Este capítulo analisa os arranjos institucionais atualmente estabelecidos para a integridade pública no Brasil em nível federal, incluindo os mecanismos de coordenação existentes e o alcance das ações aos estados e municípios. O texto apresenta recomendações para fortalecer a estrutura institucional e estratégica de integridade no país, com o objetivo de consolidar um sistema de integridade coerente e consistente. O capítulo também destaca boas práticas voltadas à criação de incentivos para a implementação de políticas de integridade nos níveis estadual e municipal. Além disso, a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) poderia ser melhor aproveitada para orientar a abordagem de integridade do Brasil e para monitorar, avaliar e comunicar políticas de integridade e anticorrupção.
Revisão de Integridade da OCDE sobre o Brasil 2025
Resumo
A falta de integridade na tomada de decisões públicas, sob a forma de corrupção ou outras práticas antiéticas, está afetando países em todo o mundo, com efeitos geralmente corrosivos: impede a qualidade e a prestação eficaz de serviços públicos, impede o crescimento inclusivo, perpetua a desigualdade e a pobreza e facilita o crime organizado. Isso pode exacerbar a polarização política e minar a democracia e a confiança da sociedade nas instituições públicas.
A corrupção continua a ser percebida, tanto por especialistas quanto por cidadãos, como um problema persistente no Brasil, apesar dos esforços realizados para fortalecer o sistema nacional de integridade e de combate à corrupção. No Índice de Percepção da Corrupção (IPC) de 2024, da Transparência Internacional – que mede a percepção de especialistas e empresários com base em diferentes pesquisas e avaliações internacionais –, o Brasil obteve 34 pontos em uma escala de 0 (altamente corrupto) a 100 (muito limpo). A pontuação do Brasil é igual à média da América Latina (34) e, com um intervalo de confiança de 30 a 38, não é significativamente diferente das pontuações da Colômbia (39), Argentina (37), República Dominicana (36), Panamá (33), Peru (32) e Equador (31). No entanto, o país registrou uma pontuação significativamente inferior à de outros países latino-americanos, como Chile (63), Costa Rica (58) e Uruguai (76), bem como à sua própria pontuação em 2012 (43 pontos). A Figura 1.1 apresenta os resultados do IPC 2024 com os respectivos intervalos de confiança. Já no Índice de Capacidade de Combate à Corrupção (CCC) de 2023, publicado pela Americas Society, pelo Council of the Americas e pela Control Risks, o Brasil registrou, pela primeira vez, um ligeiro aumento (1,5%) após três anos consecutivos de declínio, entre 2019 e 2022.
Fonte: Transparency International (2025[1]), Corruption Perceptions Index 2024, https://www.transparency.org/en/cpi/2024 (acessado em 14 Fevereiro 2025).
A confiança nas instituições públicas é essencial para a democracia e fundamental para ajudar o Brasil a enfrentar com eficácia muitos de seus desafios atuais. No entanto, o Brasil tem sido historicamente um país com níveis baixos a moderados de confiança pública, que, em linha com as tendências dos países latino-americanos, vem diminuindo consistentemente nas últimas décadas (OECD, 2023[2]). De acordo com a Gallup World Poll, em 2022, apenas 39% dos brasileiros relataram ter confiança em seu governo nacional (OECD, 2023[2]). Essa porcentagem foi igual à média da América Latina e do Caribe, mas abaixo dos níveis de confiança relatados antes da crise financeira global de 2008, quando o Brasil atingiu um pico nos níveis de confiança, com 51% da população relatando ter confiança no governo federal (OECD, 2023[2]).
Além disso, a Pesquisa de Confiança da OCDE realizada online no Brasil em abril de 2022 constatou que, embora apenas um quarto dos brasileiros (25,9%) tenha relatado níveis “altos” ou “moderadamente altos” de confiança em seu governo federal, essa foi uma porcentagem maior do que aqueles que relataram níveis “altos” ou “moderadamente altos” de confiança no governo local (19,6%) e no serviço público (23,6%) (OECD, 2023[2]).
Além disso, mais da metade dos brasileiros acredita que as instituições públicas não estão trabalhando em prol do interesse público. De acordo com a pesquisa Latinobarômetro 2023, 54,2% dos entrevistados no Brasil acham que seu país é governado em prol dos interesses de alguns grupos poderosos, enquanto 40,9% acreditam que o Brasil é governado para o bem de todas as pessoas (Figura 1.2). Embora isso seja consideravelmente melhor do que a média de todos os países latino-americanos abrangidos pela pesquisa (71,6% das pessoas na região acreditam que seus países são governados para o interesse de alguns grupos poderosos), a pontuação indica que os brasileiros acreditam que os grupos poderosos exercem influência excessiva sobre os resultados dos processos de tomada de decisão pública. Quando comparado aos anos anteriores, parece haver uma tendência positiva desde 2017 que precisa ser mantida para fortalecer a confiança nas instituições públicas e na democracia (Figura 1.3).
Nota: foi feita a seguinte pergunta aos entrevistados: “De modo geral, você diria que seu país é governado por alguns grupos poderosos em benefício próprio? Ou é governado para o bem de todos?”
Esta pesquisa foi realizada em 17 países da região (ou seja, Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela).
Fonte: Corporación Latinobarómetro (2023[3]), Homepage, https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp (acessado em 14 Fevereiro 2025).
Além disso, a satisfação com o funcionamento da democracia no Brasil também vem apresentando uma tendência positiva desde 2018. De fato, em 2023, 31,3% dos brasileiros indicaram estar “muito satisfeitos” ou “bastante satisfeitos” com o funcionamento da democracia em seu país, em comparação com 21,3% em 2020 e 8,7% em 2018 (Corporación Latinobarómetro, 2021[4]). Essa tendência positiva ocorre após um aumento significativo no número de pessoas que se declararam “nada satisfeitas” ou “não muito satisfeitas” com o funcionamento da democracia entre 2010 (44,7%) e 2018 (89%) (Figura 1.4). Apesar dessa tendência positiva desde 2018, aqueles que se declaram “muito/bastante satisfeitos” com a democracia continuam sendo poucos, e os desafios persistem. Por exemplo, em seu Relatório sobre o Estado Global da Democracia de 2021, o Instituto Internacional para a Democracia e Assistência Eleitoral (International Institute for Democracy and Electoral Assistance - IDEA) listou o Brasil como uma das dez democracias com maior declínio nos subatributos da democracia na última década (IDEA, 2021[5]).
Nota: foi feita a seguinte pergunta aos entrevistados: “De modo geral, você diria que seu país é governado por alguns grupos poderosos em benefício próprio? Ou é governado para o bem de todos?”
Esta pesquisa foi realizada em 17 países da região (ou seja, Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela).
Fonte: Corporación Latinobarómetro (2023[3]), Homepage, https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp (acessado em 14 Fevereiro 2025).
Nota: Foi feita a seguinte pergunta aos entrevistados: “Em geral, você diria que está muito satisfeito, bastante satisfeito, não muito satisfeito ou nada satisfeito com o funcionamento da democracia no Brasil?”
Esta pesquisa foi realizada em 17 países da região (ou seja, Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela).
Fonte: Corporación Latinobarómetro (2023[3]), Homepage, https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp (acessado em 14 Fevereiro 2025).
Para ajudar os governos a responder aos altos níveis de percepção de corrupção e aos baixos níveis de confiança e satisfação do público com o funcionamento da democracia, a Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública de 2017 oferece aos formuladores de políticas uma visão para um sistema de integridade pública baseado em experiências e boas práticas internacionais (Figura 1.5). Ela muda o foco das políticas de integridade destinadas a esta finalidade para uma abordagem contextualizada, comportamental e baseada em riscos, com ênfase na promoção de uma cultura de integridade em toda a sociedade (OECD, 2017[6]).
Fonte: OECD (2017[6]), Recommendation of the Council on Public Integrity, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435.
O objetivo de um sistema de integridade pública é garantir o alinhamento consistente e a adesão a valores, princípios e normas éticas compartilhadas para defender e priorizar o interesse público sobre os interesses privados no setor público (OECD, 2017[6]). Promover a integridade pública, portanto, inclui, mas vai além, do combate à corrupção. A perspectiva da integridade é uma abordagem positiva e ampla que enfatiza o objetivo que um país deseja alcançar, em vez de se concentrar no problema que enfrenta, ao mesmo tempo em que adota uma abordagem baseada em riscos. De fato, embora a corrupção e outras práticas antiéticas precisem ser detectadas, investigadas e sancionadas, são necessárias ações preventivas mais profundas para lidar com as fraquezas sistêmicas e institucionais que permitem tais comportamentos. Em outras palavras, os países enfrentam o desafio de passar de uma “cultura de casos” reativa para uma “cultura de integridade” proativa. Como tal, a integridade pública é a pedra angular da boa governança e uma condição para garantir que as políticas públicas produzam os benefícios pretendidos e que as instituições públicas conquistem a confiança dos cidadãos.
Esta Revisão da Integridade é uma análise abrangente da situação atual no Brasil e fornece recomendações concretas sobre como continuar melhorando em várias dimensões de seu sistema de integridade pública. O roteiro resultante tem como objetivo informar o diálogo nacional e enriquecê-lo com propostas de ação e boas práticas de outros países.
Este primeiro capítulo examina o primeiro pilar da Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública: o Sistema. Ele analisa os arranjos institucionais e estratégicos no Brasil, que devem garantir que as organizações do setor público assumam a responsabilidade pela gestão eficaz da integridade de suas atividades, bem como da integridade dos funcionários públicos que as realizam. As práticas e experiências dos países mostram que um sistema eficaz de integridade pública requer a demonstração de compromisso nos mais altos níveis políticos e administrativos do setor público (Princípio 1) (OECD, 2020[7]). As reformas de integridade devem ser integradas nas agendas de governança política e administrativa de alto nível e baseadas em análises aprofundadas que reconheçam a complexidade dos problemas de integridade, em vez de soluções altamente visíveis, mas de curto prazo (Brinkerhoff, 2000[8]). Isso se traduz no desenvolvimento dos marcos jurídicos, institucionais e estratégicos necessários, no esclarecimento das responsabilidades e objetivos institucionais, bem como na garantia de que estes possam ser efetivamente implementados para alcançar impacto.
Nesse sentido, este capítulo analisa os diferentes atores que participam do sistema de integridade brasileiro e os mecanismos formais e/ou informais de cooperação e coordenação entre eles (Princípio 2). Mecanismos claros de cooperação e coordenação horizontal e vertical entre os agentes de integridade dentro e entre os Poderes, setores e níveis subnacionais ajudam a evitar fragmentação, sobreposição e lacunas e, em última análise, a garantir a coerência e o impacto das políticas de integridade (OECD, 2020[7]). Este capítulo também enfatiza a relevância de uma estratégia nacional de integridade pública para apoiar um sistema de integridade coerente e abrangente no Brasil (Princípio 3). Além de definir objetivos estratégicos e prioridades para o sistema de integridade pública com base em uma abordagem baseada em riscos, uma estratégia nacional demonstra compromisso e pode ser usada para estabelecer e esclarecer ainda mais as responsabilidades institucionais (OECD, 2020[7]). Isso inclui identificar e envolver todos os atores relevantes do setor público e de toda a sociedade no processo de desenvolvimento e especificar arranjos de monitoramento e avaliação para avaliar adequadamente a eficácia da estratégia de integridade.
Os outros capítulos desta Revisão de Integridade analisam com mais detalhes áreas específicas do sistema de integridade pública: promover uma cultura aberta de integridade no setor público (Capítulo 2), reconhecer o papel das empresas privadas, organizações da sociedade civil e cidadãos na promoção da integridade pública e na adesão a padrões de integridade em suas interações com funcionários públicos e entre si (Capítulo 3), fortalecimento da estrutura de controle e auditoria e melhoria de sua implementação para salvaguardar a integridade pública (Capítulo 4), consolidação da implementação sistemática de mecanismos de fiscalização para detectar e sancionar efetivamente condutas indevidas (Capítulo 5) e fortalecimento da transparência e da integridade nos processos de tomada de decisão pública para protegê-los dos riscos de captura e influência indevida por grupos de interesses especiais (Capítulo 6).
É necessário atribuir responsabilidades claras aos agentes do sistema de integridade para garantir a cooperação, evitar sobreposições e prevenir a fragmentação. As responsabilidades pela integridade pública incluem o desenvolvimento, a implementação, o monitoramento e a avaliação de padrões e ferramentas de integridade, e são desempenhadas por agentes em todo o governo (legislativo, executivo e judiciário), bem como em todos os níveis do governo (nacional e subnacional). As responsabilidades pela integridade pública também se encontram em cada organização do setor público. Espera-se que todos os funcionários públicos em todos os níveis do governo desempenhem suas funções no interesse público. Para evitar a fragmentação e a sobreposição no sistema de integridade pública, a Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública recomenda que os aderentes “esclareçam as responsabilidades institucionais em todo o setor público para fortalecer a eficácia do sistema de integridade pública” (OECD, 2017[6]).
No Brasil, como na maioria dos países, existem várias instituições públicas que abrangem diferentes funções de um sistema de integridade. A Tabela 1.1 descreve os principais atores e suas responsabilidades em todos os Poderes no âmbito federal. O desafio de alcançar os estados e municípios autônomos em um Estado federal de dimensões continentais como o Brasil e garantir algum grau de coerência é abordado em uma seção separada abaixo.
Fonte: Autores da OCDE com base em OECD (2021[9]), Strengthening Public Integrity in Brazil: Mainstreaming Integrity Policies in the Federal Executive Branch, https://doi.org/10.1787/a8cbb8fa-en.
O Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação da Administração Pública Federal (SITAI) é um passo significativo em direção a um sistema de integridade unificado e coerente, mas o Brasil deve considerar a transformação das Comissões de Ética em unidades ou consultores dedicados à ética e transferir todos os poderes sancionatórios para o regime disciplinar
A integração das políticas de integridade em todos os ministérios, órgãos e unidades funcionais (horizontalmente), bem como em todos os níveis do governo (verticalmente), para garantir sua implementação eficaz em toda a administração pública, é um desafio em todos os países. Frequentemente, observam-se lacunas entre o que a legislação ou as políticas de integridade estipulam e o que está sendo implementado nas instituições públicas, impedindo mudanças nas culturas organizacionais e no comportamento dos funcionários públicos.
Nos últimos anos, reconhecendo os desafios existentes, o Brasil implementou várias reformas destinadas a melhorar seu sistema de integridade no Poder Executivo federal (OECD, 2012[10]). A Controladoria-Geral da União (CGU) é o órgão de controle interno do governo federal. Desde sua criação em 2001, tem sido um elemento central da estratégia do governo federal para aumentar a integridade e prevenir a corrupção no Brasil, liderando as políticas de integridade no Poder Executivo Federal. A CGU tem várias responsabilidades relacionadas à integridade pública, como contribuir para a estrutura de gestão de conflitos de interesse, prevenir e combater a corrupção, promover a integridade na administração pública federal e em toda a sociedade, apoiar a gestão de riscos de integridade, o controle interno e a auditoria, e a aplicação de medidas disciplinares. A CGU também tem funções de Ouvidoria-Geral da União e promove o governo aberto, o controle social e a transparência (OECD, 2022[11]).
No entanto, quando se trata de promover a integridade na administração pública federal, com seus 202 órgãos e instituições, integrar as políticas de integridade para garantir sua implementação eficaz continua sendo uma tarefa árdua.
Para superar esse desafio, o Brasil empreendeu quatro grandes iniciativas nas últimas duas décadas para alcançar o nível organizacional:
Primeiro, em 2007, o Brasil criou o Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal (SGEP) por meio do Decreto 6.029/2007, que é liderado pela Comissão de Ética Pública (CEP) e incorpora as Comissões de Ética em nível institucional para apoiar a integração e a implementação do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal.
Em segundo lugar, em 2017, o Brasil introduziu programas de integridade por meio do Decreto 9.203/2017. Esses programas visam promover a adoção de medidas e ações institucionais para prevenir, detectar, punir e remediar fraudes e atos de corrupção. A primeira etapa obrigatória de um programa de integridade é estabelecer unidades responsáveis pela implementação de um programa de integridade dentro de uma instituição pública. Essas unidades foram posteriormente denominadas Unidades de Gestão da Integridade (UGI) pela Portaria CGU 1.089/2018.
Em terceiro lugar, em 2021, o Brasil criou o Sistema de Integridade Pública do Poder Executivo Federal (SIPEF), com o objetivo de formalizar e fortalecer ainda mais a base normativa dos programas de integridade e promover a integridade em todo o executivo federal brasileiro (OECD, 2021[9]). O SIPEF foi liderado pela CGU e incorporou as UGI nas instituições públicas.
Por fim, em 2023, o Brasil substituiu o SIPEF pela criação do Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação da Administração Pública Federal (SITAI) pelo Decreto 11.529/2023. O SITAI coexiste com o SGEP. O SITAI amplia o conceito de integridade (Quadro 1.1) e o escopo dos programas de integridade institucional. O SITAI visa coordenar atividades relacionadas à integridade, transparência e acesso à informação, bem como estabelecer padrões, práticas e medidas relacionadas a esses temas. O SITAI é liderado pela CGU e inclui as Unidades Setoriais do SITAI em todas as instituições públicas da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. As Unidades Setoriais substituíram a UGI.
Além de estabelecer o Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação da Administração Pública Federal (SITAI) pelo Decreto 11.529/2023, o Brasil incorporou mudanças adicionais por meio dessa reforma.
Entre outras, o Brasil ampliou o conceito e o escopo dos programas de integridade institucional, incluindo medidas destinadas a prevenir e detectar violações ou descumprimentos de direitos, valores e princípios, tais como discriminação de qualquer tipo, assédio sexual e assédio moral, que prejudicam a confiança, a credibilidade e a reputação institucional. Essa abordagem ampla da integridade pública, além do combate à corrupção, está claramente definida no objetivo dos programas de integridade, que é “promover a conformidade de condutas, a transparência, a priorização do interesse público e uma cultura organizacional voltada para a entrega de valor público à sociedade”.
Fonte: OCDE com base em informações fornecidas pelo Brasil.
Para fortalecer ainda mais o SITAI, o Brasil lançou em 2023 o Modelo de Maturidade em Integridade Pública (MMIP). O MMIP fornece um conjunto de normas para as instituições públicas do SITAI, a fim de orientá-las nos principais processos e elementos necessários para alcançar uma gestão de integridade robusta e eficaz, conectada à missão da instituição. O modelo é organizado em uma matriz que consiste em cinco níveis de maturidade (1 - Inicial, 2 - Padronizado, 3 - Integrado, 4 - Gerenciado e 5 - Otimizado) em três dimensões (Governança e estrutura organizacional para a integridade; Capacidade organizacional para a integridade; Gestão e desempenho da integridade). Espera-se que as Unidades Setoriais realizem uma autoavaliação de seu nível de maturidade em integridade pública e definam etapas para melhorias. As instituições não são obrigadas a atingir o nível mais alto de maturidade, mas a avaliar qual é o seu nível adequado de maturidade com base em sua natureza, tamanho, complexidade e o risco ao qual estão expostas. A CGU, por meio da Secretaria de Integridade Pública (SIP), está fornecendo apoio, analisando as respostas e as ações de melhoria para atingir o nível de maturidade desejado. O objetivo é que 100% das instituições SITAI realizem a autoavaliação e recebam o apoio da SIP nos próximos 3 anos (até 2027).
Com as últimas reformas implementadas em 2023, o Brasil abordou algumas das áreas de melhoria identificadas no relatório da OCDE de 2021, Strengthening Public Integrity in Brazil: Mainstreaming Integrity Policies in the Federal Executive Branch, como barreiras para a integração de políticas de integridade no poder executivo federal (OECD, 2021[9]). Por exemplo, a CGU fortaleceu suas capacidades internas em matéria de integridade pública, revisando as responsabilidades da antiga Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC). Por meio do Decreto 11.330/2023 (modificado pelo Decreto 11.389/2023), o Brasil aprovou uma nova estrutura para a CGU, e a STPC foi substituída pela Secretaria de Integridade Pública (SIP). A SIP é responsável, entre outras coisas, por formular, coordenar, promover e apoiar a implementação de planos, programas e projetos destinados a promover a transparência, o governo aberto, a integridade pública, a conduta ética e a gestão de conflitos de interesse.
A SIP é composta por três diretorias com funções claramente definidas e complementares:
A Diretoria de Promoção da Integridade Pública (DIPIN), responsável pelas políticas relacionadas à integridade pública, incluindo a implementação de programas de integridade pública e a gestão de conflitos de interesse.
A Diretoria de Governo Aberto e Transparência (DGAT), responsável pelas políticas relacionadas ao governo aberto e à transparência, incluindo a gestão da Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal e da Política Nacional de Governo Aberto.
A Diretoria de Estudos e Desenvolvimento da Integridade Pública (DEIP), responsável pelo desenvolvimento, apoio, coordenação e implementação de projetos, estudos, pesquisas e ações para o desenvolvimento da integridade pública, do governo aberto e da transparência.
Além disso, o Brasil também desenvolveu iniciativas para fortalecer a coordenação entre a SITAI e outras funções de integridade, incluindo a função de gestão de ética sob o SGEP e suas unidades correspondentes (CEP e Comissões de Ética). Por exemplo, um acordo de cooperação entre a CGU e a CEP visa promover ações integradas, apoio mútuo e intercâmbio de experiências, informações, tecnologias e metodologias. Além disso, pelo Decreto 11.529/2023, o Brasil atribuiu às Unidades Setoriais a responsabilidade de coordenar com outras unidades institucionais responsáveis por funções de integridade, tais como as unidades dentro dos sistemas de correição (de corregedoria), a Ouvidoria-Geral da União ou unidades responsáveis pelo controle interno, gestão ética, entre outras. Por meio da coordenação com as outras unidades relevantes, as Unidades Setoriais obtêm as informações necessárias para compreender as especificidades da instituição, com vistas à estruturação e monitoramento de programas de integridade, coordenação da gestão de riscos de integridade e promoção de orientação e treinamento em assuntos relacionados ao programa de integridade.
Esta reforma, focada na melhoria da coordenação entre as funções de integridade, contribui para superar alguns desafios anteriormente identificados no relatório da OCDE de 2021. Por exemplo, o fato de as novas Unidades Setoriais não prestarem assessoria sobre questões de integridade aos servidores públicos poderia resolver a sobreposição de responsabilidades entre o SIPEF e o SGEP e reduzir o mal-entendido e a confusão entre os servidores públicos quanto a quem recorrer internamente quando buscam orientação sobre integridade. No entanto, é aconselhável que a CGU e a CEP coordenem-se estreitamente para sensibilizar os funcionários públicos, para que estes saibam onde procurar aconselhamento e se certifiquem de que as respetivas unidades estão cientes da divisão de tarefas (ver Capítulo 2).
Uma conclusão do relatório da OCDE de 2021 que continua por resolver diz respeito à organização e ao poder das Comissões de Ética para emitir sanções (censura). De fato, as Comissões de Ética no Brasil sofrem de deficiências semelhantes às identificadas em outros países com arranjos comparáveis (OECD, 2017[12]; 2021[13]; 2019[14]):
Em primeiro lugar, os membros das Comissões de Ética no Brasil são selecionados temporariamente e muitas vezes não têm tempo para desenvolver conhecimentos especializados sobre integridade ou estabelecer relações de confiança dentro de sua entidade pública. Além disso, como ser membro da Comissão é uma tarefa adicional sem remuneração extra, o trabalho de promoção da ética muitas vezes será apenas a segunda prioridade ou dependerá fortemente da motivação dos indivíduos selecionados (OECD, 2021[9]).
Em segundo lugar, as Comissões de Ética no Brasil podem emitir sanções (censura) em caso de violações do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. No entanto, isso pode ser contraproducente, pois os funcionários públicos podem não se sentir à vontade para buscar aconselhamento em caso de dúvidas. A unidade ou pessoa responsável por fornecer aconselhamento não deve estar envolvida na investigação ou sanção de violações de integridade, mas sim ser capaz de fornecer um refúgio seguro onde os funcionários possam se manifestar e fazer perguntas sem temer repercussões diretas (OECD, 2018[15]). Além disso, há alguma sobreposição entre o Código de Ética Profissional e o marco legal que regula o regime da função pública para todos os funcionários públicos no Brasil (Lei 8.112/1990), que inclui uma lista de deveres e proibições, cuja violação leva à responsabilidade disciplinar, além da responsabilidade civil, criminal e administrativa que podem ser aplicadas cumulativamente (OECD, 2021[9]).
Assim, o Brasil deve considerar, por um lado, transformar as comissões de ética em unidades ou consultores de ética dedicados e profissionais que possam acumular conhecimento ao longo do tempo e se tornar o refúgio visível e confiável em suas instituições públicas. Por outro lado, o Brasil deveria considerar alinhar ou adicionar as violações do Código de Ética Profissional à lista de deveres e proibições incluída na Lei 8.112/1190 e transferir o poder de sancionar essas violações para a Corregedoria-Geral da União (CGU) e, no nível das entidades, para as Corregedorias Federais, que são as instituições competentes para lidar com casos disciplinares internos (ver Capítulo 5).
A coerência e o impacto das políticas nacionais de integridade poderiam ser melhorados por meio de uma coordenação mais estratégica entre as plataformas de coordenação existentes e os principais atores da integridade entre os diferentes setores e dentro deles
A Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública, no Princípio 2, convida os países a promover mecanismos de cooperação horizontal e vertical entre os diferentes agentes relevantes da integridade pública, incluindo, sempre que possível, com e entre os níveis subnacionais de governo. Esses mecanismos de cooperação podem ser formais ou informais e têm como objetivo apoiar a coerência, evitar sobreposições e lacunas, bem como compartilhar informações e aproveitar as lições aprendidas com as boas práticas.
Para permitir a cooperação entre os diferentes agentes da integridade, os mecanismos de coordenação são fundamentais. Esses mecanismos de coordenação são geralmente estabelecidos para liderar os esforços de reforma da integridade em um país, em particular o desenvolvimento, a implementação e o monitoramento de uma estratégia e política nacional de integridade. Os mecanismos de coordenação, tais como conselhos, comissões ou comitês, consistem normalmente em várias agências governamentais e ministérios responsáveis. Além do executivo, por vezes envolvem representantes dos poderes legislativo e judiciário e podem envolver a sociedade civil e o setor privado. São normalmente assistidos por uma unidade técnica que apoia o trabalho do mecanismo de coordenação. A Tabela 1.2 apresenta uma visão geral de alguns acordos de coordenação em países latino-americanos selecionados.
No Brasil, existem vários mecanismos de coordenação entre os diferentes agentes de integridade. Alguns desses mecanismos incluem representantes dos três poderes, diferentes níveis do governo e organizações da sociedade civil, enquanto outros incluem apenas agentes de integridade do Poder Executivo federal.
Fonte: Com base em OECD (2019[16]), La Integridad Pública en América Latina y el Caribe 2018-2019: De Gobiernos Reactivos a Estados Proactivos, https://doi.org/10.1787/ebd84d6d-es, updated with OECD (2021[17]), Public Integrity in Ecuador: Towards a National Integrity System, https://dx.doi.org/10.1787/9623672c-en; OECD (2021[18]), Follow up Report on the OECD Integrity Review of Argentina: Adopting a Strategic Approach to Integrity, https://web-archive.oecd.org/2021-07-02/593958-follow-up-report-on-the-oecd-integrity-review-of-argentina.pdf; OECD (2021[9]), Strengthening Public Integrity in Brazil: Mainstreaming Integrity Policies in the Federal Executive Branch, https://doi.org/10.1787/a8cbb8fa-en; Administrative Decision 592/2021 (Argentina) and Executive Decree 249 of 2024 (Ecuador).
Os principais mecanismos de coordenação são os seguintes:
A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) do Brasil é o principal mecanismo nacional de coordenação de políticas sobre integridade, combate à corrupção e à lavagem de dinheiro. Ela reúne quase 90 agentes dos três poderes e do Ministério Público Federal, dos diferentes níveis de governo (federal, estadual e, às vezes, até municipal) para facilitar o intercâmbio de boas práticas e o desenvolvimento e a implementação de atividades conjuntas. Todos os anos, representantes de organizações da sociedade civil, empresas e instituições acadêmicas são convidados a participar da chamada de propostas de ação que é realizada para definir as atividades da ENCCLA. Na edição de 2024, os cidadãos foram convidados a apresentar suas propostas pela primeira vez. O Conselho de Governança da ENCCLA é um grupo de alto nível, político e estratégico, que inclui representantes dos seguintes órgãos: Vice-Presidência da República, Ministério da Justiça e Segurança Pública, Advocacia-Geral da União (AGU), Banco Central do Brasil (BCB), CGU, Conselho de Controle das Atividades Financeiras (COAF), Conselho Nacional de Justiça (CNJ), Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), Polícia Federal do Brasil (PF), Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB) e Tribunal de Contas da União (TCU). Por meio do Conselho, o Brasil define seus temas prioritários na luta contra a corrupção e a lavagem de dinheiro.
O Comitê Interministerial de Combate à Corrupção (CICC), criado pelo Decreto 9.755/2019 e atualizado pelo Decreto 12.294/2024, assessora a Presidência na formulação, implementação e avaliação de políticas de integridade e anticorrupção. O CICC é coordenado pela CGU e é composto pelos chefes do Ministério da Justiça e Segurança Pública, da Advocacia-Geral da União (AGU), do Banco Central do Brasil, do Ministério da Fazenda, do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, e do Ministério do Planejamento e Orçamento. Um órgão técnico auxilia o CICC e podem ser formados grupos de trabalho para analisar questões específicas.
O Conselho de Transparência, Integridade e Combate à Corrupção (CTICC) foi criado pelo Decreto 11.528/2023, substituindo o antigo Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção (CTPCC). Liderado pela CGU, o CTICC debate e propõe medidas para melhorar e promover políticas e estratégias de combate à corrupção, controle social, governo aberto, transparência, integridade, entre outras. Também monitora e avalia as políticas de combate à corrupção, transparência e integridade do Poder Executivo Federal e incentiva o intercâmbio de experiências nessas áreas. O CTICC é composto por onze agentes institucionais do Poder Executivo Federal, bem como por 30 representantes de organizações da sociedade civil, ampliando substancialmente a representação da sociedade civil em comparação com o CTPCC. No âmbito do CTICC, foram criados quatro grupos de trabalho para discutir temas específicos em níveis mais técnicos (ou seja, governo aberto, monitoramento e avaliação de políticas públicas, promoção da integridade privada e acesso à informação e transparência).
Além dessas plataformas formais de coordenação, o Brasil implementou recentemente um mecanismo informal para permitir o intercâmbio horizontal e o apoio à integridade pública entre as instituições públicas federais. De fato, a CGU criou a Comunidade de Integridade Pública (CIP), uma plataforma online para gestores e equipes de integridade dos órgãos e instituições do Poder Executivo Federal, incluindo funcionários que trabalham nas Unidades Setoriais da SITAI ou outras unidades com funções de integridade. O objetivo dessa comunidade é promover uma maior interação e troca de lições aprendidas, desafios comuns e boas práticas entre os responsáveis pelas políticas de integridade em nível institucional. Além disso, a comunidade fornece um repositório de documentos, como guias e manuais sobre integridade, onde a CGU e outros membros podem enviar e compartilhar informações relevantes.
Esses mecanismos disponíveis no Brasil permitem que os agentes centrais ou não centrais da integridade se reúnam para definir objetivos comuns para garantir o impacto das políticas de integridade e possibilitar a comunicação e o compartilhamento de informações. No entanto, há algumas oportunidades para ajustar e fortalecer ainda mais os mecanismos de coordenação existentes e como eles se relacionam entre si.
A ENCCLA reúne todos os agentes relevantes da integridade, garante a legitimidade do processo, bem como a apropriação e o compromisso de todas as instituições. No entanto, parece que ela não é bem conhecida, nem pelo público em geral, nem pelos funcionários públicos. Portanto, a ENCCLA poderia melhorar sua comunicação como a principal plataforma de coordenação em matéria de anticorrupção e integridade no Brasil.
Além disso, discussões com as partes interessadas indicaram que a ENCCLA está sendo percebida atualmente pelos agentes participantes principalmente como um grupo de discussão informal para apresentar novas ideias. Não é um mecanismo estratégico responsável por definir uma visão para o Brasil sobre políticas públicas e soluções para combater a corrupção. Isso também se reflete nos planos de ação anuais da ENCCLA, que oferecem uma visão de curto prazo, em vez de uma perspectiva estratégica de longo prazo para promover a integridade e combater a corrupção. Embora essas discussões informais tenham valor, elas não estão aproveitando todo o potencial estratégico da ENCCLA (veja a seção abaixo).
Por fim, é fundamental garantir a coerência entre a ENCCLA, o CICC e o CTICC. Atualmente, essa coerência parece ser garantida principalmente pelos próprios agentes participantes. Embora possa ser difícil passar para um único mecanismo de coordenação que inclua todos os agentes relevantes e reconheça o valor agregado pelo CICC e pelo CTICC, o Brasil pode querer analisar a possibilidade de criar espaços de coordenação institucionalizados entre as três plataformas para evitar a criação de complexidade, opacidade e sobreposição de responsabilidades. Em particular para o CTICC, criado recentemente, é importante garantir sua coerência com a ENCCLA e o CICC. Por exemplo, as medidas, políticas e estratégias propostas pelo CTICC devem estar alinhadas com as prioridades definidas pela ENCCLA, traduzindo tais objetivos em ações concretas a serem desenvolvidas dentro do Poder Executivo federal.
A CGU poderia fortalecer a coordenação interna entre suas unidades com responsabilidades relacionadas à integridade e implementar uma campanha de comunicação interna e externa para esclarecer as diferenças entre o papel da CGU no apoio e na fiscalização
A coordenação e a cooperação são relevantes não apenas entre diferentes agentes institucionais, mas também no nível institucional entre unidades que têm diferentes responsabilidades no sistema de integridade. No Brasil, a CGU é um agente forte e importante em várias áreas relacionadas à integridade, como conflito de interesses, gestão de riscos de integridade, controle interno e auditoria, aplicação de medidas disciplinares, controle social e transparência, entre outras. As responsabilidades nessas diferentes áreas são lideradas e assumidas por diferentes unidades dentro da CGU (Figura 1.6). Por exemplo, a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) lidera o sistema de controle interno e é responsável por fornecer orientação regulatória e supervisão técnica para os órgãos desse sistema. A Corregedoria-Geral da União (CRG) é responsável por supervisionar a implementação do sistema disciplinar centralizado do Poder Executivo Federal. Devido às suas múltiplas responsabilidades, a coordenação interna dentro da CGU é tão relevante quanto garantir a coordenação entre diferentes instituições.
Além disso, como as funções de prevenção, controle e aplicação disciplinar/administrativa estão dentro da mesma instituição, é fundamental evitar prejudicar a credibilidade e a eficácia do papel consultivo preventivo da CGU desempenhado por diferentes unidades, incluindo a Secretaria de Integridade Pública (SIP). Por exemplo, os funcionários públicos podem pensar que as medidas destinadas a coletar informações para fins preventivos, como pesquisas e estudos realizados pela Diretoria de Estudos e Desenvolvimento da Integridade Pública, são, na verdade, uma forma de obter informações para fins de auditorias ou processos disciplinares administrativos (ver Capítulo 4), o que poderia impedi-los de compartilhar informações relevantes ou se abrir. Além disso, as discussões com as principais partes interessadas realizadas durante a missão de apuração de fatos ressaltaram que os funcionários públicos têm dificuldade em diferenciar entre o papel consultivo e o papel de controle e auditoria da CGU.
Para mitigar os possíveis efeitos adversos sobre sua função preventiva e de assessoria política, a CGU poderia considerar o desenvolvimento de uma estratégia de comunicação forte, não apenas internamente, mas também e especialmente voltada para as partes interessadas externas (ou seja, instituições públicas federais), com o objetivo de esclarecer a separação que existe entre as unidades da CGU e suas diferentes funções, bem como enfatizar a função preventiva e consultiva desempenhada pela SIP e outras unidades relevantes. Além disso, sempre que diferentes unidades da CGU se reúnem para implementar iniciativas específicas, como o Relatório Integrado sobre Mudanças Climáticas, que combina auditoria, supervisão social e avaliações de integridade para informar as políticas públicas, é vital comunicar claramente o escopo e os limites dessas colaborações. Embora as unidades da CGU coordenem, colaborem e compartilhem informações internamente, continua sendo essencial garantir às instituições públicas que suas informações são tratadas com segurança, utilizadas de forma adequada e que tal colaboração não compromete a confidencialidade ou a confiança necessárias para um envolvimento preventivo eficaz.
Fonte: Autores da OCDE, com base em Governmentof Brazil (2023[19]), Decreto No. 11.330 de 1 de Janeiro de 2023, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/D11330.htm.
Uma estratégia para a integridade pública é essencial para apoiar um sistema de integridade coerente e abrangente. No entanto, uma estratégia não é um fim, mas sim um meio para atingir um fim. Por exemplo, o processo de desenvolvimento da estratégia é talvez tão importante quanto a estratégia resultante. Um processo inclusivo e rigoroso pode ajudar a selecionar objetivos estratégicos relevantes que sejam significativos para os cidadãos e as empresas; priorizar e sequenciar ações de maneira aberta para abordar os riscos de integridade mais cruciais; e fornecer as evidências necessárias para as intervenções mais econômicas e com maior impacto. As estratégias também são uma forma de demonstrar compromisso e podem ser utilizadas para estabelecer responsabilidades institucionais. No entanto, se as estratégias não conduzirem a ganhos visíveis – por exemplo, devido a uma implementação inadequada –, podem, na melhor das hipóteses, tornar-se irrelevantes e, na pior das hipóteses, minar a confiança do público nas autoridades nacionais (OECD, 2020[7]).
A Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública afirma que os aderentes devem “desenvolver uma abordagem estratégica para o setor público baseada em evidências e voltada para mitigar os riscos à integridade pública” (OECD, 2017[6]) por meio das seguintes ações:
“Estabelecer objetivos e prioridades estratégicos para o sistema de integridade pública com base em uma abordagem baseada em riscos para violações das normas de integridade pública e que considere fatores que contribuem para políticas eficazes de integridade pública.
Desenvolvendo referências e indicadores e coletando dados confiáveis e relevantes sobre o nível de implementação, desempenho e eficácia geral do sistema de integridade pública” (OECD, 2017[6]).
No Brasil, existem atualmente dois documentos de planejamento relacionados à integridade pública. Primeiro, as ações anuais adotadas todos os anos pelo Plenário da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA). Essas ações anuais são definidas pela ENCCLA após uma chamada de propostas para a qual representantes de instituições públicas, organizações da sociedade civil, empresas privadas e instituições acadêmicas são convidados a participar. A Tabela 1.3 mostra as dez ações priorizadas pela ENCCLA para 2025.
Nota: Cada uma das ações inclui uma série de instituições públicas que devem apoiar o coordenador na implementação das ações (colaboradores) e que podem ser convidadas a participar da implementação das ações (convidados).
Fonte: ENCCLA (2024[20]), Ações de 2025, https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/lavagem-de-dinheiro/enccla/acoes-enccla.
Em segundo lugar, o Brasil adotou o Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027 em dezembro de 2024. Ele foi desenvolvido de forma participativa, liderado pela CGU e envolvendo o CTICC, especialistas de universidades e instituições de pesquisa, 100 organizações do setor privado e da sociedade civil. Este novo Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027 dá continuidade ao Plano de Combate à Corrupção 2020-2025, adotado pelo Comitê Interministerial de Combate à Corrupção (CICC) por meio do Decreto 9.755/2019. O Plano de Integridade e Anticorrupção 2025-2027 define 260 ações destinadas a enfrentar desafios específicos enfrentados pela administração pública federal e a ajudar a fortalecer a integridade, prevenir e combater a corrupção. As ações estão organizadas em cinco pilares temáticos: (i) Controle de qualidade no uso de recursos públicos, (ii) Integridade nas relações entre o setor público e o privado, (iii) Transparência e governo aberto, (iv) Combate à corrupção e (v) Fortalecimento institucional para a integridade.
O Brasil deve garantir o monitoramento e a avaliação adequados do atual Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027, ao mesmo tempo em que fortalece o desenvolvimento baseado em evidências e garante a sustentabilidade financeira de futuros marcos estratégicos
O Indicador de Integridade Pública da OCDE para o Princípio 3 (quadro estratégico) da Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública fornece insights sobre os pontos fortes e as áreas de melhoria do Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027 (Figura 1.7).
Nota: Os Indicadores de Integridade Pública da OCDE medem, entre outros, a qualidade do arcabouço estratégico (Princípio 3 da Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública). Os critérios para cada indicador foram estabelecidos pelo OECD Working Party of Senior Public Integrity Officials (SPIO), atualmente Working Party on Public Integrity and Anti-Corruption (PIAC). Brasil 2023 corresponde à avaliação realizada em 2023 do Plano Anticorrupção 2020-2025. Brasil 2025 corresponde à avaliação realizada em 2025 do Plano Anticorrupção 2025-2027.
Fonte: OECD (n.d.[21]), OECD Public Integrity Indicators (database), https://oecd-public-integrity-indicators.org/ (acessado em 14 Fevereiro 2025).
O Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027 tem um bom desempenho, particularmente nos subindicadores “Cobertura” e “Inclusão e consulta pública”, mostrando melhorias em comparação com o Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2020-2025 anterior. Em termos de cobertura, o novo Plano foi adotado pelo Gabinete do Presidente e pelo Comitê Interministerial Anticorrupção, ressaltando sua relevância política e compromisso no mais alto nível do governo. Ele estabelece objetivos estratégicos destinados a mitigar os riscos à integridade em cinco eixos temáticos: (i) Controle de qualidade no uso de recursos públicos, (ii) Integridade nas relações entre o setor público e o privado, (iii) Transparência e governo aberto, (iv) Combate à corrupção e v) Fortalecimento institucional para a integridade. Por exemplo, o Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027 estabelece os seguintes Objetivos Estratégicos (OE) para mitigar os riscos à integridade pública no setor privado:
OE2.1: Melhorar os processos de obtenção de registros, autorizações, licenças e concessões, com o objetivo de aumentar a segurança jurídica, a igualdade e a previsibilidade, reduzindo os custos regulatórios e os espaços para arbitrariedade nas interações entre o Estado e o setor privado.
OE2.2. Fortalecer a integridade dos órgãos reguladores e das parcerias, projetos e acordos com empresas e organizações da sociedade civil.
OE2.3. Fortalecer incentivos e ações coletivas para promover a integridade privada e prevenir a corrupção, alinhando o escopo dos programas de integridade com a agenda socioambiental e a promoção dos direitos humanos, e padronizando as avaliações.
OE2.4. Melhorar o marco regulatório e desenvolver programas e ferramentas para prevenir e monitorar os riscos de conflito de interesses, fortalecendo o controle social (CGU, 2024[22]).
No que diz respeito à inclusão, o Plano foi desenvolvido por meio de um amplo processo participativo. Envolveu consultas a 53 instituições federais, 30 representantes da sociedade civil, 50 especialistas acadêmicos e cerca de 100 entidades do setor privado. Liderado pela CGU, o processo contou com diálogo interinstitucional, bem como mesas redondas e debates públicos, envolvendo partes interessadas de diversas regiões e origens. Essas trocas ajudaram a refinar o escopo dos objetivos estratégicos do Plano e moldaram o desenvolvimento de medidas anticorrupção adicionais, contribuindo para uma abordagem mais fundamentada e inclusiva.
Apesar das melhorias nessas áreas, o Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027 fica aquém nos subindicadores de “conteúdo mínimo” quando comparado ao Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2020-2025 anterior. De fato, embora o novo Plano faça referência a instrumentos jurídicos internacionais relacionados à integridade pública, como as Convenções Anticorrupção das Nações Unidas e da Organização dos Estados Americanos, ele carece de uma análise abrangente da situação que inclua a identificação clara dos riscos existentes à integridade pública, bem como indicadores de resultados para acompanhar o progresso em relação ao cumprimento de seus objetivos estratégicos.
Além disso, ambos os documentos estratégicos avaliados apresentam deficiências no que diz respeito aos subindicadores “elaboração baseada em evidências”, “sustentabilidade financeira” e “práticas de avaliação”. Em termos de elaboração baseada em evidências, o Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027 foi elaborado com base em uma avaliação interna que utilizou várias fontes: diretrizes internacionais para o desenvolvimento de estratégias anticorrupção (do PNUD, UNODC e G20), benchmarking com estratégias de países como México e Chile, pesquisas acadêmicas, índices internacionais e diagnósticos internos realizados pelos departamentos da CGU utilizando relatórios de auditoria e painéis de dados. No entanto, o Plano poderia se beneficiar do maior uso de dados empíricos adicionais, particularmente de pesquisas com funcionários públicos, famílias e empresas. Além disso, a integração de relatórios analíticos que não apenas avaliem os riscos à integridade pública, mas também forneçam recomendações concretas e estabeleçam prioridades para todo o sistema fortaleceria significativamente a base de evidências.
Em termos de sustentabilidade financeira, ambos os planos carecem de um quadro financeiro centralizado. Nenhum dos planos inclui estimativas de despesas de capital e operacionais, necessárias para garantir uma implementação consistente e de longo prazo. Embora atividades específicas sejam incorporadas nos orçamentos dos órgãos de implementação individualmente, a falta de um orçamento dedicado para o quadro estratégico global suscita preocupações quanto à viabilidade a longo prazo do cumprimento dos compromissos previstos.
Quanto às práticas de avaliação, no momento da redação deste documento, nenhum relatório de avaliação do Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2020-2025 havia sido disponibilizado publicamente. Além disso, o Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027 não inclui uma avaliação de fim de mandato em seu Plano de Ação, limitando a prestação de contas e as oportunidades de aprendizagem institucional.
Por fim, no que diz respeito aos subindicadores “Adequação do plano de implementação” e “taxas de implementação”, estes foram medidos com base nas informações disponíveis no momento da elaboração deste relatório, quando não havia nenhum relatório de monitoramento disponível e nenhum exercício de avaliação tinha sido realizado. O primeiro relatório de monitoramento está previsto para julho de 2025, após o qual os valores dos subindicadores serão atualizados nos OECD Public Integrity Indicators.
Para abordar essas deficiências e fortalecer os esforços futuros, o Brasil poderia considerar as seguintes ações:
Garantir que recursos e tempo suficientes sejam alocados para o primeiro ciclo de monitoramento do Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027. Esse processo deve envolver ativamente as partes interessadas relevantes e a sociedade civil e ser apoiado por uma estratégia de comunicação destinada a informar e envolver os cidadãos e as empresas sobre os resultados do exercício de monitoramento (ver também a próxima seção).
Realizar uma avaliação final do Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027 para promover o aprendizado, aumentar a responsabilização e informar a elaboração do próximo plano estratégico. A avaliação no final do ciclo é fundamental para compreender o que funcionou, o que não funcionou e por quê.
Fortalecer o próximo plano estratégico por meio de uma abordagem baseada em evidências e informada pelos riscos. Isso inclui aproveitar a análise e as recomendações desta Revisão de Integridade, incorporar os resultados das autoavaliações institucionais usando o Modelo de Maturidade em Integridade Pública e aproveitar os dados empíricos – particularmente de pesquisas com funcionários públicos, famílias e empresas – para definir prioridades e intervenções.
Desenvolver e implementar um mecanismo de monitoramento eficaz para o próximo plano estratégico, com base em indicadores significativos e processos bem definidos. O monitoramento deve apoiar a tomada de decisões, promover um diálogo honesto sobre os desafios da implementação e ser claramente diferenciado da fiscalização do cumprimento.
Criar e implementar um plano de comunicação robusto para apoiar a implementação do próximo plano estratégico. O envolvimento contínuo com as partes interessadas internas e externas, bem como a comunicação transparente com o público, podem promover a confiança, fortalecer a credibilidade e criar impulso para futuros esforços de integridade e anticorrupção (ver também a próxima seção).
Incluir estimativas financeiras detalhadas para cada projeto e ação propostos no próximo plano estratégico. Isso irá melhorar o planejamento, garantir a viabilidade financeira e apoiar a implementação a longo prazo.
Estabelecer mecanismos de avaliação desde o início do próximo plano estratégico. Estes podem ser realizados internamente ou externalizados, dependendo do objetivo e dos recursos disponíveis. As avaliações internas podem promover a aprendizagem organizacional e oferecer insights rentáveis e oportunos, embora possam enfrentar desafios em termos de objetividade e capacidade do pessoal. As avaliações externas, embora potencialmente mais imparciais, podem exigir mais tempo e orçamento. A Tabela 1.4 descreve as vantagens e desvantagens de cada abordagem.
O Brasil poderia aproveitar o potencial estratégico da ENCCLA para impulsionar e sustentar a coordenação nacional envolvendo toda a sociedade e estimular uma visão de longo prazo para promover a integridade em todos os setores
Conforme enfatizado anteriormente, o Brasil poderia considerar aproveitar todo o potencial estratégico da ENCCLA. As ações anuais atualmente definidas pelo novo Conselho de Governança da ENCCLA reúnem propostas de instituições públicas, organizações da sociedade civil, empresas privadas, instituições acadêmicas e, mais recentemente, de cidadãos. Essa abordagem que envolve toda a sociedade está alinhada com a Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública, que reconhece a relevância de conduzir processos de desenvolvimento de estratégias inclusivos e transparentes para demonstrar compromisso, reunir evidências relevantes e ajudar a definir objetivos significativos.
No entanto, o prazo para a implementação dessas ações, que atualmente é de um ano, é provavelmente demasiado curto para permitir uma perspectiva estratégica e garantir a continuidade dos esforços. Embora exista a possibilidade de prolongar algumas ações para além de um ano, o atual enfoque em atividades com duração de um ano pode influenciar a seleção dessas atividades no sentido de privilegiar aquelas que permitem resultados a curto prazo, sem refletir sobre os desafios a médio e longo prazo relacionados com a anticorrupção e a integridade. De fato, reformas e ações destinadas a produzir mudanças culturais e comportamentais, como políticas de integridade, precisam de tempo para serem implementadas e ainda mais para mostrar impacto. Portanto, as estratégias de integridade e combate à corrupção geralmente abrangem um período de 4 a 5 anos, permitindo prever medidas de curto prazo (1 ano), médio prazo (2 a 5 anos) e longo prazo (5 a 10 anos) (CoE, 2013[23]).
Além disso, considerando os muitos agentes institucionais e partes interessadas responsáveis no âmbito do sistema de integridade brasileiro, ter uma visão de médio ou longo prazo (2 a 5 anos ou mais) poderia ajudar a coordenar de forma eficaz os arranjos regulatórios e institucionais existentes e promover sinergias e esforços de coordenação entre os agentes de integridade relevantes. Isso contribuiria para melhorar a coerência dos esforços de combate à corrupção e de integridade no Brasil.
Assim, para melhorar ainda mais sua relevância estratégica, o Brasil poderia encarregar o Conselho de Governança da ENCCLA de desenvolver uma visão plurianual e uma abordagem estratégica para a integridade pública no país. Como a ENCCLA envolve verdadeiramente todos os agentes relevantes dos poderes e de toda a sociedade, a visão poderia ajudar a alinhar outras políticas e planos de combate à corrupção atuais e futuros do Executivo (como o novo Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025‑2027) e outras iniciativas. Por exemplo, tal visão estratégica também poderia incluir, como objetivo comum, que os poderes Legislativo e Judiciário, ou mesmo os Estados e Municípios (ver seção abaixo), desenvolvessem seus próprios Planos de Combate à Corrupção, semelhantes aos planos desenvolvidos pelo e para o executivo federal. Juntos, isso poderia garantir uma abordagem coerente, coordenada e estratégica para promover a integridade pública sob a égide da ENCCLA, mas respeitando as autonomias e especificidades dos outros poderes e níveis de governo (Figura 1.8). Exemplos de outras jurisdições poderiam inspirar o Brasil a desenvolver ainda mais sua própria visão de longo prazo que vai além do Poder Executivo (Quadro 1.2).
Costa Rica
Estratégia Nacional de Integridade e Prevenção à Corrupção (Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción - ENIPC) da Costa Rica visa estabelecer um plano estratégico de ação para o Estado e todos os atores da sociedade, com um horizonte claro, enfatizando a prevenção, a promoção da integridade e a criação de uma cultura de legalidade que minimize os atos de corrupção. A ENIPC definiu cinco áreas prioritárias: 1. Governança na luta contra a corrupção; 2. Gestão do talento humano para combater a corrupção; 3. Promoção da participação e do controle dos cidadãos; 4. Gestão dos riscos de corrupção na interação público-privada; e 5. Acesso à informação de interesse público e prestação de contas. A ENIPC tem um período de implementação de dez anos (2021-2030) que inclui ações de curto, médio e longo prazo.
Chile
Estratégia Nacional de Integridade Pública (Estrategia Nacional de Integridad Pública - ENIP) do Chile é uma política participativa, baseada em evidências e de longo prazo, com uma abordagem proativa que visa melhorar os padrões de transparência, integridade e anticorrupção no país. A ENIP tem objetivos em cinco áreas temáticas: 1. serviço público, 2. recursos públicos, 3. transparência, 4. política e 5. setor privado, com um horizonte de dez anos (2023-2033). Além disso, cada uma dessas áreas temáticas é acompanhada por um plano de ação, composto por mais de 200 medidas a serem implementadas a curto, médio e longo prazo.
Fonte: Government of Chile (2023[24]), Resolución 1096 Exenta Aprueba Estrategia Nacional de Integridad Pública 2023-2033, https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1199509; Government of Costa Rica (2021[25]), Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción, https://www.enipc.co.cr/wp-content/uploads/2021/08/CR-INFORME-ENIPC-FINAL-julio-06.pdf.
Uma ENCCLA empoderada poderia desempenhar um papel importante no monitoramento, avaliação e comunicação de futuras estratégias e planos de integridade e combate à corrupção no Brasil
Para avaliar adequadamente a eficácia de uma estratégia de integridade, devem ser especificados mecanismos de monitoramento e avaliação. Um sistema de monitoramento e avaliação, baseado no planejamento, garante que as políticas de integridade sigam uma abordagem estratégica baseada em evidências, permitindo o aprendizado contínuo (OECD, 2017[26]). As evidências do monitoramento e da avaliação também podem aprimorar o direcionamento e a orientação das políticas atuais e futuras e ajudar a detectar desafios e problemas no processo de implementação de uma política (OECD, 2017[26]).
O monitoramento e a avaliação são práticas diferentes, mas complementares. O monitoramento é uma função contínua que consiste em coletar e analisar informações sobre os resultados diretos e intermediários de uma política. O monitoramento permite avaliar o progresso e o cumprimento dos objetivos da política em relação às metas estabelecidas, a fim de identificar e eliminar os obstáculos à implementação. O monitoramento informa a tomada de decisões operacionais. A avaliação, por sua vez, concentra-se nos resultados de médio e longo prazo de uma política. A avaliação refere-se à avaliação estruturada e objetiva da concepção, implementação e/ou resultados de uma intervenção pública futura, em andamento ou concluída. Nesse sentido, enquanto o monitoramento é frequentemente uma função contínua, a avaliação é um esforço de medição especificamente criado para investigar o efeito de uma determinada política com uma atribuição causal (OECD, 2017[26]). As avaliações, portanto, informam a tomada de decisões estratégicas e podem seguir os seis critérios de avaliação da OCDE-CAD, adaptados às estratégias de integridade e combate à corrupção (Quadro 1.3).
A composição da ENCCLA e seu papel potencial em fornecer uma estrutura estratégica à qual os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário federais poderiam alinhar seus próprios planos tornariam essa entidade a plataforma centralizada ideal para monitorar, avaliar e comunicar as medidas de integridade e combate à corrupção promovidas pelos diferentes planos. De fato, a participação de organizações da sociedade civil, empresas privadas, instituições acadêmicas e cidadãos poderia adicionar credibilidade, contribuir para garantir a continuidade independente do governo eleito e melhorar ainda mais a responsabilidade social dos esforços anticorrupção no país.
O benefício do monitoramento e da avaliação para a gestão, a elaboração de políticas e o aprendizado depende significativamente de como o processo e os resultados são comunicados (OECD, 2023[27]). A comunicação com as partes interessadas internas e externas permite a prestação de contas, aumenta a credibilidade dos esforços de integridade e estimula ações futuras (OECD, 2023[27]). Além disso, considerando a sensibilidade das informações relacionadas à integridade, muitos riscos podem ser combatidos por meio do diálogo contínuo com as partes interessadas e evitando a comunicação de informações abstratas sem contexto.
Como avaliação de políticas, o objetivo não é avaliar se todas as atividades de uma determinada estratégia foram implementadas e em que medida, mas sim verificar se a estratégia foi capaz de contribuir para as metas e objetivos estabelecidos.
Assim, embora o nível de implementação seja uma dimensão relevante a ser considerada, uma avaliação vai além da implementação e da obtenção de resultados para investigar a mudança para a qual a estratégia contribuiu e em que medida os resultados desejados foram alcançados e como (OECD, 2017[26]).
Portanto, a metodologia para avaliar a realização dos resultados previstos e os objetivos de uma estratégia de integridade e combate à corrupção poderia considerar as seguintes dimensões:
Relevância: A estratégia foi concebida para responder às necessidades e prioridades do país? Em que medida os objetivos ainda são válidos? As partes interessadas sentem que “se apropriam” da estratégia, que são parte ativa dela (senso de propriedade)?
Coerência: A estratégia foi coerente com outras reformas e políticas de governança em áreas-chave relevantes (coerência externa)? Os diferentes objetivos e atividades da estratégia foram concebidos de forma a reforçar-se mutuamente e criar sinergias, e as atividades foram relevantes para contribuir para a consecução dos resultados e objetivos (coerência interna)?
Eficácia: Em que medida a estratégia alcançou os objetivos previstos e implementou as atividades (nível de implementação)? Quais foram os principais fatores que influenciaram o alcance ou não dos objetivos?
Eficiência: Os recursos disponíveis foram bem utilizados para alcançar os objetivos da estratégia? Os objetivos foram alcançados dentro do prazo?
Impacto: Que diferenças a estratégia fez? Quais foram as mudanças positivas e foi possível observar algumas consequências indesejadas?
Sustentabilidade: Como a estratégia se baseou em esforços anteriores para prevenir e combater a corrupção e qual é a probabilidade de as mudanças implementadas perdurarem ao longo do tempo?
Note: Os parâmetros seguem os critérios de avaliação da OCDE-CAD.
Fonte: Adaptado de OECD (2021[28]), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
Atualmente, no Brasil, a comunicação dos resultados dos documentos de planejamento de integridade é limitada a medidas específicas. Quando se trata das ações anuais da ENCCLA, todos os anos, na Sessão Plenária da ENCCLA, as instituições responsáveis apresentam os resultados da implementação das ações do ano anterior aos membros da ENCCLA. Essas sessões são transmitidas ao vivo nos canais oficiais do governo brasileiro no YouTube. Além disso, um resumo dos resultados é publicado no site da ENCLAA, juntamente com vídeos das sessões plenárias de abertura e encerramento do ano correspondente.
Apesar dessas e de outras medidas pontuais de comunicação, o Brasil não possui estratégias de comunicação dos resultados da implementação dos documentos de planejamento de integridade existentes para um grupo mais amplo de partes interessadas internas e externas que maximizariam a eficácia da comunicação. O Brasil poderia elaborar e implementar estratégias de comunicação com foco nas realizações das ações da ENCCLA, no antigo Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2020‑2025, no novo Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027 e nos planos futuros. A comunicação das conquistas precisa se basear nos dados das atividades de monitoramento e nos resultados das avaliações, para evitar promover o cinismo, enfraquecer a confiança no governo e desconectar os cidadãos do engajamento político construtivo. O Brasil poderia considerar as boas práticas internacionais para elaborar tais documentos de planejamento de comunicação (Quadro 1.4).
Ao elaborar uma estratégia de comunicação, há vários elementos que os países devem considerar para maximizar sua eficácia. Abaixo, algumas boas práticas gerais para a elaboração de uma estratégia de comunicação:
Realizar uma análise do contexto: para comunicar com sucesso, é indispensável ter uma compreensão clara das questões que estão sendo abordadas, com base em evidências e não em impressões.
Definir os principais objetivos da estratégia de comunicação: com base no contexto, definir os objetivos da estratégia de comunicação. Isso pode ser feito respondendo às seguintes perguntas: “Qual é a mudança ou o impacto que você está tentando causar? O que seria o sucesso?”
Identificar os públicos-alvo: quem é o seu público-alvo? A vida de quem você quer mudar?
Elaborar cuidadosamente as mensagens para evitar impactos negativos: as mensagens devem ser elaboradas com cuidado para evitar consequências negativas ou inesperadas. Por exemplo, levantar a questão da corrupção e os custos relacionados a ela pode levar a consequências indesejadas. Em um contexto em que a corrupção já está muito presente no debate público e na mídia, as campanhas de conscientização sobre a corrupção podem aumentar a já elevada conscientização sobre um problema existente e, assim, confirmar a impressão de que a corrupção é generalizada, levando à inação ou ao aumento da corrupção.
Identificar canais relevantes que possam ser usados para distribuir as mensagens: Ao identificar os canais relevantes, pode ser útil usar as seguintes perguntas orientadoras: Como se envolve com nosso público? Onde eles são mais receptivos? Qual formato será mais envolvente para eles? Os canais podem incluir televisão, mídia impressa, site, blogs, mídias sociais e redes e parcerias específicas.
Identificar os recursos e habilidades necessários para a implementação da estratégia.
Avaliar os resultados das campanhas de comunicação e o impacto da estratégia: Avaliar o impacto da estratégia de comunicação para ajustar e melhorar, dentro de um ciclo contínuo de implementação, avaliação e adaptação.
Fonte: OECD (2023[29]), A Strategic Approach to Public Integrity in Hungary: The 2023-25 National Anti-Corruption Strategy and Action Plan, https://doi.org/10.1787/a5461405-en.
Os governos subnacionais têm responsabilidades importantes e prestam uma ampla gama de serviços públicos que envolvem alta exposição ao público, o que acarreta riscos e oportunidades. Assim, os governos subnacionais devem ter sistemas e políticas de integridade adequados para responder aos riscos de integridade em seus contextos locais. De fato, para construir efetivamente uma cultura de integridade no setor público, é fundamental alcançar todos os níveis de governo (ou seja, estados e municípios).
No entanto, quando algumas leis se aplicam apenas ao nível federal, especialmente em países federais como o Brasil, pode haver um certo risco de lacunas se os níveis subnacionais de governo não conseguirem abordar uma questão transversal, como a corrupção, por meio de um quadro jurídico e institucional adequado. Por sua vez, olhar apenas para o nível federal pode ocultar a complexidade e a diversidade dos contextos frequentemente encontrados nos níveis subnacionais, que podem exigir leis específicas. De fato, garantir um quadro institucional de alta qualidade em todos os níveis do governo só pode ser alcançado se os países levarem em consideração a diversidade das necessidades locais e as particularidades dos subníveis federativos do governo (Rodrigo, Allio and Andres-Amo, 2009[30]).. Isso pode se aplicar ainda mais em um país das dimensões do Brasil.
O Brasil é dividido em 26 estados, um Distrito Federal (Brasília) e 5.570 municípios. Tanto os estados quanto os municípios têm órgãos legislativos eleitos e contam com governadores e prefeitos eleitos que chefiam, respectivamente, as administrações locais. Os 26 estados têm sua própria constituição, enquanto o Distrito Federal é governado por uma Lei Orgânica (Lei Orgânica do Distrito Federal). Os municípios são instituições federais por si só, no mesmo nível dos estados. Eles são regidos por uma lei orgânica, que deve estar em conformidade com as constituições federal e estadual. Apesar das diferenças significativas em tamanho, bem como em indicadores sociais e econômicos, todos os municípios gozam do mesmo estatuto legal. De acordo com dados do Censo Demográfico de 2022 realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 15 municípios (0,27% dos municípios) têm mais de 1 milhão de habitantes e abrigam 20% da população do Brasil, enquanto 2.494 municípios (44,78% dos municípios) têm menos de 10.000 habitantes e abrigam 6,3% da população do país (IBGE, 2023[31]).
Além disso, como em todos os países da OCDE, as responsabilidades pelas políticas descentralizadas no Brasil – saúde, educação, previdência social, bem-estar, agricultura e distribuição de alimentos, habitação e saneamento, entre outras – são compartilhadas entre todos os níveis de governo (OECD, 2020[32]). Cada nível é autônomo na legislação e na prestação de serviços, desde que estes não entrem em conflito com os poderes exclusivamente atribuídos ou legislados pela União Federal, e existem diferentes acordos multiníveis disponíveis para garantir uma coordenação eficaz no caso de políticas descentralizadas (Quadro 1.5).
A Constituição Federal do Brasil reserva explicitamente certos poderes ao governo federal, ao mesmo tempo em que confere mandatos amplos e gerais aos governos estaduais e municipais. Os estados recebem “todos os poderes que não lhes sejam proibidos” pela Constituição, enquanto os municípios recebem “o poder de legislar sobre assuntos de interesse local” e de prestar “serviços de interesse público local” (Constituição da República Federativa do Brasil, Art. 21-24). No entanto, a Constituição também delineia uma série de áreas de políticas públicas nas quais as responsabilidades são compartilhadas pelo governo federal e pelos estados, levando a sobreposições entre os níveis de governo. Essas áreas incluem saúde, proteção social, cultura e esporte, proteção ambiental e proteção do patrimônio histórico e cultural (Constituição da República Federativa do Brasil, Artigo 24). Além disso, a legislação federal geralmente estabelece condições gerais que podem ser detalhadas e regulamentadas pelos estados e municípios.
Os acordos multiníveis são particularmente cruciais para garantir uma coordenação eficaz no caso de políticas descentralizadas, que são altamente fragmentadas no Brasil, tanto de uma perspectiva vertical como horizontal. No nível horizontal, as instituições brasileiras tendem a trabalhar principalmente em silos, o que significa que cada ministério setorial tem sua própria visão territorial e não necessariamente coordenada com outros ministérios. O resultado é que cada ministério, estado, agência ou empresa pública segue sua própria estratégia e objetivos políticos, criando potenciais lacunas na cobertura e nos objetivos das políticas.
Em relação à dimensão vertical, duas formas de acordos multiníveis são particularmente comuns no Brasil - convênios e pactos federativos:
Convênios e contratos são regularmente utilizados para a cooperação entre instituições públicas no Brasil. Esses contratos padrão permitem esclarecer as responsabilidades de cada nível de governo: por um lado, as funções de coordenação, regulamentação e financiamento do governo central e, por outro, as tarefas a serem assumidas pelo município.
Pactos federativos são conjuntos de disposições constitucionais estabelecidas por ministérios setoriais com a liderança do gabinete do presidente, geralmente após consulta e negociação com governos subnacionais. Esses órgãos elaboram um conjunto de objetivos, funções, responsabilidades e acordos de financiamento em uma área política específica, para cada nível de governo. Quando um setor tem direito a transferências discricionárias, o ministério federal pode condicionar essas transferências à adesão ao pacto. Esses pactos podem ter um escopo amplo; um exemplo é o Pacto da Saúde, aprovado em 2006. Atualmente, as discussões estão orientadas principalmente para um pacto federativo para estabelecer novas regras de supervisão dos orçamentos federal, estadual e municipal.
Alguns ministérios desenvolveram mecanismos legais próprios para garantir a coordenação vertical. É o caso do setor da saúde, que é altamente descentralizado para os estados e municípios. O Ministério da Saúde coordena a elaboração e a implementação de políticas por meio de comissões tripartites e bipartites, incluindo representantes da saúde dos três níveis de governo, que se reúnem uma vez por mês.
Fonte: OECD (2020[32]), Auditing Decentralised Policies in Brazil: Collaborative and Evidence-Based Approaches for Better Outcomes, https://doi.org/10.1787/30023307-en.
O Brasil poderia incluir no marco jurídico geral para a integridade pública do Poder Executivo Federal a obrigação de os estados, o Distrito Federal e os municípios desenvolverem regras específicas de integridade
Considerando a estrutura federal do Brasil e dada a autonomia dos governos subnacionais, as políticas e normas de integridade promulgadas em nível federal não se aplicam aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios. Por exemplo, nem a Lei 12.813/2013, também conhecida como Lei de Conflito de Interesses, que estabelece o marco para identificar e gerenciar conflitos de interesses, nem o Código de Ética Profissional dos Servidores Públicos Civis do Poder Executivo Federal, que fornece princípios e normas de integridade que devem ser seguidos pelos servidores públicos no desempenho de suas funções, abrangem os funcionários públicos que trabalham em instituições públicas em níveis subnacionais. Além disso, não se espera que as instituições públicas subnacionais estabeleçam Unidades Setoriais nem desenvolvam ou implementem programas de integridade e planos de integridade, uma vez que o SITAI abrange apenas instituições públicas em nível federal. Por fim, os governos subnacionais não são obrigados a elaborar suas próprias leis sobre integridade pública ou estruturas semelhantes como base para sistemas de integridade subnacionais.
Assim, o Brasil poderia considerar a inclusão de uma obrigação exigindo que todos os estados, o Distrito Federal e os municípios desenvolvam suas próprias regras específicas sobre integridade pública, como um passo sólido para fortalecer a integridade pública em todo o país. Isso poderia ser incluído na revisão da estrutura jurídica abrangente para a integridade pública do Poder Executivo recomendada no Capítulo 2. Embora permitindo que essas leis e regulamentos específicos sejam adaptados às suas próprias necessidades, eles devem ser desenvolvidos em linhas semelhantes ao Sistema de Integridade Pública do SITAI e à estrutura jurídica para a integridade pública do Poder Executivo Federal (Capítulo 2), garantindo assim a coordenação e a coerência entre os diferentes níveis de governo. Isso garantiria alguns padrões mínimos compartilhados, respeitando a independência das autoridades subnacionais e respondendo às especificidades do nível subnacional. Exemplos de outras jurisdições poderiam ser usados como inspiração (Quadro 1.6).
Além disso, os estados, o Distrito Federal e os municípios poderiam desenvolver seus próprios Planos de Integridade e Combate à Corrupção, considerando a visão estratégica de longo prazo do país a ser desenvolvida pela ENCCLA, conforme recomendação na seção anterior. Na prática, isso significa que os estados, o Distrito Federal e os municípios poderiam propor ações concretas no nível subnacional alinhadas com a visão estratégica de longo prazo do país pela ENCCLA, na qual o nível subnacional também está representado. Tal responsabilidade poderia ser incluída no marco jurídico abrangente para a integridade pública, garantindo que todos os governos subnacionais contribuam para alcançar a visão estratégica de longo prazo do Brasil no campo da integridade e do combate à corrupção.
No México, a Lei Geral do Sistema Nacional Anticorrupção (Sistema Nacional Anticorrupción - NACS), que entrou em vigor em 18 de julho de 2016, é a peça legislativa fundamental que estabelece os arranjos institucionais e de governança para o Sistema de Combate à Corrupção do país e delineia os objetivos e as atividades necessárias. Tendo o caráter de uma lei geral, ela se aplica aos níveis subnacionais. Nesse sentido, a criação de sistemas de combate à corrupção locais está prevista na Lei Geral do NACS, uma vez que os sistemas locais são considerados membros do sistema nacional (artigo 7º da Lei Geral do NACS). Além disso, a Lei Geral do NACS exige que os estados estabeleçam seus próprios sistemas seguindo linhas semelhantes e aprovem a legislação relevante em conformidade com as leis gerais no prazo de um ano (artigo 36).
O NACS do México – e o pacote de reformas complementares – marcou um ponto de inflexão na abordagem do país às políticas de combate à corrupção, pois (i) aborda a fragmentação das políticas e desenvolve uma abordagem mais abrangente e coerente à integridade e (ii) evita “lacunas de implementação” ao melhorar a coordenação vertical e horizontal entre os níveis de governo e, particularmente, ao colocar os estados sob a alçada do Sistema.
Fonte: OECD (2017[12]), OECD Integrity Review of Mexico: Taking a Stronger Stance Against Corruption, https://dx.doi.org/10.1787/9789264273207-en.
Considerando a estrutura federal do governo, o Brasil poderia aproveitar as boas práticas nacionais e internacionais para estabelecer incentivos para políticas de integridade coerentes nos níveis estadual e municipal.
A administração pública federal brasileira implementou iniciativas para incentivar os governos subnacionais a adotar algumas das regulamentações sobre integridade pública implementadas em nível federal. Por exemplo, o programa Transparência e Integridade em Municípios e Estados (TIME Brasil) e o Programa Nacional de Prevenção à Corrupção (PNPC), uma iniciativa conjunta da CGU e do TCU (Quadro 1.7). Além disso, alguns governos subnacionais adaptaram e implementaram voluntariamente iniciativas de integridade desenvolvidas em nível federal em suas próprias administrações, com o objetivo de estabelecer sistemas de integridade coerentes e promover uma cultura de integridade pública (Quadro 1.7).
Embora o interesse dos governos subnacionais em aderir às iniciativas existentes e adaptar as políticas de integridade desenvolvidas em nível federal às suas próprias administrações continue a aumentar, são necessários esforços adicionais para alcançar todos os estados e municípios e apoiá-los em seus esforços para estabelecer sistemas de integridade coerentes.
Os estados e, em menor escala, os municípios começaram a implementar iniciativas de integridade seguindo alguns dos desenvolvimentos da administração federal. Exemplos incluem o seguinte:
O estado do Rio Grande do Norte lançou o Programa de Integridade e Compliance, um conjunto estruturado de diretrizes, políticas, procedimentos e práticas adotadas para promover uma cultura de ética, compliance, transparência e responsabilidade que se aplica a órgãos e entidades da Administração Pública Estadual, exceto empresas públicas e empresas de capital misto.
O estado de Minas Gerais estabeleceu o Plano Mineiro de Promoção da Integridade (PMPI), determinando que cada órgão ou instituição da Administração Pública do Poder Executivo Estadual seria responsável pela criação e divulgação de planos específicos de integridade (planos de integridade).
Por meio do Decreto 67.683/2023, o estado de São Paulo estabeleceu o Plano Estadual de Promoção da Integridade e solicitou a todos os órgãos e instituições da Administração Pública de São Paulo que criassem e implementassem programas de integridade e unidades de gestão de integridade.
Programa Nacional de Prevenção da Corrupção (PNPC)
O PNPC é uma iniciativa criada em 2020 pelo TCU e apoiada pela CGU. O objetivo do PNPC é incentivar a implementação de um conjunto de boas práticas de integridade nacionais e internacionais em todos os níveis da administração pública. Para apoiar a implementação do programa, o TCU criou uma plataforma de autoatendimento – o Sistema e-Prevenção, que está disponível para organizações públicas para uma autoavaliação, por meio de um questionário. Com base no diagnóstico resultante da autoavaliação, as organizações públicas são incentivadas a implementar as práticas recomendadas pelo PNPC como forma de melhorar a gestão e a governança dos mecanismos de prevenção da corrupção e da fraude. Atualmente, cerca de 16.000 organizações públicas estão registradas no Sistema e-Prevenção, e aproximadamente 9.500 delas já preencheram o questionário e, portanto, têm diagnósticos.
Transparência e Integridade em Municípios e Estados (TIME Brasil)
O TIME Brasil é uma iniciativa da CGU para apoiar e orientar os estados, municípios e o Distrito Federal na adoção de políticas para prevenir a corrupção, promover a integridade e o governo aberto e fomentar a transparência, o acesso à informação e a participação social. A participação no TIME Brasil é voluntária e é realizada por meio da elaboração de um autodiagnóstico e de um plano de ação subsequente pelo estado ou município. A CGU, por meio de seus controladores regionais da União nos estados, analisa o plano de ação proposto, monitora o desenvolvimento das ações, oferece treinamento (tanto para funcionários públicos quanto para representantes da sociedade civil) e avalia o progresso alcançado. Atualmente, 130 estados e municípios aderiram ao TIME Brasil.
Fonte: Entrevistas com partes interessadas e Government of Canada (2015[33]), Apparent Conflict of Interest, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/values-ethics/conflict-interest-post-employment/apparent-conflict-interest.html; Legislative Assembly of the State of São Paulo (2023[34]), Decreto Nº 67.683, de 03 de maio de 2023, https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2023/decreto-67683-03.05.2023.html.
Para esse fim, o Brasil poderia considerar basear-se em boas práticas nacionais (e internacionais) para estabelecer incentivos adicionais para a concepção e implementação de políticas de integridade coerentes nos níveis estadual e municipal. A CGU, como instituição líder do Poder Executivo em nível federal para políticas de integridade, e o TCU, como instituição líder do PNPC, poderiam considerar priorizar as seguintes atividades no apoio direto e indireto aos estados e municípios brasileiros:
Promover ainda mais a adesão a iniciativas existentes, como o PNPC e o TIME Brasil, por meio da conscientização sobre os benefícios de aderir às iniciativas disponíveis, oferecendo novos incentivos e envolvendo ainda mais os estados e municípios na luta contra a corrupção. Em primeiro lugar, a CGU e o TCU poderiam considerar o desenvolvimento de uma parceria com a ENCCLA para ampliar as iniciativas do PNPC e do TIME Brasil. Como a ENCCLA inclui representantes de estados e municípios, isso poderia ajudar a promover ainda mais essas iniciativas em nível subnacional e garantir a coordenação entre os agentes relevantes. Em segundo lugar, a CGU e o TCU poderiam considerar explorar ainda mais as redes estaduais de controle da gestão pública do PNPC e os controladores regionais da união nos estados para mobilizar o compromisso político de governadores e prefeitos, bem como facilitar o diálogo e a coordenação nesses contextos. Em terceiro lugar, a CGU e o TCU poderiam considerar a concessão de incentivos adicionais – tais como reconhecimento público e análise mais aprofundada das políticas de integridade em vigor – aos estados e municípios que efetivamente defendem a promoção da integridade. Por exemplo, inspirados em boas práticas nacionais, como o Pró-Ética e o Mapa Brasil Transparente (Figura 1.9), a CGU e o TCU poderiam considerar o desenvolvimento de um selo de Município Pró-Ética e um selo de Estado Pró-Ética, bem como uma representação gráfica dos estados e municípios que aderiram ao TIME Brasil e ao PNPC. Os estados e municípios dispostos a participar do selo Pró-Ética se beneficiariam de uma análise mais aprofundada das práticas atuais na área de integridade, o que poderia apoiar ainda mais sua melhoria, enquanto a CGU e o TCU poderiam identificar boas práticas em todo o país para serem compartilhadas entre governos subnacionais e até mesmo internacionalmente.
Apoiar e desenvolver as capacidades do pessoal responsável pela integridade que trabalha nos estados e municípios: Embora os programas de desenvolvimento de capacidades para o pessoal geral que trabalha a nível subnacional devam ser organizados e geridos a nível estadual e municipal, com o apoio de outras instituições federais, como o TCU, a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e o Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos, a CGU poderia considerar a criação de um programa de treinamento de instrutores para funcionários públicos de integridade que trabalham em estados e municípios. Tal programa poderia ter como alvo os agentes de integridade nos estados e municípios e, em seguida, ser replicado de forma autônoma internamente para garantir um conjunto mínimo coerente de habilidades e tarefas, adaptando-se às particularidades locais. Isso poderia ser realizado em eventos de treinamento por estado, liderados pelos controladores regionais nos estados, mas também por meio de diretrizes de apoio, material e atividades de ensino à distância. Além disso, a CGU poderia considerar o desenvolvimento de critérios diferenciados para a integridade em nível municipal, respondendo às diferentes necessidades, tamanhos e capacidades. Iniciativas semelhantes foram implementadas no passado pela CGU e poderiam ser consideradas como novos esforços para continuar a desenvolver a capacidade do pessoal de integridade que trabalha nos estados e municípios. Por exemplo, de 2017 a 2019, a CGU publicou uma série de diretrizes conhecidas como “Coleção Município Transparente” para municípios, com o objetivo de aumentar a transparência e a prevenção da corrupção. Mais recentemente, em 2023, a CGU lançou o Programa LAI para Todos, com o objetivo de fortalecer o conhecimento sobre a Lei de Acesso à Informação nos estados, municípios e na sociedade. Como parte desse programa, a CGU desenvolveu uma série de materiais para apoiar estados e municípios.
Nota: Esta figura é uma representação gráfica dos resultados da segunda edição da Avaliação 360° realizada pela CGU para verificar o grau de conformidade das entidades subnacionais com as disposições da Lei de Acesso à Informação (elementos de transparência passiva e ativa). À esquerda: resultados da avaliação de todos os estados brasileiros; no meio: resultados da avaliação dos municípios participantes do estado de Minas Gerais; à direita: escala de resultados.
Fonte: CGU (2020[35]), Mapa Brasil Transparente, https://mbt.cgu.gov.br/publico/avaliacao/escala_brasil_transparente/66.
Promover ainda mais o diálogo e o intercâmbio entre estados e municípios: Embora os contextos, as necessidades e as capacidades para desenvolver sistemas de integridade possam diferir de estado para estado e de município para município, uma plataforma online ou reuniões periódicas, por exemplo, poderiam ajudar a garantir a coerência, o intercâmbio de experiências e lições aprendidas, o aprendizado mútuo de tentativas fracassadas e o apoio na concepção e implementação de sistemas de integridade. Além disso, esses mecanismos também poderiam ajudar a identificar e garantir o reconhecimento público das pessoas ou instituições que defenderam a promoção da integridade por meio de ideias inovadoras. Para esse fim, a CGU poderia considerar a criação de espaços de interação entre os membros nas plataformas online das iniciativas PNPC e TIME Brasil, bem como a criação de uma Rede Nacional de Integridade Pública para promover a colaboração e o intercâmbio sobre questões relacionadas à integridade pública entre estados e municípios. A CGU poderia se inspirar na Rede Nacional de Governo Digital (rede.gov.br), que atualmente inclui 27 estados e 1.250 municípios e tem como objetivo promover a colaboração, o diálogo, a coordenação e a criação de iniciativas inovadoras relacionadas ao governo digital no setor público, ou na recém-criada Rede Nacional de Transparência e Acesso à Informação (RedeLAI), cujo objetivo é promover o acesso nacional à informação por meio de um ambiente colaborativo entre órgãos e instituições do governo federal, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
Melhorar a coordenação e a coerência a nível federal
O Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação da Administração Pública Federal (SITAI) é um passo significativo para um sistema de integridade unificado e coerente, mas o Brasil deve considerar a transformação das Comissões de Ética em unidades ou consultores dedicados à ética e transferir todos os poderes sancionatórios para o regime disciplinar.
A coerência e o impacto das políticas nacionais de integridade poderiam ser melhorados por meio de uma cooperação mais estratégica entre as plataformas de coordenação existentes e os principais atores de integridade entre os Poderes da República e dentro deles.
A CGU poderia fortalecer a coordenação interna entre suas unidades com responsabilidades relacionadas à integridade e implementar uma campanha de comunicação interna e externa para esclarecer as diferenças entre o papel da CGU no apoio e na fiscalização.
Fortalecer a abordagem estratégica de longo prazo para a integridade pública
O Brasil deve garantir o monitoramento e a avaliação adequados do atual Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027, ao mesmo tempo em que fortalece o desenvolvimento baseado em evidências e garante a sustentabilidade financeira de futuros marcos estratégicos.
O Brasil poderia aproveitar o potencial estratégico da ENCCLA para impulsionar e sustentar a coordenação nacional envolvendo toda a sociedade e promover uma visão de longo prazo para promover a integridade em todos os Poderes.
Uma ENCCLA empoderada poderia desempenhar um papel no monitoramento, avaliação e comunicação de futuras estratégias e planos de integridade e combate à corrupção no Brasil.
Possibilitar a integridade pública nos níveis subnacionais
O Brasil poderia incluir no quadro jurídico abrangente para a integridade pública do Poder Executivo Federal a obrigação para que os estados, o Distrito Federal e os municípios desenvolvam regras específicas de integridade.
Considerando a estrutura federal do país, o Brasil poderia se basear em boas práticas nacionais e internacionais para estabelecer incentivos para políticas de integridade coerentes nos níveis estadual e municipal.
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