Este capítulo analisa as medidas implementadas pelo Brasil para promover uma cultura aberta de integridade no setor público. Recomenda medidas para atualizar os códigos de ética do Poder Executivo Federal por meio de uma abordagem baseada em valores e oferece orientações sobre o desenvolvimento de códigos organizacionais para responder aos riscos de corrupção específicos de cada instituição. Podem ser desenvolvidas medidas para fortalecer ainda mais a estrutura de conflito de interesses, as restrições pré e pós-emprego público e as responsabilidades de monitoramento. Também são necessários esforços adicionais para aumentar a conscientização e desenvolver capacidades em matéria de integridade pública, a fim de promover efetivamente mudanças de comportamento no setor público. Isso permitirá um ambiente aberto e de confiança que incentive os funcionários públicos a levantar questões éticas e denunciar a corrupção.
Revisão de Integridade da OCDE sobre o Brasil 2025
Resumo
A integridade pública é “o alinhamento consistente e a adesão a valores éticos, princípios e normas compartilhados para defender e priorizar o interesse público sobre os interesses privados no setor público” (OECD, 2017[1]). Nesse sentido, cultivar uma cultura de integridade no setor público requer ir além das leis e regulamentos e ajudar os funcionários públicos a compreender, adotar e implementar valores comuns e altos padrões de conduta em suas atividades diárias. Esse entendimento comum pode ser alcançado através do estabelecimento de um quadro claro de integridade, da implementação de medidas de sensibilização e capacitação sobre o comportamento que se espera que os funcionários públicos observem, especialmente quando confrontados com dilemas éticos ou situações de conflito de interesses, e da integração de medidas de integridade nas políticas e práticas de gestão pública, tais como a gestão de recursos humanos. Traduzir valores e padrões em implementação eficaz e mudanças de comportamento revela-se frequentemente a parte mais desafiante do processo de promoção de uma cultura de integridade no setor público.
A Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública estabelece os pilares para promover uma cultura de integridade no setor público, que incluem:
Estabelecer padrões e procedimentos claros de integridade para ajudar os funcionários públicos a desempenhar suas funções públicas de maneira ética adequada (ou seja, defendendo o interesse público acima dos interesses privados).
Investir na liderança com integridade.
Promover um setor público profissional baseado no mérito e dedicado ao interesse público.
Fornecer informações, treinamento, orientação e aconselhamento oportuno suficientes aos funcionários públicos para que apliquem padrões e valores de integridade em suas atividades diárias.
Garantir uma cultura organizacional aberta, na qual os funcionários públicos ousem compartilhar suas preocupações éticas, buscar aconselhamento ético e falar e denunciar condutas inadequadas (OECD, 2017[1]).
As seções a seguir fornecem recomendações destinadas a apoiar o Brasil na promoção de uma cultura de integridade em todo o setor público. O capítulo examina o atual marco jurídico e político para a integridade pública, com ênfase especial nos padrões para identificar e gerenciar conflitos de interesse. Além disso, este capítulo analisa as medidas implementadas pelo Brasil para promover um serviço público baseado no mérito e aumentar ainda mais a conscientização e desenvolver capacidades em matéria de integridade pública. Por fim, o capítulo analisa os esforços atuais para promover uma cultura aberta de integridade no setor público e propõe ações específicas para aumentar a transparência na administração pública.
As normas de conduta são a espinha dorsal para garantir a integridade no setor público. Tais normas informam e orientam o comportamento dos funcionários públicos no desempenho de suas funções públicas e fornecem uma estrutura comum para garantir a prestação de contas (OECD, 2017[1]). Os padrões de integridade podem abranger várias questões, incluindo a identificação e gestão de conflitos de interesses, declaração de bens, gestão de presentes e outros benefícios e emprego público pré e pós-função, por exemplo. Esses padrões podem ser estabelecidos na Constituição, no direito penal, civil e administrativo.
O Brasil implementou uma estrutura institucional e estratégica abrangente para a integridade pública (ver Capítulo 1), complementada por uma ampla estrutura jurídica que estabelece padrões de integridade para os funcionários públicos brasileiros. A Tabela 2.1 apresenta uma visão geral das leis e regulamentos mais relevantes. Isso inclui a Lei 12.813/2013, também conhecida como Lei de Conflito de Interesses, e o Decreto 10.889/2021, que contém disposições sobre a publicação de compromissos públicos e a gestão de presentes e hospitalidades por funcionários públicos do Poder Executivo Federal.
Nota: Antes de 1998, os militares eram referidos como “servidores públicos militares” e os civis como “servidores públicos civis”. No entanto, pela Emenda Constitucional nº 18 de 1998, essas expressões foram abolidas. Atualmente, os “servidores civis” são referidos como “Servidores Públicos” (Título II, Capítulo VII, Seção II, artigos 39 a 41 da Constituição Federal de 1988); os militares são referidos como “Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios” (Título II, Capítulo VII, Seção III, artigo 42 da Constituição Federal de 1988) e os militares federais foram incluídos no capítulo das Forças Armadas (Título IV, Capítulo II, artigos 142 e 143 da Constituição Federal de 1988) (Government of Brazil, 1998[2]).
Além disso, vários códigos de ética e conduta complementam o quadro jurídico, fornecendo orientações adicionais sobre os princípios e normas de conduta que os funcionários públicos dos três Poderes da República – Executivo, Legislativo e Judiciário – devem respeitar no desempenho de suas funções públicas. Os principais códigos de ética/conduta estão resumidos na Tabela 2.2. Além disso, no âmbito do Poder Executivo Federal, o quadro normativo é complementado pelos Valores do Serviço Público Federal, introduzidos pela Controladoria-Geral da União (CGU) em 2021. Esses valores foram desenvolvidos após um amplo processo de consulta com funcionários públicos do Poder Executivo Federal, bem como com representantes do setor privado e da sociedade civil. Os Valores do Serviço Público Federal compreendem 7 valores: Integridade, Profissionalismo, Imparcialidade, Justiça, Engajamento, Gentileza e Vocação Pública. Cada valor é acompanhado por uma breve descrição para ajudar os funcionários públicos a compreender os valores que devem orientar seu comportamento, desenvolvimento pessoal, rotinas de trabalho, habilidades e clima organizacional.
O Brasil poderia unificar a legislação e as normas relevantes em um quadro jurídico coeso e abrangente para cada Poder
O atual quadro jurídico sobre integridade pública, conforme apresentado na Tabela 2.1, está disperso por vários instrumentos jurídicos, o que cria alguns desafios. Em primeiro lugar, é difícil para os funcionários públicos saber quais medidas se aplicam a eles e quais normas específicas devem seguir no desempenho de suas atividades diárias, uma vez que as normas de integridade estão dispersas pela legislação, algumas datando de 1990. Por exemplo, no que diz respeito à aceitação de presentes, o artigo 117 da Lei 8.112/1990 proíbe explicitamente os funcionários públicos de aceitar quaisquer presentes relacionados com as suas funções oficiais, enquanto a Lei de Conflito de Interesses (artigo 5 VI) restringe os funcionários públicos do Poder Executivo Federal de aceitar presentes de indivíduos que tenham interesse nas decisões do funcionário ou nas decisões do órgão colegiado em que participam, sujeito a limites e condições estabelecidos por regulamento. Isso cria ambiguidade para os funcionários do executivo federal e parece introduzir disparidades nas obrigações entre os funcionários do executivo federal e os dos poderes legislativo e judiciário. Além disso, os limites e condições específicos só foram esclarecidos vários anos depois, por meio do Decreto 10.889/2021, quando deveriam ter sido abordados na legislação primária ou como legislação complementar à Lei de Conflito de Interesses.
Em segundo lugar, algumas áreas-chave para a integridade pública identificadas pelas boas práticas internacionais permanecem subdesenvolvidas no marco jurídico existente, especificamente para os Poderes Legislativo e Judiciário. Por exemplo, embora o artigo 117 da Lei 8.112/1990 proíba o uso indevido do cargo público para ganho pessoal ou de terceiros, disposições adicionais sobre essa questão só são estabelecidas para o Poder Executivo Federal pela Lei 12.813/2013. Uma lacuna semelhante existe em relação à proibição de receber presentes, onde disposições e procedimentos detalhados foram desenvolvidos apenas para o executivo federal nos termos da Lei de Conflito de Interesses e do Decreto 10.889/2021. Essa situação deixa outros Poderes da República sem regulamentações abrangentes sobre questões relevantes de integridade, permitindo inconsistências na aplicação dos padrões de integridade.
Considerando isso, o Brasil poderia desenvolver uma estrutura jurídica única e abrangente que estabelecesse padrões de integridade para os funcionários públicos em cada Poder da República. Uma estrutura específica em cada um desses Poderes poderia servir a vários propósitos, incluindo melhorar a coordenação dentro de cada Poder, fortalecer o sistema de integridade pública do país e fornecer padrões claros e comuns aos funcionários públicos em relação ao comportamento e conduta esperados. Essas estruturas devem incorporar valores e princípios comuns para orientar o julgamento ético dos funcionários públicos (como os Valores do Serviço Público Federal para o Poder Executivo Federal), definições claras e consistentes de termos-chave e padrões mínimos para lidar com os principais riscos de integridade. Além disso, essas estruturas poderiam prever o desenvolvimento de códigos de ética setoriais ou organizacionais específicos com base em uma avaliação de risco para lidar com riscos específicos (ver recomendações a seguir).
Antes de desenvolver uma estrutura jurídica única e abrangente para cada Poder, o Brasil poderia considerar a implementação de mecanismos para incentivar uma abordagem coordenada da integridade pública entre os Poderes, garantindo a coerência em todo o setor público, bem como flexibilidade para riscos específicos de integridade. Isso pode incluir explorar a possibilidade de chegar a um acordo sobre uma estrutura mínima única de integridade ou valores comuns do serviço público que se apliquem ao executivo, legislativo e judiciário, como as estruturas atualmente em vigor na Argentina, no México e no Reino Unido (Quadro 2.1). As estruturas colegiadas existentes que envolvem os três Poderes, como a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA, ver Capítulo 1), poderiam ser aproveitadas para promover discussões sobre a coerência no que diz respeito aos valores e aos padrões mínimos de integridade para todos aqueles que trabalham no setor público brasileiro.
Na Argentina, a estrutura jurídica que estabelece os padrões de conduta e valores esperados dos funcionários públicos é a Lei de Ética Pública 25.188 (Ley 25.188 de Ética en el Ejercicio de la Función Pública). Essa lei se aplica a todo o setor público em todos os níveis e hierarquias, seja de forma permanente ou temporária, por eleição popular, nomeação direta, concurso ou qualquer outro meio legal, estendendo sua aplicação a todos os magistrados, funcionários e empregados do Estado (artigo 1º, primeiro parágrafo).
A Lei 25.188 estabelece:
(a) um conjunto de deveres, proibições e incompatibilidades aplicáveis, sem exceção, a todas as pessoas que exercem funções públicas (artigo 2º), estabelecendo o cumprimento dos mesmos como requisito para a permanência no cargo (artigo 3º); (b) um sistema de declarações financeiras e de interesses (Capítulos III e IV); (c) regras sobre incompatibilidades e conflitos de interesse (Capítulo V); (d) um regime de presentes para funcionários públicos (Capítulo VI); (e) normas éticas sobre a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas de órgãos públicos (que devem ser educativos, informativos ou socialmente orientados, e não podem incluir nomes, símbolos ou imagens que impliquem promoção pessoal das autoridades ou funcionários públicos) (artigo 42).
Em 2015, o Governo federal do México publicou o novo Código de Ética e Regras de Integridade (Código de Ética y Reglas de Integridad, DOF 20/08/2015). Embora o novo Código de Ética não defina explicitamente seu escopo, parece claro que, em consonância com o artigo 108 da Constituição Política e o artigo 49 da Lei Federal de Responsabilidades Administrativas dos Servidores Públicos (Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos), ele é aplicável a todos os funcionários públicos.
O Código de Ética segue os princípios constitucionalmente definidos de legalidade, honestidade, lealdade, imparcialidade e eficiência, bem como um conjunto de valores adicionais, que são: interesse público, respeito, respeito pelos direitos humanos, igualdade e não discriminação, equidade de gênero, cultura e meio ambiente, integridade, cooperação, liderança, transparência e responsabilidade. As Regras de Integridade, por sua vez, visam complementar o Código de Ética, estabelecendo condutas específicas desejadas e indesejadas em 13 domínios:
1. Comportamento público; 2. Informação pública; 3. Contratação pública, licenciamento, autorizações e concessões; 4. Programas governamentais; 5. Procedimentos e serviços públicos; 6. Recursos humanos; 7. Administração de bens públicos; 8. Processos de avaliação; 9. Controle interno; 10. Procedimentos administrativos; 11. Desempenho permanente com integridade; 12. Cooperação com integridade; 13. Comportamento decente.
Em 1995, no Reino Unido, o Comitê de Padrões na Vida Pública propôs os Sete Princípios da Vida Pública (Altruísmo, Integridade, Objetividade, Responsabilidade, Abertura, Honestidade e Liderança), que descrevem os padrões éticos que qualquer pessoa que trabalhe no setor público deve seguir ao desempenhar suas funções públicas. Além disso, espera-se que todos os órgãos públicos elaborem códigos de conduta ou ética específicos que incorporem esses Sete Princípios da Vida Pública, inclusive para os cargos públicos considerados de alto risco, como ministros (ou seja, Código Ministerial) e assessores especiais (ou seja, Código de Conduta para Assessores Especiais).
Fonte: OECD (2019[3]), OECD Integrity Review of Argentina: Achieving Systemic and Sustained Change, https://doi.org/10.1787/g2g98ec3-en; Government of Argentina (1999[4]), Ley 25.188 de Ética en el Ejercicio de la Función Pública, http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/60000-64999/60847/texact.htm; Government of Mexico (2015[5]), Diario Oficial de la Federación 20/08/2015, https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5404568&fecha=20/08/2015#gsc.tab=0; OECD (2017[6]), OECD Integrity Review of Mexico: Taking a Stronger Stance Against Corruption, https://dx.doi.org/10.1787/9789264273207-en; UK Government (1995[7]), The Seven Principles of Public Life, https://www.gov.uk/government/publications/the-7-principles-of-public-life.
A CGU e a Comissão de Ética Pública poderiam revisar o Código de Ética Profissional dos Servidores Públicos Civis do Poder Executivo Federal e o Código de Conduta da Alta Administração Federal para alinhá-los aos Valores do Serviço Público Federal
A incorporação de uma cultura de integridade no setor público geralmente começa com um código de ética ou conduta destinado a promover comportamentos desejáveis – priorizando o interesse público – em detrimento de práticas corruptas e antiéticas (Bacio Terracino, 2018[8]). Esses códigos fornecem aos funcionários públicos padrões concretos a serem aplicados em seu trabalho diário e orientações para lidar com dilemas éticos que possam encontrar. Além disso, eles servem como referências para avaliar os comportamentos dos funcionários públicos em relação aos valores comumente aceitos e podem ajudar a restaurar a confiança dos cidadãos no serviço público, estabelecendo os limites dos comportamentos esperados dos funcionários. Para serem eficazes, os códigos de ética ou conduta devem ir além de servir como instrumentos regulatórios. Eles devem ser elaborados como ferramentas práticas que forneçam uma bússola moral para os funcionários públicos em suas decisões diárias (Bacio Terracino, 2018[8]).
No Brasil, os códigos existentes aplicáveis ao Poder Executivo apresentam algumas deficiências no que diz respeito a fornecer orientações para guiar o comportamento dos funcionários públicos. Em primeiro lugar, como já mencionado, tanto o Código de Ética Profissional dos Servidores Públicos Civis do Poder Executivo Federal – doravante denominado “Código de Ética Profissional” – quanto o Código de Conduta da Alta Administração Federal são redigidos como documentos legalistas. Em vez de oferecer padrões práticos e orientações claras para a tomada de decisões diárias e o comportamento esperado dos funcionários públicos, esses códigos repetem o que a lei já estabelece. No entanto, os códigos de ética e conduta devem visar o nível informal e os aspectos sociais que moldam o comportamento humano, complementando o marco legal em vez de replicá-lo (Boehm, 2015[9]). Em vez de seguirem uma abordagem que visa a exaustividade, o rigor jurídico e conceitual, os códigos devem, acima de tudo, ser de relevância prática, simples, claros e memoráveis para os funcionários públicos, mantendo-se alinhados com as disposições legais existentes.
Em segundo lugar, ambos os códigos estão em vigor há vários anos e nenhuma revisão significativa foi introduzida para garantir sua coesão com as expectativas e os desafios atuais. De fato, os códigos se beneficiam de revisões periódicas para renovar a apropriação, testar a aplicabilidade contínua das regras que contêm, abordar riscos de integridade contemporâneos que não eram uma prioridade anterior – por exemplo, decorrentes do uso crescente das mídias sociais – e alinhar os padrões de conduta com as crescentes expectativas dos servidores públicos e cidadãos. Esforços para revisar e atualizar os códigos foram empreendidos nos últimos anos no Brasil, mas nenhum deles resultou em atualizações reais dos códigos. Por exemplo, em 2020, foi criado um Grupo de Trabalho incluindo a Secretaria-Geral da Presidência, o antigo Ministério da Economia, a CGU e a Advocacia-Geral da União para atualizar os dois códigos. No entanto, esse Grupo de Trabalho foi dissolvido em 2021 e nenhuma proposta unificada para atualizar os códigos atuais foi alcançada. Além disso, em dezembro de 2021, um grupo de trabalho coordenado pela Comissão de Ética Pública (CEP), em colaboração com a CGU, a Procuradoria-Geral da União e o antigo Ministério da Economia, chegou a um consenso e redigiu um novo Código de Ética para Funcionários Públicos Federais. Apesar de ter sido submetido a consulta pública, o código proposto ainda não foi aprovado.
Considerando isso, a CGU e a CEP poderiam liderar uma revisão abrangente do Código de Ética Profissional e do Código de Conduta da Alta Administração Federal com o objetivo de alinhar esses códigos às expectativas e desafios atuais, ao mesmo tempo em que os redesenham como ferramentas práticas para orientar efetivamente o comportamento dos servidores públicos. Como parte desse esforço, o Brasil poderia aproveitar iniciativas anteriores e lições aprendidas, ao mesmo tempo em que consideraria um processo participativo mais amplo envolvendo servidores públicos e cidadãos. Tal abordagem promoveria um senso de apropriação e permitiria reunir informações valiosas sobre possíveis riscos e desafios à integridade.
Essa revisão também representa uma oportunidade para o Brasil alinhar o(s) novo(s) código(s) com os Valores do Serviço Público Federal, que oferecem uma base clara e prática para promover uma abordagem baseada em valores para a integridade pública (OECD, 2021[10]). Para garantir a coerência, é fundamental evitar uma estrutura fragmentada com vários documentos que se repetem e podem criar inconsistências. Em vez disso, o foco deve ser o desenvolvimento de diretrizes complementares que forneçam orientações unificadas e acionáveis para os funcionários públicos no desempenho de suas funções. Essa revisão também oferece uma oportunidade para o Brasil transferir o poder de sancionar violações do Código de Ética Profissional para a Corregedoria-Geral da União (CGU) e, em nível de entidade, para as Corregedorias Federais, conforme recomendado no Capítulo 1. Isso é fundamental para diferenciar claramente ética de conformidade legal, fortalecer o papel consultivo das comissões de ética e transformá-las em um porto seguro onde os funcionários possam se manifestar e fazer perguntas sem temer repercussões diretas.
Além disso, os funcionários públicos do Poder Executivo Federal também poderiam se beneficiar do acesso a guias práticos que traduzam valores e normas gerais em exemplos específicos relevantes para o seu trabalho cotidiano. Isso pode ser alcançado por meio do fornecimento de orientações adicionais na versão revisada dos códigos ou do desenvolvimento de documentos complementares, como diretrizes ou um kit de ferramentas (Quadro 2.2). Em particular, o Manual de Conduta do Agente Público Civil do Poder Executivo Federal de 2020 poderia ser revisado para incluir tais orientações e exemplos em relação aos Valores do Serviço Público Federal e padrões de integridade descritos nos códigos revisados.
Na República Eslovaca, o Conselho do Serviço Público desenvolveu orientações sobre como interpretar as regras contidas no Código de Ética para Funcionários Públicos. As orientações fornecem detalhes sobre as várias disposições incluídas no Código e utilizam exemplos para ilustrar como lidar com situações que os funcionários públicos podem encontrar no desempenho de suas atividades diárias. Por exemplo, para ilustrar como os funcionários públicos devem agir de forma imparcial, não permitindo que suas opiniões e crenças influenciem seu desempenho como funcionários públicos, as orientações incluem os seguintes exemplos:
Exemplo 1: Como funcionário público, você está processando os resultados de um questionário relacionado à proteção ambiental. Devido à sua convicção interior de que é necessária uma proteção muito mais vigorosa da natureza, você não inclui algumas das respostas na avaliação. Orientação: Mesmo que o funcionário tenha boas intenções, como funcionário público, ele não deve transferir suas opiniões para o serviço público, pois assim obteria alguma vantagem para promover sua opinião e interesse e prejudicaria a confiança no desempenho imparcial do serviço público. Na vida prática, provavelmente seria muito difícil provar que a conduta de um funcionário violou uma disposição específica da lei, mas pode-se concluir claramente que ele violou os princípios éticos.
Exemplo 2: O chefe do serviço público recusa repetidamente permitir que um determinado grupo de funcionários com certas crenças religiosas ou origens étnicas participe dos treinamentos, mesmo que sejam funcionários qualificados e competentes. Ele alega que esse grupo de pessoas é apenas um grande problema. Orientação: Tal comportamento por parte do chefe do serviço público é inaceitável, pois transmite suas crenças pessoais, ou preconceitos, para o desempenho do serviço público. Também viola os direitos do funcionário público à educação. Pode também violar a lei antidiscriminação. É apropriado perguntar se a minha decisão teria sido diferente se fosse um candidato ou funcionário com opiniões semelhantes às minhas ou que pertencesse ao mesmo grupo étnico.
Em 2018, o Ministério da Administração Pública da Colômbia emitiu um Código Geral de Integridade para funcionários públicos do poder executivo. Para ajudar as instituições públicas a implementar, socializar e internalizar os valores do serviço público incluídos no Código de Integridade, o Ministério da Administração Pública também criou uma Caixa de Ferramentas (Caja de Herramientas). Esse recurso fornece uma série de atividades e estratégias propostas que as instituições públicas podem usar para desenvolver atividades de treinamento e conscientização, ajudando os servidores públicos a internalizar os valores estabelecidos no Código Geral de Integridade.
Fonte: Government of the Slovak Republic (n.d.[11]), “Unofficial English translation of the Commentary on the Code of Ethics for Civil Servants (original in Slovak)”; Government of Colombia (n.d.[12]), Tool Box of the Colombian Ministry of Public Administration, https://www.funcionpublica.gov.co/web/eva/codigo-integridad.
A CGU poderia aumentar a coerência das normas de integridade em toda a Administração Pública Federal, oferecendo orientação sobre o desenvolvimento de códigos organizacionais para responder aos riscos de integridade específicos de cada instituição, em alinhamento com os Valores do Serviço Público Federal
Assim como diferentes instituições operam em vários contextos e realizam atividades diferentes, elas também podem enfrentar uma variedade de riscos específicos de integridade, dilemas éticos e situações de conflito de interesses (OECD, 2018[13]). Nesse sentido, o desenvolvimento de códigos de ética setoriais ou organizacionais oferece uma oportunidade de incluir exemplos relevantes e concretos do dia a dia dos setores ou da organização com os quais os funcionários públicos podem se identificar facilmente.
No Brasil, várias instituições do Poder Executivo Federal desenvolveram seus próprios códigos de ética e/ou conduta para complementar o Código de Ética Profissional (OECD, 2021[10]). No entanto, a revisão proposta do marco legal abrangente de integridade pública, juntamente com a revisão proposta do Código de Ética Profissional e do Código de Conduta da Alta Administração Federal, oferece uma oportunidade para que as instituições do Poder Executivo Federal alinhem seus códigos organizacionais com os Valores do Serviço Público Federal e os padrões de integridade atualizados.
Para esse fim, a CGU poderia incentivar a adoção de códigos de ética ou conduta específicos para cada instituição, incluindo uma disposição no Código de Ética Profissional revisado que estabeleça que as instituições do Poder Executivo Federal devem desenvolver seus próprios códigos organizacionais com base nos Valores do Serviço Público Federal, no novo marco jurídico de integridade pública e nos códigos revisados. Exemplos de outras jurisdições podem servir de inspiração para o Brasil em seus esforços para desenvolver códigos organizacionais que se alinhem com o quadro geral e respondam aos contextos e riscos organizacionais (Quadro 2.3).
No Canadá, o Código de Valores e Ética para o Setor Público Canadense descreve os valores que orientam os servidores públicos em todas as atividades relacionadas às suas funções profissionais – Respeito pela Democracia, Respeito pelas Pessoas, Integridade, Administração e Excelência. Ele também fornece uma lista de comportamentos esperados associados a cada um desses valores. Em consonância com o Código de Valores e Ética para o Setor Público Canadense, espera-se que as instituições públicas desenvolvam códigos de conduta organizacionais que reflitam seus contextos específicos. Alguns códigos organizacionais são:
Código de Conduta do Departamento de Emprego e Desenvolvimento Social.
Código de Valores e Ética da Agência Canadense de Transportes.
Código de Valores e Ética de Relações Exteriores, Comércio e Desenvolvimento.
Os códigos de conduta organizacionais devem ser lidos em conjunto com o Código de Valores e Ética para o Setor Público e outras políticas (por exemplo, a Diretiva sobre Conflito de Interesses e Pós-Emprego) que regem as condições de emprego dos servidores públicos.
Na Costa Rica, o Manual de Ética da Função Pública (Manual de Ética de la Función Pública) estabelece normas éticas, princípios, deveres e proibições para as 47 entidades do regime da função pública, enquanto os Princípios Éticos dos Funcionários Públicos (Principios Éticos de los Funcionarios Públicos), (estabelecidos pelo Decreto 33.146 de 2006) fornecem os princípios e valores compartilhados do setor público costarriquenho. Além disso, o Modelo de Gestão Ética prevê o desenvolvimento de um Código de Ética organizacional ou de um Manual de Ética para permitir que as instituições públicas reflitam seus contextos, riscos e desafios específicos. Nesse sentido, as instituições públicas desenvolveram códigos de ética institucionais, incluindo:
Código de Ética e Conduta da Direção Geral do Arquivo Geral da Nação: foi desenvolvido de forma participativa, incluindo uma pesquisa de percepção com os funcionários, um diagnóstico e sessões de trabalho para apresentar e validar os princípios e valores propostos.
Código de Ética e Conduta do Ministério da Habitação e Assentamentos Humanos: foi liderado pelos membros da Comissão Institucional de Ética e Valores.
Fonte: Canadá: Government of Canada (2011[14]), Values and Ethics Code for the Public Sector, https://www.tbs-sct.canada.ca/pol/doc-eng.aspx?id=25049; Canadian Transportation Agency (2012[15]), Code of Values and Ethics for the Canadian Transportation Agency, https://otc-cta.gc.ca/sites/all/files/altformats/books/Code-VE-en-final_0.pdf; Government of Canada (2016[16]), ESDC Code of Conduct, https://publications.gc.ca/collections/collection_2016/edsc-esdc/Em4-7-2016-eng.pdf; Government of Canada (2014[17]), Values and Ethics Code, https://publications.gc.ca/collections/collection_2015/maecd-dfatd/FR5-67-2014-eng.pdf; Costa Rica: OECD (2022[18]), OECD Integrity Review of Costa Rica: Safeguarding Democratic Achievements, https://doi.org/10.1787/0031e3b3-en.
Para manter a consistência entre o grande número de códigos organizacionais dentro da Administração Pública Federal, a CGU poderia fornecer orientações aos ministérios e instituições do setor público para desenvolver ou atualizar seus códigos. Isso permitiria que as instituições públicas respondessem às suas necessidades individuais e riscos específicos, garantindo ao mesmo tempo que todos os códigos organizacionais estivessem alinhados com o quadro jurídico geral de integridade pública, os Valores do Serviço Público Federal e os códigos atualizados.
Essas orientações poderiam incluir:
Uma metodologia para desenvolver ou atualizar um código organizacional, com orientações detalhadas sobre como as instituições públicas devem gerenciar seu projeto, comunicação, implementação e revisão periódica. Isso deve ser feito com base em uma avaliação de risco de integridade e envolvendo partes interessadas internas e externas. A experiência internacional destaca o valor de uma abordagem de baixo para cima que envolve diversas partes interessadas, incluindo funcionários do setor público, partes interessadas do setor privado – por exemplo, fornecedores – e representantes da sociedade civil – por exemplo, usuários de serviços públicos. Essa abordagem participativa promove o consenso sobre princípios compartilhados de comportamento e padrões esperados de conduta dos funcionários públicos, aumenta o senso de propriedade e conformidade dos funcionários com o código e comunica claramente os valores da organização pública às suas partes interessadas (OECD, 2018[13]).
Um projeto ou modelo para um código organizacional com uma lista proposta de conteúdo que reflita questões recorrentes de integridade (como política de presentes, conflito de interesses, atividades externas, denúncias de corrupção e outras), bem como disposições padrão sobre essas questões.
Além da orientação, a CGU poderia prestar serviços de consultoria a ministérios e instituições executivas federais no processo de desenvolvimento de seus códigos organizacionais. Isso poderia ser feito por meio da Unidade Setorial de Integridade (USI) do Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação da Administração Pública Federal (SITAI), em coordenação com as comissões de ética.
Exemplos de outros países poderiam ser usados como inspiração. Por exemplo, a Unidade de Ética do Ministério da Administração Pública do México (que foi reestruturada em 2024 e agora se chama Secretaría Anticorrupción y Buen Gobierno) desenvolveu um breve documento descrevendo as principais características que os códigos organizacionais devem incluir para manter a consistência entre os vários códigos e apoiar os ministérios no desenvolvimento de seus próprios códigos (OECD, 2019[3]). Além disso, a Unidade de Ética é responsável por revisar cada código de ética organizacional para garantir que esteja em conformidade com o código de ética geral (OECD, 2019[3]).
Os conflitos de interesses são uma questão de grande preocupação pública em todo o mundo. Um setor público que trabalha em estreita colaboração com os setores empresarial e sem fins lucrativos dá origem a formas de conflito entre os interesses privados dos funcionários públicos e seus deveres públicos (OECD, 2004[19]). Nesse sentido, é essencial que os funcionários públicos tenham regras e diretrizes claras para prevenir e gerenciar conflitos de interesses, a fim de manter a integridade pública em suas funções.
Quando as situações de conflito de interesses não são devidamente identificadas e gerenciadas, elas podem comprometer seriamente a integridade das organizações e levar à corrupção nos setores público e privado. De fato, embora seja normal que os interesses privados dos funcionários públicos às vezes entrem em conflito com o interesse público, é imperativo que os interesses privados não influenciem indevidamente o desempenho das funções e responsabilidades oficiais (OECD, 2004[19])
O Brasil estabeleceu normas para prevenir conflitos de interesse nos três poderes do governo. As leis e regulamentos referentes a conflitos de interesse incluem:
Lei 8.112/1990. Os artigos 117, 127 e 132 contêm alguns comportamentos proibidos e sanções disciplinares subsequentes (por exemplo, advertência, suspensão, demissão).
A Súmula Vinculante 13/2008 do Supremo Tribunal Federal proíbe o nepotismo na administração pública, banindo a nomeação de parentes próximos (até o terceiro grau) de autoridades nomeadoras ou altos funcionários para cargos de confiança, comissão ou funções remuneradas.
O Decreto Presidencial 7.203/2010 desenvolve a proibição do nepotismo no Poder Executivo Federal.
A Lei 12.813/2013 (Lei de Conflito de Interesses) desenvolve normas para identificar e gerenciar conflitos de interesses no Poder Executivo Federal e define responsabilidades para monitorar, avaliar e prevenir tais conflitos.
Decreto 10.889/2021. Os capítulos V e VI desenvolvem disposições sobre presentes e hospitalidade no Poder Executivo Federal.
Esta seção fornece uma análise detalhada da estrutura de conflito de interesses nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e propõe medidas-chave para melhorar a identificação e gestão de conflitos de interesses. Ela começa abordando a necessidade de uma definição mais clara de “conflito de interesses” na Lei de Conflito de Interesses e uma abordagem mais integrada dessa questão para reduzir a fragmentação no executivo federal. Em seguida, examina estratégias para fortalecer a coordenação e a coerência entre a Controladoria-Geral da União (CGU) e a Comissão de Ética Pública (CEP), garantindo uma supervisão mais eficaz, juntamente com iniciativas para fornecer diretrizes específicas e práticas que apoiem a compreensão e o cumprimento por parte dos funcionários públicos. Outras recomendações se concentram no reforço das regulamentações sobre conflito de interesses nos Poderes Judiciário e Legislativo, bem como na melhoria do sistema de porta giratória para evitar influências indevidas e manter a integridade.
A estrutura normativa do Brasil sobre conflito de interesses para o Poder Executivo Federal é fragmentada e poderia ser revisada para fortalecer definições e regulamentações importantes
O Brasil poderia alterar os artigos 5 e 6 da Lei de Conflito de Interesses para garantir uma cobertura mais ampla das situações de conflito de interesses
Para permitir que os funcionários públicos identifiquem e gerenciem situações de conflito de interesses, um “conflito de interesses” deve ser adequadamente definido (OECD, 2004[19]). Isso pode ser feito de forma descritiva (ou seja, definindo um conflito de interesses em termos gerais) ou prescritiva (ou seja, definindo uma série de situações consideradas conflitantes com os deveres públicos) (OECD, 2020[20]). A OCDE define conflito de interesses como “um conflito entre o dever público e os interesses privados de um funcionário público, no qual o funcionário público tem interesses de natureza privada que podem influenciar indevidamente o desempenho de suas funções e responsabilidades oficiais”. (OECD, 2004[19]).
No Brasil, a Lei define “conflito de interesses” (artigo 3º) como “situação gerada pelo confronto entre interesses públicos e privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar indevidamente o desempenho da função pública”. De acordo com o artigo 4º, os funcionários públicos do Poder Executivo Federal devem agir de forma a evitar qualquer possível conflito de interesses e proteger informações privilegiadas (artigo 4º). A Lei também lista situações que constituem conflito de interesses no exercício (artigo 5º) e após o exercício (artigo 6º) de cargo ou emprego no Poder Executivo Federal (Government of Brazil, 2013[21]). Além disso, a Lei estipula que qualquer funcionário público que cometer os atos descritos nos artigos 5º e 6º será considerado como tendo cometido falta administrativa e poderá ser demitido como penalidade disciplinar, conforme estipulado nos artigos 127 e 132 da Lei 8.112/1990.
As listas descritas nos artigos 5º e 6º da Lei de Conflito de Interesses sugerem uma abordagem prescritiva e exaustiva da questão, enquanto as situações de conflito de interesses estão em constante mudança e evolução e podem variar amplamente entre setores, instituições e empregos.
Para resolver essa questão, o Brasil poderia considerar:
1. Esclarecer que as situações listadas nos artigos 5 e 6 da Lei de Conflito de Interesses são exemplos de situações reais de conflito de interesses, e não uma lista exaustiva. Isso poderia ser feito adicionando “entre outros” para indicar que a lei também abrange conflitos de interesses potenciais e aparentes, bem como qualquer outra situação real de conflito de interesses não explicitamente listada na lei.
2. Transferir a lista de situações de conflito de interesses dos artigos 5º e 6º para diretrizes complementares, como parte de uma lista não exaustiva de exemplos de situações que levam a um conflito de interesses. Tais exemplos poderiam ser complementados com exemplos de situações de conflito de interesses potenciais e aparentes.
O Brasil poderia alterar o artigo 3º da Lei de Conflito de Interesses para distinguir entre conflito de interesses real, potencial e aparente.
Diferenciar conflito de interesses real, aparente e potencial é fundamental para desenvolver políticas e respostas direcionadas que defendam os padrões éticos, evitando restrições desnecessárias aos funcionários públicos. De fato, enquanto um conflito de interesses real requer intervenção imediata para evitar má conduta e defender a integridade, um conflito de interesses potencial permite medidas preventivas antes que qualquer má conduta real ocorra. Além disso, distinguir o conflito de interesses aparente é relevante para manter a confiança pública, pois a percepção de parcialidade pode minar a credibilidade institucional, mesmo na ausência de irregularidades.
No entanto, a definição de conflito de interesses na Lei de Conflito de Interesses do Brasil atualmente não diferencia entre conflito de interesses real, potencial e aparente. O Brasil poderia, portanto, estabelecer uma definição de conflito de interesses que permita diferenciar os diferentes tipos de conflito de interesses, fornecendo uma base para identificá-los, gerenciá-los e resolvê-los de forma eficaz e adequada (Quadro 2.4).
As Diretrizes da OCDE sobre Gestão de Conflitos de Interesses no Setor Público afirmam que um “conflito de interesses” envolve um conflito entre o dever público e os interesses privados de um funcionário público, no qual os interesses privados do funcionário público podem influenciar indevidamente o desempenho de suas funções e responsabilidades oficiais.
Nessa base, um “conflito de interesses” envolve uma situação ou relação que pode ser atual ou ter ocorrido no passado. Definido dessa forma, “conflito de interesses” tem o mesmo significado que conflito de interesses real.
Em contrapartida, diz-se que existe um conflito de interesses aparente quando parece que os interesses privados de um funcionário podem influenciar indevidamente o desempenho de suas funções, mas isso não é realmente o caso.
Um conflito de interesses potencial ocorre quando um funcionário público tem um interesse privado que constituiria um conflito de interesses se as circunstâncias relevantes mudassem no futuro.
Os funcionários públicos do Governo do Canadá devem preocupar-se tanto com a prevenção de conflitos de interesses aparentes como com a prevenção de conflitos de interesses reais e potenciais. Para ajudar os funcionários públicos a compreender o significado e a importância do conflito de interesses aparente, o Governo do Canadá forneceu definições para distinguir entre os três tipos de conflito de interesses:
Um conflito de interesses real denota uma situação em que um funcionário público tem conhecimento de um interesse privado que é suficiente para influenciar o exercício de suas funções e responsabilidades públicas.
Um conflito de interesses potencial incorpora um conceito de previsibilidade: quando os indivíduos podem prever que um interesse privado pode um dia ser suficiente para influenciar o exercício de suas funções, mas ainda não o fez, eles estão em um conflito de interesses potencial.
Um conflito de interesses aparente existe quando há uma apreensão razoável, que pessoas razoavelmente bem informadas poderiam ter, de que existe um conflito de interesses.
Fonte: OECD (2004[19]), “OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service”, https://dx.doi.org/10.1787/9789264104938-2-en; Government of Canada (2015[22]), Apparent Conflict of Interest, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/values-ethics/conflict-interest-post-employment/apparent-conflict-interest.html.
O Brasil poderia alterar o artigo 3º da Lei de Conflito de Interesses para incluir uma definição clara de “interesse privado” que abranja interesses financeiros e não financeiros
A estrutura de conflito de interesses deve deixar claro que os interesses privados vão além dos econômicos e financeiros. O desempenho imparcial das funções dos funcionários públicos pode ser comprometido por interesses financeiros e econômicos, laços ou relações pessoais ou outros interesses e empreendimentos pessoais. (OECD, 2019[3]; 2004[19]).
No Brasil, embora a definição de conflito de interesses incluída no artigo 3º da Lei de Conflito de Interesses se refira a “interesses privados”, ela não inclui explicitamente diferentes tipos de interesses privados nem fornece uma definição de “interesse privado” que abranja interesses financeiros e não financeiros. Além disso, ao proibir os funcionários públicos de prestar serviços, manter relações comerciais, representar, atuar como consultores ou prestar serviços de qualquer outra forma, os artigos 5º e 6º levantam uma forte conotação de que interesses privados equivalem a interesses econômicos e financeiros.
Assim, o Brasil poderia alterar a Lei de Conflito de Interesses para incluir, no artigo 3º, uma definição clara de “interesse privado”. A definição deveria especificar que os interesses privados vão além dos interesses econômicos e financeiros que levam a um benefício pessoal direto para um funcionário público e incluem laços pessoais, relações e interesses profissionais privados que poderiam ser razoavelmente considerados como suscetíveis de influenciar indevidamente o desempenho das funções do funcionário.
O Brasil poderia incorporar o nepotismo e o favoritismo à definição mais ampla de conflito de interesses estabelecida na Lei de Conflito de Interesses.
O nepotismo deve ser entendido como um tipo de área de alto risco potencial para conflito de interesses (World Bank/OECD/UNODOC, 2020[23]) e, portanto, deve ser abrangido pela estrutura de conflito de interesses. Esse também é o caso do favoritismo, situações em que funcionários públicos que exercem autoridade decisória que pode determinar gastos públicos específicos (por exemplo, subsídios, concessões ou contratos) beneficiam suas famílias e amigos. O favoritismo é outro tipo de situação de conflito de interesses e talvez um problema ainda mais saliente, pois é menos visível e mais socialmente aceito do que o próprio nepotismo.
No Brasil, as questões do nepotismo e do favoritismo continuam sendo uma área de grande preocupação e estão relacionadas principalmente a nomeações políticas e interferência em procedimentos de recrutamento, por exemplo, no legislativo e no executivo (Transparency International, 2022[24]). Essa situação também é reconhecida pelos funcionários públicos na Pesquisa sobre Ética e Corrupção no Serviço Público de 2021, realizada em parceria entre a CGU e o Banco Mundial. Embora a maioria dos servidores públicos brasileiros acredite que o sistema de promoção e progressão de sua organização seja transparente, 24,5% dos servidores afirmaram que o sistema era influenciado por conexões políticas e 22,4% acreditavam que era influenciado por amizades (World Bank, 2021[25]). Nesse sentido, exigir algum nível de divulgação de relações pessoais poderia revelar sinais de alerta indicando um potencial conflito de interesses que deveria ser devidamente gerenciado pelos funcionários públicos.
No atual marco jurídico do Poder Executivo, o nepotismo é tratado separadamente do marco de conflito de interesses. Especificamente, a Súmula Vinculante 13/2008 do Supremo Tribunal Federal (STF) e o Decreto Presidencial 7.203/2010 proíbem o nepotismo. O primeiro se aplica à administração pública direta e indireta em todos os poderes da União, estados, Distrito Federal e municípios, enquanto o segundo se aplica exclusivamente à administração pública federal. O Decreto 7.203/2010 proíbe as instituições públicas de empregar ou contratar parentes do presidente, do vice-presidente, do ministro, da autoridade administrativa máxima ou de indivíduos que ocupem um cargo de gestão de confiança nos seguintes casos: para preencher um cargo comissionado ou de confiança, para atender a uma necessidade temporária de interesse público excepcional (a menos que a seleção seja precedida por um processo regular de recrutamento) e para estágios (a menos que a seleção seja precedida por um processo regular de recrutamento).
Para evitar a fragmentação e garantir que as várias tipologias de situações de conflito de interesses sejam devidamente identificadas, divulgadas e gerenciadas, o Brasil poderia incorporar o nepotismo e o favoritismo na definição e na estrutura mais ampla de conflito de interesses por meio de uma revisão da Lei de Conflito de Interesses. Isso proporcionaria uma abordagem mais abrangente ao conflito de interesses e garantiria que todas as formas de influência indevida, sejam elas baseadas em laços familiares ou favores pessoais, fossem sujeitas a um escrutínio e gestão adequados.
O Brasil poderia estabelecer disposições adicionais claras sobre o que se espera dos funcionários públicos em relação à identificação, declaração e gestão de situações de conflito de interesses
Um quadro abrangente de conflito de interesses deve, em primeiro lugar, incentivar os funcionários públicos a identificar e divulgar quaisquer interesses privados que possam entrar em conflito com suas funções públicas (OECD, 2004[19]). Disposições e procedimentos claros e proporcionais são essenciais para garantir que os funcionários públicos compreendam plenamente suas obrigações de identificar, declarar e gerenciar adequadamente situações de conflito de interesses (OECD, 2004[19]).
No Brasil, a Lei de Conflito de Interesses e o Decreto 10.571/2020 estabelecem regras para identificar, divulgar e gerenciar conflitos de interesse por parte de funcionários de alto escalão da Administração Pública Federal. A Lei de Conflito de Interesses determina que os funcionários de alto escalão – ou seja, ministros, pessoas que ocupam cargos de nível DAS 5 e acima (atualmente equivalente a CCE-15 e FCE-15 e acima), presidentes, vice-presidentes e diretores de instituições da Administração Pública Federal indireta – apresentem uma declaração anual à CGU ou à Comissão de Ética Pública (CEP) (artigo 9). Ela confere à CEP a competência para avaliar e supervisionar situações de conflito de interesses e determinar medidas para sua prevenção ou eliminação (artigo 8º). O Decreto 10.571/2020 desenvolve ainda mais essas disposições, exigindo que os altos funcionários preencham uma declaração de interesses ao assumir o cargo, ao deixar o cargo e anualmente. Essas declarações abrangem atividades privadas realizadas no ano anterior, laços de parentesco e situações patrimoniais específicas que possam dar origem a conflitos de interesses e devem ser apresentadas por meio do Sistema Eletrônico de Informações Patrimoniais e de Conflito de Interesses (e-Patri).
No entanto, essas disposições poderiam ser reforçadas com a introdução da exigência para que os altos funcionários apresentem declarações de interesses ad hoc na primeira oportunidade, quando tomarem conhecimento de um conflito de interesses real, potencial ou aparente durante o seu mandato. Essas declarações de interesses ad hoc são fundamentais para captar mudanças nos interesses privados ou circunstâncias que surgem entre as declarações anuais. Isso garante transparência e integridade, abordando potenciais conflitos à medida que ocorrem, em vez de adiar a divulgação até a próxima apresentação programada. A comunicação imediata reduz o risco de conflitos passarem despercebidos ou não serem geridos e reforça a confiança do público, permitindo um acompanhamento e uma resolução mais eficazes e em tempo real dos conflitos.
Para outros funcionários públicos, não existem atualmente disposições claras que definam as suas responsabilidades em matéria de identificação, divulgação e gestão de conflitos de interesses. Para resolver essa lacuna, o Brasil poderia considerar a alteração da Lei de Conflito de Interesses para exigir que todos os outros funcionários públicos declarem quaisquer interesses privados que possam dar origem a um conflito de interesses real ou potencial à unidade de recursos humanos de sua instituição (i) ao assumir um novo cargo e (ii) na primeira oportunidade após tomarem conhecimento de tal conflito durante seu mandato. O Brasil também poderia introduzir a obrigação explícita de que esses funcionários gerenciem ou resolvam um conflito de interesses, aumentando assim a conscientização sobre sua responsabilidade contínua de prevenir e mitigar conflitos ao longo de seu serviço público.
O Brasil poderia fortalecer as disposições sobre presentes e hospitalidade, exigindo que todos os funcionários públicos registrem os presentes e hospitalidades recebidos em seu departamento de recursos humanos e proibindo os familiares de funcionários públicos de receber qualquer presente ou hospitalidade
O conflito de interesses, ou a percepção de um conflito de interesses, também pode surgir quando funcionários públicos recebem presentes ou benefícios de terceiros. Isso inclui convites para tomadores de decisão participarem de eventos, seminários e conferências, ou patrocínio de iniciativas sem a devida transparência (OECD, 2004[19]).
No Brasil, existem regulamentos específicos relativos ao recebimento de presentes e benefícios por funcionários públicos do Poder Executivo Federal. Primeiro, a Lei 8.027/1990 (artigo 5º VIII) classifica a aceitação ou promessa de presentes, de qualquer tipo ou valor, devido às suas funções, como uma infração administrativa punível com demissão. Segundo, a Lei 8.112/1990 (artigo 117) proíbe os funcionários públicos de aceitar presentes de qualquer tipo, devido às suas responsabilidades públicas. Em terceiro lugar, a Lei de Conflito de Interesses (artigo 5º VI) desenvolve ainda mais essa disposição para os funcionários públicos do Poder Executivo Federal e estabelece que “receber um presente de qualquer pessoa que tenha interesse na decisão do agente público ou do órgão colegiado do qual participa, além dos limites e condições estabelecidos em regulamento” constitui um conflito de interesses e deve ser evitado.
O Decreto 10.889/2021 detalha esses limites e condições, distinguindo entre duas categorias de presentes:
A primeira categoria (brinde) inclui itens de baixo valor distribuídos amplamente como cortesia habitual, propaganda ou publicidade. Estes podem ser aceitos sem a necessidade de registro na plataforma e-Agendas.
A segunda categoria (presente) inclui bens, serviços ou vantagens de qualquer tipo oferecidos por indivíduos com interesse em influenciar uma decisão pública. Estes são estritamente proibidos. O Decreto 10.889/2021 estabelece que, se não for possível recusar ou devolver imediatamente um presente, o funcionário público deve entregá-lo ao setor de patrimônio de sua instituição, que determinará o seu destino adequado. O Decreto 10.889/2021 também estabelece que os servidores públicos de alto escalão devem declarar e publicar os presentes recebidos na plataforma e-Agendas. Os servidores públicos de alto escalão correspondem a ministros, titulares de cargos de natureza especial (por exemplo, cargos CCE-18), determinados cargos de alto nível em fundações públicas, empresas públicas e empresas de capital misto (ou seja, presidente, vice-presidente e diretor ou equivalente) e altos funcionários públicos que anteriormente ocupavam cargos DAS 5 e 6, agora equivalentes a CCE-15 e FCE-15, e CCE-17 e FCE-17.
O Decreto 10.889/2021 também inclui disposições sobre hospitalidade. Hospitalidade é definida como “serviço ou despesas oferecidas para transporte, refeições, acomodação, cursos, seminários, conferências, eventos, feiras ou atividades de entretenimento, fornecidas por um agente privado a um funcionário público no interesse institucional da instituição pública em que trabalha” (artigo 5). Qualquer hospitalidade oferecida por um agente privado a um funcionário público deve ser pré-autorizada pela instituição relevante antes de ser aceita. Essa autorização deve considerar os interesses institucionais e os riscos potenciais à integridade e à reputação decorrentes da aceitação de tal oferta. Qualquer hospitalidade recebida por funcionários públicos de alto escalão – de um agente privado – deve ser registrada e publicada na plataforma e-Agendas.
Embora os funcionários de alto nível sejam obrigados a divulgar os presentes e hospitalidade recebidos na plataforma e-Agendas, há uma falta de transparência em relação à aceitação de presentes e hospitalidade por todos os outros funcionários públicos, particularmente aqueles que trabalham em áreas de alto risco, como compras públicas e licenciamento. Essa falta de transparência aumenta o potencial para situações de conflito de interesses, pois torna-se difícil identificar quando os presentes ou a hospitalidade podem influenciar decisões ou criar influência indevida em áreas sensíveis. Para resolver essa lacuna, o Brasil poderia considerar a implementação de uma disposição que obrigue todos os funcionários públicos a registrar qualquer presente e hospitalidade que recebam no departamento de recursos humanos de suas respectivas instituições. Com base nisso, o departamento de recursos humanos também poderia sugerir medidas de mitigação de conflitos de interesses quando necessário ou iniciar um pedido formal de aconselhamento no Sistema Eletrônico de Prevenção de Conflito de Interesses (ver seção abaixo).
Além disso, nenhuma dessas regulamentações considera que presentes e outros benefícios concedidos a familiares de funcionários públicos também podem criar uma situação de conflito de interesses. De fato, presentes ou outros benefícios concedidos a familiares podem, direta ou indiretamente, influenciar os funcionários públicos no desempenho de suas funções ou ser razoavelmente percebidos como tal. Além disso, discussões com as principais partes interessadas destacaram a crescente prevalência dessa questão, particularmente no caso de hospitalidade oferecida a familiares. Para fortalecer os regulamentos atuais sobre presentes e hospitalidade no âmbito do Poder Executivo Federal, o Brasil poderia considerar a implementação de uma proibição aos familiares de funcionários públicos – como cônjuges e filhos – de aceitar qualquer forma de presente ou hospitalidade.
A CGU e a CEP poderiam fortalecer as responsabilidades de monitoramento dentro da estrutura de conflito de interesses e fornecer orientações adicionais personalizadas para funcionários públicos
A Lei de Conflito de Interesses contém disposições sobre como gerenciar ou prevenir situações de conflito de interesses. O artigo 4º exige que os funcionários públicos ajam de forma a prevenir ou evitar um possível conflito de interesses e a proteger informações privilegiadas. Além disso, determina que os funcionários públicos busquem orientação da autoridade competente em caso de dúvida: os altos funcionários do Poder Executivo Federal devem consultar a CEP, enquanto todos os outros servidores públicos do Poder Executivo Federal devem consultar a CGU. Procedimentos diferentes se aplicam dependendo do órgão responsável pelo tratamento das consultas sobre conflito de interesses.
Espera-se que os altos funcionários do Poder Executivo Federal solicitem orientação à CEP por meio de um sistema eletrônico de informações chamado Sistema Eletrônico de Informações da Presidência da República (SEI-PR). Uma vez registrados no SEI-PR, os altos funcionários podem enviar suas solicitações de consulta, juntamente com os documentos relevantes, para que a Comissão de Ética Pública faça a análise correspondente, conforme descrito na Figura 2.1. Os altos funcionários também podem acompanhar sua solicitação por meio de um Número Único de Processo que recebem após enviar sua solicitação de consulta. Nos últimos três anos, a CEP recebeu mais de 800 consultas (196 em 2021, 340 em 2022 e 273 em 2023), identificou 251 casos de conflito de interesses (81 em 2021, 121 em 2022 e 49 em 2023) e recomendou medidas de mitigação relevantes (CEP, 2024[26]).
Uma vez concluído este processo, a decisão final da CEP pode autorizar ou não o exercício de atividades privadas, impor uma restrição de 6 meses (período de “quarentena”) ao exercício de atividades privadas, ou emitir recomendações para evitar conflitos de interesses, dependendo das especificidades de cada caso (Government of Brazil, 2013[21]). As medidas recomendadas pela CEP podem incluir a proibição de indivíduos atuarem perante o órgão ou entidade onde trabalhavam anteriormente, usarem informações privilegiadas ou trabalharem para empresas que têm contratos com a administração pública federal.
Além disso, a CEP monitora altos funcionários durante os períodos de “quarentena” para garantir o cumprimento. No entanto, uma unidade designada também deve ser responsável por monitorar a implementação de todas as recomendações além desses períodos de carência para prevenir efetivamente conflitos de interesse, incluindo aqueles que podem surgir enquanto altos funcionários ainda estão no cargo. Para resolver isso, a CEP poderia expandir seu papel para supervisionar e garantir que altos funcionários cumpram todas as recomendações, não apenas aquelas relacionadas aos períodos de quarentena. Além disso, de acordo com o artigo 143 da Lei 8.112/1990, as autoridades que tenham conhecimento de irregularidades no serviço público são obrigadas a promover sua investigação imediata. Nesse sentido, a CEP poderia garantir a aplicação das normas relativas a conflitos de interesses, informando as Corregedorias Federais – unidades organizacionais competentes para lidar com casos disciplinares internos – dentro dos órgãos públicos em caso de violações detectadas pela CEP.
Em relação a todos os outros servidores públicos do Poder Executivo Federal, a CGU desenvolveu e implementou um procedimento por meio da Portaria Interministerial 333/2013, detalhado na Figura 2.2. Todas as solicitações de consulta por parte de todos os outros servidores públicos do Poder Executivo Federal devem ser enviadas por meio do Sistema Eletrônico de Prevenção de Conflito de Interesses (SeCI). Nos últimos três anos, a CGU recebeu mais de 8.800 consultas (2.813 em 2021, 2.974 em 2022 e 3.102 em 2023) por meio do SeCI (CGU, 2024[27]).
Fonte: Baseado em CGU (2013[28]), Portaria Interministerial No 333, de 19 de Setembro de 2013, https://repositorio.cgu.gov.br/bitstream/1/44844/16/PORTARIA%20INTERMINISTERIAL%20N%c2%ba%20333.pdf.
Uma vez concluído esse processo, nos casos em que a CGU conclui que existe risco de conflito de interesses, o SeCI encaminha os resultados da análise à unidade de recursos humanos da instituição pública relevante, juntamente com as medidas recomendadas para eliminar ou mitigar o conflito de interesses. As medidas recomendadas pela CGU podem incluir a assinatura de um compromisso de se abster de prestar serviços a um indivíduo ou grupo específico ou de participar de processos ou assuntos que possam afetar uma determinada pessoa ou grupo. Os funcionários públicos podem recorrer da decisão da CGU no prazo de 10 dias. O recurso será analisado pela autoridade decisória da CGU, que deve responder no prazo de 5 dias. Se a decisão for mantida, o funcionário público pode recorrer para uma autoridade superior dentro da CGU, que terá 15 dias para analisar e resolver o caso. Uma vez finalizada a decisão, é estabelecido um acordo de compromisso com o funcionário público para garantir a gestão adequada da situação de conflito de interesses.
No entanto, atualmente não há uma unidade designada responsável por monitorar a implementação do acordo de compromisso pelos funcionários públicos, aumentando o risco de que esses acordos se tornem meras ações simbólicas. Para resolver isso, a CGU poderia considerar atribuir a responsabilidade de monitorar e supervisionar o cumprimento do acordo às unidades de recursos humanos. Essas unidades já lidam com tarefas relacionadas, como receber consultas sobre possíveis conflitos de interesse e realizar análises preliminares para determinar se pode existir um conflito de interesse nos casos que lhes são apresentados. Assim, atribuir essa nova responsabilidade às unidades de recursos humanos não aumentaria significativamente sua carga de trabalho. As unidades de recursos humanos também poderiam ser investidas da responsabilidade de informar as unidades correcionais quando os funcionários públicos não cumprirem o compromisso. Isso garantiria que as Unidades Setoriais de Correição fossem informadas sobre possíveis violações disciplinares em tempo hábil e pudessem iniciar uma investigação disciplinar, conforme necessário (ver Capítulo 5). Isso está em conformidade com o Artigo 143 da Lei 8.112/1990, que exige que as autoridades que tenham conhecimento de irregularidades no serviço público promovam sua investigação imediata.
Além disso, a CGU poderia continuar os esforços atuais para garantir algum grau de coerência e homogeneidade ao realizar a análise das consultas recebidas por meio do SeCI. Isso inclui continuar esforços como o desenvolvimento do Manual de Tratamento de Conflitos de Interesses, bem como atividades de treinamento específicas voltadas para unidades de recursos humanos.
Além de leis e aconselhamento, diretrizes e treinamento também devem ser empregados para fornecer exemplos práticos e etapas concretas para identificar e resolver situações de conflito de interesses, particularmente em áreas de rápida mudança ou “cinzentas”, como a transição de funcionários públicos para o setor privado. Reconhecendo essa necessidade, a CGU desenvolveu uma página da web dedicada ao conflito de interesses, com informações sobre a Lei de Conflito de Interesses e outras diretrizes regulatórias sobre o assunto. A página fornece orientações gerais e vídeos de uma série de conferências sobre conflito de interesses para ajudar tanto as unidades de recursos humanos quanto os funcionários públicos a navegar pelos procedimentos de conflito de interesses. No entanto, são necessárias medidas adicionais para fortalecer a compreensão dos funcionários públicos sobre o conflito de interesses e capacitá-los a assumir a responsabilidade pela identificação e gestão adequadas de interesses conflitantes.
Para esse fim, a CGU e a CEP poderiam fornecer orientações complementares aos funcionários públicos para ajudá-los a identificar e gerenciar situações de conflito de interesses. Essas orientações poderiam incluir uma lista não exaustiva de exemplos de situações reais, potenciais e aparentes de conflito de interesses, uma lista não exaustiva de exemplos de interesses financeiros e não financeiros que poderiam levar a conflitos de interesses (incluindo ativos, passivos e dívidas, interesses comerciais, atividades e cargos externos, afiliações e associações pessoais e interesses familiares), entre outros.
Além disso, a CGU e a CEP poderiam emitir comunicações e diretrizes regulares com base nas tendências observadas a partir dos conselhos solicitados por funcionários públicos durante um período ou em questões sistêmicas ou setoriais recorrentes. Tais comunicações e diretrizes devem sempre respeitar a confidencialidade das trocas entre a CGU e a CEP e aqueles que solicitam conselhos. A CGU e a CEP poderiam desenvolver essas comunicações e orientações de forma independente, em conformidade com seus respectivos mandatos, e/ou de forma colaborativa no âmbito do Acordo de Cooperação nº 1/2023.
Adicionalmente, considerando que alguns funcionários públicos operam em áreas sensíveis com um risco mais elevado de conflito de interesses, tais como auditores, funcionários fiscais, inspetores ou funcionários responsáveis por contratação pública, a CGU poderia desenvolver orientações específicas e complementares para prevenir e gerir situações de conflito de interesses em setores ou cargos específicos que estão mais expostos ao risco de corrupção. A Figura 2.3 mostra categorias específicas de funcionários públicos que são abrangidas por uma política específica de conflito de interesses. Por exemplo, a CGU poderia apoiar os funcionários responsáveis pelas compras públicas, fornecendo um manual sobre situações de conflito de interesses específicas das compras públicas. A CGU poderia também continuar a envidar esforços para desenvolver orientações adaptadas às especificidades dos diferentes setores, em conjunto com os ministérios competentes, tais como o Ministério da Educação ou o Ministério da Saúde. É o caso do Guia de entendimentos sobre conflito de interesses e outras interpretações na aplicação do Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação, desenvolvido pela CGU, juntamente com instituições públicas importantes.
Fonte: OECD (2019[3]), OECD Integrity Review of Argentina: Achieving Systemic and Sustained Change, https://doi.org/10.1787/g2g98ec3-en.
O Brasil poderia considerar a promulgação de legislação específica e o fornecimento de orientações complementares sobre a identificação e gestão de conflitos de interesses nos Poderes Legislativo e Judiciário
Tanto no Poder Legislativo quanto no Judiciário, existem atualmente normas e orientações muito limitadas para ajudar os funcionários públicos a identificar, divulgar e gerenciar adequadamente os conflitos de interesses, além das disposições gerais da Lei 8.112/1990.
No legislativo, o Código de Ética e Decoro Parlamentar do Senado prevê a obrigação dos senadores de apresentarem uma declaração de interesses obrigatória “durante o exercício de seu mandato, em sessões de comissão ou plenárias, no início da apreciação de assuntos que envolvam direta e especificamente seus interesses patrimoniais” (Federal Senate, 1993[29]). Da mesma forma, o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados estabelece a obrigação de os deputados apresentarem uma “declaração de impedimento ao voto no início da apreciação de assuntos que envolvam direta e especificamente seus interesses patrimoniais” (Câmara dos Deputados, 2015[30]). No judiciário, vários códigos de ética estabelecem obrigações de agir em defesa do interesse público e para impedir a interferência dos interesses privados dos servidores públicos. Entre eles estão os Códigos de Ética do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal Superior do Trabalho, do Tribunal Superior Eleitoral, entre outros.
No entanto, os códigos não definem termos-chave como “conflito de interesses” e “interesse privado”, essenciais para garantir uma compreensão clara das disposições sobre conflito de interesses. Os códigos também não reconhecem que os interesses privados não se limitam a interesses financeiros ou pecuniários, mas também podem incluir interesses privados que vão além dos econômicos e financeiros. Essa lacuna é particularmente evidente no caso dos códigos de ética do legislativo, que exigem que senadores e deputados apresentem uma declaração quando seus “interesses patrimoniais” possam apresentar um conflito. Além disso, os códigos não apresentam as obrigações de declarar interesses e prevenir interferências com interesses privados como parte de uma estrutura mais ampla de conflito de interesses. Uma abordagem abrangente deve incluir processos detalhados para identificar, declarar e gerenciar conflitos de interesses. O Código de Ética e Decoro Parlamentar do Senado dá um primeiro passo nessa direção ao exigir que os senadores apresentem uma declaração de interesses obrigatória em determinadas situações ao Conselho de Ética e Decoro Parlamentar. No entanto, essa medida visa principalmente a “ampla divulgação e publicidade”, e não a resolução ou gestão eficaz do conflito de interesses.
Dadas essas limitações nos Poderes Legislativo e Judiciário, o Brasil poderia se beneficiar da promulgação de legislação para estabelecer estruturas específicas e bem definidas de conflito de interesses para cada um desses Poderes da República. Essas estruturas devem fornecer uma definição abrangente de conflito de interesses que diferencie entre situações reais, potenciais e aparentes de conflito de interesses, juntamente com outras definições importantes, como “interesse privado”. Além disso, as estruturas de conflito de interesses para o legislativo e o judiciário também devem abordar a atual imprecisão agravada pela ausência de processos detalhados para identificar, declarar e gerenciar conflitos de interesses (incluindo quando e para/por quem as ações devem ser realizadas). O Quadro 2.5 fornece um exemplo de como os países da OCDE definem termos-chave e obrigações para divulgar e gerenciar conflitos de interesse no judiciário.
Na Costa Rica, o poder judiciário estabeleceu regulamentos específicos e bem definidos sobre conflitos de interesses. O Regulamento para a “Prevenção, Identificação e Gestão de conflitos de interesses no Poder Judiciário” (Regulación para la Prevención, Identificación y la Gestión adecuada de los conflictos de Interés en el Poder Judicial) visa permitir que os operadores judiciais previnam, identifiquem e gerenciem possíveis conflitos de interesses. O regulamento:
fornece uma definição de conflito de interesses no poder judiciário e os tipos de interesses privados com capacidade de gerar conflito de interesses
contém orientações sobre as etapas para relatar formalmente um possível conflito de interesses (ao seu superior hierárquico) e recusas ao lidar com casos relacionados à sua antiga prática privada
contém um conjunto específico de medidas e obrigações dirigidas aos gestores. Por exemplo, salienta o papel fundamental da gestão na identificação de possíveis conflitos de interesses nos seus gabinetes, enviando lembretes ao pessoal sobre a importância de comunicar situações de conflito de interesses e o âmbito das obrigações aplicáveis
afirma que a apresentação de uma solução adequada para situações de conflito de interesses é fundamental para evitar um impacto negativo maior na gestão judicial, afetando a imagem e a credibilidade do Poder Judiciário.
Fonte: OECD (2022[18]), OECD Integrity Review of Costa Rica: Safeguarding Democratic Achievements, https://doi.org/10.1787/0031e3b3-en.
Além disso, existem lacunas no legislativo e no judiciário no que diz respeito a conflitos de interesse – ou à percepção dos mesmos – decorrentes do recebimento de presentes ou benefícios de terceiros. Essas lacunas também poderiam ser abordadas através do desenvolvimento de estruturas abrangentes de conflito de interesse adaptadas a cada ramo do governo.
No Judiciário, os códigos de ética atualmente estabelecem regras claras e abrangentes sobre a aceitação de presentes e outros benefícios por funcionários públicos. Essas regras geralmente proíbem a aceitação de presentes ou benefícios, exceto quando oferecidos como cortesia, desde que não excedam um limite especificado. Elas também descrevem os procedimentos para transferir presentes que não podem ser devolvidos a uma autoridade designada para o tratamento adequado. Por exemplo, de acordo com o Código de Ética dos Funcionários do Supremo Tribunal Federal, os funcionários estão proibidos de aceitar presentes ou benefícios, incluindo transporte, acomodação, ingressos para eventos, empréstimos para veículos ou moradia, vantagens de viagem e pagamentos de refeições, a menos que seu valor seja inferior a R$ 100,00 e sejam oferecidos como cortesia, para fins publicitários, como parte de uma distribuição de rotina ou para eventos comemorativos especiais. Além disso, se um presente ou benefício não puder ser recusado ou devolvido sem incorrer em custos, os funcionários públicos são obrigados a entregá-lo à Secretaria de Administração de Serviços e Gestão Patrimonial, que supervisiona as doações a organizações filantrópicas ou culturais. No entanto, a transparência poderia ser ainda mais reforçada no que diz respeito aos presentes e benefícios recebidos.
No legislativo, existem atualmente normas muito limitadas sobre a aceitação de presentes e outros benefícios. Nem o Código de Ética e Decoro Parlamentar do Senado nem o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados ampliam as disposições gerais descritas nas Leis 8.112/1990 e 8.429/1992.
Para abordar essas lacunas, o Brasil poderia considerar a incorporação de disposições específicas sobre o recebimento de presentes ou benefícios de terceiros nas estruturas propostas para conflitos de interesse para o judiciário e o legislativo:
No judiciário, o Brasil poderia considerar a padronização e integração das disposições dos códigos de ética na estrutura proposta para conflitos de interesse. Além disso, para reforçar as medidas existentes – e em alinhamento com as boas práticas já implementadas no Poder Executivo Federal – o Brasil poderia introduzir a exigência de que os funcionários públicos do judiciário declarem todos os presentes e benefícios recebidos, incluindo aqueles transferidos a uma autoridade designada para doação. Essa medida aumentaria a transparência e ajudaria a mitigar as preocupações com a imparcialidade dos funcionários. Além disso, o Brasil poderia considerar a implementação de uma proibição aos familiares de funcionários do judiciário – como cônjuges e filhos – de aceitar qualquer forma de presente ou hospitalidade, uma vez que os presentes recebidos por familiares também podem, direta ou indiretamente, influenciar os funcionários públicos no desempenho de suas funções.
No legislativo, o Brasil poderia considerar a introdução de disposições específicas sobre o recebimento de presentes e outros benefícios dentro da estrutura proposta para conflitos de interesse. Essas disposições deveriam incluir definições amplas e abrangentes de presentes e outros benefícios, estabelecer um limite para o valor máximo aceitável de presentes de uma única fonte em um ano civil, delinear procedimentos para a transferência de presentes que não puderam ser devolvidos a uma autoridade designada e implementar mecanismos para garantir a transparência dos presentes recebidos, entre outros. Para regras específicas sobre o recebimento de presentes de representantes de interesses, consulte o Capítulo 6. As estruturas já existentes nos Poderes Executivo e Judiciário do Brasil poderiam servir de inspiração, bem como exemplos relevantes de outros países (ver Quadro 2.6).
Na Espanha, o Código de Conduta das Cortes Gerais (Cortes Generales) estabelece que os membros devem abster-se de aceitar, para seu próprio benefício ou de suas famílias, presentes de valor, favores, serviços, convites ou viagens que lhes sejam oferecidos por motivos relacionados com o seu cargo ou que possam ser razoavelmente percebidos como uma tentativa de influenciar a sua conduta como parlamentares. Presentes com valor superior a 150 euros são entendidos como uma tentativa de influenciar a conduta dos membros como parlamentares. Presentes e lembranças recebidos pelos membros em viagens oficiais ou quando atuando em nome do Parlamento devem ser entregues à Secretaria Geral da Câmara correspondente, desde que sejam oferecidos por motivos relacionados à sua posição e não a um título pessoal e tenham um valor estimado superior a 150 euros. Esses presentes serão inventariados e publicados no site da Câmara correspondente.
Fonte: Government of Spain (2015[31]), Ley 3/2015 de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-3444#:~:text=La%20presente%20ley%20tiene%20por.
Além disso, o Brasil poderia ir além das reformas legais, oferecendo orientações práticas para ajudar os funcionários públicos dos Poderes Legislativo e Judiciário a identificar, divulgar e gerenciar adequadamente situações de conflito de interesses. Isso inclui:
Estabelecer uma função consultiva dedicada dentro de cada poder do governo – semelhante às funções da CGU e da CEP no Poder Executivo Federal. Essa é uma medida eficaz para garantir orientações consistentes e informadas sobre a gestão de conflitos de interesse dentro de cada poder do governo, bem como para promover um ambiente de confiança, no qual os funcionários públicos se sintam encorajados a buscar aconselhamento, levantar questões e divulgar situações que possam apresentar um potencial conflito de interesse.
Desenvolver diretrizes complementares para cada Poder da República, incluindo exemplos relevantes. O objetivo de fornecer exemplos seria aumentar a conscientização dos funcionários públicos. Basear-se em exemplos de outras jurisdições (Quadro 2.7) pode servir como uma inspiração valiosa para o Brasil.
Na Costa Rica, o poder judiciário desenvolveu um conjunto de ferramentas com vários recursos para apoiar a conscientização e a gestão de conflitos de interesses. O conjunto de ferramentas inclui um simulador de conflitos de interesses, vídeos explicativos e infográficos sobre o Regulamento para a “Prevenção, Identificação e Gestão de Conflitos de Interesses no Poder Judiciário” e exemplos de situações de conflito de interesses que podem surgir, além de manuais e circulares relevantes que desenvolvem ainda mais as regulamentações sobre conflitos de interesses.
Na França, a Alta Autoridade para a Transparência na Vida Pública (Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique - HATVP) é responsável por controlar a integridade dos mais altos funcionários públicos franceses. Isso inclui receber e verificar a declaração de bens e/ou interesses de funcionários públicos (eleitos e servidores civis), como membros do governo, deputados e senadores, assessores do presidente da República, ministros e presidentes da Assembleia Nacional e do Senado, entre outros. Por exemplo, em 2024, a HATVP recebeu 13.103 declarações de interesses e bens e controlou 5.122 declarações de interesses e bens. Levando em conta o fato de que os conceitos de “conflito de interesses” e obtenção ilegal de interesses podem ser difíceis de avaliar, a HATVP publicou dois guias abrangentes sobre conflitos de interesses para organizações públicas e funcionários públicos. Os guias apresentam a doutrina da Alta Autoridade sobre os riscos de conflito de interesses, particularmente entre interesses públicos, e oferecem um resumo dos procedimentos éticos que marcam a carreira de um funcionário público ou servidor civil.
Nota: Para acessar o kit de ferramentas do judiciário da Costa Rica: https://oficinacumplimiento.poder-judicial.go.cr/index.php/conflictos-de-interes ; para acessar o Manual de Ética da França para funcionários públicos e referentes de ética (Guide déontologique Manuel à l’usage des responsables publics et des référents déontologues): https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2019/04/HATVP_guidedeontoWEB.pdf e o Guia de Ética II Controle e prevenção de conflitos de interesse (Guide déontologique II Contrôle et prévention des conflits d’intérêts) da França: https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2021/02/HATVP_GuideDeontologie_2021_A-Imprimer.pdf.
Fonte: French Government (2013[32]), Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000028056315/.
O Brasil poderia fortalecer a identificação e a gestão de situações de conflito de interesses antes e depois do emprego público
O conflito de interesses pode surgir do emprego antes e depois do mandato de funcionários públicos. Tais situações se enquadram no chamado “fenômeno da porta giratória”, ou seja, a movimentação entre os setores privado e público. Embora seja do interesse do setor público atrair uma força de trabalho experiente e qualificada, o fenômeno da porta giratória pode proporcionar uma oportunidade indevida ou injusta de influenciar as políticas governamentais, se não for devidamente regulamentado e gerenciado (OECD, 2021[33]). Por exemplo, funcionários públicos provenientes do setor privado podem tomar decisões que favoreçam as empresas (ou os setores) de onde vieram, ou as empresas podem oferecer contratos interessantes a funcionários públicos como contrapartida por um favor corrupto.
Para mitigar esses riscos, os governos devem estabelecer regras e procedimentos para ingressar no setor público a partir do setor privado e vice-versa, e definir períodos de cool-off proporcionais com o objetivo de prevenir conflitos de interesse aparentes, potenciais e reais. Ao elaborar essas medidas, os países devem estar atentos para identificar o equilíbrio certo entre restrições e incentivos, pois as restrições à porta giratória devem proteger os processos públicos contra abusos, mas não devem ser tão onerosas a ponto de o setor público não conseguir mais atrair os indivíduos altamente talentosos necessários para determinados cargos (OECD, 2022[18]).
A CGU e a CEP poderiam revisar o Código de Conduta da Alta Administração Federal para harmonizar suas disposições sobre pós-emprego público com o marco legal atual e promulgar legislação específica sobre pós-emprego público para cargos relevantes em risco.
Atualmente, o Brasil possui disposições específicas sobre o emprego pós-serviço público para altos funcionários do Poder Executivo Federal. Em primeiro lugar, a Lei de Conflito de Interesses (artigo 6) inclui disposições sobre o que é considerado uma situação de conflito de interesses para altos funcionários após deixarem o cargo (Quadro 2.8). Os altos funcionários abrangidos pela Lei de Conflito de Interesses incluem ministros, cargos de natureza especial (por exemplo, cargos CCE-18), certos cargos de alto nível em fundações públicas, empresas públicas e empresas de capital misto (ou seja, presidente, vice-presidente e diretor ou equivalente) e altos funcionários públicos que anteriormente ocupavam cargos DAS 5 e 6, agora equivalentes a CCE-15 e FCE-15, e CCE-17 e FCE-17.
Em segundo lugar, o Código de Conduta para a Alta Administração Federal (artigos 14 e 15) também estabelece disposições de espera para altos funcionários do Poder Executivo Federal (Quadro 2.8). Os altos funcionários abrangidos pelo Código de Conduta incluem ministros, secretários de Estado, titulares de cargos de natureza especial (por exemplo, cargos CCE-18), secretários executivos ou autoridades equivalentes que anteriormente ocupavam cargos DAS 6, agora equivalentes a CCE-17 e FCE-17, presidentes e diretores de agências nacionais, autarquias, fundações mantidas pelo Governo, empresas públicas e empresas de capital misto.
De acordo com a Lei de Conflito de Interesses, um conflito de interesses pode surgir após o exercício de um cargo ou emprego no Poder Executivo Federal nos seguintes casos:
A qualquer momento, ao divulgar ou usar informações privilegiadas obtidas durante o desempenho de funções oficiais.
Dentro de seis (6) meses após demissão, rescisão, renúncia, destituição do cargo ou aposentadoria – a menos que expressamente autorizado pela CEP ou pela CGU – ao se envolver em qualquer uma das seguintes atividades:
Prestar, direta ou indiretamente, serviços de qualquer natureza a uma pessoa física ou jurídica com a qual tenha sido estabelecida uma relação significativa durante o mandato ou emprego.
Aceitar uma função como administrador, membro do conselho ou estabelecer qualquer relação profissional com uma pessoa física ou jurídica que realize atividades relacionadas ao escopo do cargo ou emprego anterior.
Celebrar contratos de prestação de serviços, consultoria, assessoria ou similares com órgãos ou entidades do Poder Executivo federal que estejam direta ou indiretamente vinculados à instituição onde o cargo ou emprego foi exercido.
Intervir direta ou indiretamente em nome de um interesse privado perante um órgão ou entidade onde a pessoa ocupou anteriormente um cargo ou com o qual estabeleceu uma relação significativa durante o período de serviço.
De acordo com o Código de Conduta da Alta Administração Federal, ao deixar o cargo, os altos funcionários estão proibidos de:
Agir em benefício ou em favor de qualquer pessoa física ou jurídica, incluindo sindicatos ou associações profissionais, em assuntos ou transações nos quais estiveram diretamente envolvidos durante o seu mandato.
Prestar serviços de consultoria a pessoas físicas ou jurídicas, incluindo sindicatos ou associações profissionais, utilizando informações não públicas sobre programas ou políticas da instituição da Administração Pública Federal à qual estavam afiliados ou com a qual mantiveram uma relação direta e significativa nos seis meses anteriores ao término do mandato.
Adicionalmente, na ausência de uma lei específica que prescreva um prazo diferente, os funcionários públicos devem aderir às seguintes regras durante quatro meses após o término de seu mandato público:
Abster-se de aceitar cargos como administradores, membros do conselho ou estabelecer uma relação profissional com pessoas físicas ou jurídicas com as quais tiveram uma relação oficial direta e significativa nos seis meses anteriores ao término de seu mandato público.
Evitar intervir em nome ou em favor de qualquer pessoa física ou jurídica perante qualquer instituição da Administração Pública Federal com a qual mantiveram uma relação oficial direta e significativa nos seis meses anteriores à sua demissão.
Fonte: OECD (2022[34]), Database on Corporate Political Engagement Regulations, https://web-archive.oecd.org/2022-03-22/621995-regulating-corporate-political-engagement.htm.
No entanto, as disposições do Código de Conduta para a Alta Administração Federal não estão totalmente alinhadas com os requisitos da Lei de Conflito de Interesses. Por exemplo, a Lei de Conflito de Interesses exige um período de carência de seis meses após deixar o cargo público, durante o qual os altos funcionários estão proibidos de aceitar funções como administradores, membros do conselho ou se envolver em qualquer relação profissional com pessoas físicas ou jurídicas que realizem atividades relacionadas às suas antigas responsabilidades. Em contrapartida, o Código de Conduta para a Alta Administração Federal estabelece esse período em quatro meses. Embora o Código esclareça que esse período se aplica apenas quando nenhuma lei especifica um prazo diferente, é essencial garantir a total harmonização entre o Código de Conduta para a Alta Administração Federal e as disposições legais existentes. Para resolver qualquer discrepância, a CGU e a CEP devem considerar a revisão do Código de Conduta para a Alta Administração Federal, particularmente para harmonizar suas disposições pós-emprego público com o quadro jurídico atual.
Adicionalmente, a Lei de Conflito de Interesses (artigo 8) atribui à CEP responsabilidades de monitoramento e fiscalização em relação aos altos funcionários. Como tal, a CEP supervisiona os altos funcionários durante o “período de quarentena” para garantir o cumprimento de suas próprias recomendações antes que eles assumam novos cargos no setor privado após deixarem o cargo público. A Lei também exige que os altos funcionários notifiquem formalmente por escrito a CEP ou a unidade de recursos humanos de suas respectivas instituições quando receberem ofertas de emprego, contratos ou oportunidades de negócios que pretendam aceitar no setor privado. Essa obrigação se aplica mesmo que não seja proibida pelos regulamentos atuais e permanece em vigor por um período de seis meses após a saída do cargo público (artigo 9). O objetivo dessa medida é ajudar os altos funcionários a identificar e resolver oportunamente possíveis situações de conflito de interesses decorrentes da mudança do setor público para o privado.
No entanto, além das regulamentações de períodos de carência baseadas na senioridade, os países também devem considerar a implementação de tais regulamentações de acordo com o nível de risco associado a funções específicas do serviço público. Por exemplo, cargos que envolvem contato e interação regulares com o setor privado – como funcionários que trabalham em compras públicas, política regulatória, inspeções, impostos e alfândega, entre outros – operam em áreas de alto risco, onde restrições proporcionais e adequadas ao emprego pós-emprego público poderiam ajudar a mitigar o conflito de interesses.
Reconhecendo esse risco, o único parágrafo do artigo 2º da Lei de Conflito de Interesses estabelece que os funcionários públicos que ocupam cargos com acesso a informações privilegiadas que possam proporcionar vantagens econômicas ou financeiras a si mesmos ou a terceiros também estão sujeitos às disposições sobre emprego pós-emprego público. No entanto, o Brasil ainda não promulgou legislação específica para esses funcionários.
Assim, o Brasil poderia introduzir disposições sobre o emprego pós-emprego público que abranjam áreas-chave de alto risco com base em funções, tarefas e setores – particularmente aqueles que envolvem acesso a informações confidenciais – na Lei de Conflito de Interesses atualizada. Para regras específicas sobre o período de carência para atividades de lobby, consulte o Capítulo 6. A disposição sobre emprego pós-emprego público para áreas-chave de alto risco deve incluir medidas como restrições temporárias a determinadas atividades (períodos de carência), requisitos de divulgação obrigatória e a designação de uma entidade responsável para supervisionar a implementação. Por exemplo, o Brasil poderia capacitar as unidades de recursos humanos dentro de cada instituição para identificar e propor medidas para mitigar potenciais conflitos de interesse decorrentes de situações de porta giratória, bem como para monitorar o cumprimento dos períodos de espera. Essa abordagem está alinhada com as responsabilidades atuais e propostas das unidades de recursos humanos dentro da estrutura mais ampla de conflito de interesses.
O Brasil poderia fortalecer os mecanismos de pré-emprego público para identificar potenciais situações de conflito de interesse no Poder Executivo Federal
No que diz respeito ao outro sentido de porta giratória, ou seja, restrições a ex-funcionários do setor privado contratados para ocupar cargos no setor público (restrições pré-contratação), o Brasil implementou alguns mecanismos para identificar situações de conflito de interesses no pré-emprego público, que incluem a divulgação de interesses antes da nomeação e a análise prévia de perfil de altos funcionários. No que diz respeito à declaração de interesses, os altos funcionários – ou seja, ministros, pessoas que ocupam cargos no DAS 5 e acima (agora equivalente a CCE-15 e FCE-15 e acima), presidentes, vice-presidentes e diretores de instituições da Administração Pública Federal indireta – devem preencher uma declaração de interesses no prazo de 10 dias após a sua nomeação e apresentá-la à CEP. A declaração de interesses inclui atividades privadas realizadas no ano anterior, laços de parentesco e situações patrimoniais específicas que possam dar origem a um conflito de interesses (Government of Brazil, 2020[35]). A CEP tem poderes para analisar a declaração de interesses a fim de evitar a ocorrência de conflitos de interesses.
Quanto à análise prévia de perfil, o Brasil criou o Sistema Integrado de Nomeações e Consultas (Sinc), um sistema eletrônico que facilita o registro, o controle e a análise de nomeações para cargos de alto nível na administração pública federal. O Sinc encaminha os pedidos de nomeação à CGU e à Agência Brasileira de Inteligência do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, para verificação dos antecedentes do candidato. Além disso, ele consulta automaticamente o banco de dados de sanções aplicadas pelas comissões de ética mantido pela CEP.
Com base nesses processos, o Brasil poderia explorar o fortalecimento das verificações de integridade pré-contratação para altos funcionários do Poder Executivo Federal. Embora haja um consenso limitado sobre a precisão ou confiabilidade das ferramentas de análise prévia quanto à integridade, as práticas internacionais podem servir como referências valiosas. Por exemplo, na Austrália, cada entidade pública deve realizar uma verificação para garantir a elegibilidade e a adequação de seu pessoal que tem acesso a recursos governamentais. Embora a verificação da identidade pessoal e da elegibilidade para trabalhar no país seja obrigatória, recomenda-se a realização de verificações de integridade e confiabilidade (Tabela 2.3). O sistema de triagem da Austrália é baseado em métodos de análise de dados e de avaliação qualitativa.
Fonte: Extraído de Australian Government (2022[36]), Protective Security Policy Framework - Policy 12: Eligibility and Suitability of Personnel, Attorney General’s Office.
Além disso, o Brasil poderia considerar a implementação de outras medidas práticas, como proibições e restrições por um período limitado e orientações éticas para ex-funcionários do setor privado e ex-agentes de lobby que assumam cargos de alto nível e cargos relevantes de risco no Poder Executivo Federal (ver também o Capítulo 6). Ao determinar quais restrições aplicar nas disposições, as autoridades brasileiras poderiam adotar uma abordagem baseada no risco. Nem todos os funcionários representam o mesmo risco ou a mesma magnitude de risco e, portanto, as normas devem ser justas, proporcionais e razoáveis. Medidas semelhantes são implementadas em países da OCDE, como a França (Quadro 2.9), que podem ser exemplos valiosos para o Brasil se inspirar.
França
Na França, o artigo 432-13 do Código Penal impõe restrições aos funcionários do setor privado nomeados para ocupar um cargo na administração pública. Por um período de três anos após o término de suas funções em seu emprego anterior, eles não podem ser encarregados da supervisão ou controle de uma empresa privada, da celebração de contratos de qualquer tipo com uma empresa privada ou de dar opinião sobre tais contratos. Também não lhes é permitido propor decisões sobre as operações de uma empresa privada ou formular opiniões sobre tais decisões. Não podem receber aconselhamento nem adquirir qualquer capital nessa empresa. Qualquer violação desta disposição é punida com três anos de prisão e uma multa de 200 mil euros.
Fonte: OECD (2021[33]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
O Brasil poderia considerar a promulgação de legislação específica para a identificação e gestão de situações de conflito de interesses no pós-emprego público para membros do Congresso Nacional
No que diz respeito ao Poder Legislativo, o Brasil carece atualmente de regulamentação adequada sobre o pós-emprego público para membros do Congresso Nacional, deixando a porta aberta a vantagens indevidas ou injustas para influenciar a tomada de decisões públicas. Isso é particularmente relevante, considerando que os membros do Congresso Nacional brasileiro são fundamentais no processo de tomada de decisões públicas, definem a agenda política e têm acesso a informações confidenciais que poderiam ser potencialmente usadas em benefício de poucos selecionados, uma vez que os membros do Congresso Nacional deixem o cargo público.
Considerando isso, o Brasil poderia desenvolver disposições legais para regulamentar as situações pós-emprego público dos membros do Congresso Nacional, bem como uma política ou procedimento para detectar e lidar oportunamente com tais situações. Em particular, o Brasil poderia desenvolver uma abordagem baseada no risco para estabelecer restrições pós-emprego e supervisão adequada para garantir a implementação dessas medidas no Poder Legislativo. Para regras específicas sobre períodos de carência para atividades de lobby, consulte o Capítulo 6. Vários países da OCDE já estabeleceram períodos de carência para funcionários públicos em seus órgãos legislativos que o Brasil poderia usar como inspiração (Tabela 2.4).
Nota: Os dados foram extraídos dos OECD Product Market Regulation Indicators (Indicadores de Regulamentação do Mercado de Produtos da OCDE) (2018) e complementados pelos autores por meio de pesquisa documental.
Fonte: OECD (2021[33]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
As declarações de bens são utilizadas globalmente para identificar variações injustificadas no patrimônio de funcionários públicos, melhorar a integridade e promover a prestação de contas. De acordo com dados do Banco Mundial, mais de 160 países introduziram um sistema de declaração de bens, declaração de interesses ou ambos para funcionários públicos (Kotlyar and Pop, 2021[37]).
As declarações de bens abrangem a divulgação de interesses pecuniários e são geralmente verificadas com frequência específica e predeterminada, pois sua função é principalmente revelar inconsistências e variações significativas ao comparar declarações de anos sucessivos. Como tal, as declarações de bens não se destinam a ser uma ferramenta preventiva, mas sim uma verificação post factum de riqueza injustificada e enriquecimento ilícito (OECD, 2023[38]).
No Brasil, os funcionários públicos dos três Poderes são obrigados a apresentar declarações de bens. As Leis 8.112/1990 (artigo 13) e 8.429/1992 (artigo 13, conforme alterado pela Lei 14.230/2021) determinam que os funcionários públicos dos três Poderes da República devem apresentar uma declaração de seus bens no momento da nomeação, anualmente e ao deixar o cargo público. Para funcionários de alto escalão dos três Poderes, aplicam-se obrigações adicionais e mais detalhadas. A Lei 8.730/1993 estabelece regras gerais para a declaração de bens por autoridades políticas e de alto escalão dos três Poderes, incluindo o presidente e o vice-presidente, ministros, membros do Congresso, membros do Poder Judiciário Federal, funcionários do Ministério Público da União e nomeados políticos em cargos de confiança.
A CGU poderia desenvolver uma metodologia baseada em riscos para priorizar a verificação das declarações de bens e divulgar parcialmente as declarações de bens de funcionários públicos do Poder Executivo Federal.
Para o Poder Executivo federal, foram desenvolvidas orientações e ferramentas adicionais para fortalecer as disposições gerais sobre declarações de bens. Primeiro, o Decreto 10.571/2020 desenvolve ainda mais as regras para declarações de bens previstas nas Leis 8.112/1990, 8.429/1992 e 8.730/1993, ampliando as informações a serem declaradas e estabelecendo um procedimento para verificar e monitorar as declarações. Este Decreto também desenvolve a obrigação prevista na Lei de Conflito de Interesses, que exige que altos funcionários declarem seus interesses, além de seus bens (para mais informações sobre essa obrigação, consulte a seção anterior).
O artigo 4º do Decreto 10.571/2020 estabelece que as declarações de bens devem ser preenchidas e apresentadas da seguinte forma:
ao assumir o cargo – ou dentro de 10 dias após sua nomeação para cargos DAS 5 ou superiores (agora equivalentes a CCE-15 e FCE-15 e acima)
dentro de 10 dias após seu retorno ao cargo – no caso de funcionários públicos que retornam de um período de licença sem remuneração por um ano ou mais
na data de saída do cargo público
anualmente.
Em segundo lugar, conforme determinado pelo Decreto 10.571/2020, a Controladoria-Geral da União (CGU) desenvolveu um Sistema Eletrônico de Informações Patrimoniais e de Conflito de Interesses (e-Patri) centralizado, que permite aos funcionários públicos preencher e enviar suas declarações patrimoniais eletronicamente. Os servidores públicos também têm a possibilidade de autorizar a CGU a solicitar diretamente o acesso às suas declarações anuais de Imposto de Renda e Proventos de Qualquer Natureza apresentadas à Secretaria Especial da Receita Federal do Ministério da Fazenda, em vez de preencher suas informações no e-Patri.
As informações a serem declaradas no e-Patri são abrangentes. O Manual do e-Patri 2020-2021 estabelece que os funcionários públicos devem informar (CGU, 2020[39]):
informações pessoais – incluindo se têm cônjuge ou companheiro(a); dependentes e beneficiários de pensão alimentícia
seus bens e direitos e os de seus dependentes e beneficiários de pensão alimentícia – incluindo bens imóveis e móveis, participação em empresas e outras 6 categorias
rendimentos – incluindo de atividades rurais, ganhos de capital e outras 6 categorias
seus pagamentos e os de seus dependentes e beneficiários de pensão alimentícia – ou seja, pagamentos dedutíveis do imposto de renda, como saúde, educação, fundos de aposentadoria etc.
suas dívidas e doações e as de seus dependentes e beneficiários de pensão alimentícia.
Bens, rendimentos e pagamentos devem ser declarados quando mantidos no Brasil ou no exterior.
A CGU tem poderes para revisar as declarações patrimoniais e analisar a evolução do patrimônio dos servidores públicos. Esse processo segue um procedimento em três etapas:
Primeiro, a CGU verifica o cumprimento da exigência de apresentação das declarações.
Segundo, a CGU examina as mudanças no patrimônio dos servidores públicos ao longo do tempo. Durante essa etapa, os servidores públicos podem ser solicitados a fornecer esclarecimentos ou informações adicionais se forem detectadas inconsistências na declaração apresentada.
Terceiro, se houver fortes indícios de um aumento injustificado no patrimônio dos servidores públicos, incompatível com a renda legitimamente auferida e comprovada, uma comissão inicia uma investigação patrimonial (sindicância patrimonial) no prazo de 30 dias a partir da data de sua abertura. A investigação patrimonial é um procedimento administrativo, confidencial e não punitivo, que visa identificar possíveis enriquecimentos ilícitos por parte de servidores públicos federais.
Após a conclusão, é elaborado um relatório conclusivo, resumindo as conclusões e fornecendo uma recomendação à autoridade investigadora: encerrar o processo ou iniciar um processo administrativo disciplinar. Se for recomendado um processo disciplinar, o Ministério Público Federal, o Tribunal de Contas da União (TCU), a CGU, a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) e a Procuradoria-Geral da República devem ser notificados. Observe que o enriquecimento ilícito é atualmente tratado como uma infração administrativa, e não criminal, no Brasil. Assim, e em consonância com as recomendações anteriores do MESICIC, o Brasil poderia criminalizar a conduta de enriquecimento ilícito, conforme descrito no Artigo IX da Convenção Interamericana contra a Corrupção (MESICIC, 2025[40]).
Além disso, considerando que mais de 750.000 funcionários públicos civis no Brasil devem apresentar declarações de bens todos os anos através do e-Patri, a CGU poderia desenvolver um quadro automatizado de análise de risco para filtrar as declarações e priorizar verificações aprofundadas e manuais, classificando as declarações de acordo com o seu nível de risco, reforçando as etapas um e dois do atual procedimento de três etapas. Isso também aumentaria a capacidade da CGU de verificar os bens dos funcionários públicos, concentrando recursos limitados na verificação manual e aprofundada das declarações de alto risco. Vários guias fornecem a base para essa análise preliminar (ver Quadro 2.10). Em particular, a CGU poderia considerar o uso de categorias de funcionários como base para definir o risco (por exemplo, pessoas politicamente expostas, tomadores de decisão, diretores ou funcionários envolvidos em processos de compras públicas, etc.), o que significa que uma verificação mais aprofundada e manual seria realizada para cargos de risco.
O quadro de análise de risco automatizado limita o número de declarações que são submetidas a uma verificação manual mais trabalhosa e concentra essa verificação nas declarações de alto risco. A análise de risco automatizada é simultaneamente uma ferramenta de priorização e de detecção. Ajuda a priorizar a verificação de inúmeras declarações. Além disso, pode ser utilizada para melhor detectar violações, seguindo os indicadores de risco identificados pela análise. A análise automatizada de riscos ajuda a eliminar ou limitar a tomada de decisões discricionárias relativas aos alvos da verificação. As considerações gerais incluem:
Utilização de uma abordagem baseada no risco para desencadear e priorizar a verificação quando são encontrados riscos inerentes no formulário de divulgação, tais como a posição/funções do declarante. Os sistemas que desencadeiam automaticamente a verificação por motivos formais (por exemplo, apresentação tardia) são ineficazes, uma vez que sobrecarregam a agência de verificação. Isto é especialmente relevante para sistemas em que o número de divulgações é substancial e não corresponde aos recursos disponíveis para as verificar.
Quando o número de verificações obrigatórias é substancial, a agência de verificação tem de priorizar o seu trabalho, concentrando-se nas declarações de alto risco. Essa priorização deve ser transparente e baseada em critérios claros que limitem a tomada de decisões discricionárias. O sistema pode categorizar as declarações apresentadas por certos altos funcionários como de alto risco de forma padronizada. Isso dará credibilidade ao sistema e evitará o foco em funcionários de baixo escalão ou pequenas inconsistências.
Sinais externos (por exemplo, reportagens da mídia, reclamações de cidadãos ou ONGs de vigilância, encaminhamentos de outras autoridades) devem ter prioridade. A agência deve verificá-los se eles derem origem a uma suspeita fundamentada de irregularidade. Denúncias anônimas sobre fatos verificáveis também devem ser incluídas.
A verificação deve incluir soluções de TI que automatizem certas operações. Essas soluções podem realizar uma análise de risco de cada declaração, comparar várias declarações do declarante ou comparar com declarações de declarantes semelhantes. A aplicação de software analítico aos dados divulgados pode ajudar a encontrar padrões que podem ser usados para desenvolver sinais de alerta para verificações futuras.
A verificação cruzada das divulgações com outros registros e bancos de dados mantidos pelo governo é um elemento importante da verificação que utiliza efetivamente os dados do governo. O sistema também pode automatizar essas verificações cruzadas e realizá-las logo após o preenchimento da declaração ou mesmo no momento do envio.
Fonte: Kotlyar, D. and L. Pop (2021[37]), Automated Risk Analysis of Asset and Interest Declarations of Public Officials: A Technical Guide, http://hdl.handle.net/10986/36336.
Por fim, de acordo com o artigo 7º do Decreto 10.571/2020, as informações contidas nas declarações de bens são acessíveis apenas à CGU e à CEP. No entanto, esse sistema de declaração poderia se beneficiar de algum nível de controle social. Quando a divulgação pública é garantida, a mídia ativa, a sociedade civil e suas reações podem servir como fatores disciplinadores eficazes (OECD, 2011[41]). Além disso, quando são aplicadas sanções legais, a divulgação dessas sanções pode ser considerada, por si só, uma medida dissuasiva (OECD, 2011[41]). Em particular, há fortes razões para divulgar, pelo menos parcialmente, informações sobre altos funcionários públicos, que devem estar preparados para fornecer explicações sobre os dados divulgados. Isso inclui permitir que um número incontável de partes interessadas externas, nomeadamente a mídia, organizações da sociedade civil e indivíduos, verifiquem as declarações e comuniquem inconsistências às autoridades. (OECD, 2017[42]).
Nesse sentido, o Brasil poderia explorar a possibilidade de divulgar parcialmente a declaração de bens de funcionários públicos do Poder Executivo Federal. Ao alterar o Decreto 10.571/2020, o Brasil pode encontrar o equilíbrio certo entre a transparência pública e a proteção da privacidade, permitindo a publicação de algumas informações contidas nas declarações de bens de altos funcionários públicos. Por exemplo, certas informações, como identidades, detalhes de contato e local de residência de funcionários públicos ou informações sobre dinheiro e objetos de valor mantidos fora do banco, podem ser excluídas da publicação (World Bank/UNODC, 2023[43]). Em qualquer caso, o escopo das informações excluídas de divulgação deve ser explicitamente e estritamente determinado na lei (World Bank/UNODC, 2023[43]).
O Brasil poderia considerar a expansão do tipo de informação a ser declarada e o fortalecimento da estrutura legal para processar, verificar e auditar declarações de bens no legislativo e no judiciário
No que diz respeito ao legislativo e ao judiciário, a Lei 8.730/1993 estabelece o escopo e as categorias de bens a serem declarados por funcionários de alto escalão. De acordo com o artigo 2º, esses funcionários devem declarar uma “lista detalhada de bens imóveis, bens móveis, semoventes (gado), títulos ou valores mobiliários, direitos sobre veículos automotores, embarcações ou aeronaves, bem como dinheiro ou investimentos financeiros mantidos no Brasil ou no exterior, pertencentes ao declarante e a seus dependentes" (Government of Brazil, 1993[44]). A declaração também deve incluir detalhes de quaisquer cargos executivos ou funções em órgãos colegiados que o declarante ocupe atualmente ou tenha ocupado nos últimos dois anos, seja em empresas privadas, no setor público ou em outras instituições, tanto no Brasil quanto no exterior.
No entanto, o escopo das informações exigidas é limitado, pois exclui categorias relevantes, como fontes externas e valores de renda, dívidas bancárias ou outras, títulos públicos, ativos virtuais (por exemplo, criptomoedas), entre outros. Além disso, a lei não estabelece um procedimento para verificar e monitorar sistematicamente a evolução dos ativos ao longo do tempo.
Para resolver essas limitações, o Brasil poderia considerar a expansão dos tipos de bens que devem ser declarados nos Poderes Legislativo e Judiciário. Embora as categorias de bens, a quantidade de informações e o nível de detalhes que um funcionário público pode ser obrigado a divulgar variem de país para país, a maioria dos formulários de declaração exige uma combinação das seguintes informações: bens móveis e imóveis, passivos, interesses financeiros e comerciais, cargos fora do escritório e informações sobre as fontes e valores de renda tributável e não tributável (ver Figura 2.4).
Nota: Análise do Banco Mundial de 138 países com sistemas de divulgação. Para o G20, as percentagens são calculadas considerando apenas os países que possuem um sistema de divulgação.
Fonte: OECD/World Bank (2014[45]), “Good practices in asset disclosure systems in G20 countries”, https://www.unodc.org/documents/corruption/G20-Anti-Corruption-Resources/Thematic-Areas/Asset-Recovery/Good_practices_in_asset_disclosure_systems_in_G20_countries_prepared_by_the_OECD_and_the_World_Bank_2014.pdf.
Além disso, o Brasil poderia fortalecer ainda mais o marco legal e a capacidade institucional para processar, verificar e auditar as declarações de autoridades políticas e de alto escalão do legislativo e do judiciário, a fim de garantir a verificação e o monitoramento sistemáticos das declarações com o objetivo de detectar enriquecimento ilícito. Como primeiro passo para atingir essa meta e, como no caso da CGU para o Poder Executivo Federal, uma instituição/unidade deve ser habilitada em cada poder para garantir o cumprimento do marco legal, bem como verificar e auditar as declarações.
Finalmente, as declarações de bens não dependem apenas da obrigação legal de informar, mas também da qualidade das informações fornecidas pelos funcionários públicos. Portanto, garantir que os formulários sejam compreendidos e preenchidos corretamente e ter acesso a orientações quando necessário é uma parte fundamental do sucesso de qualquer sistema (OECD, 2023[38]). De fato, o próprio ato de preencher uma declaração pode fortalecer a integridade dos funcionários públicos, pois eles precisam primeiro autoavaliar quais bens possuem e até que ponto esses bens podem prejudicar sua capacidade de servir ao interesse público. Assim, fornecer diretrizes para fortalecer a conscientização e a capacidade dos funcionários de compreender as declarações de bens e sua finalidade pode ter um impacto na aplicação de padrões de integridade em suas atividades diárias.
Para esse fim, o Brasil poderia considerar o desenvolvimento de orientações claras nos códigos de ética correspondentes ou pensar em diretrizes complementares sobre o preenchimento adequado das declarações de bens por funcionários públicos nos Poderes Legislativo e Judiciário. A responsabilidade pela emissão e atualização dessas orientações poderia ser atribuída à instituição/unidade criada para garantir o cumprimento do marco legal em cada Poder. Tais orientações poderiam incluir uma série de exemplos de interesses financeiros e econômicos, dívidas e bens que os servidores devem declarar; uma lista de indivíduos considerados “dependentes”, cujos bens também devem ser informados; e um programa de capacitação que incorpore lições aprendidas em casos anteriores de declarações imprecisas ou incorretas.
Um serviço público selecionado e gerenciado com base no mérito é um elemento fundamental de qualquer sistema de integridade do setor público e apresenta muitos benefícios (OECD, 2019[46]; 2020[20]). Em primeiro lugar, os sistemas baseados no mérito reduzem as oportunidades de clientelismo, clientelismo e nepotismo, que ocorrem quando os empregos são criados exclusivamente para conceder salários a amigos, familiares e aliados políticos ou quando gestores ou políticos nomeiam pessoas para cargos com base em seus laços pessoais, em vez de habilidades e méritos. Segundo, a contratação de pessoas com as habilidades certas para o cargo geralmente melhora o desempenho e a produtividade, o que se traduz em melhores políticas e melhores serviços para os cidadãos (OECD, 2020[20]). Terceiro, um sistema baseado no mérito fornece as bases necessárias para desenvolver uma cultura de integridade, oferecendo o tipo certo de incentivos e responsabilidades que sustentam o profissionalismo e os valores do setor público.
Portanto, para promover a integridade no emprego público, a Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública aconselha que os aderentes “promovam um setor público profissional, baseado no mérito, dedicado aos valores do serviço público e à boa governança, em particular por meio de:
Garantir uma gestão de recursos humanos que aplique de forma consistente princípios básicos, tais como o mérito e a transparência, para apoiar o profissionalismo do serviço público, prevenir o favoritismo e o nepotismo, proteger contra interferências políticas indevidas e mitigar os riscos de abuso de cargo e má conduta.
Garantir um sistema justo e aberto de recrutamento, seleção e promoção, baseado em critérios objetivos e num procedimento formalizado, e um sistema de avaliação que apoie a responsabilização e a ética do serviço público” (OECD, 2017[1]).
O Ministério da Gestão e da Inovação nos Serviços Públicos poderia implementar verificações de integridade como parte dos processos de recrutamento
Em um serviço público baseado no mérito, três princípios devem ser aplicados a todos os processos de tomada de decisão relativos ao pessoal: transparência (por exemplo, processos abertos e documentados), objetividade (por exemplo, critérios claros e processos padronizados) e consenso (por exemplo, envolvimento de várias pessoas na tomada de decisões relativas aos recursos humanos) (OECD, 2020[20]).
Quando se trata de contratação, a transparência é uma característica fundamental dos processos de recrutamento no serviço público federal brasileiro. Por exemplo, os concursos públicos são anunciados publicamente e a lista dos candidatos aprovados é publicada. Embora essa transparência seja bem-vinda, os processos de recrutamento também devem testar conhecimentos e habilidades relevantes. Relatórios anteriores da OCDE observaram que a maioria dos processos de recrutamento no Brasil não avalia formalmente as habilidades de maneira sistemática (OECD, 2019[47]; 2023[48]). Para esse fim, metodologias de avaliação mais adequadas poderiam ser identificadas (OECD, 2023[48]), incluindo ferramentas destinadas a realizar verificações iniciais de integridade. Em geral, as organizações públicas nos países da OCDE utilizam uma variedade de ferramentas específicas para implementar verificações de integridade e avaliar o caráter pessoal, o que poderia servir de inspiração para o Brasil (Quadro 2.11).
Uso de formatos uniformes de curriculum vitae, permitindo a aplicação de filtros de integridade para facilitar a identificação de candidatos adequados.
Teste de integridade de pré-seleção (por exemplo, online), testes de personalidade ou exames semelhantes, como um primeiro passo a ser considerado para o cargo e/ou como contribuição para a decisão final.
Perguntas em entrevistas solicitando aos candidatos que reflitam sobre modelos éticos que tiveram anteriormente no local de trabalho e/ou discutam dilemas éticos que enfrentaram e como reagiram a eles.
Testes de julgamento situacional e perguntas que apresentam aos candidatos uma situação moralmente ambígua e os levam a explicar seu raciocínio moral.
Simulações de dramatização e gamificação a serem realizadas em um centro de avaliação.
Verificação de referências, incluindo perguntas relacionadas à tomada de decisões éticas e avaliação de colegas em cargos anteriores sobre a natureza ética da pessoa e sua capacidade de gerenciar outros de forma ética.
Perguntas que permitem ao candidato demonstrar consciência e capacidade de modelar um comportamento de gestão moral.
Fonte: OECD (2023[49]), “Reforming Integrity Checks and Code of Ethics in Bulgaria: Recommendations for the Anti-Corruption Commission”, https://doi.org/10.1787/d19f60c1-en.
Além disso, o Brasil está atualmente realizando um Concurso Nacional Unificado para o recrutamento e seleção de servidores públicos federais nas vagas autorizadas em diferentes órgãos e instituições públicas do Governo Federal. Esse concurso está sendo conduzido pelo Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Assim, o Brasil poderia considerar a implementação de algumas verificações de integridade como parte desse processo. Isso está em consonância com as informações fornecidas pela Controladoria-Geral da União (CGU) sobre o Concurso Nacional Unificado, que visa recrutar candidatos com um perfil alinhado aos valores do serviço público, considerando aspectos como vocação pública, integridade e profissionalismo no processo de seleção, e não apenas os critérios estritamente técnicos endossados no sistema de seleção tradicional.
O Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos poderia harmonizar os processos e modalidades de avaliação de desempenho em diferentes carreiras
Embora os sistemas baseados no mérito geralmente se concentrem na seleção, nomeação e recrutamento, já que essa é geralmente a primeira linha de defesa contra o nepotismo e o clientelismo, esses sistemas também devem abranger toda a carreira dos servidores públicos, incluindo gestão de desempenho, treinamentos e oportunidades de desenvolvimento, ação disciplinar e demissão, entre outros (OECD, 2020[20]).
No Brasil, a avaliação de desempenho é obrigatória durante o período probatório dos novos servidores públicos e para a maioria dos servidores públicos a cada 6, 12 ou 18 meses. Regras gerais sobre avaliação de desempenho foram desenvolvidas em diferentes legislações, incluindo a Lei 8.112/1990, o Decreto 7.133/2010 e o Decreto 84.669/1980. No entanto, o quadro de avaliação de desempenho no Brasil apresenta algumas deficiências que podem comprometer a seleção e a promoção de funcionários públicos federais com base no mérito.
Em primeiro lugar, existem alguns grupos que não são avaliados, incluindo funcionários públicos que ocupam cargos de alto nível. Considerando que muitos líderes seniores são nomeados diretamente – já que a aplicação de processos seletivos competitivos para preencher cargos de alto nível é voluntária – e que os líderes seniores atualmente não são cobertos pelo quadro de avaliações de desempenho (OECD, 2023[50]; 2023[48]), isso pode levantar riscos específicos de integridade que ameaçam os princípios baseados no mérito. Esse desafio é abordado no relatório da OCDE Strengthening Integrity Leadership in Brazil’s Federal Public Administration: Applying Behavioural Insights for Public Integrity (2023[50]).
Em segundo lugar, embora a avaliação de desempenho seja obrigatória para a maioria dos servidores públicos, não há regras unificadas e padronizadas sobre critérios e procedimentos de avaliação para conduzir avaliações de desempenho em toda a Administração Federal, uma vez que as regras sobre avaliação de desempenho são previstas na lei para cada uma das mais de 100 carreiras existentes. Portanto, quando as avaliações de desempenho são realizadas, há um nível heterogêneo de implementação que varia de acordo com o nível de maturidade de cada instituição pública e as regras específicas desenvolvidas para cada carreira (OECD, 2023[48]). Além disso, os critérios de integridade – ou seja, critérios destinados a testar a integridade e o raciocínio moral dos servidores públicos – não são sistematicamente utilizados como parte do processo de avaliação de desempenho dos servidores públicos.
Considerando isso, o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos poderia considerar a harmonização dos processos e modalidades de desempenho entre as diferentes carreiras para desenvolver um padrão que possa ser esperado por todos os servidores públicos da Administração Federal brasileira (para mais informações sobre esta recomendação, consulte (OECD, 2023[48])). Ao fazer isso, o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos poderia garantir que a integridade fosse incorporada tanto como um critério formal de desempenho quanto na forma como o desempenho é conduzido – por exemplo, as metas de desempenho poderiam se concentrar nos meios, questionando como o funcionário público alcançou as metas.
Além disso, poderia ser dado um reconhecimento especial aos servidores públicos que demonstram um envolvimento consistente em comportamentos exemplares ou que contribuem para a construção de uma cultura de integridade em sua organização/departamento/unidade – por exemplo, identificando maneiras novas e inovadoras de promover os Valores do Serviço Público Federal ou o código de integridade organizacional dentro de sua organização/departamento/unidade correspondente. Além disso, como parte dos novos processos de desempenho, também poderia ser útil fornecer orientações para garantir que sejam realizadas discussões sobre questões gerais relativas à divisão do trabalho, trabalho em equipe, comunicação dentro da equipe, questões de integridade, etc. Se levadas a sério, essas discussões regulares entre gestores e funcionários poderiam ajudar a tornar a integridade uma das prioridades do desempenho no trabalho.
Aumentar a conscientização e desenvolver conhecimentos e habilidades em ética e no combate à corrupção são fundamentais para promover a integridade pública (OECD, 2020[20]). Iniciativas de conscientização ajudam os funcionários públicos a identificar questões de integridade quando elas ocorrem. Complementando esses esforços, treinamentos bem estruturados fornecem aos funcionários públicos os conhecimentos e habilidades necessários para gerenciar questões de integridade de forma adequada e buscar orientação especializada quando necessário. Juntas, as atividades de conscientização e capacitação fortalecem o compromisso dos funcionários públicos com a integridade pública, incentivando-os a desempenhar suas funções no interesse público (OECD, 2020[20]).
A Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública exorta os aderentes a “fornecer informações, treinamento, orientação e aconselhamento oportuno suficientes para que os funcionários públicos apliquem os padrões de integridade pública no local de trabalho, em particular por meio do:
Fornecimento aos funcionários públicos, ao longo de suas carreiras, de informações claras e atualizadas sobre as políticas, regras e procedimentos administrativos da organização relevantes para a manutenção de altos padrões de integridade pública.
Oferecimento de treinamento durante a integração e ao longo da carreira dos funcionários públicos, a fim de aumentar a conscientização e desenvolver habilidades essenciais para a análise de dilemas éticos e tornar os padrões de integridade pública aplicáveis e significativos em seus próprios contextos pessoais.
Fornecimento de orientação formal e informal facilmente acessível e mecanismos de consulta para ajudar os funcionários públicos a aplicar os padrões de integridade pública em seu trabalho diário, bem como a gerenciar situações de conflito de interesses” (OECD, 2017[1]).
A Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública também destaca o papel fundamental de líderes responsivos e confiáveis na promoção de uma cultura aberta de integridade no setor público. Os líderes são chamados a demonstrar um forte compromisso com a integridade pública e promover uma cultura organizacional aberta, atuando como líderes de integridade. Esses líderes devem incorporar duas qualidades fundamentais: como pessoas morais, que compreendem seus próprios valores e os utilizam para tomar a decisão certa quando confrontados com dilemas éticos; e como gestores morais, que comunicam abertamente sobre ética, incentivam os funcionários a buscar aconselhamento e oferecem oportunidades de orientação ética (Treviño, Hartman and Brown, 2000[51]; OECD, 2020[20]).
Para fortalecer a liderança em integridade, os governos devem garantir a nomeação de indivíduos com perfis de integridade sólidos para cargos de liderança – não apenas nos níveis políticos e gerenciais mais altos, mas também em cargos de gerência média e baixa. Além disso, os governos devem apoiar esses líderes em suas funções como líderes em integridade, oferecendo orientação direcionada, treinamento e oportunidades de aprendizagem entre pares (para obter mais informações sobre como o Brasil pode fortalecer a liderança em integridade em sua Administração Pública Federal, consulte (OECD, 2023[50]).
A CGU e a CEP poderiam colaborar com a Unidade Setorial de Integridade e outras unidades responsáveis por funções de integridade para desenvolver e implementar medidas sistemáticas de conscientização e treinamentos para funcionários públicos sobre integridade pública
No Brasil, a Controladoria-Geral da União (CGU) e a Comissão de Ética Pública (CEP) desenvolveram e implementaram várias campanhas de conscientização voltadas para funcionários públicos. Por exemplo, a CGU lançou a campanha “CGU em ação e contra a corrupção” para destacar seus esforços anticorrupção e a campanha “Integridade no Governo Federal” para ajudar as instituições públicas a estabelecer seus programas de integridade. Essas iniciativas incluíram a criação de materiais visuais e guias detalhados publicados online, cobrindo diferentes aspectos do combate à corrupção e da integridade pública. Além disso, a CEP realizou campanhas de orientação voltadas para funcionários de alto escalão da Administração Pública Federal, com foco em suas obrigações em relação à transparência da agenda pública, prevenção de conflitos de interesses e uso adequado do sistema e-Agendas.
No entanto, as evidências sugerem a necessidade de esforços adicionais para conscientizar sistematicamente e aprimorar as habilidades e capacidades relacionadas à integridade pública em toda a administração pública federal. Relatórios anteriores da OCDE identificaram lacunas no treinamento e na orientação: Apenas algumas Unidades de Gestão da Integridade (UGIs) – unidades subordinadas ao Sistema de Integridade Pública do Poder Executivo Federal (SIPEF) que anteriormente eram responsáveis pela conscientização e pelo desenvolvimento de capacidades de integridade nas organizações públicas – forneceram orientação ou realizaram treinamentos sobre integridade (OECD, 2021[10]). Além disso, apenas uma pequena proporção de funcionários públicos, incluindo servidores civis e altos funcionários, recebeu treinamento sobre integridade em suas organizações (OECD, 2021[10]).
Além disso, as conclusões da Pesquisa sobre Ética e Corrupção no Serviço Público Federal, realizada pela CGU e pelo Banco Mundial, reforçaram essas preocupações: ela revelou que o treinamento em programas de integridade era limitado em todo o Poder Executivo Federal, com apenas 31,3% dos entrevistados indicando que haviam recebido treinamento sobre o programa de integridade de sua organização (World Bank, 2021[25]). Da mesma forma, a Pesquisa CGU-OCDE sobre integridade e liderança no Poder Executivo brasileiro mostrou que quase metade dos altos funcionários pesquisados (45%) não havia recebido nenhum treinamento relacionado à ética nos dois anos anteriores à pesquisa (OECD, 2023[50]). Essas conclusões ressaltam a necessidade urgente de iniciativas direcionadas para fortalecer a conscientização e o treinamento em integridade em toda a administração pública federal.
O recém-lançado Modelo de Maturidade em Integridade Pública (MMIP) oferece uma estrutura valiosa para enfrentar esses desafios. O MMIP fornece diretrizes abrangentes para instituições públicas que fazem parte do Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação da Administração Pública Federal (SITAI) para alcançar uma gestão de integridade robusta e eficaz, conectada à missão da instituição (para mais informações sobre o MMIP, consulte o Capítulo 1). O MMIP está estruturado em torno de três elementos, um dos quais é a “capacidade organizacional de integridade”. Esse elemento inclui uma série de atividades propostas com o objetivo de aumentar a conscientização e fortalecer as capacidades das instituições públicas em integridade pública e áreas relacionadas, como gestão de riscos de integridade.
Para apoiar as instituições públicas na implementação do elemento “capacidade organizacional de integridade” do MMIP, a CGU poderia estabelecer uma parceria com a Unidade Setorial de Integridade para conceber e implementar uma campanha de sensibilização centrada na promoção de uma cultura de integridade no âmbito do poder executivo federal. Em particular, a CGU poderia fornecer orientações gerais e materiais para serem utilizados em toda a Administração Federal, enquanto a Unidade Setorial de Integridade poderia adaptar esses materiais aos riscos e desafios específicos de seus setores e organizações correspondentes. Também é essencial que cada Unidade Setorial de Integridade colabore internamente com outras unidades organizacionais responsáveis por funções de integridade – como a unidade de recursos humanos, comissão de ética, unidade correcional, unidade de auditoria, unidade de gestão de riscos, etc. – para reunir informações relevantes sobre riscos e desafios organizacionais específicos. Diferentes atividades podem ser consideradas como parte dessa campanha de conscientização, incluindo o desenvolvimento de cartazes, protetores de tela de computador, quadros de funcionários, banners, marcadores de página com mensagens sobre integridade pública ou a criação de mensagens personalizadas destinadas a públicos específicos. Os exemplos do México e da Nova Zelândia apresentados no Quadro 2.12 podem servir de inspiração.
No México, o Ministério da Administração Pública (Secretaría de la Función Pública) divulgou cartazes destacando os princípios constitucionais para os funcionários públicos. Os cartazes explicavam o significado de cada valor do serviço público (legalidade, honestidade, lealdade, imparcialidade e eficiência) e ilustravam como esses valores se traduzem em comportamentos específicos.
Na Nova Zelândia, a Comissão do Serviço Público criou um cartaz descrevendo os Padrões de Integridade e Conduta. Esse cartaz é exibido tanto em organizações públicas quanto publicamente para os cidadãos, lembrando aos funcionários públicos o significado desses valores e oferecendo exemplos concretos de como aplicá-los na tomada de decisões diárias.
Fonte: OECD (2017[52]), Integrity in Customs: Taking Stock of Good Practices, https://www.oecd.org/gov/ethics/G20-integrity-in-customs-taking-stock-of-good-practices.pdf; OECD (2020[20]), OECD Public Integrity Handbook, https://doi.org/10.1787/ac8ed8e8-en.
Ao desenvolver atividades de conscientização, o Brasil deve estar ciente das consequências às vezes indesejadas. Por exemplo, lembrar as pessoas sobre o alcance e os custos da corrupção pode simplesmente reforçar que a corrupção é a norma e, assim, facilitar a justificativa de seu próprio comportamento antiético (“todo mundo está fazendo isso”). A corrupção pode então se tornar uma profecia autorrealizável, enquanto as mensagens bem-intencionadas podem reforçar as percepções existentes de altos níveis de corrupção (Corbacho et al., 2016[53]; Cheeseman and Peiffer, 2021[54]; Peiffer, 2018[55]). Nesse sentido, a CGU deve se basear em pesquisas recentes disponíveis e considerar a elaboração e implementação de atividades de conscientização que se concentrem explicitamente em tornar visíveis e salientes os comportamentos desejados, contribuindo assim para reforçar tais comportamentos como norma social.
Para começar, o Brasil poderia concentrar suas comunicações na promoção da integridade pública, elaborando mensagens gerais que enfatizem os comportamentos esperados alinhados com os valores e princípios do serviço público, em vez de se concentrar na corrupção e suas consequências negativas. Por exemplo, o Brasil poderia introduzir uma iniciativa de “valor do mês”, selecionando um valor dos Valores do Serviço Público Federal a cada mês e compartilhando uma breve explicação de suas implicações práticas com todos os funcionários no início do mês. O Brasil também poderia considerar o uso dos chamados “lembretes morais”, que se mostraram ferramentas eficazes para mudar comportamentos (OECD, 2018[13]). Os lembretes morais são mensagens curtas e específicas destinadas a lembrar aos funcionários públicos as normas morais que devem seguir no momento da tomada de decisão ou quando confrontados com escolhas éticas (OECD, 2018[13]). Quando introduzidas em tempo hábil, pouco antes do momento da tomada de decisões importantes, essas mensagens podem ter um impacto marcante no cumprimento dos padrões de integridade (Pruckner and Sausgruber, 2013[56]). A CGU poderia, portanto, estabelecer uma parceria com a Unidade Setorial de Integridade e outras unidades organizacionais responsáveis pelas funções de integridade para identificar os principais processos e procedimentos para inserir lembretes morais oportunos. Por exemplo, os funcionários responsáveis pelas compras públicas poderiam ser lembrados oportunamente de analisar possíveis situações de conflito de interesses e tomar as medidas mitigadoras relevantes antes de iniciar um processo de licitação.
Para refinar os lembretes morais e garantir que eles alcancem o impacto desejado sem consequências indesejadas, a CGU poderia colaborar com a Unidade Setorial de Integridade e outras unidades organizacionais responsáveis pelas funções de integridade para testar as intervenções antes de ampliá-las. As lições aprendidas com o piloto poderiam ajudar a melhorar a intervenção, ajustando as mensagens e identificando o momento ideal para introduzir os lembretes. Para isso, o Brasil poderia adotar a metodologia BASIC da OCDE para aplicar sistematicamente insights comportamentais (BASIC significa Comportamento, Análise, Estratégia, Intervenção, Mudança). O exemplo do México apresentado no Quadro 2.13 pode servir de inspiração.
No México, o Ministério da Administração Pública, em cooperação com o centro de pesquisa CIDE, enviou e-mails de lembrete aos funcionários públicos obrigados a registrar os presentes recebidos. O texto da mensagem foi variado aleatoriamente. Cinco tipos diferentes de mensagens de lembrete foram enviados:
Legal: É sua obrigação legal registrar os presentes recebidos.
Honestidade: Reconhecemos sua honestidade como funcionário público. Você é obrigado a registrar presentes. Mostre sua honestidade.
Imparcialidade: Receber presentes pode comprometer sua imparcialidade. Quando receber um presente, registre-o.
Social: Mais de 1.000 registros por ano são feitos por seus colegas. Faça o mesmo!
Sanção: Se você receber um presente e não nos informar, outra pessoa poderá fazê-lo. Não seja punido. Registre seus presentes.
Em seguida, o Ministério da Administração Pública e o CIDE observaram o número de presentes registrados no período de Natal (época de pico para presentes) e compararam com anos anteriores e com um grupo de controle que não recebeu nenhuma das mensagens de lembrete.
O estudo demonstrou que receber um e-mail de lembrete aumentou o número de presentes registrados. No entanto, algumas mensagens foram mais eficazes do que outras: lembrar aos funcionários públicos de suas obrigações legais (mensagem legal) e apelar para sua imparcialidade e honestidade (mensagens de honestidade e imparcialidade) incentivou mais pessoas a registrar presentes do que referir-se a sanções (mensagem de sanção) ou registros feitos por colegas (mensagem social).
Fonte: OECD (2017[52]), Integrity in Customs: Taking Stock of Good Practices, https://www.oecd.org/gov/ethics/G20-integrity-in-customs-taking-stock-of-good-practices.pdf; OECD (2018[57]), Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption, https://doi.org/10.1787/9789264297067-en; Government of Mexico (n.d.[58]), “Unofficial English translation of the messages of the Mexican Ministry of Public Administration (original in Spanish)”.
Além da conscientização, a Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública também enfatiza a importância de desenvolver habilidades essenciais para a análise de dilemas éticos e a implementação de padrões de integridade nas ações do dia a dia (OECD, 2020[20]). Existem vários métodos disponíveis para apoiar a realização de treinamentos de integridade, incluindo palestras, cursos online, programas de coaching e mentoria (OECD, 2020[20]). No entanto, as evidências sugerem que, embora os cursos online e as palestras sejam eficazes para alcançar um público mais amplo e familiarizar os funcionários com as regras e leis relevantes, os treinamentos interativos, nos quais os participantes se envolvem em dilemas éticos realistas e cenários de conflito de interesses, são mais propensos a gerar um compromisso pessoal e significativo com a integridade em comparação com apresentações passivas (OECD, 2018[57]; Bazerman and Tenbrunsel, 2011[59]).
Considerando isso, a CGU e a CEP poderiam colaborar ainda mais com a Unidade Setorial de Integridade para desenvolver atividades de treinamento sobre integridade pública para funcionários públicos, usando diferentes métodos de entrega adaptados ao público-alvo, aos objetivos do treinamento e aos recursos disponíveis. Também é essencial que cada Unidade Setorial de Integridade colabore internamente com outras unidades organizacionais responsáveis por funções de integridade, como a unidade de recursos humanos, a comissão de ética, a unidade correcional, a unidade de auditoria e a unidade de gestão de riscos. Os tópicos podem incluir valores, dilemas éticos, gestão de conflitos de interesse (incluindo o tratamento do nepotismo e do favoritismo) e como lidar com terceiros que buscam influenciar a tomada de decisões públicas. Em particular, a CGU e a CEP poderiam assumir um papel de liderança, fornecendo orientações e materiais gerais, que a Unidade Setorial de Integridade poderia então adaptar aos riscos e desafios específicos de seus setores e às necessidades dos funcionários públicos da organização. Nesse sentido, enquanto a Unidade Setorial de Integridade seria responsável por colaborar com outras unidades organizacionais responsáveis por funções de integridade para adaptar e implementar os treinamentos dentro de suas organizações, a CGU ofereceria apoio contínuo por meio de orientações, materiais e aconselhamento direto à Unidade Setorial de Integridade. Os treinamentos poderiam ser desenvolvidos usando uma abordagem multinível que inclui:
Treinamento de integração: a CGU e a Unidade Setorial de Integridade poderiam considerar o desenvolvimento de palestras de integração e/ou cursos online para novos funcionários e para funcionários antigos que estão assumindo novos cargos dentro de sua organização. Os treinamentos de integração oferecem uma oportunidade de definir o tom em relação à integridade desde o início da relação de trabalho e familiarizar os funcionários públicos com a conduta e o comportamento específicos que se espera deles em suas atividades diárias (OECD, 2018[57]).
Treinamento geral: A CGU e a Unidade Setorial de Integridade poderiam considerar o desenvolvimento de cursos online recorrentes para reforçar conceitos-chave, comportamentos esperados e as regras descritas no marco regulatório brasileiro para a integridade pública, ajudando os funcionários públicos a reter e aplicar esse conhecimento ao longo do tempo. Esses cursos online poderiam ser desenvolvidos em parceria com a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) ou incluídos em módulos específicos de cursos de treinamento existentes.
Treinamento intermediário: Como próximo passo na capacitação em integridade pública, a CGU poderia colaborar com a Unidade Setorial de Integridade e outras unidades organizacionais responsáveis por funções de integridade para desenvolver e implementar palestras e cursos práticos focados em áreas específicas relacionadas à integridade pública, como gestão de riscos, dilemas éticos e conflitos de interesse. Esses treinamentos poderiam adotar uma abordagem mais interativa, apresentando aos participantes situações realistas e exemplos concretos de escolhas éticas e situações de conflito de interesses que eles podem encontrar e incentivando discussões em pequenos grupos (Quadro 2.14).
Treinamento avançado: A CGU, a Unidade Setorial de Integridade e outras unidades organizacionais responsáveis por funções de integridade poderiam projetar e implementar treinamentos práticos mais aprofundados para cargos específicos em risco (por exemplo, funcionários da Unidade Setorial de Integridade, funcionários de compras públicas, funcionários de gestão de recursos humanos, gerentes de nível médio e alto, funcionários de auditoria interna, etc.) para ajudá-los a fortalecer suas capacidades de enfrentar e gerenciar desafios de integridade.
Para incentivar a aprendizagem entre pares, as atividades de sensibilização e os programas de capacitação bem-sucedidos, adaptados e implementados dentro das organizações, poderiam ser compartilhados na plataforma Comunidade de Integridade Pública, criada pela CGU em 2023. A plataforma Comunidade de Integridade Pública tem como objetivo proporcionar um fórum onde os funcionários públicos da Administração Pública Federal que trabalham na área da integridade possam partilhar informações relevantes, experiências e boas práticas sobre integridade pública. Apesar de ser uma ferramenta recentemente desenvolvida, a plataforma Comunidade de Integridade Pública conta com mais de 500 membros e reúne boas práticas e experiências relevantes para a comunidade.
Considerações fundamentais para a concepção e implementação de formação para orientar os funcionários públicos na resolução de dilemas éticos
Com base nas boas práticas dos países da OCDE, eis algumas considerações fundamentais para a concepção e implementação de formação para orientar os funcionários públicos na resolução de dilemas éticos:
Considerações fundamentais para a concepção de formação para orientar os funcionários públicos na resolução de dilemas éticos:
Considere criar situações de dilema ético relevantes para diferentes cargos e situações em que os funcionários públicos podem se encontrar.
Considere incluir exemplos das diferentes categorias de dilemas éticos que os funcionários públicos podem enfrentar.
Considere desenvolver um modelo de tomada de decisão para ajudar os servidores públicos a lidar com dilemas éticos.
Considerações importantes para implementar treinamentos para orientar funcionários públicos no tratamento de dilemas éticos:
Considere tornar o treinamento interativo.
Considere ter um instrutor qualificado responsável por orientar o treinamento sobre dilemas éticos.
Considere criar um ambiente seguro onde os funcionários públicos possam discutir dilemas éticos e expressar preocupações sobre integridade.
Exemplo de um treinamento para orientar os funcionários públicos no tratamento de dilemas éticos
A Agência de Pessoal do Governo de Flandres desenvolveu um treinamento prático para ajudar os servidores públicos a lidar com dilemas éticos. Esse treinamento inclui um conjunto de exemplos de situações de dilemas éticos adaptados a diferentes cargos e que refletem situações reais que os servidores públicos podem enfrentar em suas atividades diárias. Ao longo do treinamento, um facilitador estimula discussões entre os participantes sobre como resolver essas questões, orientando-os na exploração das diferentes opções e de suas possíveis consequências.
Exemplos de situações de dilema ético incluem o seguinte:
Situação 1: “Sou analista de políticas públicas. O ministro precisa de um briefing dentro de uma hora. Venho trabalhando nesse assunto há duas semanas e já deveria tê-lo finalizado. No entanto, as informações ainda não estão completas. Estou aguardando uma contribuição de outro departamento para verificar os dados. Meu chefe me pede para enviar o briefing com urgência, pois o Chefe de Gabinete já ligou. O que devo fazer?
Envio o briefing e não menciono as informações que faltam.
Envio o briefing, mas menciono que nenhuma decisão deve ser tomada com base nele.
Não envio o briefing. Se alguém perguntar sobre ele, culparei o outro departamento.Não envio as informações, invento um pretexto e prometo enviar o briefing amanhã.”
Situação 2: “Sou chefe de um departamento. Meu superior me pede para realizar uma tarefa interessante que ajudará meu departamento a ter uma boa avaliação. Precisamos disso após as falhas recentes do nosso setor. No entanto, o conteúdo dessa tarefa pertence, na verdade, a outro departamento. O que devo fazer?
Depois de informar o outro departamento sobre a tarefa, meu departamento executará o trabalho.
Informo o outro departamento de que recebi a tarefa e peço a contribuição deles.
Recuso a tarefa porque não acho apropriado realizá-la sem o envolvimento do outro departamento.
Executo a tarefa sem informar o outro departamento, afinal, essa é uma responsabilidade do meu superior.”
Além disso, a Agência de Pessoal do Governo de Frandres elaborou diretrizes para que os agentes de integridade dentro das organizações discutam dilemas éticos e organizem treinamentos sobre dilemas éticos entre os funcionários de seus próprios departamentos ou agências. As regras propostas pela Agência de Pessoal do Governo para organizar treinamentos sobre dilemas estão publicadas em seu site e podem ser resumidas da seguinte forma:
Os participantes recebem quatro “cartões de opção” com os números 1, 2, 3 ou 4. Em seguida, um conjunto de “cartões de dilema” é colocado sobre a mesa. Cada cartão de dilema descreve uma situação e oferece quatro opções para resolver o dilema. Em cada rodada, um dos participantes lê o cartão de dilema e as opções. Cada participante decide por si mesmo o que faria nas situações de dilema e registra suas decisões com o cartão de escolha. Em seguida, os participantes anunciam, à vez, a sua escolha utilizando os seus cartões de escolha e explicam a motivação por trás da sua escolha. Os participantes discutem então as diferentes escolhas. O facilitador mantém-se neutro, incentiva o debate e sugere formas alternativas de encarar o dilema (por exemplo, sequência de eventos, limites para comportamentos inaceitáveis). O participante seguinte lê em voz alta um novo dilema e o jogo recomeça.
Nota: Em Flandres, os agentes de integridade incluem o contato de integridade, o consultor confidencial, o gerente de RH, o ponto de referência no controle organizacional, o oficial de diversidade, o gerente
Fonte: Government of Flanders (n.d.[60]), Dealing with Integrity Dilemmas, https://overheid.vlaanderen.be/personeel/integriteit/omgaan-met-integriteitsdilemmas; (unofficial English translation, original in Dutch).
Finalmente, a CGU e a Unidade Setorial de Integridade poderiam implementar medidas para monitorar e avaliar a qualidade e o impacto de suas atividades de treinamento. Isso permitiria que aprendessem com a implementação das formações, introduzissem mudanças relevantes quando necessário e concentrassem recursos limitados nas atividades que comprovadamente proporcionam os melhores resultados.
A CGU e a CEP poderiam sensibilizar os funcionários públicos para o papel das comissões de ética como principal canal para a obtenção de orientação e aconselhamento ético, enquanto as comissões de ética poderiam desenvolver um modelo de tomada de decisão ética e orientações gerais com perguntas e respostas
Além da conscientização e do treinamento, a Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública também enfatiza a relevância de fornecer orientação e disponibilizar mecanismos de consulta quando os funcionários públicos enfrentam dúvidas específicas ou dilemas éticos em seu trabalho diário (OECD, 2017[1]). Embora a integridade seja, em última análise, responsabilidade de todos os membros da organização, ter “agentes de integridade” dedicados (uma pessoa ou uma unidade) dentro de cada organização pode estimular a integridade e moldar o comportamento ético (OECD, 2018[57]).
No Brasil, todas as 210 instituições públicas do Poder Executivo Federal designaram uma Unidade Setorial de Integridade. Essas Unidades Setoriais de Integridade têm a tarefa de gerenciar a integridade, a transparência e o acesso à informação dentro de suas respectivas organizações, em coordenação com outras unidades organizacionais responsáveis por funções de integridade – tais como a unidade de recursos humanos, a comissão de ética, a unidade correcional, a unidade de auditoria e a unidade de gestão de riscos. As responsabilidades específicas da Unidade Setorial de Integridade estão detalhadas no artigo 8º do Decreto 11.529/2023, que estabelece o SITAI. Em particular, embora as Unidades Setoriais de Integridade sejam responsáveis por promover orientação e treinamento sobre integridade dentro de suas instituições, em colaboração com outras unidades focadas em integridade, elas não têm a tarefa de fornecer aconselhamento direto a funcionários públicos sobre questões de integridade. De acordo com o Decreto 6.029/2007, que criou o Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal (SGEP), essa responsabilidade cabe às comissões de ética.
A exclusão das responsabilidades consultivas do mandato da Unidade Setorial de Integridade resolve uma sobreposição anterior que existia entre o antigo Sistema de Integridade Pública do Poder Executivo Federal (SIPEF) e o SGEP. No entanto, ainda existem desafios em termos de organização e poder de emitir reprimendas (censura) (para mais informações, consulte o Capítulo 1), bem como a falta de conscientização dos funcionários públicos sobre o papel consultivo das comissões de ética. De fato, estabelecer procedimentos claros para buscar orientação e aumentar a conscientização sobre a função consultiva também são etapas críticas para garantir que os funcionários públicos tenham acesso a orientações relevantes e oportunas sobre integridade (OECD, 2020[20]).
Para esse fim, a CGU e a CEP poderiam trabalhar em estreita colaboração para conscientizar os funcionários públicos sobre o papel das comissões de ética como o principal canal para buscar orientação e aconselhamento ético. Informações claras e acessíveis devem ser fornecidas, incluindo procedimentos detalhados para entrar em contato com as comissões de ética, como detalhes de contato e tempos de resposta esperados. Além disso, especificar o escopo do aconselhamento (por exemplo, esclarecer que não é equivalente a um parecer jurídico) pode proteger tanto as comissões de ética quanto os funcionários públicos de interpretações errôneas ou uso indevido da orientação fornecida. Deve-se também dar atenção especial à manutenção da confidencialidade das trocas entre a comissão de ética e os funcionários públicos, a fim de criar um “refúgio seguro” na organização, onde os funcionários públicos possam levar suas dúvidas, dilemas e questões sem medo de represálias (OECD, 2020[20]).
Adicionalmente, as comissões de ética poderiam considerar o desenvolvimento de um modelo de tomada de decisão ética, usando os Valores do Serviço Público Federal como bússola moral, para ajudar os funcionários públicos a lidar com dúvidas e dilemas éticos. Os modelos de tomada de decisão ética fornecem etapas ou instruções sobre como os funcionários públicos podem tomar uma decisão ética quando confrontados com um dilema ético. Embora a CGU e a CEP possam ser responsáveis por garantir alguma coerência em todo o poder executivo federal, as comissões de ética devem ser responsáveis por refletir as especificidades de suas respectivas instituições públicas e os desafios comportamentais enfrentados por suas instituições. Tanto a Austrália quanto o Canadá fornecem exemplos relevantes de como os governos podem apoiar os funcionários públicos a fazer as escolhas morais corretas por meio da elaboração de modelos de tomada de decisão (Quadro 2.15).
Na Austrália, para ajudar os funcionários públicos a lidar com dilemas éticos durante o processo de tomada de decisão, a comissão do Serviço Público Australiano (Australian Public Service – APS) desenvolveu um modelo de tomada de decisão na forma da sigla REFLECT, fácil de lembrar. O REFLECT fornece uma série de etapas que os servidores públicos de todos os níveis podem usar para reconhecer, avaliar e responder a uma situação que envolva uma questão ética real ou potencial. O que essa ferramenta realmente pede aos funcionários públicos é:
1. REconheça (REcognise) uma questão ou problema potencial: Pergunte a si mesmo: Tenho a sensação de que algo não está certo? Sinto que esta é uma situação arriscada? Reconheça a situação como uma que envolve tensões entre os valores da APS ou os valores da APS e seus valores pessoais.
2. Encontre (Find) informações relevantes e reúna os fatos: Qual foi o gatilho e as circunstâncias? Identifique a legislação, orientações e políticas relevantes (em toda a APS e específicas da agência); identifique os direitos e responsabilidades das partes interessadas relevantes; identifique quaisquer decisões precedentes.
3. Demore-se (Linger) na “encruzilhada”: faça uma pausa para consultar supervisores, gerentes, colegas respeitados, pares ou serviços de apoio (lembre-se da privacidade). Converse sobre o assunto, use tanto a intuição quanto a análise, ouça e reflita.
4. Avalie (Evaluate) as opções, identifique as consequências, analise os processos: identifique os riscos; descarte opções irrealistas; aplique o teste de responsabilidade: a decisão resistiria ao julgamento público/revisão independente; esteja preparado para explicar as razões da sua decisão.
5. Chegue (Come) a uma decisão, aja de acordo com ela e registre-a, se necessário.
6. Reserve (Take) um tempo para refletir e revisar: como foi o resultado para todos os envolvidos? Aprenda com a sua decisão. Se você tivesse que fazer tudo de novo, agiria de maneira diferente?
O modelo REFLECT é uma ferramenta fácil de lembrar, desenvolvida para auxiliar os servidores públicos australianos no processo de tomada de decisão em situações que envolvem questões éticas. O modelo REFLECT, juntamente com treinamentos e diretrizes complementares, como os Valores do Serviço Público Australiano e o Código de Conduta na Prática, pode ajudar os funcionários públicos a fazer as escolhas morais corretas.
No Canadá, o Programa de Ética da Defesa é um programa abrangente de ética baseado em valores que tem fornecido orientação ética tanto ao Departamento de Defesa Nacional canadense quanto às Forças Armadas canadenses, em nível individual e organizacional, desde que foi implementado pela primeira vez em 1997. O Programa de Ética da Defesa desenvolveu diretrizes gerais para a tomada de decisões éticas, consistindo em um modelo simples de tomada de decisão, que se provou ser uma ferramenta útil para ajudar a refletir sobre situações difíceis com componentes éticos. Esse modelo tem as seguintes etapas inter-relacionadas:
Percepção: consiste em observar tudo em uma situação – incluindo fatores éticos – e interpretar o que é observado.
Avaliação: consiste em analisar a situação para identificar todos os outros fatores importantes e relevantes, julgando uma situação através da formulação de cursos de ação que resolvam, na medida do possível, todos os fatores concorrentes pertencentes à própria situação.
Decisão: consiste em analisar um curso de ação preferencial, considerando seu impacto total e as consequências potenciais para o indivíduo e para os outros.
Implementação da decisão: consiste em implementar o curso de ação escolhido, incluindo lidar com dificuldades imprevistas e imprevisíveis.
Aprendizagem: uma quinta etapa é frequentemente adicionada a essas quatro etapas.
Fonte: APSC (2018[61]), The REFLECT Model: A Decision-making Model for APS Values and Code of Conduct, Australian Public Service Commission, https://legacy.apsc.gov.au/reflect-aps-values-and-code-conduct-decision-making-model; Government of Canada (2002[62]), Fundamentals of Canadian Defence Ethics, https://www.canada.ca/en/department-national-defence/services/benefits-military/defence-ethics/policies-publications/fundamentals-dep.html.
Além disso, as comissões de ética poderiam desenvolver orientações com perguntas e respostas sobre questões-chave de integridade, incluindo a identificação e gestão de situações de conflito de interesses e preocupações comumente abordadas. Embora seja fundamental respeitar a confidencialidade das trocas com aqueles que solicitam aconselhamento, as comissões de ética poderiam colaborar com as unidades de recursos humanos e outras unidades organizacionais responsáveis pelas funções de integridade para identificar áreas onde são necessárias recomendações e orientações gerais proativas, extraídas de conselhos solicitados durante um período específico ou para questões sistêmicas ou setoriais recorrentes.
A CGU poderia colaborar com a Unidade Setorial de Integridade para consultar os funcionários sobre a melhoria do seu bem-estar, dos processos de trabalho e da cultura de abertura
A cultura de integridade em uma organização é amplamente determinada pelo desenvolvimento e promoção de uma cultura organizacional aberta. No contexto da integridade pública, uma cultura organizacional aberta significa que os funcionários, gerentes e líderes se sentem seguros para participar de conversas com o objetivo de expressar suas preocupações e discutir questões de integridade, como dilemas éticos, possíveis situações de conflito de interesses, suspeitas de violações de integridade e outras preocupações relacionadas à integridade. Tal cultura requer tanto líderes que sejam receptivos e comprometidos em discutir questões de integridade, fornecendo conselhos oportunos e resolvendo preocupações relevantes de integridade, quanto funcionários que se sintam à vontade para levantar preocupações de integridade e relatar condutas inadequadas (OECD, 2017[1]). Construir uma cultura organizacional aberta traz vários benefícios: Primeiro, pode ajudar a fortalecer a confiança na organização; segundo, pode ajudar a cultivar o orgulho de pertencer e a motivação entre os funcionários que sentem que sua voz é ouvida e valorizada; terceiro, incentiva os funcionários a levantar questões e problemas de integridade antes que se tornem prejudiciais para a organização (OECD, 2020[20]).
Do lado dos líderes, o relatório da OCDE Strengthening Integrity Leadership in Brazil’s Federal Public Administration: Applying Behavioural Insights for Public Integrity (2023[50]) recomenda diversas ações baseadas em estratégias comportamentais destinadas a possibilitar um ambiente mais favorável ao desenvolvimento de uma cultura organizacional aberta. Isso inclui desenvolver e oferecer treinamentos e workshops para altos funcionários públicos e futuros líderes, além de promover uma rede entre líderes de integridade para facilitar a troca de experiências, promover o aprendizado entre pares e possibilitar alianças em toda a administração federal (para mais informações sobre as recomendações para fortalecer a liderança em integridade, consulte (OECD, 2023[50])).
Do lado dos funcionários, além de desenvolver e implementar medidas de conscientização e atividades de capacitação, conforme descrito nesta seção, o Brasil poderia considerar a elaboração e implementação de uma iniciativa específica para incentivar o envolvimento dos funcionários na realização de mudanças organizacionais.
No curto prazo, essa iniciativa poderia se concentrar em consultar os funcionários sobre medidas para melhorar os processos de trabalho, o bem-estar e a abertura geral dentro das instituições públicas.
No médio prazo, a iniciativa poderia ter como objetivo identificar, testar e avançar algumas das medidas propostas, envolvendo funcionários públicos em sua concepção e implementação.
No longo prazo, algumas das medidas poderiam ser implementadas em outras instituições públicas, de acordo com avaliações de necessidades.
Para implementar essa iniciativa, a CGU e a Unidade Setorial de Integridade, em colaboração com outras unidades organizacionais responsáveis pelas funções de integridade, poderiam elaborá-la e implementá-la em toda a administração pública federal. Um componente essencial dessa iniciativa deve ser o estabelecimento de canais de comunicação bidirecionais, permitindo que os funcionários compartilhem suas ideias e deem sugestões, ao mesmo tempo em que recebem feedback oportuno sobre a implementação e a eficácia das medidas propostas.
Além disso, para demonstrar compromisso e incentivar a participação dos funcionários, as instituições públicas também poderiam envolver líderes de integridade engajados em estratégias para fortalecer a liderança de integridade, conforme descrito no relatório da OCDE Strengthening Integrity Leadership in Brazil’s Federal Public Administration: Applying Behavioural Insights for Public Integrity (2023[50]). Dada a sua proximidade diária com os funcionários públicos, o seu compromisso estabelecido com a integridade pública e a sua visibilidade dentro das organizações, o envolvimento destes líderes enviaria um forte sinal de intenção genuína de impulsionar uma mudança significativa. Além disso, ao incentivar ativamente os funcionários a contribuir, essa iniciativa não apenas aumenta a probabilidade de alcançar mudanças organizacionais, mas também promove um senso de propriedade entre os funcionários públicos, capacita-os a se sentirem parte importante da organização e promove uma cultura em que eles assumem a responsabilidade de expressar suas ideias e preocupações. Além disso, a Unidade Setorial de Integridade de diferentes ministérios poderia trocar boas práticas e lições aprendidas, construindo alianças em toda a Administração Pública Federal e promovendo o aprendizado entre pares para aumentar o impacto geral da iniciativa.
A CGU poderia colaborar com as unidades de Ouvidoria dentro das instituições públicas para desenvolver e implementar uma estratégia de comunicação para aumentar a conscientização sobre a estrutura de proteção aos denunciantes e incentivar os funcionários a levantar suas preocupações de integridade.
Mesmo em organizações muito abertas, os funcionários públicos podem se deparar com situações em que não se sentem confiantes para denunciar violações de integridade por medo de retaliação ou porque o processo para fazê-lo não é claro. Nesse sentido, estabelecer uma estrutura clara e abrangente de proteção aos denunciantes é uma salvaguarda para uma cultura organizacional aberta. Estruturas eficazes de proteção aos denunciantes têm várias características comuns: canais de denúncia claros, proibição de ações retaliatórias formais e informais, tipos de proteção claros e garantidos, análise e investigação eficazes das denúncias e medidas de conscientização sobre os canais e proteções disponíveis (OECD, 2020[20]).
No Brasil, o país formalizou e implementou vários elementos-chave de uma estrutura de proteção aos denunciantes, como o canal de denúncias Fala.BR e mecanismos de proteção de dados pessoais para denunciantes, incluindo pseudonimização. No entanto, ainda existem áreas que poderiam ser fortalecidas para garantir que os funcionários públicos se sintam confiantes para apresentar denúncias sem medo de retaliação ou confusão sobre os processos de denúncia existentes para fazê-lo (para mais informações sobre como fortalecer a estrutura de proteção aos denunciantes, consulte o Capítulo 5).
Isso é particularmente relevante, dado que muitos funcionários públicos não se sentem seguros o suficiente para denunciar condutas indevidas, principalmente devido a mecanismos de proteção insuficientes e ao medo de conflitos com colegas. A Pesquisa de 2021 sobre Ética e Corrupção no Serviço Público Federal, realizada pelo Banco Mundial e pela CGU, constatou que apenas 12% dos funcionários públicos denunciaram corrupção nos três anos anteriores à pesquisa, apesar de um terço dos funcionários públicos ter testemunhado práticas antiéticas (World Bank, 2021[25]). Além disso, a pesquisa revelou que 51,7% dos entrevistados não se sentiam seguros o suficiente para denunciar condutas ilegais (World Bank, 2021[25]). Além disso, quando questionados sobre os principais desafios enfrentados ao denunciar condutas indevidas, 59,7% dos entrevistados citaram a falta de proteção, enquanto 59% destacaram a preferência por evitar conflitos com colegas. Isso sugere que muitos funcionários públicos temem repercussões negativas por denunciarem irregularidades (World Bank, 2021[25]), ressaltando a necessidade de aprimorar os mecanismos de proteção e promover uma cultura de confiança e segurança no serviço público.
A revisão proposta do quadro de proteção aos denunciantes, conforme apresentada no Capítulo 5, oferece uma oportunidade para esclarecer conceitos-chave e informar melhor os funcionários públicos sobre seus direitos e responsabilidades ao apresentar denúncias, bem como sobre os recursos disponíveis para protegê-los. De fato, um sistema robusto de proteção aos denunciantes começa com uma comunicação clara e eficaz sobre os canais de denúncia e as salvaguardas existentes para aqueles que denunciam condutas indevidas (OECD, 2020[20]). Paralelamente, a CGU poderia colaborar com as unidades de Ouvidoria dentro das instituições públicas federais para elaborar e implementar uma estratégia de comunicação que destaque o papel fundamental dos denunciantes na salvaguarda do interesse público, sensibilize para o quadro de proteção aos denunciantes e incentive os funcionários a expressarem as suas preocupações em matéria de integridade.
Considerando os recursos disponíveis, a CGU poderia aproveitar o Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo Federal (SisOuv) para implementar essa estratégia de comunicação em toda a Administração Federal e, de forma mais ampla, na sociedade. Essa estratégia de comunicação não deve apenas informar os funcionários públicos sobre as medidas de proteção aos denunciantes em vigor, mas também deve ter como objetivo ajudar a mudar a percepção negativa de que “denunciar” é uma falta de lealdade à organização. Nesse sentido, a abordagem da estratégia poderia ter duas áreas de foco: primeiro, aumentar a conscientização no setor público sobre os canais e mecanismos de proteção existentes para aqueles que denunciam condutas indevidas e, segundo, aumentar a conscientização mais amplamente na sociedade sobre a importância de denunciar condutas indevidas para salvaguardar o interesse público e combater a corrupção. Boas práticas de países da OCDE sobre medidas de conscientização sobre a proteção aos denunciantes poderiam ser usadas como inspiração (Quadro 2.16).
Em Alberta, Canadá, a Comissão de Interesse Público de Alberta (Public Interest Commission of Alberta) liderou várias atividades de sensibilização sobre os benefícios de uma política eficaz de proteção dos denunciantes, incluindo as seguintes:
Criou o Dia da Conscientização sobre Denunciantes para sensibilizar o público sobre o papel dos denunciantes na sociedade, bem como os funcionários dos departamentos e agências governamentais. O objetivo do Dia de Conscientização sobre Denunciantes é destacar a coragem dos denunciantes e a importância de seu papel no fortalecimento da integridade das instituições públicas.
Criou uma série de cartazes e os distribuiu a entidades públicas para serem exibidos nos locais de trabalho dos funcionários. Os cartazes mostram mensagens como “Faça a diferença com uma ligação. Seja um herói do interesse público de Alberta”.
Coordenou e participou de eventos públicos e conferências para funcionários e gestores de entidades públicas, bem como associações profissionais.
Melhorou o site da Comissão, fornecendo conteúdo e recursos adicionais para funcionários e entidades públicas sobre a proteção dos denunciantes, incluindo como os denunciantes são protegidos, denúncias de irregularidades recebidas e investigadas, como identificar uma irregularidade e uma represália (punição por denunciar uma irregularidade), como denunciar uma irregularidade e uma represália.
Na Irlanda, a Iniciativa Integridade no Trabalho (Integrity at Work Initiative - IAW) é um exemplo de colaboração entre o governo e a sociedade civil para promover a denúncia e a proteção de denunciantes. A Iniciativa IAW, concebida pela Transparência Internacional Irlanda, visa ajudar os empregadores a cumprir a Lei de Divulgações Protegidas de 2014 e promover locais de trabalho onde as pessoas se sintam seguras para denunciar irregularidades e apoiadas para agir com integridade. Até o momento, mais de 30 organizações de todos os setores: público, privado e sem fins lucrativos aderiram ou sinalizaram sua intenção de aderir à IAW. Os membros da IAW recebem um pacote personalizado de apoio que inclui, entre outros:
Treinamento e orientação especializados para funcionários seniores e membros do conselho sobre a Lei de Denúncias Protegidas de 2014 e como promover ambientes favoráveis para receber e lidar com denúncias.
Aconselhamento jurídico especializado gratuito.
Acesso exclusivo aos recursos da Transparência Internacional Irlanda, incluindo a Estrutura de Autoavaliação da IAW, que permite aos membros avaliar as políticas e sistemas existentes de denúncia/divulgação protegida em relação aos padrões de melhores práticas.
Vagas em fóruns de aprendizagem entre pares, workshops e na conferência anual da IAW. Por exemplo, dois fóruns da IAW foram realizados para mais de 100 participantes entre dezembro de 2016 e junho de 2017, com foco em fornecer orientação especializada aos empregadores sobre questões como avaliações e investigações, conformidade com a Lei de Divulgações Protegidas e outros.
Nota: Para acessar o site da Comissão de Interesse Público de Alberta: https://www.alberta.ca/public-sector-whistleblower-protection.aspx.
Fonte: Alberta’s Public Interest Commissioner (n.d.), Homepage, https://yourvoiceprotected.ca/ (acessado em 20 Setembro 2022); IAW (n.d.[63]), What Is Integrity at Work?, https://integrityatwork.ie/about/what-is-iaw/.
Fortalecimento do marco legal e normativo para a integridade pública no Brasil
O Brasil poderia unificar a legislação e as normas relevantes sobre ética em um marco legal coeso e abrangente para cada Poder.
A CGU e a CEP poderiam revisar o Código de Ética Profissional dos Servidores Públicos Civis do Poder Executivo Federal e o Código de Conduta da Alta Administração Federal para alinhá-los aos Valores do Serviço Público Federal.
A CGU poderia desenvolver materiais complementares, como diretrizes ou um kit de ferramentas, apresentando exemplos práticos para esclarecer como os valores fundamentais se traduzem na conduta diária dos servidores públicos.
A CGU poderia aumentar a coerência das normas de integridade em toda a administração pública federal, oferecendo orientações sobre o desenvolvimento de códigos organizacionais para responder aos riscos de integridade específicos de cada instituição, em alinhamento com os Valores do Serviço Público Federal.
Apoio aos funcionários públicos na prevenção e gestão de conflitos de interesses
O Brasil poderia alterar os artigos 5 e 6 da Lei de Conflito de Interesses para garantir uma cobertura mais ampla das situações de conflito de interesses.
O Brasil poderia alterar o artigo 3º da Lei de Conflito de Interesses para distinguir entre conflito de interesses real, potencial e aparente e incluir uma definição clara de “interesse privado” que abranja interesses financeiros e não financeiros.
O Brasil poderia incorporar o nepotismo e o favoritismo na definição mais ampla de conflito de interesses estabelecida na Lei de Conflito de Interesses.
O Brasil poderia estabelecer disposições adicionais claras sobre o que se espera dos funcionários públicos em relação à identificação, declaração e gestão de situações de conflito de interesses.
O Brasil poderia fortalecer as disposições sobre presentes e hospitalidade, exigindo que todos os funcionários públicos registrem os presentes e hospitalidades recebidos em seu departamento de recursos humanos e proibindo os familiares dos funcionários públicos de receber qualquer presente ou hospitalidade.
A CGU e a CEP poderiam fortalecer as responsabilidades de monitoramento dentro da estrutura de conflito de interesses e fornecer orientações adicionais personalizadas para os funcionários públicos. Em particular, a CGU poderia considerar atribuir às unidades de recursos humanos a responsabilidade de monitorar e supervisionar o cumprimento dos acordos de compromisso assinados pelos funcionários públicos, bem como a responsabilidade de informar as corregedorias setoriais quando os funcionários públicos não cumprirem os compromissos.
O Brasil poderia promulgar legislação específica e fornecer orientações complementares sobre a identificação e gestão de conflitos de interesses nos Poderes Legislativo e Judiciário.
A CGU e a CEP poderiam revisar o Código de Conduta da Alta Administração Federal para harmonizar suas disposições sobre pós-emprego público com o quadro jurídico atual e promulgar legislação específica sobre pós-emprego público para cargos com riscos relevantes.
O Brasil poderia fortalecer os mecanismos pré-emprego público para identificar possíveis situações de conflito de interesses no Poder Executivo federal.
O Brasil poderia promulgar legislação específica para identificar e gerenciar situações de conflito de interesses no pós-emprego público para membros do Congresso Nacional.
Fortalecimento dos sistemas de declaração de bens e interesses no Brasil
O Brasil poderia criminalizar a conduta de enriquecimento ilícito, conforme descrito no Artigo IX da Convenção Interamericana contra a Corrupção.
A CGU poderia desenvolver uma estrutura automatizada de análise de riscos para filtrar as declarações e priorizar verificações manuais e aprofundadas, classificando as declarações de acordo com seu nível de riscos.
O Brasil poderia fornecer algum grau de divulgação das declarações de bens e interesses de altos funcionários do Poder Executivo federal, mantendo o equilíbrio adequado entre a divulgação pública e a proteção da privacidade.
O Brasil poderia considerar a expansão do tipo de informação a ser declarada e o fortalecimento da estrutura jurídica para processar, verificar e auditar as declarações de bens nos Poderes Legislativo e Judiciário.
Inclusão da integridade na gestão de recursos humanos no Brasil
O Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos poderia implementar verificações de integridade como parte dos processos de recrutamento.
O Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos poderia harmonizar os processos e modalidades de avaliação de desempenho em diferentes carreiras.
Sensibilização e capacitação para a integridade pública, com o objetivo de promover mudanças comportamentais e culturas organizacionais abertas no Brasil
A CGU poderia estabelecer uma parceria com a Unidade Setorial de Integridade e outras unidades responsáveis por funções de integridade para elaborar e implementar uma campanha de conscientização com foco na promoção de uma cultura de integridade dentro do Poder Executivo federal.
A CGU e a CEP poderiam colaborar com a Unidade Setorial de Integridade e outras unidades responsáveis por funções de integridade para desenvolver atividades de treinamento sobre integridade pública, utilizando diferentes métodos de entrega adaptados ao público-alvo, aos objetivos do treinamento e aos recursos disponíveis.
A CGU e a CEP poderiam conscientizar os funcionários públicos sobre os canais disponíveis para buscar orientação e aconselhamento, especialmente o papel consultivo das comissões de ética.
As comissões de ética poderiam desenvolver um modelo de tomada de decisão ética e orientações gerais com perguntas e respostas para ajudar os funcionários públicos a lidar com dúvidas e dilemas éticos.
As comissões de ética poderiam colaborar com as unidades de recursos humanos e outras unidades organizacionais responsáveis pelas funções de integridade para identificar áreas onde são necessárias recomendações e orientações gerais proativas.
A CGU poderia colaborar com a Unidade Setorial de Integridade para consultar os funcionários sobre como melhorar o seu bem-estar, os processos de trabalho e a cultura aberta.
A CGU poderia colaborar com as unidades de Ouvidoria dentro das instituições públicas para desenvolver e implementar uma estratégia de comunicação para aumentar a conscientização sobre a estrutura de proteção aos denunciantes e incentivar os funcionários a levantar suas preocupações sobre integridade.
Referências
[61] APSC (2018), The REFLECT Model: A Decision-making Model for APS Values and Code of Conduct, Australian Public Service Commission, https://legacy.apsc.gov.au/reflect-aps-values-and-code-conduct-decision-making-model (accessed on 11 April 2022).
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