Ce chapitre étudie en quoi les institutions indépendantes peuvent contribuer à renforcer la volonté politique de restaurer la viabilité des finances publiques. Dans ce contexte, les institutions budgétaires indépendantes et les institutions supérieures de contrôle des finances publiques doivent s’investir davantage dans un rôle d’« éclaireur budgétaire » s’exprimant plus vigoureusement sur la nécessité que les pouvoirs publics agissent face aux grands enjeux stratégiques, notamment pour placer les finances publiques sur une trajectoire plus soutenable.
Les citoyens et le budget
Le pouvoir de comprendre les finances publiques
Description
L’émergence d’éclaireurs budgétaires : les institutions budgétaires indépendantes (IBI) se sont multipliées dans les pays de l’OCDE, ce qui a contribué à renforcer la surveillance, la transparence et la compréhension des tensions s’exerçant à long terme sur les finances publiques. Sous l’effet de la hausse de la dette publique et de l’aggravation des risques budgétaires, de nombreuses IBI sont allées au-delà de la surveillance du respect des règles et ont commencé à prendre la parole plus ouvertement afin d’expliquer les arbitrages à opérer et de soutenir la viabilité budgétaire à long terme.
Une évolution nécessaire : l’évolution des IBI d’un rôle technique de gardien des finances publiques à un rôle d’éclaireur budgétaire contribue à susciter une volonté politique en faveur de décisions et de réformes propices à la viabilité des finances publiques à long terme. Les IBI sont idéalement placées pour assurer un rôle de champion de la viabilité budgétaire mettant en exergue les grands arbitrages stratégiques à opérer. Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques tiennent également une place essentielle. Ensemble, ces institutions forment un système distinct et complémentaire de surveillance financière qui promeut la transparence et la viabilité des finances publiques tout en renforçant la confiance dans l’action publique.
Les trois piliers du rôle d’éclaireur budgétaire : pour être efficaces dans ce rôle, les institutions doivent tendre vers trois caractéristiques : une vision forte axée sur les principaux enjeux à long terme ; une voix indépendante qui s’adresse au public dans un langage simple ; et la capacité à ouvrir la voie à des mesures concrètes grâce à une analyse de scénarios constructive.
L’indice de promotion budgétaire de l’OCDE : l’évaluation des efforts de promotion budgétaire est un exercice complexe qui fait intervenir des éléments tant internes (ressources, indépendance) qu’externes (paysage médiatique). D’après l’indice de promotion budgétaire de l’OCDE, plusieurs institutions produisent d’ores et déjà un réel impact grâce à la robustesse de leur communication et de leurs analyses, mais beaucoup disposent encore d’une marge de manœuvre importante pour renforcer leur influence sur le débat national.
Les pays de l’OCDE se tournent de plus en plus vers des institutions indépendantes pour mieux faire connaître les enjeux budgétaires à long terme. En 2021, 29 pays de l’OCDE étaient dotés d’institutions budgétaires indépendantes (IBI). Leur création constitue l’une des plus importantes avancées des pratiques budgétaires modernes. Leur nombre croissant a permis de renforcer la surveillance budgétaire, d’améliorer la transparence et d’instaurer dans les pays une voix sur les finances publiques qui emporte la confiance (Graphique 5.1).
Nombre de pays de l’OCDE disposant d’IBI, par année de création
Source : mandats des IBI et base de données de l’OCDE sur les institutions budgétaires indépendantes, 2021.
Jusqu’alors, le rôle des IBI était principalement axé sur la supervision budgétaire et le contrôle du respect des règles applicables. À la fin des années 2000, de nombreux pays ont fait face à de graves récessions qui ont entraîné un creusement des déficits, une baisse de la solvabilité, et la nécessité d’imposer des mesures d’austérité douloureuses à un moment peu confortable du cycle conjoncturel. La crise a livré de nombreux enseignements, dont l’intérêt de disposer d’instances capables d’exercer une surveillance plus indépendante, de mieux appréhender les risques qui pèsent sur les finances publiques et de communiquer efficacement sur ce point.
Toutefois, le contexte budgétaire dans lequel les IBI évoluent a connu de profonds bouleversements tandis que la viabilité des finances publiques était remise en question dans plusieurs pays de l’OCDE. En réaction, de nombreuses IBI ont endossé un rôle allant au-delà de celui du strict contrôle de l’application des règles. Plusieurs d’entre elles produisent désormais des analyses de la viabilité à long terme, identifient les risques qui pèsent sur les finances publiques et communiquent sur les arbitrages politiques en la matière. Leur travail a contribué à l’instauration d’un débat public éclairé sur les tensions budgétaires majeures auxquelles font face les pays, comme le vieillissement démographique, le coût de la santé, la hausse des dépenses de défense ou encore le coût des phénomènes météorologiques extrêmes.
Cette évolution traduit un besoin croissant de réflexion à plus long terme, à un moment où la dette publique atteint des niveaux records et où les incitations politiques à court terme peuvent nuire à la viabilité des finances publiques.
Les IBI de plusieurs pays ont également pris conscience de la nécessité d’occuper une place plus importante dans le débat public. Elles s’adressent plus directement aux citoyens pour exposer les conséquences budgétaires des différents choix de politique publique et les effets qui résulteraient de l’inaction. Cette évolution contribue à susciter une volonté politique en faveur de décisions et de réformes appuyant la viabilité des finances publiques à long terme.
En résumé, les IBI sont en train d’évoluer d’un rôle de gardien du budget vers un rôle plus actif d’éclaireur des finances publiques.
5.1.1. Qu’est-ce qu’un éclaireur budgétaire ?
« Les éclaireurs budgétaires sont des instances indépendantes qui concentrent leurs efforts sur la viabilité budgétaire à long terme. Ils mettent en garde contre les risques naissants, expliquent les principaux arbitrages et démontrent la façon dont certaines décisions à court terme peuvent nuire à la stabilité future. »
Le concept de promotion budgétaire revêt deux dimensions. La première consiste à promouvoir une planification plus réfléchie et plus réaliste. Grâce aux scénarios constructifs qu’ils élaborent, les éclaireurs budgétaires peuvent aider les pouvoirs publics à répondre à des enjeux majeurs pour les finances publiques. Cette dimension implique également de bien faire comprendre au public les conséquences budgétaires et économiques de certains choix de politique publique. Ces choix peuvent tenir à des motivations générales de politique publique qui s’imposent d’elles-mêmes et ne souffrent pas de contestation, comme réaliser des objectifs budgétaires supérieurs plutôt que de s’en tenir au statu quo. À cette fin, il importe de communiquer activement sur les enjeux de sorte qu’ils puissent être compris par un large éventail de parties prenantes.
La seconde tient au fait que la promotion budgétaire s’ancre dans le soutien à la viabilité budgétaire au sens large. Lorsqu’elles endossent ce rôle d’éclaireur budgétaire, les institutions peuvent en effet contribuer à insuffler une volonté politique tournée vers l’action et visant à placer les finances publiques sur une trajectoire plus durable à long terme.
Les IBI sont des éclaireurs budgétaires par nature, mais les institutions supérieures de contrôle jouent également un rôle essentiel (voir Encadré 5.1). Alors que les IBI produisent des analyses des finances publiques à visée prospective, les institutions supérieures de contrôle assurent un rôle de surveillance primordial une fois le fait accompli. Ensemble, ces instances forment un système distinct et complémentaire de surveillance financière qui promeut la transparence et la viabilité des finances publiques tout en renforçant la confiance dans l’action publique.
Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques ont pour fonction première de donner effet à l’obligation de rendre des comptes à laquelle sont assujettis les pouvoirs publics. Pour ce faire, elles réalisent des audits rigoureux de la performance et de la situation financière. Toutefois, la confiance qui leur est portée les investit d’une responsabilité unique, qui est d’améliorer la compréhension des finances publiques par la population. Au-delà des rapports techniques qu’elles publient, elles sont bien placées pour aider les citoyens à comprendre la situation budgétaire du pays, ce qui inclut les objectifs budgétaires ainsi que les risques et les incertitudes qui entourent les finances publiques. Mais, surtout, elles font la lumière sur les résultats budgétaires et sur le rapport coût/bénéfices des mesures, et permettent ainsi au public de bien comprendre non seulement ce qui était attendu, mais également ce qui s’est réellement produit.
Appui à la promotion budgétaire
Nombre d’institutions supérieures de contrôle voient leur rôle évoluer et communiquent de plus en plus activement. Pour diffuser leurs analyses, elles font un usage volontariste des médias sociaux, des infographies et des outils numériques. Les explications qu’elles fournissent sur des questions financières complexes favorisent un débat public éclairé. Elles constituent ainsi un complément puissant aux efforts de promotion des IBI et contribuent à susciter, du côté du public et des dirigeants, la volonté nécessaire pour prendre les mesures requises au vu des enjeux budgétaires.
Le contexte actuel des finances publiques renforce la nécessité, pour les institutions indépendantes que sont les conseils budgétaires, les offices parlementaires du budget et les institutions supérieures de contrôle, d’évoluer. Les enjeux budgétaires requièrent une analyse prospective qui décortique les choix et guide les débats. La conception traditionnelle du rôle de gardien du budget chargé de contrôler la bonne application des règles budgétaires ne suffit plus à garantir la mise en œuvre efficace de réformes durables.
Ces institutions peuvent jouer un rôle central en suscitant une volonté politique tournée vers l’action. En mettant en évidence les coûts des politiques en vigueur et en explicitant les risques et les conséquences de l’immobilisme, elles peuvent aider les décideurs publics et les citoyens à prendre conscience de l’importance d’agir le moment venu. Cela nécessite une analyse constructive qui souligne les principaux arbitrages et présente une trajectoire claire.
Pour réussir cette transition, nombre de ces institutions devront renforcer leur voix, approfondir leur travail d’analyse sur les enjeux à long terme et communiquer plus activement en direction du public. La tâche peut paraître difficile, mais les obstacles structurels qui se dressent sur leur route sont limités.
En effet, le rôle des IBI et des institutions supérieures de contrôle en tant qu’instances indépendantes axées sur les finances publiques en font des candidates naturelles pour attirer l’attention sur la façon dont les finances publiques doivent évoluer afin de répondre durablement aux enjeux actuels.
5.2.1. L’étape suivante de leur évolution
Au vu des évolutions intervenues à ce jour, les IBI et les institutions supérieures de contrôle peuvent encore étoffer leurs missions traditionnelles. Elles peuvent mettre à profit leur indépendance et leurs prérogatives implicites liées aux objectifs de viabilité budgétaire et de transparence, et étoffer leurs stratégies de communication existantes. Ces institutions peuvent évoluer vers un rôle plus prépondérant.
Les institutions n’ont pas progressé de la même manière d’un pays de l’OCDE à l’autre, et beaucoup ont encore des progrès à accomplir. Elles doivent pour cela s’inspirer des bonnes pratiques de leurs pairs. Elles peuvent par exemple se départir de leur rôle relativement étroit de « gardien », principalement axé sur la discipline budgétaire, et s’attacher à montrer la voie à suivre pour répondre aux grands enjeux budgétaires.
Ce changement d’orientation leur conférerait la marge d’action dont elles ont besoin pour promouvoir une évolution culturelle plus large en matière de finances publiques, mettre en exergue les enjeux de viabilité budgétaire et communiquer clairement sur les tenants et les aboutissants de l’action ou de l’inaction de l’État.
À cette fin, il conviendrait qu’elles produisent des analyses plus ciblées, modifient leurs pratiques de modélisation, anticipent les principaux enjeux budgétaires et ouvrent de nouvelles pistes sur la base d’analyses de scénarios. Surtout, cela implique d’occuper le devant de la scène et de communiquer très concrètement avec le public, un pas que peu d’institutions ont franchi à ce jour.
La promotion budgétaire est dans leur nature
Si l’on s’intéresse plus particulièrement aux IBI, malgré des mandats très variables, ce rôle d’éclaireur budgétaire volontariste et tourné vers l’avenir s’inscrit sans aucun doute dans leur mission première. Cela ressort notamment des analyses qui ont décrit l’« explosion cambrienne » qu’ont traversée les IBI dans les années 2010, dans le sillage de la crise financière. Malgré des cadres institutionnels disparates, les IBI partagent toutes un objectif commun.
Ces instances ont en effet été envisagées pour remplir plusieurs fonctions parmi lesquelles, principalement : 1) évaluer la viabilité à long terme des finances publiques ; 2) chiffrer le coût des mesures budgétaires ; et 3) informer le public sur les perspectives pour les finances publiques. Comme le montrent les extraits ci-dessous issus de documents de travail, lors de leur genèse, les IBI étaient présentées comme des institutions indépendantes, clairvoyantes et directes (Tableau 5.1).
La promotion budgétaire relève de leurs compétences
Il est manifeste que le rôle d’éclaireur budgétaire est inhérent à l’existence des IBI. Il pourrait toutefois être opposé à cette affirmation qu’aucune prérogative spécifique ne les autorise à remplir cette fonction.
Dans les pays de l’OCDE, le mandat des IBI soit a) les charge spécifiquement de s’intéresser à ces questions, soit b) les laisse libres de décider si elles doivent s’en saisir. De fait, il n’y a que dans cinq pays de l’OCDE dotés d’IBI que ces dernières ne s’acquittent pas de certaines des tâches associées au rôle d’éclaireur budgétaire, à savoir la production d’analyses de viabilité à long terme et de rapports sur les risques budgétaires, et le chiffrage du coût des promesses électorales (Tableau 5.2). Pour quatre de ces pays, les IBI s’autorisent à interpréter leurs prérogatives dans un sens leur permettant de se consacrer à ces questions. Enfin, sur ces cinq pays, un seul est doté d’une IBI dont il semble que la faculté de mener ce type d’analyses lui soit refusée.
Faculté de publier des analyses sur la viabilité des finances publiques à long terme, les risques budgétaires et le chiffrage des programmes électoraux
Note : voir le tableau détaillé dans l’annexe en ligne intitulée « L’indice de promotion budgétaire ».
Source : mandats des IBI et édition 2021 de la base de données de l’OCDE sur les IBI.
Les pays de l’OCDE ont généralement au moins une IBI qui s’acquitte de certaines des tâches relevant du rôle d’éclaireur budgétaire. Si l’on s’intéresse plus en détail aux types d’activités menées par les IBI, force est de constater qu’elles ont évolué dans de nombreux pays pour aller au-delà de la surveillance du respect des règles budgétaires (Graphique 5.2).
Il n’en demeure pas moins une importante marge de progression. Par exemple, il n’y a que dans quatre pays que l’IBI effectue à la fois un chiffrage du coût des programmes électoraux et une analyse de la viabilité à long terme. En outre, seuls quelques pays sont dotés d’une IBI qui produit des rapports spécifiquement consacrés aux risques budgétaires. Il faut en déduire que, bien que de nombreuses IBI aient mis en place des processus de travail mettant l’accent sur les grands enjeux budgétaires, il reste d’importants efforts à mener.
Notes : Le graphique présente les missions, définies ci-après, remplies par les IBI prises en considération. « Règles budgétaires » correspond à la mission formelle de contrôle du respect des règles budgétaires ; « Viabilité à long terme » correspond à la production d’analyses de la viabilité budgétaire à long terme ; « Risques budgétaires » correspond à la production de rapports consacrés aux risques pesant sur les finances publiques ; « Reco. normatives » correspond à la formulation de recommandations normatives pour l’action publique ; « Chiffrage électoral » correspond au chiffrage du coût des programmes électoraux.
Source : Base de données de l’OCDE sur les institutions budgétaires indépendantes, 2021.
Trois conclusions peuvent être tirées de cette étude des origines, des prérogatives et du travail des IBI.
La première est que les mandats des IBI, lorsqu’ils sont évalués au niveau des pays, sont majoritairement compatibles avec les fonctions d’éclaireur budgétaire. De fait, ils requièrent qu’elles se prononcent publiquement et en toute indépendance sur les sujets ayant des implications budgétaires majeures. En outre, au vu des motifs qui ont présidé à leur création, les clauses d’intention et les déclarations générales appellent à ce rôle, même s’il ne figure pas noir sur blanc dans l’énoncé de missions.
Deuxièmement, de nombreuses IBI s’acquittent déjà de certaines tâches s’inscrivant dans ce rôle, soit en vertu de l’interprétation qu’elles ont faite de leur mandat, soit en vertu d’une obligation explicite.
Troisièmement, ces travaux restent disparates et incomplets. Il subsiste une marge pour étoffer certains domaines d’analyse dont le chiffrage du coût des programmes électoraux, les risques budgétaires et la viabilité à long terme. Qui plus est, il serait possible d’approfondir ces travaux et d’en accroître l’impact.
Leur indépendance implique qu’elles assument un rôle d’éclaireur budgétaire
En leur qualité d’institutions indépendantes, il est attendu que les IBI se fassent les chantres de la viabilité budgétaire et s’expriment ouvertement sur les risques budgétaires majeurs ainsi que sur les arbitrages à opérer. Dans cet objectif, les IBI doivent jouir d’une indépendance totale. Or, ces institutions relativement récentes se voient parfois enfermées dans des limites (Encadré 5.2).
Pour endosser le rôle d’éclaireur, les IBI doivent pouvoir axer librement leur travail sur les questions budgétaires majeures, s’exprimer sans retenue et examiner les politiques publiques selon différents scénarios. Elles doivent donc bénéficier d’une indépendance suffisante.
Or, cette indépendance peut être limitée de plusieurs façons. En voici quelques exemples.
Le Conseil consultatif budgétaire indépendant (Office for Budget Responsability, OBR) du Royaume-Uni
L’OBR figure au haut du classement des IBI de l’OCDE qui bénéficient de solides garanties d’indépendance (Nicol et Von Trapp, 2018[5]). Mais l’existence de telles garanties ne les empêche pas de voir leur indépendance limitée par des conditions spécifiques. Par exemple, l’OBR est tenu par la loi de produire ses projections à partir des éléments présentés par le gouvernement dans sa politique, notamment d’utiliser les chiffres des dépenses publiques à venir fournis par le Chancelier de l’Échiquier. Et ce, même si l’OBR estime que ces projections sont inexactes, ou si elles tiennent compte de mesures seulement annoncées, et non entérinées.
Enfin, le Chancelier peut faire en sorte que l’OBR ne publie pas ses projections concomitamment à des changements budgétaires importants car le moment de la publication est conditionné par une décision préalable du Chancelier (OBR, 2023[6]). Sans cette décision, le rôle de l’OBR est mis en veilleuse.
Le Haut Conseil des finances publiques de la France
Le Haut Conseil des finances publiques se trouve contraint dans son rôle d’éclaireur budgétaire de deux façons. Premièrement, il a pour mandat d’axer son travail sur les prévisions macroéconomiques officielles et sur le respect des règles budgétaires dans le contexte de la loi de programmation des finances publiques. Cela induit généralement un horizon temporel très réduit, de quatre ans, ce qui est bien trop court pour évaluer de nombreux enjeux fiscaux majeurs tels que la soutenabilité du système des retraites, les besoins futurs dans le domaine de la santé et diverses pressions d’origine démographique. Deuxièmement, il est limité quant à la définition de son propre programme de travail, même en application de son mandat. Au-delà de ces deux éléments, sa faculté d’assumer pleinement le rôle d’éclaireur budgétaire pourrait être restreinte par l’absence d’une identité claire et de la faculté de communiquer séparément de la Cour des comptes avec laquelle il partage sa direction.
Le Conseil budgétaire slovène
L’indépendance du Conseil budgétaire slovène a fait face à une autre forme de contrainte. Le texte d’habilitation qui régit son fonctionnement plafonnait le nombre d’agents qu’il pouvait employer. Plus précisément, aux termes de la loi initiale sur la règle budgétaire, « quatre agents publics au plus peuvent être employés par le Conseil budgétaire pour mettre leurs compétences expertes au service des membres du Conseil budgétaire. Les tâches administratives et techniques du Conseil fiscal sont menées à bien par les services de la Cour des comptes de la République de Slovénie ». Ainsi, bien que son mandat lui confère une large visée et la faculté d’assumer le rôle d’éclaireur budgétaire, la profondeur de ses analyses était limitée par le plafonnement de son effectif. Une révision de la loi sur la règle budgétaire, en avril 2025, a supprimé cette contrainte.
Il convient de rappeler les intérêts que servent in fine les IBI. Il ne s’agit pas des intérêts du ministère des Finances, du gouvernement, du parlement ou de toute autre institution : les IBI sont des instances indépendantes qui agissent au service des décideurs clés et des citoyens en leur prodiguant des informations claires sur les questions budgétaires. Il s’agit d’un rôle exigeant et susceptible d’être régulièrement remis en question. Mais c’est également un rôle précieux, auquel les IBI ont déjà pu s’adonner dans les démocraties modernes. Le cas de l’OBR exposé à l’Encadré 5.2 se révèle rassurant dans ce contexte. Lorsque son rôle et son indépendance se sont trouvés menacés en 2022, l’importance et la pertinence de l’OBR ont été réaffirmées. Néanmoins, il s’agit d’un défi constant qui mérite que l’on s’y intéresse.
D’autant que si elles ne peuvent remplir pleinement leur fonction d’éclaireur et s’exprimer vigoureusement sur les enjeux budgétaires les plus prégnants, c’est la pertinence même des IBI qui risque d’être mise à mal. En ce sens, emprunter la voie de la prudence et se cantonner à une lecture timide, légaliste, de leur mandat comporte d’autres risques. L’efficacité des IBI pourrait s’en trouver amoindrie, de même que l’inclination du public à les soutenir, ce qui pourrait progressivement compromettre leur existence.
Les analyses des pays dans lesquels les IBI parviennent à faire toute la lumière sur les questions de viabilité budgétaire à long terme suggèrent que, pour poursuivre leur transition d’un rôle de gardien des finances publiques à celui d’éclaireur budgétaire, les IBI devront :
1. définir une vision,
2. affirmer leur voix et leur indépendance, et
3. favoriser l’action.
5.3.1. Définir une vision
Les IBI devraient axer leur vision sur les principaux enjeux pour les finances publiques. Pour rester pertinentes, il leur faut anticiper les principaux arbitrages politiques et risques auxquels font face les pouvoirs publics.
Comme l’a démontré la section précédente, les IBI étaient au départ envisagées en tant qu’institutions qui allaient répondre à un certain nombre de besoins analytiques. Le premier de ces besoins était l’évaluation de la durabilité globale des finances publiques. Les IBI étaient également perçues comme des instances à même de chiffrer les mesures budgétaires, d’informer le public sur les perspectives en matière de finances publiques, et de formuler des recommandations sur les politiques annoncées.
Pour les gouvernements, les enjeux actuels sont tels qu’ils nécessitent a minima une analyse d’un niveau de clairvoyance et de cohérence élevé. C’est la raison pour laquelle la production de rapports spécialement consacrés à la viabilité à long terme revêt une importance majeure. Ces rapports offrent en effet les éléments de contexte à l’aune desquels les politiques, enjeux et risques budgétaires peuvent être jaugés. Les examens isolés des risques pour les finances publiques, du chiffrage des programmes électoraux et des règles budgétaires ne permettent pas la mise en perspective nécessaire.
La définition d’une vision cohérente implique donc que les IBI s’attellent à deux tâches. La première consiste à identifier les risques généraux à long terme qui sont associés à la viabilité budgétaire. La seconde, à examiner les principaux enjeux à la lumière de ce contexte, qu’il s’agisse du coût du système public de retraites, des réformes de santé, de promesses électorales spécifiques, etc.
5.3.2. Affirmer leur voix et leur indépendance
L’influence exercée par les IBI repose en grande partie sur la persuasion. En effet, elles ne disposent à proprement parler d’aucun outil d’application du droit pour donner effet à leur influence, hormis quelques dispositions liées au principe « appliquer ou expliquer » ou leur conférant des prérogatives d’approbation. Ce type de dispositions peut inciter les gouvernements à expliquer les écarts par rapport aux règles budgétaires ou à présenter des projections plus réalistes. En revanche, elles ne peuvent pas les contraindre à planifier et adopter des mesures répondant aux grands enjeux budgétaires en se fondant sur une perspective à plus long terme.
En 2014, l’OCDE a élaboré des « Principes relatifs aux institutions budgétaires indépendantes ». Ces derniers appelaient les IBI à déployer des circuits de communication efficaces pour accroître leur portée, leur visibilité et leur impact (OCDE, 2014[7]). L’objectif était de disposer d’institutions indépendantes efficaces et capables de jouer un rôle déterminant en amenant les politiques budgétaires sur une voie raisonnable grâce à un pouvoir de persuasion accru.
Au moyen d’interactions continues et d’examens approfondis des IBI, l’OCDE a contribué à des avancées importantes en ce qui concerne les circuits de communication de ces institutions. Bien que certaines aient mis en place un appareil de communication conséquent, les dispositifs sont très variables et il subsiste d’importantes possibilités d’amélioration.
De récents travaux de l’OCDE soulignent la diversité des fonctions de communication des IBI dans les pays de l’OCDE. Nombre d’entre elles se montrent très actives dans la diffusion et la promotion de leurs analyses. Certaines sont toutefois plus efficaces que d’autres, et la façon dont les IBI assurent le suivi de leur impact médiatique pourrait être grandement améliorée.
Qui plus est, de nombreuses IBI ne bénéficient que d’une très faible visibilité. Elles diffusent certes leurs travaux, mais il leur manque une stratégie efficace pour les promouvoir et accroître l’impact produit.
Source : Calculs de l’auteur d’après le critère de l’appareil de communication de l’Indice de promotion budgétaire de l’OCDE 2024.
Les ressources constituent l’un des déterminants d’une faible visibilité. Les grandes IBI sont souvent celles qui disposent des fonctions de communication les plus solides (Graphique 5.3). Elles sont dotées d’un personnel dédié à la communication et ont institué des pratiques très développées pour échanger avec les médias. Le Bureau central de planification (CPB, Centraal Planbureau) des Pays-Bas en fournit une bonne illustration. Doté d’un effectif global qui avoisine les 125 ETP, il dispose d’un service de communication dédié composé d’environ cinq ETP. Ce service a élaboré une stratégie de communication alignée sur la mission générale de l’institution. Elle définit différents éléments tels que les objectifs de communication, les publics visés et les outils de communication.
Certaines IBI parviennent toutefois, malgré leur petite taille, à mobiliser les citoyens de manière rigoureuse. Les petites et moyennes IBI peuvent s’appuyer sur les compétences de leurs homologues plus grandes d’autres pays de l’OCDE et s’inspirer d’autres institutions, petites ou grandes, qui ont réussi à façonner le débat national. La Commission budgétaire écossaise, par exemple, dispose d’un effectif relativement modeste (environ 25 ETP), et aucun employé n’est spécifiquement assigné à la communication ; pourtant, elle échange activement avec les médias traditionnels et les médias sociaux et publie des documents de réflexion sur son propre blog.
Produire un impact ne tient pas seulement aux ressources ou aux outils de communication disponibles. Les travaux des IBI ne peuvent avoir un impact fort que s’ils sont pertinents et percutants. Il faut que les sujets que l’IBI attribue de l’importance soient bien ciblés et que leur présentation parle au public en s’accompagnant d’illustrations claires et concrètes.
Pour être de véritables éclaireurs budgétaires, les IBI se doivent d’étoffer leur communication. Si l’on considère que leur objectif est d’aider les décideurs à aiguiller la politique publique vers des mesures constructives, il faut qu’elles jouent un rôle plus proéminent et qu’elles donnent de la voix dans le débat national.
5.3.3. Favoriser l’action
La vision et les capacités de communication des IBI sont déterminantes mais ne sauraient suffire à elles seules. Pour réellement mobiliser les citoyens et promouvoir l’action en matière budgétaire, leurs travaux doivent être constructifs et identifier des lignes d’action claires.
Les IBI peuvent favoriser l’action en communiquant clairement sur les arbitrages. Elles peuvent effectuer à cette fin des analyses de scénarios basés sur les options de politique publique les plus évidentes. Dans ce cadre, elles devront souvent évaluer les conséquences pour le budget de l’action (réaliser des objectifs, assurer le suivi d’objectifs de politique plus larges) et de l’inaction (scénario de « politiques inchangées »).
L’appropriation de cette dernière dimension, « favoriser l’action », peut être complexe pour les IBI. De fait, l’une des préconisations issues des principes de l’OCDE relatifs aux institutions budgétaires indépendantes est que les IBI n’exercent aucune responsabilité quant à l’élaboration des politiques normatives afin d’éviter qu’elles soient perçues comme partisanes.
Il importe de noter ici que le rôle d’éclaireur budgétaire n’englobe pas la promotion de politiques spécifiques. Appeler à la mise en œuvre de politiques données en exerçant un jugement de valeur et illustrer les implications des politiques les plus probables sont deux choses très différentes. En pratique, il est toujours possible de prendre en considération d’autres options standard. Cette acception est bien comprise, et les IBI peuvent préciser expressément qu’elles n’entendent nullement exprimer une préférence pour l’une ou l’autre des options de politique présentées. Le Bureau de la Directrice parlementaire du budget (DPB) du Canada et ses travaux d’analyse sur l’impact des réformes des retraites menés ces dernières années en fournissent une illustration. Plutôt que de vanter ou de déplorer les modifications proposées, le Bureau de la DPB a procédé à la comparaison de leurs conséquences budgétaires par rapport à la politique alors en vigueur (Office of the Canadian Parliamentary Budget Officer, 2025[8]).
Pour atténuer les risques pesant sur leur réputation et leur indépendance, les IBI doivent donc mesurer soigneusement leurs interventions. Ces dernières doivent se limiter aux faits, à la présentation d’un certain nombre d’options disponibles et de scénarios qui mériteraient d’être étudiés, et se garder de toute attitude partisane.
Il relève du rôle des IBI de faire la lumière sur les implications des principaux scénarios alternatifs. Cela peut favoriser la compréhension par les citoyens et aider les démocraties à sortir de l’impasse sur des sujets clés. Quant aux citoyens, ils seront ainsi plus à même d’exprimer un choix éclairé, étayé par une analyse explicite et neutre qui détaille clairement les arbitrages à opérer.
Cette section s’intéresse à la promotion budgétaire telle qu’elle est exercée actuellement. Elle porte sur les pays de l’OCDE et vise à déterminer la mesure dans laquelle ils offrent aux IBI le périmètre d’action et les moyens nécessaires pour s’améliorer dans leur rôle d’éclaireur budgétaire. Pour ce faire, elle étudie leur environnement général et présente un nouvel indice de promotion budgétaire.
5.4.1. Créer les conditions optimales pour l’exercice d’un rôle d’éclaireur budgétaire
La promotion budgétaire est plus facile à pratiquer si certaines conditions sont réunies.
Premièrement, la combinaison d’un paysage médiatique fort, d’un débat parlementaire robuste, de la confiance dans les institutions et du bon fonctionnement des organismes de recherche offrira sans conteste un socle solide. Toute insuffisance dans l’un ou l’autre de ces domaines nuira à la capacité de l’IBI à exercer son rôle d’éclaireur budgétaire. Par ailleurs, ses propres travaux pourront également contribuer à renforcer ces facteurs.
Deuxièmement, les IBI doivent être réellement indépendantes pour réussir dans leur mission. Cela signifie qu’elles doivent être dotées d’une direction indépendante, de la liberté de prendre des décisions de fonctionnement, et d’un accès à des ressources suffisantes, qu’il s’agisse de personnel ou d’informations. De telles caractéristiques peuvent être de nature à renforcer la confiance.
Troisièmement, les IBI doivent adopter une approche de communication efficace. Leur appareil de communication doit être judicieusement conçu, de sorte qu’elles puissent faire passer leurs messages, diffuser et promouvoir leurs travaux, et obtenir des retours sur leur impact. Elles doivent pour cela s’appuyer à la fois sur les médias traditionnels et sur les réseaux d’information numériques modernes.
Quatrièmement, les IBI doivent axer leur travail sur les grands sujets qui suscitent l’attention. Les efforts de promotion budgétaire déployés doivent permettre aux IBI d’attirer le regard sur les grands enjeux budgétaires auxquels font face les pays de l’OCDE. Pour disséminer ou diffuser leurs idées de manière efficace, les IBI doivent élaborer des communications attractives, convaincantes et ciblées. Citons à ce titre l’exemple du Conseil slovaque de la responsabilité budgétaire et de son outil baptisé les « Feux de signalisation budgétaire », qu’il utilise pour communiquer sur les risques pesant sur la réalisation des objectifs budgétaires par le gouvernement. L’outil est mis à jour tous les mois et permet au Conseil d’indiquer clairement si les mesures adoptées par le gouvernement au cours de l’année sont associées à des risques soit pour l’exercice budgétaire en cours soit à moyen terme (Slovak Council for Budget Responsibility, 2026[9]).
Source : élaboré par l’auteur.
Ces conditions peuvent être regroupées sous la forme d’un écosystème (Graphique 5.4). Pour que les éclaireurs budgétaires bénéficient de conditions optimales, il faut trouver le bon équilibre entre facteurs externes et internes. Au niveau externe, un environnement favorable est nécessaire pour soutenir les IBI dans leur rôle d’éclaireur budgétaire. Au niveau interne, les IBI doivent mener une communication solide et efficace et se doter de programmes de travail ambitieux.
5.4.2. Mesurer la promotion budgétaire - un indice de la promotion budgétaire
Partant de ces conditions, l’OCDE a cherché à dresser un état des lieux des différents pays de l’OCDE en élaborant un « Indice de promotion budgétaire » (OCDE, 2025[10]). Cet indice permet de mesurer la promotion budgétaire dans l’OCDE au niveau des pays. Il s’intéresse aux modalités institutionnelles selon lesquelles les IBI fonctionnent, à leur orientation analytique, à leur appareil de communication et à l’impact de leurs activités de communication.
Source : élaboré par l’auteur.
L’Indice de promotion budgétaire rend compte de quatre des principales dimensions identifiées (Graphique 5.5), avec une valeur maximale de quatre. Il s’appuie sur les dernières données disponibles, principalement issues de la base de données de l’OCDE sur les IBI (2021[11]).
Il s’intéresse en premier lieu au niveau d’indépendance de l’IBI, cette dimension étant basée sur une mise à jour de précédents travaux de l’OCDE sur la mesure de l’indépendance des IBI (Nicol et Von Trapp, 2018[5]). L’indice d’origine a été actualisé pour inclure les dernières données disponibles issues de la (2021[11]) base de données de l’OCDE sur les IBI.
En deuxième lieu, il examine la capacité des IBI à axer leurs travaux d’analyse sur des sujets importants. Plus précisément, cette dimension porte sur leur faculté de produire des rapports sur la viabilité à long terme, des prévisions ainsi que des évaluations des risques pesant sur les finances publiques, et de procéder au chiffrage des programmes électoraux. Il prend également en compte les ressources allouées à leurs fonctions d’analyse.
Troisièmement, il évalue l’appareil de communication mis en place par les IBI de la zone OCDE pour assurer la diffusion, la promotion et le suivi de leurs travaux. Il fait écho à l’approche adoptée dans l’édition 2021 de l’Indice de communication des IBI des pays de l’OCDE (OCDE, 2023[12]) et prend en compte les mécanismes institutionnels dont une IBI est dotée en vue d’étayer les retombées de ses activités de diffusion de l’information.
Enfin, quatrièmement, l’indice évalue l’impact produit par les activités de communication des IBI considérées. Il s’appuie ici sur de nouveaux indicateurs de l’impact des activités de communication élaborés par l’OCDE. Ces indicateurs reposent sur une combinaison de données relatives à la couverture médiatique, obtenues à partir de recherches Google ciblées à l’aide de son nouvel outil de recherche « Actualités », et de données Google Trends issues des données d’utilisateurs pour 2021 à 2023. Ces indicateurs ont pour but de déterminer la mesure dans laquelle les IBI ont pris part au débat national et contribué à susciter une prise de conscience de la part du public.
Note : On trouvera une explication détaillée sur les composantes de l’Indice de promotion budgétaire de l’OCDE 2024 dans l’annexe en ligne intitulée « L’Indice de promotion budgétaire », y compris les variables, les choix de réponse, les valeurs et les pondérations utilisés pour élaborer cet indice composite, de même que l’analyse statistique réalisée.
Source : Indice de promotion budgétaire de l’OCDE 2024.
De manière générale, les institutions les mieux classées au regard de l’indice se distinguent par leur niveau d’indépendance élevé et leur orientation analytique large (Graphique 5.6). Elles ont également mis en place un appareil de communication bien abouti, ce dont témoigne l’impact important qu’elles produisent. Parmi ces institutions figurent le DPB canadien, l’Office budgétaire du Congrès des États-Unis (Congressional Budget Office, ou CBO), le CPB néerlandais et le Conseil consultatif budgétaire indépendant (Office for Budget Responsibility, ou OBR) du Royaume-Uni.
Les grandes institutions disposent d’un avantage, en ce sens qu’elles peuvent se doter d’une fonction de communication dédiée et disposent des ressources nécessaires pour étendre leur orientation analytique à des domaines essentiels tels que l’analyse de la viabilité à long terme, le chiffrage des programmes électoraux et l’évaluation des risques budgétaires.
Mais des IBI plus petites produisent également un impact élevé. Il en va ainsi du Conseil consultatif budgétaire irlandais, dont l’impact des activités de communication est élevé malgré sa petite taille, et qui consacre également des efforts d’analyse à des enjeux budgétaires à plus long terme comme le vieillissement démographique. Le Conseil des finances publiques du Portugal est également bien classé grâce à une fonction de communication bien développée, avec un membre du personnel affecté spécialement à la communication. Au vu de son orientation analytique large, ses activités de communication promettent de produire un impact encore plus important.
Certains pays de l’OCDE étant dotés de plus d’une IBI, il convient de s’intéresser également aux résultats au niveau des pays (Graphique 5.7). En effet, un pays peut disposer d’une IBI qui produit une analyse de la viabilité à long terme et qui assume un rôle plutôt public d’évaluation de la politique budgétaire et d’une seconde IBI, plus discrète dans le débat public, mais qui n’en joue pas moins un rôle primordial en enrichissant les connaissances des parlementaires sur les problématiques budgétaires, et en procédant à des chiffrages. L’Autriche en fournit une illustration : un Conseil budgétaire assume le rôle officiel de contrôle de la conformité aux règles budgétaires et d’évaluation de la viabilité budgétaire à long terme, tandis qu’un Bureau budgétaire parlementaire assure une fonction plus pratique de soutien au législateur et aux commissions parlementaires aux fins de l’examen du budget.
Pour tenir compte de cette fragmentation des responsabilités, l’indice peut être agrégé au niveau national. Il peut combiner l’orientation analytique d’IBI distinctes, l’IBI la mieux placée sur le plan de la communication, et leurs niveaux combinés d’indépendance.
Au niveau des pays, les résultats du classement sont globalement similaires, malgré quelques différences notables. Premièrement, l’Irlande bénéficie des chiffrages réalisés par son Office parlementaire du budget, qui aide à donner corps à son orientation analytique une fois les résultats agrégés au niveau du pays. Deuxièmement, le Portugal perd quelques places au classement en raison d’un score moyen plus faible pour le critère de l’indépendance. Enfin, des pays comme la France et l’Allemagne, qui disposent d’une seule IBI, sont relativement mal placés dans le classement par pays alors que d’autres pays dotés de deux IBI tirent profit de la force relative de l’une de leurs institutions.
Note : On trouvera une explication détaillée sur les composantes de l’Indice de promotion budgétaire de l’OCDE 2024 dans l’annexe en ligne intitulée « L’Indice de promotion budgétaire », y compris les variables, les choix de réponse, les valeurs et les pondérations utilisés pour élaborer cet indice composite, de même que l’analyse statistique réalisée.
Source : Indice de promotion budgétaire de l’OCDE 2024.
Les résultats font apparaître différents regroupements. Une analyse par segmentation (disponible dans l’annexe en ligne intitulée « L’Indice de promotion budgétaire ») permet d’établir la façon dont les institutions se regroupent pour les quatre dimensions clés considérées.
Cette analyse fait ressortir quatre groupes distincts (voir l’annexe en ligne intitulée « L’indice de promotion budgétaire »). Le premier groupe se caractérise par de faibles niveaux d’indépendance par rapport aux autres IBI, une orientation analytique plus étroite et un impact négligeable des activités de communication (Graphique 5.8). Le second affiche un niveau d’indépendance comparable à celui des deux groupes suivants, mais avec une orientation analytique plus restreinte. Dans le troisième groupe, l’orientation analytique est plus large et l’appareil de communication légèrement plus solide. Toutefois, il se distingue par l’impact très limité de ses activités de communication malgré une fonction de communication relativement développée. Par comparaison, le dernier groupe allie un impact fort des activités de communication et les différentes caractéristiques que l’on retrouve dans le troisième groupe.
Note : Le diamètre des bulles rend compte de l’impact relatif des activités de communication ; plus le diamètre est grand, plus l’impact est élevé.
Source : Indice de promotion budgétaire de l’OCDE 2024.
Ce diagramme fournit des éclairages importants. Certaines institutions peuvent avoir mis en place des fonctions de communication solides. Elles peuvent par exemple avoir élaboré une stratégie de communication notable et recourir aux communiqués de presse, aux conférences de presse et à d’autres outils pour faire passer leurs messages, mais voir la couverture de leurs travaux dans les médias traditionnels et les médias sociaux relativement limitée. La lecture de l’indice suggère que pour améliorer l’information des administrés et potentiellement inciter, par ricochet, les gouvernants à se tourner vers des politiques raisonnables, les diffusions au public ne suffisent pas. Le niveau d’indépendance de l’IBI tel qu’il est perçu est un prérequis important pour que ses vues aient du poids. Il est également capital que ces institutions soient régulièrement présentes dans les médias et fassent en sorte que leurs messages soient convaincants, ciblés et diffusés au stade le plus judicieux du processus budgétaire.
Globalement, ces résultats mettent en lumière la marge d’amélioration qui subsiste dans les pays de l’OCDE pour véritablement créer des éclaireurs budgétaires. Dans certains pays, les IBI produisent un impact non négligeable sur le débat public, et leur analyse peut renforcer la volonté politique de se saisir d’enjeux budgétaires majeurs. Mais dans d’autres, les IBI jouissent d’une indépendance moindre, d’une orientation analytique plus restreinte et de pratiques de communication peu développées.
Favoriser l’information des citoyens sera une condition essentielle pour répondre aux grands enjeux budgétaires. Forger la volonté politique de se saisir d’enjeux comme le vieillissement démographique et la hausse des dépenses dans des domaines prioritaires ne sera pas chose facile.
Les IBI peuvent aider à renforcer cette volonté en faveur de l’action politique. Leur succès reposera nécessairement sur le respect de certaines normes, notamment des niveaux d’indépendance dignes de confiance, une liberté adéquate laissée aux IBI pour axer leurs travaux sur les enjeux budgétaires majeurs, des capacités analytiques suffisantes et la possibilité d’affirmer leur voix auprès du public.
Les institutions indépendantes que sont les conseils budgétaires, les offices parlementaires du budget et les institutions supérieures de contrôle ont un rôle croissant à jouer pour aider les pouvoirs publics et les citoyens à comprendre les implications à long terme des décisions budgétaires d’aujourd’hui. Leur évolution vers un rôle d’éclaireur budgétaire témoigne à la fois de l’envergure des enjeux de demain et de l’importance de bénéficier d’éclairages indépendants, étayés par une analyse rigoureuse et accessibles au public. Ce chapitre a démontré que les IBI apportaient d’ores et déjà une contribution notable mais qu’elles pourraient encore renforcer leur impact.
Il ressort des exemples tirés des pays de l’OCDE que les IBI parviennent à influer sur les débats nationaux lorsqu’elles réunissent les qualités suivantes : une indépendance crédible, une capacité analytique forte et une communication publique claire. Les institutions qui intègrent les tensions à long terme, chiffrent les différents arbitrages politiques et expliquent les conséquences de l’inaction peuvent aider à ne pas céder aux incitations à court terme et à rediriger l’attention vers les décisions propices à la viabilité des finances publiques. Ce point est d’autant plus important dans un contexte marqué par des niveaux d’endettement élevés, des pressions démographiques fortes et une demande de services publics qui va croissant.
Dans le même temps, toutes les institutions concernées ne disposent pas encore des moyens nécessaires pour assumer pleinement ce rôle. Dans certains cas, le périmètre de leurs analyses est restreint par leur mandat même ; dans d’autres, des contraintes de calendrier ou de ressources limitent la capacité de l’institution à s’exprimer ouvertement sur les risques qui se font jour. Ces circonstances peuvent nuire à la pertinence de telles institutions, au moment même où leur présence suscite la confiance et où le besoin de voix indépendantes est au plus fort. Un renforcement de leur indépendance, de leurs capacités analytiques et de leurs fonctions de communication aiderait à assurer qu’elles contribueront efficacement et durablement aux discussions nationales sur les questions budgétaires.
Cette analyse a également démontré que la promotion budgétaire exercée par les institutions indépendantes n’était pas synonyme de soutien apporté à des politiques spécifiques. La promotion budgétaire implique plutôt qu’elles mettent en lumière les implications pour les finances publiques des choix de politique, en aidant les gouvernants et les citoyens à mieux comprendre les risques et les arbitrages. Grâce à une présentation équilibrée et non partisane des différents scénarios possibles, les institutions de type IBI peuvent aider à forger la compréhension du public et favoriser une prise de décision plus éclairée. Ce rôle a vocation à compléter celui d’autres organes de surveillance, dont les institutions supérieures de contrôle des finances publiques, qui aident les citoyens à comprendre l’exécution du budget et le rapport coût/efficacité des mesures prises.
Alors que les finances publiques sont soumises à des tensions croissantes, il est vital que les institutions indépendantes soient capables d’endosser ce rôle d’éclaireur budgétaire et ainsi d’étayer les débats par une analyse indépendante solide, de communiquer clairement à destination des citoyens et de faire toute la lumière sur les choix budgétaires. Une vision claire à long terme, une voix publique forte et indépendante et une analyse fondée sur des scénarios permettant d’expliciter les différentes options constituent des outils essentiels pour aider les gouvernements à répondre aux enjeux d’aujourd’hui tout en assurant la viabilité budgétaire de demain.
Références
[4] Calmfors, L. et S. Wren-Lewis (2011), « What should fiscal councils do? », Economic Policy, vol. 26/68, pp. 649-695, https://doi.org/10.1111/j.1468-0327.2011.00273.x.
[1] Debrun, X. et M. Kumar (2007), « Fiscal Rules, Fiscal Councils and All that: Commitment Devices, Signaling Tools or Smokescreens? », SSRN Electronic Journal, https://doi.org/10.2139/ssrn.2004371.
[2] Hagemann, R. (2010), « Improving Fiscal Performance Through Fiscal Councils », OECD Economics Department Working Papers, n° 829, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5km33sqsqq9v-en.
[3] Kopits, G. (2011), « Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices », OECD Journal on Budgeting, https://doi.org/10.1787/budget-11-5kg3pdgcpn42.
[5] Nicol, S. et L. Von Trapp (2018), « Measuring IFI independence: A first pass using the OECD IFI », dans Debrun, X. et R. Beetsma (dir. pub.), Independent fiscal institutions : Watchdogs or Lapdogs?, CEPR Press, Paris and London, https://cepr.org/publications/books-and-reports/independent-fiscal-councils-watchdogs-or-lapdogs.
[6] OBR (2023), FOI: Information on preparatory work for the mini budget, UK Office for Budget Responsibility, https://obr.uk/docs/dlm_uploads/FOI-Information-on-preparatory-work-for-the-mini-budget.pdf.
[10] OCDE (2025), Panorama des administrations publiques 2025,, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/758a7905-fr.
[12] OCDE (2023), Panorama des administrations publiques 2023, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/b4d0a9ed-fr.
[11] OCDE (2021), Independent Fiscal Institutions Database, Version 2.0, http://www.oecd.org/gov/budgeting/OECD-Independent-Fiscal-Institutions-Database.xlsx (consulté le 13 mars 2021).
[7] OCDE (2014), « Recommandation du Conseil sur les Principes relatifs aux institutions budgétaires indépendantes », Instruments juridiques de l’OCDE, OECD/LEGAL/0401, OCDE, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0401.
[8] Office of the Canadian Parliamentary Budget Officer (2025), Assessing the Impact of Canada Pension Plan Enhancements on the Public Service Pension Plan, https://www.pbo-dpb.ca/en/publications/RP-2425-031-S--assessing-impact-canada-pension-plan-enhancements-public-service-pension-plan--evaluation-effet-bonification-regime-pensions-canada-regime-retraite-fonction-publique (consulté le 13 mars 2026).
[9] Slovak Council for Budget Responsibility (2026), Budgetary Traffic Lights, https://www.rrz.sk/en/tag/budgetary-traffic-lights/ (consulté le 3 mars 2026).