociedade e seus esforços para aumentar a transparência, a integridade e a prestação de contas. Nesse sentido, o governo do Brasil poderia considerar comunicar mais sobre o Mapa das OSCs e a iniciativa do selo de conformidade, bem como simplificar o acesso às informações sobre as OSCs, por exemplo, expandindo as visualizações prontas de indicadores selecionados na plataforma do Mapa das OSCs para facilitar a consulta e a compreensão das informações relevantes pelos cidadãos (OECD, 2022[21]).
O Padrão Global para a Responsabilização das OSCs
O Padrão Global para a Responsabilização das OSCs foi desenvolvido em um processo participativo por uma parceria de nove iniciativas de responsabilização estabelecidas em todo o mundo. Com base em sua experiência prática e em conjunto com uma ampla gama de parceiros consultivos, elas criaram uma estrutura comum de responsabilização para as OSCs que consiste nos seguintes 12 compromissos:
1. Justiça e igualdade: combateremos a injustiça, a exclusão, a desigualdade, a pobreza e a violência para criar sociedades saudáveis para todos.
2. Direitos das mulheres e igualdade de gênero: promoveremos os direitos das mulheres e das meninas e reforçaremos a igualdade de gênero.
3. Planeta saudável: protegeremos o ambiente natural e reforçaremos a sua capacidade de sustentar a vida para as gerações futuras.
4. Mudança positiva duradoura: alcançaremos resultados positivos a longo prazo.
5. Trabalho orientado para as pessoas: garantiremos que as pessoas com quem trabalhamos tenham um papel fundamental na condução do nosso trabalho.
6. Parcerias sólidas: trabalharemos em parcerias justas e respeitosas para alcançar objetivos comuns.
7. Defesa de mudanças fundamentais: abordaremos as causas profundas, defendendo mudanças fundamentais.
8. Organizações abertas: seremos transparentes sobre quem somos, o que fazemos e os nossos sucessos e fracassos.
9. Funcionários e voluntários capacitados e eficazes: investiremos em funcionários e voluntários para desenvolver todo o seu potencial e alcançar nossos objetivos.
10. Recursos bem administrados: administraremos nossos recursos de forma responsável para alcançar nossos objetivos e servir ao bem público.
11. Tomada de decisão responsiva: garantiremos que nossas decisões sejam responsivas ao feedback das pessoas afetadas pelo nosso trabalho, parceiros, voluntários e funcionários.
12. Liderança responsável: garantiremos que nossa administração e nosso órgão governamental sejam responsáveis.
Essa estrutura é definida com mais detalhes no material de orientação. Este documento sugere etapas para se trabalhar em direção a uma prática global das OSCs, na qual elas sejam verdadeiramente responsáveis perante todas as partes interessadas por seu impacto, abordagem e processos organizacionais.
Iniciativa da Sociedade Civil Transparente na Alemanha
Na Alemanha, por iniciativa da Transparência Internacional Alemanha, vários agentes da sociedade civil e do meio acadêmico definiram dez pontos básicos que todas as organizações da sociedade civil devem tornar acessíveis ao público. Isso inclui:
1. Nome, sede social, endereço e ano de fundação
2. Estatutos completos, bem como informações sobre os objetivos organizacionais
3. Informações sobre isenções fiscais
4. Nome e função dos principais tomadores de decisão
5. Relatório anual
6. Estrutura de pessoal
7. Informações sobre a origem dos fundos
8. Informações sobre o uso dos fundos
9. Afiliação com terceiros nos termos das leis das empresas
10. Nomes das pessoas cujos pagamentos anuais representam mais de 10% do orçamento anual total.
Em dezembro de 2023, 1861 organizações aderiram à iniciativa. A lista completa das organizações pode ser consultada em: https://www.transparente-zivilgesellschaft.de/ueber-uns/unterzeichnerorganisationen.
Fonte: Global Standard for CSO Accountability (n.d.[24]), 12 Commitments for Dynamic Accounability Guidance Materials, https://www.csostandard.org/wp-content/uploads/2019/09/2017_The-Global-Standard-Guidance-Materials.pdf; ITZ (n.d.[25]), Homepage, https://www.transparente-zivilgesellschaft.de/.
Além das empresas e organizações da sociedade civil, os indivíduos também desempenham um papel fundamental na manutenção de uma cultura de integridade na sociedade (OECD, 2020[1]). Os indivíduos têm a responsabilidade compartilhada de garantir que seu envolvimento com o setor público respeite as normas éticas, os princípios e os valores da sociedade. Essa responsabilidade se materializa de diferentes maneiras, incluindo o respeito às regras que regem as interações com funcionários públicos e o acesso a recursos públicos, não se envolver em esquemas fraudulentos de benefícios sociais, não sonegar impostos e denunciar casos de corrupção e fraude quando os encontrarem. Os governos podem cultivar o compromisso da sociedade e reduzir a tolerância às violações da integridade pública, aumentando a conscientização sobre os benefícios da integridade pública.
Com base nas iniciativas existentes, a CGU poderia ser mais ativa na comunicação com os cidadãos sobre seus papéis e responsabilidades na manutenção da integridade, utilizando uma estratégia de comunicação abrangente e estando ciente das possíveis consequências indesejadas
As campanhas de conscientização são um dos métodos pelos quais os governos podem aumentar a compreensão dos indivíduos sobre as questões de integridade pública (OECD, 2020[1]). No entanto, aumentar a conscientização não é uma questão de educar sobre a existência da corrupção, algo que os cidadãos normalmente conhecem bem, mas sim sobre como quebrar os ciclos viciosos que minam a integridade na sociedade. Além disso, é fundamental ter uma boa compreensão do que os cidadãos percebem, experimentam e esperam em relação às dimensões relacionadas à integridade pública.
Como primeira aproximação, as evidências sugerem que a maioria dos brasileiros não tolera violações da integridade, como reivindicar benefícios sociais aos quais não se tem direito, evitar o pagamento de tarifas no transporte público, sonegar impostos e aceitar suborno no exercício de suas funções (Figura 3.3). Em todos os casos (exceto sonegação de impostos), a porcentagem de brasileiros que afirmam que esses comportamentos “nunca são justificáveis” é superior à média da OCDE.
Apesar desses baixos níveis de tolerância a violações da integridade, a disposição dos cidadãos em denunciar possíveis casos de má conduta é baixa. De acordo com a Pesquisa Latinobarômetro 2018, embora 82% dos brasileiros acreditem que não denunciar um ato de corrupção do qual se tem conhecimento transforma a pessoa em cúmplice da corrupção — o maior índice da região da América Latina e do Caribe —, 48% dos entrevistados acreditam que é melhor permanecer em silêncio quando tomam conhecimento de atividades corruptas (Corporación Latinobarómetro, 2018[26]).
A figura corresponde à porcentagem de brasileiros que afirmam que as seguintes ações “nunca são justificáveis”
Nota: A média da OCDE inclui Austrália, Canadá, Chile, Colômbia, Alemanha, Grécia, Japão, Coreia, México, Países Baixos, Nova Zelândia, Turquia e Estados Unidos.
Fonte: WVS (n.d.[27]), World Values Survey, Wave 7 (2017-2022), https://www.worldvaluessurvey.org/WVSDocumentationWV7.jsp.
Além disso, embora os níveis de confiança pública variem entre as instituições, eles são, em geral, baixos no Brasil. Em uma escala de 0 a 10 — em que zero significa nenhuma confiança e 10 confiança total —, os níveis médios de confiança no Brasil ficam abaixo de três para todas as instituições consideradas, exceto a polícia e a confiança interpessoal (Figura 3.4) (OECD, 2023[28]). Níveis baixos de confiança representam um fator de risco para o clientelismo em todo o país, especialmente quando combinados com uma prestação de serviços deficiente — seja ela percebida ou real.
Nota: Proporção de entrevistados que indicam níveis de confiança nas instituições públicas no Brasil, 2022. Esta figura apresenta as respostas à pergunta “Em uma escala de 0 a 10, em que 0 significa nenhuma confiança e 10 significa confiança total, qual é o seu nível de confiança nas instituições?” “Confiança alta ou moderadamente alta” corresponde a respostas de 6 a 10, “neutra” a uma resposta de 5 e “baixa ou nenhuma confiança” a respostas de 0 a 4; “não sei” foi uma opção de resposta separada. A OCDE (22) refere-se à média não ponderada entre 22 países da OCDE.
Fonte: OECD (2023[28]), Drivers of Trust in Public Institutions in Brazil, https://doi.org/10.1787/fb0e1896-en.
Adicionalmente, a opinião pública sobre a eficácia das reformas anticorrupção no Brasil é baixa. A Pesquisa Latinobarômetro 2021 constatou que apenas 23% dos brasileiros acreditavam que houve melhorias significativas ou algumas melhorias na redução da corrupção nas instituições públicas nos dois anos anteriores (Corporación Latinobarómetro, 2021[29]). A aprovação dos cidadãos aos esforços do governo no combate à corrupção também é baixa, com 46% dos brasileiros classificando o desempenho do governo como ruim nesse aspecto (Transparency International, 2019[30]). Além disso, a Pesquisa Latinobarômetro 2021 também revelou que 52% dos brasileiros consideravam que a corrupção havia aumentado nos 12 meses anteriores à pesquisa. (Corporación Latinobarómetro, 2021[29]).
No entanto, embora as evidências apresentadas acima sirvam como um ponto de partida valioso para compreender e analisar as percepções, atitudes e experiências dos brasileiros, seriam necessários dados adicionais e atualizados para permitir uma avaliação mais completa e abrangente da situação.
De fato, atualmente, as evidências sugerem que os agentes de integridade no Brasil poderiam considerar a elaboração e implementação de uma estratégia de comunicação para abordar as crenças generalizadas que desencorajam os cidadãos a denunciar a corrupção e o mau comportamento, aumentar os baixos níveis de confiança nas instituições públicas e melhorar as percepções sobre a eficácia do governo no combate à corrupção. Mas, para ter impacto, as mensagens devem ser baseadas em uma compreensão profunda das percepções, atitudes e experiências enfrentadas pelos cidadãos. Idealmente, a Controladoria-Geral da União (CGU) poderia considerar a realização de pesquisas periódicas para gerar conhecimento e dados ao longo do tempo que ajudariam a fortalecer os esforços baseados em evidências nessa área e acompanhar as mudanças e o impacto.
Essa estratégia de comunicação poderia incorporar atividades já em vigor e outras previstas em planos existentes (por exemplo, o Plano de Integridade e de Combate à Corrupção 2025-2027). Para cada uma das atividades específicas incluídas na estratégia de comunicação, a CGU deve identificar:
os resultados esperados (por exemplo, comportamentos a mudar ou habilidades a desenvolver)
os públicos-alvo (por exemplo, adultos, jovens ou comunidades vulneráveis)
as mensagens-chave a serem transmitidas (lembrando os possíveis efeitos indesejados, veja abaixo)
os canais de comunicação para fazê-lo (por exemplo, televisão, site, mídias sociais ou mídia impressa)
os mecanismos de avaliação (por exemplo, pesquisas de opinião, análise da web, participação em eventos, número de reclamações apresentadas, etc.). A avaliação das campanhas de conscientização permite compreender melhor os resultados e o impacto dessas campanhas, introduzir mudanças e melhorias e priorizar melhor o uso de recursos públicos escassos.
No que diz respeito às mensagens a transmitir, o Brasil deve considerar vários fatores. Em primeiro lugar, as campanhas de sensibilização devem evitar dar demasiada ênfase à corrupção, uma vez que centrar-se na sua prevalência e nos custos associados pode ter consequências indesejadas. Os dados sugerem que, em contextos em que a corrupção está muito presente nos debates públicos e nos meios de comunicação social, como no Brasil, as campanhas centradas na corrupção podem ter um efeito contraproducente, aumentando a percepção já elevada da corrupção e reforçando a convicção de que esta é generalizada. Segundo, pesquisas mostram que o comportamento antiético pode ser contagioso, e a comunicação focada na corrupção pode desencadear um efeito de “profecia autorrealizável”, em que a percepção de que a corrupção é uma prática comum na sociedade pode levar à racionalização e justificativa do próprio comportamento antiético (Ajzenman, 2021[31]; Bicchieri and Xiao, 2009[32]; Corbacho et al., 2016[33]; Gino, Ayal and Ariely, 2009[34]; Robert and Arnab, 2013[35]). Terceiro, estudos indicam que a mensagem certa pode efetivamente incentivar os cidadãos a denunciar a corrupção (Peiffer and Walton, 2022[36]). Mensagens que destacam os impactos diretos e mais amplos do comportamento antiético nas comunidades podem aumentar a disposição dos indivíduos em denunciar a corrupção e promover uma visão mais positiva da denúncia. Esses esforços devem ser complementados por iniciativas que fortaleçam os canais de denúncia e as respostas institucionais, construindo assim a confiança no sistema de denúncias (ver também o Capítulo 5).
Por fim, as lições aprendidas com campanhas sociais que buscam promover mudanças de valores e comportamentos em toda a sociedade (por exemplo, saúde pública, dirigir embriagado, violência doméstica etc.) indicam que há quatro fatores de sucesso (Tabela 3.1) que podem ser relevantes para campanhas de integridade.
Assim, o Brasil poderia se basear em três pilares complementares ao elaborar as mensagens a serem transmitidas em uma estratégia de comunicação:
Primeiro, promover a corresponsabilidade dos cidadãos na defesa da integridade pública (fator de sucesso “gerar responsabilidade comunitária” na Tabela 3.1). Nesse sentido, as campanhas poderiam contestar qualquer justificativa para comportamentos antiéticos e criar uma ligação entre a integridade individual e o benefício público mais amplo.
Em segundo lugar, no aumento do senso de agência dos cidadãos em relação à integridade pública, propondo comportamentos alternativos para situações específicas que os cidadãos possam encontrar em suas interações com funcionários públicos e desenvolvendo a motivação individual para agir, inclusive denunciando comportamentos corruptos.
Em terceiro lugar, as campanhas poderiam ter como objetivo construir a confiança dos cidadãos (por exemplo, de acordo com os cinco fatores de confiança da OCDE (OECD, 2024[37])) e fortalecer seu envolvimento em iniciativas de integridade pública em andamento. Isso poderia ser alcançado indo além da comunicação sobre os esforços do governo para mitigar a corrupção e, em vez disso, concentrando-se na apresentação de histórias de sucesso que mostram mudanças comportamentais eficazes em toda a administração pública e na sociedade.
Fonte: Adaptado de Mann, C. (2011[38]), “Behaviour changing campaigns: Success and failure factors”, https://www.u4.no/publications/behaviour-changing-campaigns-success-and-failure-factors.
Considerando a importância da mensagem a ser transmitida, a CGU poderia considerar o desenvolvimento e a implementação de projetos-piloto, selecionando primeiro um subconjunto de indivíduos onde as mensagens das campanhas poderiam ser testadas antes de serem implementadas de forma mais ampla. Sem testar e avaliar o impacto de diferentes mensagens, as campanhas poderiam causar mais danos do que benefícios. Acertar nas mensagens, testando cuidadosamente o seu impacto através de projetos-piloto controlados, poderia ajudar, por exemplo, a identificar eficazmente os desafios que impedem os cidadãos de denunciar a corrupção às autoridades (Peiffer and Walton, 2022[36]).
Por fim, a CGU poderia estabelecer parcerias com a Unidade Setorial de Integridade de instituições públicas de alto risco que lidam com áreas mais suscetíveis à corrupção e à fraude e/ou que, devido às suas funções, têm uma maior proximidade com os cidadãos, para desenvolver e implementar campanhas de sensibilização para a integridade adaptadas aos cidadãos nos seus respetivos setores. Exemplos de instituições públicas de alto risco podem incluir o Ministério da Saúde e o Ministério da Educação. Essas campanhas poderiam ser adaptadas aos riscos específicos do setor correspondente (por exemplo, fraude em benefícios sociais, fraude em seguros de saúde, etc.) e poderiam identificar os papéis e responsabilidades dos cidadãos nessas áreas de alto risco. Em parceria com a Unidade Setorial de Integridade, a CGU poderia garantir que as campanhas de conscientização fossem baseadas em evidências relevantes específicas do setor, ao mesmo tempo em que desenvolveria a apropriação das políticas de integridade em nível setorial e apoiaria o desenvolvimento de novas capacidades para a integridade pública dentro das instituições públicas.
A CGU poderia colaborar com o Ministério da Educação e professores do ensino médio para desenvolver um programa educacional sobre integridade pública alinhado com a Base Nacional Comum Curricular para alunos do ensino fundamental e médio.
A construção de uma cultura de integridade na sociedade começa necessariamente com a educação dos jovens (OECD, 2018[39]). A educação sobre integridade pública dota os jovens com o conhecimento e as habilidades necessárias para resistir à corrupção e ajudar a desafiar normas sociais arraigadas que permitem que a corrupção prospere, gerando um novo conhecimento comum sobre as normas e comportamentos esperados necessários para prevenir a corrupção. De fato, as evidências mostram que os programas de educação cívica podem aumentar a probabilidade de os jovens rejeitarem governos autoritários, práticas corruptas e desculpas para infringir a lei (Ainley et al., 2011[40]). Para esse fim, a educação sobre integridade pública é uma ferramenta fundamental para incentivar os cidadãos a assumirem seus papéis e responsabilidades no fortalecimento da integridade pública.
No Brasil, a CGU desenvolveu uma série de iniciativas inovadoras e voluntárias para promover a integridade pública e a alfabetização ética de alunos do ensino fundamental I, ensino fundamental II e ensino médio. As boas práticas existentes no Brasil visam alunos entre 6 e 17 anos e incluem as seguintes iniciativas:
O programa “Um por todos e todos por um! Pela ética e cidadania” é uma iniciativa para alunos do ensino fundamental (alunos entre 6 e 10 anos) que foi desenvolvida em 2008 pela CGU em parceria com o Instituto Maurício de Sousa e, mais recentemente, também com o Ministério da Educação. Estruturado em torno de personagens de quadrinhos, o programa utiliza revistas, histórias, vídeos de animação, gibis, etc. para educar as futuras gerações de cidadãos sobre temas relacionados à ética, cidadania e participação social, entre outros. Os materiais didáticos estão disponíveis em formatos impressos e digitais.
A Turma da Cidadania é uma iniciativa que visa incentivar o desenvolvimento de uma cultura ética e cívica entre os alunos dos dois primeiros anos do ensino fundamental II. Essa iniciativa inclui material didático-pedagógico (quadrinhos e vídeos animados) que apresenta várias situações que retratam a realidade cotidiana de muitas crianças e destaca a relevância de temas como cidadania, democracia, ética, combate ao bullying, participação social e combate à corrupção (Government of Brazil, n.d.[41]).
O Game da Cidadania é um jogo virtual que expõe jovens entre 11 e 17 anos a situações em que suas habilidades éticas e cívicas são postas à prova, a fim de desenvolver uma consciência crítica sobre pequenos atos de corrupção que muitas vezes passam despercebidos (Government of Brazil, 2022[42]).
O Concurso de Desenho e Redação é uma competição que envolve estudantes de 6 a 17 anos em discussões sobre ética, cidadania e controle social (o tema muda a cada ano). Ele permite que os participantes concorram em diferentes categorias (desenho e redação, para estudantes e seus professores, dependendo do nível de ensino do aluno, e planos de mobilização, para escolas) e disputem prêmios (Government of Brazil, 2022[43]). Em sua 13ª edição, o concurso foca anualmente em um tema específico relacionado à cidadania. Em 2024, o tema escolhido foi: “Cidadania Digital: Acesso e educação para a democracia”.
Embora as iniciativas educacionais de integridade pública oferecidas pela CGU abranjam alunos do ensino fundamental e médio, as iniciativas continuam sendo voluntárias e não abrangem todos os alunos entre 6 e 17 anos em todo o país. De fato, embora a cobertura do programa tenha aumentado graças aos esforços da CGU e do Ministério da Educação, incluindo a produção de material digital e a conscientização sobre o programa nas escolas, a cobertura continua limitada, especialmente considerando o tamanho do Brasil. Além disso, apenas o programa “Um por todos e todos por um! Pela ética e cidadania” foi concebido e está sendo implementado seguindo uma progressão metódica na internalização de conceitos-chave sobre integridade, em alinhamento com o currículo oficial, oferecendo módulos adequados à idade e uma abordagem sólida para a educação para a integridade pública (Quadro 3.6). Nesse sentido, a educação sobre integridade pública de alunos entre 10 e 17 anos não é feita por meio dessa abordagem adequada à idade e incremental.
O programa “Um por todos e todos por um! Pela ética e cidadania” é uma iniciativa gratuita e voluntária de educação cidadã no Brasil para educar as futuras gerações de cidadãos sobre temas relacionados à ética, cidadania e participação social, entre outros. Ele considera a educação para a integridade pública como uma ferramenta política de longo prazo que se baseia nos conhecimentos e habilidades desenvolvidos anteriormente.
O programa é estruturado em torno de personagens de quadrinhos. O programa fornece aos alunos revistas adequadas à idade, desenvolvidas a partir da Base Nacional Comum Curricular, bem como materiais adicionais que os alunos podem usar para reforçar o processo de aprendizagem fora da sala de aula — histórias, vídeos de animação e quadrinhos — inclusive em formato digital. Além disso, o programa oferece materiais didáticos específicos e cursos online para educadores, com o objetivo de capacitar os responsáveis a apoiar os alunos na obtenção dos resultados de aprendizagem, reconhecendo que a educação sobre integridade pública requer professores capazes de transmitir o conteúdo, bem como de dar o exemplo de integridade.
O material didático foi concebido para garantir uma progressão metódica na internalização de conceitos-chave de ética, cidadania, responsabilidades sociais e participação, em alinhamento com o currículo oficial, proporcionando uma abordagem sólida à educação para a integridade pública.
O material didático oferece aos alunos a oportunidade de aprender e praticar, de forma lúdica, conceitos como autoestima, respeito, tolerância, inclusão, combate ao bullying, democracia, ética, cidadania, participação social, propriedade pública, meio ambiente, solidariedade e voluntariado.
O programa prevê a participação de educadores, famílias e da comunidade como um todo, tendo a escola como centro para o desenvolvimento de ações de conscientização e educação, permitindo alcançar tanto os alunos quanto suas famílias.
O programa é implementado em escolas brasileiras há mais de 15 anos e faz parte de um conjunto mais amplo de ações de treinamento e gestão do conhecimento desenvolvidas pela CGU para crianças e jovens, conhecido como “Educação Cidadã”.
Fonte: Reuniões durante a missão de investigação realizada em junho de 2022; CGU (n.d.[44]), Um por Todos e Todos por Um, https://www.gov.br/cgu/pt-br/educacao-cidada/programas/upt.
Considerando isso, a CGU e o Ministério da Educação poderiam continuar seus esforços para expandir a cobertura do programa “Um por todos e todos por um! Pela ética e cidadania” para alcançar mais escolas e alunos do ensino fundamental. Além disso, com o objetivo de fortalecer a educação sobre integridade pública, especialmente para alunos do ensino médio, a CGU, em colaboração com o Ministério da Educação, poderia considerar o desenvolvimento de um programa educacional para alunos do ensino médio que incorpore resultados de aprendizagem sobre integridade pública em módulos adequados à idade e alinhados com a Base Curricular Nacional Comum. Tais ações não visam substituir as iniciativas existentes, que poderiam permanecer como atividades extracurriculares após serem revisadas no âmbito do novo programa educacional, mas complementá-las, garantindo uma cobertura abrangente para todos os alunos do ensino médio.
Para esse fim, a CGU poderia convocar um grupo de trabalho multilateral composto por representantes da CGU, do Ministério da Educação, de professores do ensino médio e de organizações não governamentais (ONGs) que atuam na área, o que se mostrou uma abordagem eficaz no desenvolvimento do programa “Um por todos e todos por um! Para a ética e cidadania” e outras experiências internacionais (Quadro 3.7) e encarregá-los de desenvolver um programa educacional com resultados de aprendizagem sobre integridade para escolas secundárias. Os resultados de aprendizagem poderiam basear-se no que já funcionou (por exemplo, lições aprendidas com o programa “Um por todos e todos por um! Pela ética e cidadania”, outras iniciativas educativas da CGU e boas práticas internacionais) e se inspirar nos resultados de aprendizagem da OCDE em matéria de educação para a integridade (Tabela 3.2).
Como parte do projeto “Abordagens inovadoras para o ensino do combate à corrupção na educação formal”, três unidades da Transparência Internacional (TI), húngara, eslovena e italiana, com o apoio da Comissão Europeia, publicaram um manual conjunto para a educação anticorrupção no ensino médio. Esse manual foi elaborado como um guia para professores do ensino médio abordarem a questão da corrupção em sala de aula. O projeto também incluiu o intercâmbio de experiências entre professores dos três países envolvidos, uma conferência com instituições do setor educacional e um concurso de curtas-metragens sobre o combate à corrupção (com vencedores nacionais e internacionais).
Nota: Para mais informações sobre o Manual para o ensino do combate à corrupção no ensino médio, consulte: https://transparency.hu/wp-content/uploads/2018/05/Booklet_ENG.pdf.
Fonte: G20 Anti-Corruption Working Group (2022[45]), Compendium of Good Practices on Public Participation and Anti-Corruption Education, https://g7g20-documents.org/database/document/2022-g20-indonesia-leaders-leaders-annex-compendium-of-good-practices-on-public-participation-and-anti-corruption-education.
Fonte: OECD (2018[39]), Education for Integrity Teaching on Anti‑Corruption, Values and the Rule of Law, https://www.oecd.org/governance/ethics/education-for-integrity-web.pdf.
Ao desenvolver o programa educacional proposto, o grupo de trabalho também poderia ser encarregado de desenvolver material de orientação adequado à idade, utilizando atividades práticas, como jogos participativos em sala de aula, cenários de dramatização e debates para envolver os alunos de maneira prática. De fato, evidências empíricas demonstraram que os alunos que participam de atividades práticas relacionadas à integridade não apenas desenvolvem conhecimentos e habilidades para responsabilizar os funcionários públicos, mas também demonstram uma disposição mais forte para contribuir com os esforços de integridade em suas comunidades (OECD, 2018[39]). Boas práticas também incluem a adaptação de materiais à situação local e a busca de projetos comunitários, cujos exemplos incluem uma visita a um órgão do governo local para supervisionar registros de denúncias ou a preparação de um pedido de acesso à informação (OECD, 2018[39]).
Adicionalmente, considerando que, para facilitar eficazmente a aprendizagem sobre integridade pública na sala de aula, os educadores necessitam das competências, conhecimentos e confiança adequados para ensinar sobre integridade e combate à corrupção, o grupo de trabalho também poderia ser encarregado de desenvolver formação específica para educadores, bem como material didático específico. A formação pode assumir muitas formas, desde cursos realizados durante programas de formação de professores ou formação em serviço, até seminários e kits de recursos preparados por instituições governamentais ou agentes da sociedade civil (OECD, 2018[39]). Independentemente do método de entrega, o treinamento também deve ajudar os educadores a garantir um ambiente de sala de aula aberto que permita aos alunos se abrirem sobre seus valores e percepções, bem como lidar com conversas difíceis e delicadas sobre questões éticas e morais que possam surgir na sala de aula. Além disso, o treinamento pode ser apoiado pelo desenvolvimento de orientações sobre como apresentar o material de maneira relevante e envolvente e promover discussões respeitosas e abertas. Para desenvolver essas diretrizes, o grupo de trabalho poderia aproveitar as boas práticas de vários países resumidas pela OCDE em seu relatório sobre Educação para a Integridade (OECD, 2018[39]).
As instituições de ensino superior no Brasil poderiam considerar o desenvolvimento e a integração de cursos de integridade e combate à corrupção em seus programas de graduação regulares
Alunos, pesquisadores e instituições de ensino superior desempenham um papel fundamental na geração e disseminação de conhecimento sobre integridade pública. Como futuros funcionários, os estudantes do ensino superior precisam de conhecimentos e habilidades para cumprir os requisitos éticos, bem como ser capazes de enfrentar os desafios de integridade que podem encontrar em seu futuro local de trabalho. De fato, o ensino superior oferece uma boa oportunidade para consolidar a educação em integridade e ética, pois é a etapa final antes da entrada no mercado de trabalho (Munro and Kirya, 2020[46]). Além disso, garantir que as instituições que formam os futuros líderes promovam os valores necessários como parte de seus programas educacionais é fundamental para construir um grupo de servidores públicos e funcionários privados éticos (Munro and Kirya, 2020[46]).
No Brasil, a CGU e a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) oferecem cursos abertos ao público em geral, incluindo estudantes do ensino superior, sobre ética e integridade pública. Os cursos oferecidos pela CGU e pela ENAP incluem: Fundamentos da Integridade Pública – Prevenção da Corrupção, Ética e Serviço Público, Introdução à Gestão e Avaliação da Ética Pública, Prevenção da Lavagem de Dinheiro e Financiamento do Terrorismo e Ética na Administração Pública. No entanto, esses cursos são de participação voluntária e não necessariamente alcançam a maioria dos estudantes do ensino superior, pois a participação depende do interesse deles nos assuntos oferecidos. Além disso, embora existam cursos adaptados a profissões e disciplinas específicas, como o curso “Treinamento e Gestão de Centros Comunitários de Proteção Civil e Defesa” voltado para agentes municipais de proteção civil e defesa, sociedade civil e pessoas interessadas em gestão de riscos e desastres, eles não necessariamente abordam os riscos de ética e integridade associados a essas profissões.
Para esse fim, de modo a complementar as práticas atuais, as instituições de ensino superior no Brasil poderiam considerar o desenvolvimento de cursos de integridade e combate à corrupção e a sua integração nos seus programas de estudo regulares, tais como administração pública, direito, economia, negócios e engenharia. Além disso, embora o conteúdo dos cursos de integridade e de combate à corrupção deva ser adaptado às necessidades e riscos específicos das diferentes profissões/carreiras, como um primeiro passo para a educação em integridade pública para estudantes do ensino superior, as universidades também poderiam considerar o desenvolvimento de módulos de ética e integridade pública como parte dos cursos de integração geral para todos os ingressantes. Dada a natureza autônoma das instituições de ensino superior no Brasil, o Ministério da Educação não tem jurisdição sobre os programas de graduação. Portanto, incluir conteúdo sobre integridade pública e combate à corrupção nos programas de graduação é de responsabilidade de cada universidade.
Evidências mostram que integrar a educação ética aos currículos universitários expõe os estudantes a uma série de questões éticas e, assim, melhora sua sensibilidade, um componente crítico que inicia o processo de tomada de decisão ética (Martinov-Bennie and Mladenovic, 2015[47]). Além disso, para ser eficaz, o treinamento em integridade para estudantes do ensino superior poderia ser complementado por técnicas de aprendizagem experiencial e imersão — para dar aos estudantes a oportunidade de experimentar e praticar considerações éticas (Christensen et al., 2007[48]) — e deve abranger todas as profissões, pois violações de integridade podem ser encontradas em todos os setores. As iniciativas da UNDOC para promover o ensino do combate à corrupção e da integridade, incluindo o Recurso Global para a Educação Anticorrupção e Empoderamento dos Jovens (Global Resource for Anti-Corruption Education and Youth Empowerment - GRACE), contêm um extenso material de referência que as instituições de ensino superior brasileiras podem utilizar para elaborar cursos sobre integridade e combate à corrupção (Quadro 3.8). Além disso, quando apropriado, a CGU e o Ministério da Educação poderiam apoiar as instituições de ensino superior compartilhando lições aprendidas, boas práticas e conhecimentos especializados sobre as iniciativas desenvolvidas para promover a integridade pública e a alfabetização ética dos estudantes do ensino superior.
Com base no sucesso das iniciativas Educação para a Justiça (E4J) e Academia Internacional Anticorrupção (ACAD), em 2021 o UNODC lançou a Iniciativa Global para Educação e Empoderamento dos Jovens na Área do Combate à Corrupção (GRACE) para promover ainda mais o papel da educação e do empoderamento dos jovens na prevenção e no combate à corrupção. A iniciativa GRACE foi desenvolvida em torno de três pilares: ensino fundamental e médio, meio acadêmico e pesquisa, e empoderamento dos jovens.
Pilar Educação Fundamental e Médio: dentro deste pilar, a iniciativa GRACE visa fortalecer a capacidade dos professores do ensino fundamental e médio para ensinar o combate à corrupção, a integridade e a ética por meio de treinamentos, diálogos, fóruns e campanhas.
Pilar Acadêmico e Pesquisa: dentro deste pilar, a iniciativa GRACE busca facilitar o intercâmbio de conhecimentos e boas práticas nas áreas de educação e pesquisa sobre combate à corrupção, ética e integridade entre instituições de ensino superior. Para alcançar esse objetivo, o UNODC pretende continuar expandindo sua rede de acadêmicos e pesquisadores e oferecendo-lhes oportunidades para aprimorar sua capacidade de ensinar e conduzir pesquisas sobre questões relacionadas à corrupção. Como parte desse pilar, o UNDOC oferece o GRACE Knowledge Hub, que disponibiliza várias ferramentas e produtos de conhecimento que professores universitários e instrutores podem usar em seus cursos acadêmicos e treinamentos profissionais para transmitir conhecimento e criar uma compreensão mais profunda das questões relacionadas à corrupção, com foco na integridade e na ética.
Pilar Empoderamento dos jovens: dentro deste pilar, a iniciativa GRACE visa promover o papel dos jovens como agentes de mudança e melhorar sua capacidade de responder à corrupção por meio da inovação, tecnologia e empreendedorismo social, em particular por meio de fóruns regionais e internacionais, diálogos e outras atividades entre jovens, formuladores de políticas e autoridades anticorrupção.
Nota: Para mais informações sobre o Knowledge Hub GRACE, consulte: https://grace.unodc.org/grace/en/academia/knowledge-hub.html. Outros recursos e ferramentas de ensino da UNODC podem ser acessados gratuitamente na web https://track.unodc.org/.
Fonte: UNODC (n.d.[49]), Global Resource for Anti-Corruption Education and Youth Empowerment (GRACE), https://grace.unodc.org/ (acessado em 26 Setembro 2022).
Os governos também podem envolver as partes interessadas no desenvolvimento, atualização e implementação do sistema de integridade pública como parte da promoção de uma abordagem de toda a sociedade à integridade pública (OECD, 2020[1]). Além disso, a Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública afirma que os aderentes devem “incentivar a transparência e o envolvimento das partes interessadas em todas as etapas do processo político e do ciclo de políticas para promover a responsabilidade e o interesse público por meio de diferentes ações” (OECD, 2020[1]), incluindo a concessão a todas as partes interessadas — entre elas o setor privado, a sociedade civil e os indivíduos — acesso ao desenvolvimento e à implementação de políticas públicas.
O envolvimento das partes interessadas no desenvolvimento, atualização e implementação de sistemas e políticas de integridade pública proporciona vários benefícios. Em primeiro lugar, ajuda a garantir que os decisores políticos tenham uma compreensão clara, concisa e fundamentada dos desafios de integridade que a sociedade enfrenta num contexto em rápida evolução. Em segundo lugar, ajuda a desenvolver soluções atualizadas e adaptadas com base em evidências e informações atuais, em vez de impressões. Em terceiro lugar, ajuda a evitar impactos indesejados e problemas práticos de implementação associados às políticas de integridade. Por último, pode levar a um maior cumprimento e aceitação das regulamentações, especialmente quando as partes interessadas sentem que suas opiniões e comentários foram considerados.
A CGU poderia institucionalizar o envolvimento das partes interessadas estabelecendo requisitos formais e diretrizes para consultar a sociedade civil, empresas e indivíduos sobre diferentes elementos do sistema de integridade pública
No Brasil, em nível federal, quase todas as instituições públicas envolvem cidadãos e partes interessadas em algum momento do seu processo de tomada de decisão, seja na concepção e prestação de serviços públicos, seja na elaboração ou implementação de uma política (OECD, 2022[21]). Por exemplo, consultas públicas são amplamente utilizadas para coletar opiniões e contribuições dos cidadãos em outras áreas além da regulamentação, como seus documentos estratégicos, na concepção e prestação de serviços públicos e na elaboração de políticas (OECD, 2022[21]). No entanto, quando se trata dos diferentes elementos do sistema de integridade pública (por exemplo, políticas, programas e planos de integridade), o envolvimento dos cidadãos poderia ser fortalecido.
Para esse fim, as instituições públicas do Poder Executivo Federal poderiam considerar um maior envolvimento da sociedade civil, das empresas e dos indivíduos no desenvolvimento, atualização e implementação de novas políticas de integridade, bem como de seus programas e planos institucionais de integridade. Isso, em consonância com o Modelo de Maturidade em Integridade Pública (MMIP) publicado em 2023 pela Controladoria-Geral da União (CGU), que visa promover a adoção de ações, no âmbito do Programa de Integridade, que envolvam a sociedade civil organizada e os beneficiários da missão institucional (KPA 5.1.1.). Em particular, a CGU poderia considerar a institucionalização do envolvimento das partes interessadas, estabelecendo requisitos formais para consultar a sociedade civil, as empresas e os indivíduos sobre diferentes elementos do sistema de integridade pública e emitindo diretrizes para todas as instituições públicas com apoio prático para organizar consultas sobre os programas e planos de integridade das instituições. Ao fazê-lo, a CGU deve considerar os três níveis de envolvimento dos cidadãos e das partes interessadas previstos na Recomendação do Conselho da OCDE sobre Governo Aberto (2017) — informação, consulta e envolvimento, que diferem de acordo com o nível de envolvimento dos cidadãos no processo de elaboração de políticas (OECD, 2022[50]). Ao definir essas diretrizes, a CGU também deve considerar que existem diferentes mecanismos de participação da sociedade civil, empresas e indivíduos nos sistemas de integridade pública (OECD, 2019[51]), ao mesmo tempo em que incentiva as instituições públicas a experimentarem mecanismos mais inovadores e impactantes para que as partes interessadas influenciem as políticas, programas e planos de integridade pública além das consultas públicas (Quadro 3.9).
A participação é uma ferramenta fundamental para promover a inclusão, pois garante que as partes interessadas tenham oportunidades iguais e múltiplos canais para acessar informações e exercer influência na tomada de decisões públicas. Envolver e consultar a sociedade civil, as empresas e os indivíduos, ajuda os tomadores de decisão a obter informações e evidências diversificadas sobre objetivos políticos multidimensionais e a identificar custos e benefícios para diferentes agentes, a fim de tomar decisões mais informadas e equitativas.
Existem diferentes mecanismos de participação das partes interessadas nos sistemas de integridade pública. Existem também desafios comuns, particularmente relacionados à garantia do financiamento sustentável desses mecanismos para garantir sua eficácia sem comprometer seu papel nos sistemas de integridade pública. As experiências internacionais sugerem alguns elementos-chave para envolver efetivamente a sociedade civil, as empresas e os indivíduos em diferentes elementos do sistema de integridade pública:
É preferível ter mecanismos imperfeitos de coordenação e inclusão das partes interessadas do que não ter nenhum mecanismo.
Para que os mecanismos formais funcionem, são necessários os seguintes elementos-chave:
Liderança, particularmente da autoridade máxima dentro do mecanismo
Gestão, para definir eficazmente tarefas, compromissos e objetivos visíveis
Capacidade, para orientar e acompanhar.
Pode ser difícil ter um único mecanismo ou incluir todas as partes interessadas relevantes nele. Isso poderia ser resolvido com o estabelecimento de espaços de coordenação alternativos, mas integrados, que alimentem um grupo central (por exemplo, grupos de trabalho interinstitucionais ou comissões com liderança rotativa). Além disso, para permitir o diálogo com outros agentes, manter ou abrir espaços informais sem enfraquecer os formais pode ser uma solução em determinados contextos.
Por exemplo, na República da Coreia, a Comissão Anticorrupção e Direitos Civis criou o “Grupo Popular de Monitoramento da Política de Integridade”, composto por pessoas interessadas na erradicação da corrupção e na integridade e que têm grande conhecimento sobre o assunto, incluindo estudantes universitários, trabalhadores e donas de casa. O objetivo desse grupo é conduzir discussões e pesquisas com cidadãos para coletar feedback sobre a eficácia das políticas anticorrupção e de integridade, bem como ideias sobre a direção e mudanças nessas políticas.
Fonte: ACRC (n.d.[52]), Promoting Public-Private Partnership, https://www.clean.go.kr/menu.es?mid=a20106060000; OECD (2019[51]), La Integridad Pública en América Latina y el Caribe 2018-2019: De Gobiernos Reactivos a Estados Proactivos, https://doi.org/10.1787/ebd84d6d-es.
Envolver ainda mais o setor privado para fortalecer a integridade pública
A CGU, em conjunto com organizações empresariais, poderia fornecer mais orientações e apoio às empresas na criação de seus programas de integridade, a fim de criar efetivamente uma cultura de integridade no setor privado.
A CGU poderia fornecer uma plataforma online para as empresas trocarem boas práticas e exemplos de integridade pública empresariais.
A CGU poderia continuar os esforços atuais com o objetivo de fornecer mais orientações específicas e oportunidades de capacitação às PMEs, para responder às suas necessidades e capacidades específicas.
A CGU poderia incentivar as empresas a incluir padrões de engajamento responsável em seus programas de integridade, inclusive por meio de diretrizes específicas.
A CGU poderia incentivar os setores de alto risco a desenvolver iniciativas setoriais para reconhecer e incentivar ainda mais o compromisso das empresas com a integridade pública.
A CGU poderia fortalecer ainda mais a base de evidências sobre práticas e desafios da integridade empresarial.
Promover a integridade pública, a responsabilidade e a transparência nas organizações da sociedade civil
As organizações da sociedade civil no Brasil poderiam promover, estabelecer e implementar ainda mais iniciativas de autorregulação que levem em consideração a proporcionalidade.
O governo do Brasil poderia considerar comunicar mais sobre o Mapa das OSCs e o selo de conformidade e simplificar o acesso às informações sobre as OSCs.
Cultivar um senso compartilhado de responsabilidade pela integridade pública em toda a sociedade
A CGU poderia considerar a realização de pesquisas para gerar conhecimento e dados sobre as percepções, atitudes e experiências dos cidadãos relacionadas à corrupção e à integridade. O ideal seria que essas pesquisas fossem realizadas regularmente para gerar evidências ao longo do tempo e permitir o acompanhamento das mudanças e do impacto das intervenções políticas.
A CGU poderia aproveitar as iniciativas existentes e desenvolver uma estratégia de comunicação abrangente que identifique uma série de campanhas complementares de conscientização sobre integridade pública e o cronograma e os recursos adequados para cada uma delas.
A CGU poderia estabelecer parcerias com a Unidade Setorial de Integridade de certas instituições públicas de alto risco para desenvolver e implementar campanhas de sensibilização sobre integridade adaptadas aos cidadãos nos seus respetivos setores.
A CGU e o Ministério da Educação poderiam continuar os seus esforços para expandir a cobertura do programa “Um por todos e todos por um! Pela ética e cidadania” para alcançar mais escolas e alunos do ensino básico.
A CGU poderia convocar um grupo de trabalho multissetorial composto por representantes da CGU, do Ministério da Educação, professores do ensino médio e organizações não governamentais que atuam na área e encarregá-los de desenvolver cursos e material de orientação sobre integridade para alunos do ensino fundamental e médio, alinhados com a Base Nacional Comum Curricular.
Esse grupo de trabalho multilateral também poderia ser encarregado de desenvolver material de orientação adequado à idade, treinamento específico para educadores, bem como material didático adequado.
As instituições de ensino superior no Brasil poderiam considerar o desenvolvimento e a integração de cursos sobre integridade e anticorrupção em seus programas de graduação regulares.
Envolver as partes interessadas no desenvolvimento, atualização e implementação do sistema de integridade pública
A CGU poderia institucionalizar o envolvimento das partes interessadas, estabelecendo requisitos formais para consultar a sociedade civil, as empresas e os indivíduos sobre diferentes elementos do sistema de integridade pública.
A CGU poderia emitir diretrizes com apoio prático às instituições públicas para organizar consultas e incentivar ainda mais a participação dos cidadãos em diferentes elementos do sistema de integridade pública.
Referências
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[36] Peiffer, C. and G. Walton (2022), “Getting the (right) message across: How to encourage citizens to report corruption”, Development Policy Review, Vol. 40/5, https://doi.org/10.1111/dpr.12621.
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[30] Transparency International (2019), “Brazil: Overview of corruption and anti-corruption”, https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/helpdesk/Brazil-Country-Profile-2019_PR.pdf.
[3] Transparency International (2019), Global Corruption Barometer Latin America & the Caribbean 2019: Citizens’ Views and Experiences of Corruption, https://images.transparencycdn.org/images/2019_GCB_LatinAmerica_Caribbean_Full_Report_200409_091428.pdf.
[4] Transparency International (n.d.), Global Corruption Barometer, https://www.transparency.org/en/gcb.
[49] UNODC (n.d.), Global Resource for Anti-Corruption Education and Youth Empowerment (GRACE), United Nations Office on Drugs and Crime, https://grace.unodc.org/ (accessed on 26 September 2022).
[27] WVS (n.d.), World Values Survey, Wave 7 (2017-2022), https://www.worldvaluessurvey.org/WVSDocumentationWV7.jsp.
← 1. A coleção do Programa de Integridade Privada da CGU pode ser encontrada no site da CGU: https://www.gov.br/cgu/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/integridade/colecao-programa-de-integridade-privada.