Ce chapitre, consacré à la participation citoyenne, donne un coup de projecteur sur les initiatives menées dans les pays de l’OCDE pour instaurer un dialogue bidirectionnel avec les citoyens sur les questions budgétaires. Si ces initiatives peuvent servir différents buts – qu’il s’agisse de trouver des solutions, de tester des politiques ou encore de gérer les attentes –, elles suivent systématiquement le même fil conducteur : renforcer la compréhension qu’a le public des enjeux liés aux finances publiques, créer les conditions permettant de mieux appréhender les besoins et les préférences des citoyens, et contribuer à bâtir le consensus devant nécessairement sous-tendre les décisions difficiles qu'il faut prendre en matière budgétaire, tout en s’assurant l’indispensable appropriation de ces décisions par les administrés. Miser sur la compréhension des citoyens sera déterminant pour les pays, dont les finances publiques sont placées face à de grands défis.
Les citoyens et le budget
Description
Faire participer les citoyens renforce le consensus autour des choix budgétaires : Impliquer les citoyens dans le redressement des finances publiques permet de susciter des exigences réalistes et contribue à une meilleure adéquation des réformes avec les attentes et les besoins des administrés, ce qui renforce leur légitimité institutionnelle et permet aux citoyens de se les approprier tout en atténuant le risque de réactions de rejet.
Au-delà des urnes : Face au déclin de la confiance et à l’intensification des tensions budgétaires, le simple fait de voter lors des élections ne suffit plus à garantir une implication suffisante des citoyens (OCDE, à paraître[59]). Les exécutifs et les parlements étudient désormais les moyens qui leur permettraient de faire une place plus grande à la participation citoyenne.
Des rôles distincts mais complémentaires : Les exécutifs et les parlements jouent des rôles différents au sein de cet écosystème. Les premiers peuvent associer les citoyens, par exemple dans le cadre de dialogues nationaux, pour bâtir un consensus et gérer les attentes avant la finalisation des budgets. Les parlements, eux, peuvent tirer parti de leurs commissions au-delà des auditions classiques en les utilisant activement pour recueillir des données de terrain à l’appui d’un contrôle parlementaire plus efficace et de meilleures solutions.
De la consultation à la délibération : Pour que leur participation soit efficace, les citoyens doivent être impliqués d’une manière qui dépasse les simples exercices symboliques focalisés sur l’écoute. Une véritable participation – où les citoyens sont informés, ont le temps de débattre des arbitrages à opérer et voient que leur contribution influe sur les décisions – permet de dégager des solutions stratégiques, de tester des réformes et de garantir la viabilité budgétaire.
L’implication des citoyens dans le processus budgétaire doit être replacée dans le contexte d’une évolution plus large de la manière dont la population envisage la participation à la vie publique.
Traditionnellement, celle-ci se limite à glisser un bulletin de vote dans une urne lors de scrutins organisés une fois tous les trois ou quatre ans. Cependant, ces deux dernières décennies ont vu évoluer la manière dont les citoyens participent à la vie publique (OCDE, 2022[60]). L’essor des réseaux sociaux et la démocratisation des plateformes de création de contenu a permis à chacun d’exprimer ses opinions et de se mobiliser sur les questions qui lui tiennent à cœur. La facilité d’accès à l’information alimente cette tendance, permettant aux administrés de se forger une opinion éclairée sur un large éventail de sujets, allant des initiatives communautaires locales aux décisions politiques nationales. Cette forme de participation va au-delà des canaux conventionnels que sont le vote et les consultations. La participation via les sondages en ligne et les échanges sur les réseaux sociaux constitue une nouvelle forme de dialogue public1.
Les citoyens attendent de plus en plus des institutions publiques qu’elles soient à l’écoute, qu’elles réagissent et qu’elles rendent compte de la manière dont elles intègrent les contributions des citoyens. Cette évolution témoigne d’une prise de conscience plus profonde du fait que la participation renforce à la fois l’efficacité et la légitimité des décisions publiques (OCDE, 2025[61]).
Les efforts déployés par les pouvoirs publics pour associer les citoyens à l’élaboration du budget s’inscrivent dans ce mouvement plus large visant à ancrer une véritable participation citoyenne tout au long du cycle de l’action publique. Dans des domaines comme celui de la budgétisation, cela suppose de favoriser un dialogue bidirectionnel dans le cadre du processus budgétaire afin d’assurer la pertinence, la légitimité et la pérennité des décisions prises en la matière (OCDE, 2025[61]).
4.1.1. Comment les exécutifs associent-ils les citoyens à l’élaboration du budget ?
Certains exécutifs ont déjà mis en place des initiatives destinées à faire participer les citoyens au processus d’élaboration budgétaire. Ces initiatives sont souvent conçues pour les appuyer dans l’exercice du rôle qui est le leur, qui consiste notamment à proposer le budget et à mettre en œuvre les politiques publiques.
Les formes de participation citoyenne déployées par les exécutifs peuvent être classées en fonction des différents calendriers et finalités qui les caractérisent. Une approche courante consiste à mener un dialogue de prébudgétisation, qui vise généralement à remplir un objectif de « gestion des attentes ». Ces initiatives rassemblent les principaux partenaires sociaux et parties prenantes afin de parvenir à une vision commune des contraintes macroéconomiques et budgétaires avant que les exigences budgétaires officielles ne soient arrêtées. Dans d’autres cas, la participation prend une forme plus spécifique. Elle peut être employée pour trouver une voie socialement acceptable dans un domaine de réforme particulier et sensible, par exemple la politique concernant les retraites. Enfin, face à des enjeux structurels profonds, tels que les soins de santé ou de longue durée, les exécutifs peuvent mettre en place des processus approfondis et à long terme. Ces mesures sont susceptibles de s’inscrire entièrement en dehors du cycle budgétaire annuel, l’un des buts étant de dépolitiser une question et de forger un consensus durable en faveur de la réforme.
Les méthodes auxquelles recourent les pouvoirs publics pour impliquer les citoyens sont aussi variées que leurs objectifs. La recherche d’un consensus avant l’adoption du budget peut prendre la forme d’un dialogue national à haut niveau, comme celui déployé en Irlande. Cette approche permet d’ancrer les discussions des parties prenantes dans un ensemble consensuel de faits économiques. Pour tester la viabilité d’une nouvelle politique, on peut à l’inverse s’appuyer sur un processus délibératif, par exemple une convention citoyenne comme celle qui a été mise en place en France. Ces processus consistent à recueillir l’avis d’un échantillon représentatif de la population de façon à éclairer l’opinion publique. Pour ce qui est des problèmes structurels à long terme, les pouvoirs publics peuvent faire appel à des commissions indépendantes (comme les commissions royales au Royaume-Uni) ou à des organes consultatifs permanents (à l’instar des pays scandinaves). Ces options permettent d’allier les avis des experts, des parties prenantes et des citoyens.
Pour élaborer des initiatives de participation citoyenne, il est important de garder à l’esprit que mobiliser les parties prenantes et mobiliser les citoyens sont deux choses différentes. Les parties prenantes sont consultées sur les questions budgétaires liées aux intérêts spécifiques qu’elles représentent et apportent un point de vue particulier au débat. La participation d’échantillons représentatifs de la population va, elle, au-delà de la simple consultation. De telles approches, de par leur nature même, risquent de lier les mains des exécutifs et des parlements. Cela ne signifie pas pour autant qu’il ne faille pas encourager l’implication citoyenne. L’expérience en matière de participation citoyenne a plutôt montré qu’il est important de bien distinguer les différents types d’initiatives participatives et leurs finalités respectives.
4.1.2. Comment les parlements dialoguent-ils avec les parties prenantes et les citoyens au sujet du budget ?
Alors que les exécutifs se concentrent sur le fait de renforcer l’adhésion de la population aux mesures qu’ils développent, il en va autrement des parlements, dont le rôle consiste à contrôler l’action de l’exécutif.
En faisant participer efficacement les citoyens et les parties prenantes, les parlements renforcent leurs fonctions essentielles, à savoir le contrôle, la législation et la représentation. Cette démarche leur permet, non plus simplement de débattre des propositions de l’exécutif, mais de contribuer activement à les élaborer et à les remettre en question, en s’appuyant sur les contributions directes des citoyens et des experts.
Les pouvoirs officiels des parlements dans la procédure budgétaire varient considérablement d’un pays à l’autre. Parmi les pays de l’OCDE, trois parlements sur cinq disposent de pouvoirs étendus leur permettant de modifier le budget (Graphique 4.1). Certains peuvent apporter des modifications à l’affectation des enveloppes budgétaires, tandis que d’autres ont des pouvoirs essentiellement limités aux débats et à l’approbation des propositions de l’exécutif.
Source : Enquête de l’OCDE de 2025 sur le contrôle budgétaire parlementaire.
Les différences de pouvoirs observées sont importantes. Un parlement doté d’un rôle officiel et prépondérant dans le processus budgétaire représente une plateforme naturelle et efficace pour la participation des citoyens et des parties prenantes. Ses recommandations ont un poids considérable. Cependant, même dans les systèmes où le pouvoir exécutif prédomine dans l’élaboration du budget (comme dans la plupart des systèmes de type Westminster), les parlements peuvent faire de la participation des citoyens et des parties prenantes un puissant levier d’influence, permettant de renforcer la fonction de contrôle là où celui-ci pourrait traditionnellement être défaillant. Un examen proactif, s’appuyant sur les contributions directes des citoyens et des experts, peut créer une pression politique et influencer la conception des politiques, même en l’absence de pouvoirs officiels de modification.
Un bon exemple est celui de la Chambre des communes canadienne et de son Comité permanent des finances. Ce comité organise chaque année des « consultations prébudgétaires ». Dans ce cadre, il se déplace dans tout le pays et sollicite également des contributions en ligne afin de recueillir les avis du grand public et des experts sur les priorités (House of Commons of Canada, 2024[62] ; Department of Finance Canada, 2025[63]). L’objectif étant, comme indiqué, de :
« …recueillir les commentaires des Canadiens et des Canadiennes sur ce qu’ils considèrent comme des priorités, notamment pour ce qui est de rendre la vie plus abordable, de promouvoir la croissance économique dans l’ensemble du pays, d’assurer l’unité de l’économie canadienne et de réduire les dépenses courantes du gouvernement. »
Ces consultations servent directement de base à un rapport remis au gouvernement préalablement à l’élaboration du budget. Cette méthode s’appuie sur l’idée qu’une bonne planification commence par l’écoute. Si le pouvoir exécutif conserve le pouvoir d’élaborer le budget, cela ne signifie pas pour autant que le parlement n’a aucun rôle à jouer dans son élaboration. En fixant le cap avec un rapport très médiatisé, l’exécutif se trouve soumis à une pression politique qui l’oblige à réagir et, éventuellement, à adapter son budget.
Cette approche proactive contraste avec un simple contrôle ex post. Elle permet au public de contribuer officiellement à l’élaboration initiale du budget, plutôt que de se contenter de réagir aux propositions finales.
On trouve un autre modèle en Lituanie, où la Commission du budget et des finances du Seimas (Parlement) suit une procédure en deux volets pour examiner le projet de loi de finances. Tout d’abord, elle organise des audiences publiques – diffusées en direct dans un souci de transparence – au cours desquelles les ministères, les ONG, les partenaires sociaux et le public peuvent faire valoir leur point de vue. Elle permet surtout aux citoyens de soumettre des commentaires ou des propositions par écrit avant et après les audiences. D’autre part, elle organise des consultations ciblées et approfondies avec des experts de la Banque de Lituanie, de son Institution nationale de contrôle des finances publiques et de son institution budgétaire indépendante, ainsi qu’avec des acteurs clés du secteur privé et de la sphère universitaire. Cette approche allie un large accès public à un examen technique approfondi.
Ces auditions se déroulent sous la forme d’un dialogue bidirectionnel : les représentants de l’exécutif ou la présidence de la commission commencent généralement par définir le cadre du débat en présentant les éléments pertinents des finances publiques, ce qui permet d’ancrer les propositions formulées dans une vision commune des contraintes à l’œuvre. À cela s’ajoutent des réunions distinctes et ciblées avec des experts techniques, qui examinent le projet de budget en détail.
Si certains exécutifs et parlements trouvent des moyens constructifs d’associer les citoyens aux processus budgétaires, les tensions s’exerçant actuellement sur les finances publiques des pays impliquent qu’il faudra élargir et approfondir les efforts déployés pour mobiliser les citoyens. Le redressement des finances publiques exigera de mener à bien des réformes de grande ampleur, ce qui nécessitera, outre les solutions d’ordre technique à déployer, de veiller à ce que le public s’approprie ces réformes.
Si les pays de l’OCDE veulent placer leurs finances publiques sur une trajectoire plus viable, les exécutifs et les parlements doivent redoubler d’efforts pour accroître la participation citoyenne, et sensibiliser les citoyens à l’ampleur du défi. Ils doivent leur donner les moyens d’exprimer leurs préférences et d’obtenir de meilleurs résultats. Avant tout, ils doivent veiller à ce que les attentes soient réalistes, en trouvant un juste équilibre entre les besoins et les ressources disponibles. Cela permettra de garantir le financement des services publics et des aides, aujourd’hui comme à long terme.
Une véritable participation citoyenne peut renforcer la légitimité des choix budgétaires difficiles, de même que la confiance dans l’action publique. En outre, la participation des citoyens peut aider les pouvoirs publics à trouver des solutions pour restaurer les finances publiques, à tester différentes options, à gérer les attentes et à favoriser l’appropriation des choix effectués. Ces motivations ont un point commun : favoriser la compréhension des enjeux budgétaires et la recherche d’un consensus sur la nécessité de prendre des décisions difficiles.
4.2.1. Renforcer la légitimité
La légitimité est la valeur fondamentale qui sous-tend les grandes décisions stratégiques, et le fil conducteur de la participation citoyenne2. Comme le montrent les travaux de l’OCDE (2024[2] ; 2022[64]) sur la confiance dans les institutions publiques, la capacité des citoyens à faire entendre leur voix est étroitement liée à la confiance qu’ils accordent aux pouvoirs publics (Graphique 4.2).
Note : Ce graphique présente le pourcentage de personnes interrogées a) ayant répondu « Probable » à la question : « Dans quelle mesure diriez-vous que le système politique de votre pays permet aux personnes comme vous d’avoir leur mot à dire dans l’action publique ? », et b) ayant répondu « Confiance élevée ou modérément élevée » à la question : « Sur une échelle de 0 à 10 (0 signifiant “Pas du tout” et 10 “Totalement”), dans quelle mesure faites-vous confiance à l’administration nationale ? » Le pourcentage de réponses « Probable » et « Confiance élevée ou modérément élevée » correspond au total des réponses comprises entre 6 et 10.
Source : Enquête de l’OCDE sur la confiance, 2023.
S’assurer que la prise de décision soit axée sur les citoyens et fondée sur des données et des analyses constitue l’un des meilleurs moyens de renforcer la confiance eu égard aux problèmes complexes et à long terme (OCDE, 2024[2]). Des enquêtes récentes de l’OCDE montrent précisément pourquoi il est si important aujourd’hui de mettre l’accent sur la confiance (Encadré 4.1).
Pour renforcer efficacement leur légitimité, les initiatives de participation doivent être conçues avec soin (Encadré 4.2). Inclusives, transparentes, elles doivent fournir des informations claires sur la manière dont les contributions des citoyens ont influencé les décisions finales. Si les pouvoirs publics ne communiquent pas suffisamment sur la manière dont les contributions ont été utilisées, ces initiatives risquent fort de se retourner contre eux. De récents travaux de l’OCDE (2025[65]) soulignent en effet l’importance d’écouter et de comprendre les points de vue des citoyens.
La confiance à l’égard des administrations nationales est relativement faible dans de nombreux pays de l’OCDE. Cela peut constituer un obstacle majeur au redressement des finances publiques : dès lors que les institutions publiques jouissent de la confiance du public, les exécutifs peuvent en tirer parti pour passer des réformes difficiles sur le long terme. En revanche, des changements majeurs peuvent se révéler plus difficiles à mettre en œuvre lorsque la confiance fait défaut.
Parmi les 30 pays de l’OCDE couverts dans le cadre de l’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de confiance dans les institutions publiques (Enquête de l’OCDE sur la confiance) de 2023, 44 % des personnes interrogées ont peu ou n’ont pas confiance dans leur administration nationale, contre 39 % qui affichent un niveau de confiance élevé ou modérément élevé.
L’un des principaux facteurs qui influent sur la confiance dans les institutions publiques est la manière dont les pouvoirs publics sont perçus dans leur gestion des problématiques complexes et à long terme. L’Enquête de l’OCDE sur la confiance montre que les citoyens sont de plus en plus sceptiques quant à la capacité des pouvoirs publics à gérer des problèmes complexes, alors que leur satisfaction à l’égard des services publics essentiels et leur perception d’autres indicateurs liés à leurs interactions quotidiennes sont souvent plus positives. Or, la perception qu’ont les citoyens de la compétence de la puissance publique sur ces questions épineuses pèse bien plus lourd dans leur confiance globale envers l’administration nationale que leurs interactions quotidiennes avec les institutions publiques.
Concilier les besoins des différentes générations constitue l’un des principaux enjeux de l’élaboration du budget. C’est le fondement de tout, qu’il s’agisse du financement des retraites et des soins de santé ou de la gestion de la dette publique. Cependant, l’Enquête de l’OCDE sur la confiance révèle que seulement 37 % des personnes interrogées estiment que leur administration nationale concilie de manière équitable les besoins des différentes générations. Ce scepticisme est un défi pour ceux qui cherchent à mettre en œuvre des réformes visant à placer les finances publiques sur une trajectoire plus durable. Lorsque les citoyens doutent de la capacité de la puissance publique à prendre des décisions à la fois justes et fondées sur des valeurs face à ces questions complexes, la confiance s’effrite.
Un autre enjeu de la confiance et de l’acceptabilité des réformes est la perception de la manière dont les pouvoirs publics communiquent avec les citoyens et, surtout, de la manière dont ils les écoutent. Deux personnes sur cinq estiment peu probable que les pouvoirs publics expliquent clairement en quoi une réforme majeure les concernerait. Cela contribue à affaiblir la légitimité et la crédibilité, ce qui risque de compromettre l’adhésion du public à des réformes difficiles mais nécessaires. Dans le même temps, l’importance de pouvoir faire entendre sa voix est évidente : ceux qui estiment que « des gens comme eux » ont leur mot à dire dans les décisions publiques affichent un niveau de confiance bien plus élevé envers l’administration nationale que ceux pour qui ce n’est pas le cas (69 % contre 22 %). Dans l’ensemble des pays de l’OCDE, seuls 30 % des administrés estiment que le système politique leur permet d’avoir leur mot à dire.
Pour susciter l’adhésion de l’opinion publique et la volonté politique nécessaires à la mise en œuvre de réformes garantissant la viabilité des finances publiques, les pays doivent remédier activement à l’érosion de la confiance. Cela implique d’associer les citoyens aux décisions publiques et d’expliquer clairement comment ces réformes ont été élaborées, comment elles concilient les besoins des citoyens d’aujourd’hui et ceux des générations futures, et en quoi elles affecteront la population aujourd’hui. C’est ainsi que les pouvoirs publics peuvent démontrer leur capacité à régler les problématiques à long terme et à gérer le budget de manière à concilier des intérêts contradictoires.
Source : (OCDE, 2024[2]).
La réussite des initiatives de participation citoyenne n’est pas le fruit du hasard, mais repose au contraire sur une réflexion bien menée. Les lignes directrices de l’OCDE relatives aux processus de participation citoyenne mettent en avant plusieurs principes fondamentaux :
Une définition claire de l’objectif et du résultat escompté : Définir clairement, dès le départ, le problème à résoudre et ce que les citoyens attendent. Il faut un engagement public clair sur la manière dont les contributions des citoyens seront prises en compte et sur la façon dont les décideurs y répondront.
L’inclusion et l’accessibilité : Le processus doit s’attacher à identifier et à réduire activement les obstacles à la participation. Cela permet à une diversité de voix – et pas seulement aux « habitués » – d’apporter leur contribution.
L’information : Les participants doivent avoir accès à un large éventail d’informations précises, pertinentes et accessibles. Une participation de qualité repose sur des avis éclairés, non sur des opinions superficielles.
La transparence et la fiabilité : Le processus doit être mené avec intégrité, selon des règles claires et sous contrôle, afin d’éviter la captation de l’action publique par des groupes d’intérêts particuliers. Tous les documents, données pertinentes et résultats doivent être rendus publics.
Source : (OCDE, 2022[60]).
4.2.2. Trouver des solutions
Les citoyens possèdent une connaissance du terrain qui fait souvent défaut aux décideurs publics. Leur implication peut permettre de mettre en lumière des dysfonctionnements, des lacunes dans la prestation des services et des solutions innovantes permettant une meilleure répartition des ressources. Ces contributions variées font office de radar, mettant en lumière des points de vue différents et cernant les angles morts que des préjugés implicites pourraient autrement masquer.
Au-delà des propositions d’action publique concrètes, les initiatives axées sur les solutions contribuent grandement à renforcer les compétences civiques. Par exemple, si la consultation islandaise sur l’efficience du secteur public a permis de réaliser des économies modestes, sa véritable valeur réside dans le fait d’avoir fait directement participer la population à l’examen des activités de l’État. Ancrer le débat public dans les arbitrages concrets à opérer permet de susciter un sentiment d’appropriation et contribue à obtenir l’adhésion des citoyens face à des décisions difficiles.
De nombreuses initiatives de participation s’articulent autour de la recherche de solutions. Il peut s’agir d’impliquer les citoyens pour déterminer des mesures d’économies en période de restrictions budgétaires ou de leur demander de formuler des recommandations sur des questions sensibles en matière d’action publique. Leur intérêt principal réside toutefois souvent dans le fait de sensibiliser le public et de lui donner les moyens de s’approprier les questions de finances publiques.
Ce n’est pas tant la destination qui compte que le chemin : Le simple fait d’impliquer les citoyens peut favoriser l’adhésion du public et améliorer la compréhension des réalités budgétaires. Par exemple, la consultation islandaise sur l’efficience du secteur public a rapidement suscité des milliers de propositions. Les économies directes ont été modestes (estimées à 0,7 % des dépenses annuelles totales). La véritable valeur de cette initiative résidait toutefois dans le fait d’associer directement les administrés dans le contrôle des activités de l’État, contribuant à générer un sentiment de compréhension et d’appropriation dans une période d’assainissement budgétaire. La ville de Zeist, aux Pays-Bas, a adopté une approche similaire en faisant appel à des « citoyens experts » pour réorganiser les dépenses et réaliser des économies.
L’importance de la pédagogie budgétaire : L’expérience islandaise met en évidence un avantage majeur : même s’il est difficile de traduire les idées locales en véritables économies à l’échelle nationale, compte tenu de la complexité des grands postes budgétaires (comme la santé ou la défense), le processus de consultation en lui-même permet au public de mieux comprendre les finances publiques. Cette démarche permet d’ancrer le débat public dans les arbitrages concrets à opérer et de susciter l’adhésion autour de décisions difficiles. Ces avantages constituent souvent un résultat plus durable et plus précieux que les modestes économies réalisées. En Catalogne, une initiative similaire destinée à des groupes de jeunes, baptisée « Parlem de Pressupostos » (OCDE, 2025[66]), a permis à divers publics, notamment des enfants et des adolescents, de participer à des délibérations sur des priorités budgétaires complexes, telles que l’utilisation des fonds européens de cohésion. Grâce à des ateliers et des sessions sur mesure, les jeunes participants ont démontré qu’ils étaient capables d’aborder de manière constructive les arbitrages techniques liés au budget. Les évaluations réalisées à l’issue de ces sessions ont mis en évidence un fort sentiment d’appropriation de ces questions, montrant ainsi comment la participation directe aux décisions budgétaires peut considérablement renforcer l’éducation citoyenne et la confiance dans les institutions publiques.
4.2.3. Tâter le terrain
La participation citoyenne peut également servir à tester la viabilité de changements potentiellement sensibles en matière d’action publique. Avant d’engager des ressources politiques importantes, les pouvoirs publics peuvent recourir à des groupes de réflexion, à des assemblées citoyennes ou à des consultations ciblées pour évaluer l’opinion publique et anticiper les réactions négatives. Ainsi, les responsables politiques peuvent mieux calibrer des réformes difficiles et déployer une meilleure communication (OCDE, 2025[67]).
En faisant évoluer l’opinion publique d’une contrainte passive à un facteur actif dans l’élaboration des politiques, la participation permet de sortir de l’impasse politique (OCDE, 2020[68]). Des études menées dans l’Union européenne (Bunea et Nørbech, 2025[69]) et en Corée (Kim, Shim et Park, 2021[70]) montrent qu’un engagement transparent renforce le soutien et améliore la crédibilité des pouvoirs publics.
Une concertation structurée peut également contribuer à définir l’orientation budgétaire générale. Le budget participatif, à l’instar de l’enveloppe nationale dédiée aux projets proposés par les citoyens au Portugal (OCDE, 2017[71]), permet au public de jouer un rôle direct dans l’évaluation des compromis entre recettes fiscales et dépenses publiques.
4.2.4. Gérer les attentes
Les plans et les budgets nationaux traduisent une volonté profonde d’améliorer la société. Mais, bien souvent, si l’on tenait compte de toutes les demandes des principaux groupes d’intérêt et du public, le coût total de ces mesures serait bien supérieur aux impôts que les citoyens sont prêts à payer.
Les dialogues prébudgétaires rassemblent les parties prenantes afin de prendre la mesure de l’ampleur des demandes et de recueillir l’avis d’experts indépendants sur le contexte économique. Le fait de s’accorder sur les contraintes financières permet de se concentrer sur les priorités plutôt que sur des listes de souhaits irréalisables. Ce processus atténue l’impact budgétaire global et permet à la population de mieux comprendre les finances publiques au moment même où ces questions sont au centre de l’actualité.
4.2.5. Favoriser l’appropriation
Faire participer les citoyens peut contribuer à créer un sentiment d’appropriation collective, ce qui est essentiel lorsque des arbitrages difficiles sont inévitables, et revêt une importance cruciale pour les enjeux à long terme (OCDE, 2025[67]). Si les citoyens ont le sentiment que leurs préoccupations sont ignorées, l’action publique se heurte à une résistance. L’expérience internationale en matière de délibération représentative démontre que, lorsqu’ils sont bien mis en œuvre, ces processus permettent aux citoyens d’apporter des solutions auxquelles ils peuvent adhérer, aboutissant ainsi à des propositions équilibrées qui s’inscrivent dans une perspective à long terme (OCDE, 2025[15]).
Choisir qui associer et comprendre l’importance de cette participation
L’OCDE distingue les citoyens (personnes physiques agissant à titre individuel) des parties prenantes (groupes d’intérêt organisés, comme les entreprises, les syndicats, les associations ou les lobbys représentant des groupes d’intérêt). Les deux apportent une valeur ajoutée, tout en jouant des rôles différents dans le cycle de l’action publique. Des processus bien pensés doivent indiquer clairement qui est impliqué, pour quelles raisons, et quelles sont les attentes.
Une fois informés, les citoyens peuvent se montrer plus ouverts au compromis et aux arbitrages à l’échelle de la société, tandis que les parties prenantes ou les groupes d’intérêt peuvent légitimement défendre des intérêts plus restreints. Cette capacité à revoir sa position et, idéalement, à parvenir à un compromis constitue une différence fondamentale. Impliquer les citoyens ne se limite pas à consulter les parties prenantes. Il s’agit pour les exécutifs et les parlements d’identifier les domaines où un consensus est susceptible de se dégager et de rendre les arbitrages budgétaires difficiles plus acceptables sur le plan social.
Niveaux de participation
La participation couvre l’information (communication à sens unique), la consultation (échange bidirectionnel) et la participation (coopération tout au long du cycle de l’action publique). Une communication claire sur le niveau proposé et la manière dont il sera rendu compte de l’utilisation des contributions constituent des critères de qualité essentiels.
Principes de conception
L’efficacité de ces processus repose sur l’inclusivité, l’information, la transparence et la redevabilité, ainsi que sur les retours transmis sur la manière dont les contributions ont influencé les décisions. Allier une action initiale de participation aux activités terminales que sont l’action budgétaire, l’élaboration normative et la passation de marchés publics permet de veiller à ce que les citoyens puissent influer sur les décisions prises.
Source : (OCDE, 2022[60]).
4.3.1. L’implication citoyenne par l’exécutif
Pour restaurer les finances publiques, une stratégie bien réfléchie doit se concentrer sur l’orientation budgétaire globale et les priorités en matière de répartition, et non pas uniquement sur des programmes budgétaires individuels.
Les exemples suivants montrent comment la participation citoyenne peut être mise à profit :
Recherche d’un consensus (avant l’établissement du budget) : De nombreux exécutifs organisent des consultations avant la finalisation du budget. Cela permet de mettre d’accord les principales parties prenantes sur les priorités essentielles et sur les réalités budgétaires et économiques difficiles. Le Dialogue économique national irlandais en est un bon exemple (voir Encadré 4.5).
Créé en 2012, le NED est une instance majeure de consultation et de débat publics sur le budget annuel de l’Irlande. Bien qu’il soit piloté par l’exécutif, il offre une tribune à des points de vue variés avant la prise de décisions importantes. Il vise à favoriser un dialogue ouvert et inclusif entre les pouvoirs publics et les parties prenantes sur les priorités économiques et sociales concurrentes auxquelles le pays est confronté.
Le NED rassemble un large éventail de parties prenantes, notamment :
des représentants d’associations professionnelles, de syndicats et d’organisations de la société civile ;
des partenaires sociaux (représentants des employeurs et des salariés) ;
des experts en politique économique et sociale ;
des associations de défense de l’intérêt général ;
des particuliers (par le biais de soumissions en ligne).
Ce forum se tient chaque année, généralement en juin, en amont de la présentation du budget national de l’année suivante, prévue en octobre. C’est une période cruciale où les débats sur le budget commencent à s’intensifier et où l’on risque de voir les attentes s’emballer quant à ce qu’il est possible de réaliser avec un seul budget.
Le NED commence généralement par une présentation du contexte économique et budgétaire. Les experts sont invités à présenter leurs perspectives générales en matière de macroéconomie et de finances publiques. Cela permet de favoriser une compréhension commune du contexte budgétaire qui sous-tend les décisions budgétaires de l’Irlande. Il s’agit en effet d’une occasion de mieux faire comprendre les finances publiques à un moment crucial du calendrier budgétaire.
La deuxième partie du forum annuel a pour objectif de favoriser un large débat sur le budget annuel lui-même. Tous les participants sont invités à y contribuer, notamment dans le cadre de sessions en sous-groupes organisées pour approfondir certains thèmes ou domaines d’action essentiels. Ces consultations contribuent à définir les priorités budgétaires de l’État. Cette approche permet de garantir que le budget reflète les besoins et les priorités de la société irlandaise, tout en favorisant une vision commune du contexte et en améliorant la compréhension générale du fonctionnement des finances publiques.
Évaluation de la faisabilité et collecte d’avis sur des mesures spécifiques : Les exécutifs peuvent recourir à des consultations ou à d’autres méthodes pour estimer la réaction du grand public face à des réformes spécifiques, potentiellement sensibles. La Convention citoyenne française sur le climat (Convention Citoyenne pour le Climat, 2020[73]) constitue un bon exemple dans le contexte des questions budgétaires majeures. Elle a été mise en place à la demande expresse du Président de la République afin de trouver des solutions socialement acceptables pour relever les défis environnementaux, après l’échec des précédentes propositions de taxe carbone. Même si la législation qui s’en est suivi (Légifrance, 2021[74]) a finalement édulcoré certaines propositions, la Convention a néanmoins permis d’obtenir des résultats qui auraient pu se révéler bien plus difficiles à atteindre sans elle. Elle a servi de banc d’essai à grande échelle pour différentes options stratégiques, tout en permettant à l’exécutif de mieux cerner les préférences du public et les limites à ne pas franchir en matière de mesures climatiques. Les pouvoirs publics disposent ainsi d’un modèle utile pour faire face à d’autres problématiques budgétaires complexes à grande échelle. Il peut s’agir de recourir à des enquêtes ou à des consultations ciblées, et cela peut concerner des modifications des systèmes fiscaux, des subventions ou d’autres réformes majeures des services publics.
Parvenir à un consensus sur les réformes structurelles à long terme : Certains pays adoptent des approches plus approfondies pour « gérer les attentes » et parvenir à un consensus durable. C’est essentiel pour les questions complexes et politiquement sensibles.
Les commissions royales du Royaume-Uni en sont un excellent exemple. Leurs études indépendantes et approfondies portent sur des domaines tels que les grandes réformes des retraites ou les solutions en matière de soins de longue durée. L’exécutif les missionne pour recueillir des données exhaustives auprès des parties prenantes, des experts et du public sur une longue période. Elles permettent de dissocier la phase initiale de collecte de données probantes de toute considération politique. Cela permet de tester la faisabilité de changements profonds et de renforcer la légitimité des mesures publiques qui s’ensuivront, souvent difficiles à mettre en œuvre.
Les pays scandinaves ont couramment recours à un modèle différent. Il s’agit de commissions consultatives permanentes. Ces instances sont généralement composées de représentants des partis politiques, du secteur privé, des syndicats et du milieu universitaire, et ont pour mission d’élaborer des stratégies à long terme dans des domaines tels que la fiscalité ou la santé. Leur rôle consiste en partie à institutionnaliser le compromis. Elles négocient au préalable les réformes majeures et engagent les principaux acteurs à respecter un résultat politiquement viable avant qu’une crise ne survienne. Cela permet d’éviter la vague de contestation qui fait souvent échouer les grandes réformes lorsqu’elles sont mises en œuvre de manière trop brutale.
Un autre exemple éloquent de la manière dont on parvient à un consensus en vue d’un changement structurel à long terme est l’approche adoptée par le Brésil pour définir son Plan national pour le climat à l’horizon 2035 (OCDE, 2025[67]). L’exécutif a mis en place une vaste consultation en ligne intitulée Brasil Participativo. La plateforme permettait aux citoyens d’accéder à des informations, de soumettre des idées, de commenter les suggestions des autres et de voter pour les propositions qu’ils trouvaient les plus pertinentes. Les initiatives ayant recueilli le plus grand nombre de votes étaient ensuite examinées par l’exécutif et éventuellement intégrées au Plan climatique, contribuant ainsi à définir la politique climatique du Brésil à l’horizon 2035. Cette initiative a suscité un vif intérêt : 8 000 propositions et 1,5 million de votes.
En matière de participation citoyenne, c’est avant l’adoption officielle des budgets que les initiatives menées par l’exécutif sont le plus efficaces. Cette approche peut permettre d’identifier très tôt les obstacles potentiels à la mise en œuvre des politiques et de favoriser le consensus, ouvrant ainsi la voie à des politiques plus efficaces.
4.3.2. L’implication citoyenne par les parlements
La participation citoyenne par le biais des parlements recèle un immense potentiel (voir Graphique 4.3). Historiquement, elle a toutefois été sous-exploitée, et nécessite par conséquent une attitude volontariste de la part des parlements. Le défi consiste à passer d’auditions purement symboliques à une participation efficace, fondé sur des données et des éléments probants, qui étaye véritablement l’examen financier et les résultats de l’action publique.
Initiatives des commissions du budget et des finances, en % des 38 pays de l’OCDE couverts par l’enquête
Note : Le graphique indique le pourcentage de pays de l’OCDE qui ont mis en place des initiatives utilisées par des commissions pour favoriser la participation citoyenne. Les calculs se fondent sur la « forme la plus importante de participation », classée par ordre d’importance comme suit : panels ou assemblées de citoyens ; réunions, séminaires, ateliers, groupes de réflexion ; appels à contributions, consultations en ligne ou enquêtes ; formes de participation non précisées ; et, enfin, une réponse explicite indiquant qu’il n’existe aucune forme de participation citoyenne. Bien sûr, ce classement ne signifie pas que certaines formes de participation sont systématiquement meilleures que d’autres : tout dépend de la qualité de la participation. Ce graphique met l’accent sur les initiatives des commissions du budget ou des finances, mais il existe d’autres commissions sectorielles qui peuvent faire participer les citoyens, souvent de manière innovante.
Source : Enquête de l’OCDE de 2025 sur le contrôle budgétaire parlementaire.
Le potentiel de participation des citoyens par le biais des parlements varie selon la manière dont les commissions sont organisées. Une distinction importante existe entre les commissions du budget ou des finances et les commissions sectorielles.
Commissions du budget ou des finances
Les commissions du budget et des finances ont traditionnellement pour mission d’examiner en détail le projet de budget global présenté par le gouvernement. Elles ont pour habitude de se pencher sur le cadre budgétaire général, la viabilité des finances publiques et les règles budgétaires. Cela permet au public d’avoir une vision d’ensemble de la situation budgétaire. Idéalement, les commissions du budget et des finances devraient mener ces travaux avant que le budget ne soit présenté au parlement. Cela leur permet ensuite de vérifier si le budget, une fois présenté, respecte les limites budgétaires convenues au préalable. Dans la pratique, les commissions du budget et des finances examinent le plus souvent les agrégats budgétaires après le dépôt du budget, même si certaines adoptent un rôle plus proactif.
Environ la moitié des pays de l’OCDE disposent de commissions du budget et des finances qui définissent des modalités permettant de faire participer les citoyens, d’une manière ou d’une autre, au processus budgétaire. Généralement, elles impliquent le grand public par le biais de consultations ou d’interactions directes (Graphique 4.3).
Dans la pratique, la participation de la population consiste habituellement à inviter des experts externes à prendre part aux auditions ou aux manifestations organisées par la commission du budget. Les commissions ont tendance à privilégier un dialogue structuré avec les acteurs organisés qui possèdent une expertise technique ou sectorielle. Il peut s’agir notamment d’universitaires et de chercheurs, de laboratoires d’idées, de représentants du monde des affaires et de l’industrie, de syndicats, ainsi que d’organisations de la société civile, à savoir des ONG ou des responsables locaux. Ces participants sont souvent invités parce qu’ils ont déjà fait des déclarations publiques concernant le budget ou ont transmis des observations écrites à la commission. Le fait de les inviter à une audition ou à un événement permet à la commission d’entendre leurs points de vue plus en détail.
Les auditions des commissions ou les événements de ce type sont généralement ouverts au public. Le plus souvent, ces interactions se passent en présentiel, même si les modes d’interaction hybrides se généralisent de plus en plus. Dans des pays comme le Canada et le Chili, les audiences sont retransmises à la télévision et accessibles en ligne, à l’inverse de l’Autriche où le public ne peut assister aux réunions que physiquement.
Il existe deux autres étapes courantes du processus budgétaire au cours desquelles les commissions font participer les citoyens. La première concerne la définition des priorités annuelles et la préparation du budget, où les échanges sont mis à profit pour réfléchir aux priorités. La seconde consiste à examiner minutieusement le budget une fois qu’il a été présenté au pouvoir législatif.
La manière dont les commissions du budget et des finances recueillent et exploitent les contributions des citoyens constitue un indicateur important d’une véritable participation. Par exemple, aux États-Unis, les contributeurs reçoivent des réponses personnalisées leur expliquant en quoi leur contribution a influencé les délibérations ou les décisions. Dans plusieurs autres parlements de l’OCDE, les commissions du budget et des finances tiennent compte des contributions du public dans leur processus décisionnel et en rendent compte dans un rapport officiel. D’autres parlements font preuve de transparence en publiant l’ensemble des contributions reçues, en fournissant des résumés de ces contributions, en rendant publics les procès-verbaux des réunions ou en combinant ces différentes approches.
Commissions sectorielles
Les commissions sectorielles recèlent un immense potentiel, dans la mesure où elles axent leur réflexion sur des domaines plus spécifiques, tels que la santé, l’éducation et les transports. Elles peuvent contribuer à trouver des solutions et à les tester en faisant le lien entre l’analyse de l’action publique et les réalités du terrain. De plus, elles peuvent aller au-delà des audiences officielles pour solliciter activement des témoignages auprès de citoyens issus de divers horizons, dans le but d’inclure des groupes souvent ignorés dans les processus traditionnels. Cette approche consiste à déterminer ce dont les décideurs politiques n’ont pas connaissance, par exemple si les programmes sont réellement efficaces ou non.
Les pays scandinaves, comme la Suède, disposent de commissions sectorielles étroitement intégrées au processus d’élaboration des politiques. Elles font régulièrement appel à un large éventail d’experts, d’universitaires et d’organisations de la société civile lors de l’examen du budget, ainsi que d’autres propositions législatives ayant des répercussions budgétaires directes. Cette forme de consultation plus approfondie, qui s’appuie sur l’avis d’experts, fait partie intégrante du processus d’examen et est essentielle pour « trouver des solutions » et garantir la solidité des politiques mises en place.
Le Royaume-Uni offre un autre exemple intéressant. La Commission des échanges et du commerce du Parlement britannique s’implique activement dans l’« économie réelle » en parcourant le pays. Cette approche « sur le terrain » consiste à rencontrer des entreprises de toutes tailles, des syndicats et des associations de consommateurs à travers tout le pays, que ce soit dans des campus universitaires, des centres-villes, etc. L’objectif est d’écouter directement les témoignages concernant les problématiques auxquelles sont confrontés les particuliers et les entreprises, ainsi que les opportunités ou les solutions qu’ils auraient en tête. La commission associe ces réunions en face à face à des enquêtes en ligne et à des appels à témoignages écrits sur des thèmes spécifiques liés à la croissance, comme la confiance des entreprises, la réglementation et les coûts. Cette collecte proactive d’informations influe directement sur les rapports et les recommandations des commissions à l’intention de l’exécutif. Elle permet de mieux cerner les réalités du monde des affaires et d’orienter l’action publique. De telles données peuvent considérablement améliorer la qualité du contrôle financier en l’ancrant dans la réalité du terrain, ce qui permet une allocation plus efficace des ressources.
Élargir la palette de participation des parlements
Le travail accompli par les parlements pour dialoguer avec le grand public lors des auditions officielles de leurs commissions peut servir de base pour élargir encore davantage la participation citoyenne.
Les principes de l’OCDE relatifs à l’idée de « parlement ouvert » encouragent les assemblées législatives à s’ouvrir et à améliorer leur transparence (OCDE, 2023[75] ; 2017[76]). Cela peut se faire par le biais d’initiatives permettant aux citoyens de faire entendre leur voix, comme les plateformes en ligne, les pétitions et les consultations.
Même si elles ne portent pas toujours spécifiquement sur le budget, ces initiatives plus larges créent un environnement dans lequel les débats budgétaires peuvent devenir plus accessibles et s’enrichir de points de vue diversifiés. Elles ne se limitent pas aux contributions provenant uniquement de parties prenantes comme les lobbys, les entreprises ou les syndicats.
Il est important que les parlements s’emploient à établir un lien direct avec leurs électeurs. Ils sont investis d’une mission unique et doivent s’efforcer activement de ne pas se couper de la réalité, en s’appuyant sur la participation citoyenne pour combler les éventuelles lacunes.
Il existe également des méthodes innovantes pour cerner les préférences des administrés. On peut citer à titre d’exemple le « sondage délibératif » et le « vote quadratique » (Encadré 4.6).
De nouvelles méthodes font leur apparition, qui peuvent aider les décideurs politiques à mieux cerner les préférences des citoyens et qui dépassent les concepts d’audiences et de consultations traditionnelles. Ces méthodes vont au-delà des opinions superficielles et s’efforcent de refléter un jugement public plus éclairé et plus réfléchi.
Processus délibératifs : Au lieu de se fonder uniquement sur l’opinion publique brute, ces processus – comme les assemblées citoyennes, les jurys et les panels – font appel à un groupe de personnes sélectionnées au hasard et largement représentatives de la population. Les participants consacrent du temps à écouter des experts, à échanger avec leurs pairs et à élaborer des recommandations communes. L’OCDE (2020[68]) recense 12 modèles distincts de délibération utilisés à travers le monde pour traiter les questions complexes d’action publique. Un exemple marquant est celui du « sondage délibératif ». Cette approche permet d’évaluer des préférences éclairées, plutôt que superficielles (Fishkin, 2011[77]). En premier lieu, on interroge un échantillon représentatif de la population sur une question d’actualité. Chaque personne reçoit ensuite des documents d’information complets et a la possibilité de débattre du sujet avec les autres et avec des experts, à la suite de quoi on les interroge à nouveau. Les études montrent systématiquement que cette approche par étapes entraîne des changements notables dans les préférences (voir (Stanford University, s.d.[78])). Cela montre que les conclusions auxquelles parviennent les citoyens, une fois mieux informés, peuvent différer considérablement de leurs opinions initiales. Une conclusion essentielle est à tirer : il serait possible de rallier l’opinion publique à des décisions budgétaires difficiles mais nécessaires si l’on donnait aux citoyens une véritable occasion de comprendre les compromis en jeu. On peut également citer l’exemple des jurys de citoyens, au sein desquels de petits groupes délibèrent pendant plusieurs jours afin de formuler des recommandations précises.
Vote quadratique : Cette méthode est conçue pour mesurer le degré des préférences (Cavaillé, Chen et Van der Straeten, 2024[79]). Cela oblige les participants à faire des compromis. Au lieu d’un simple vote par « oui » ou par « non », les participants disposent d’un budget de « crédits de voix ». Ils peuvent répartir ces crédits entre différentes questions. Mais le « coût » de chaque vote supplémentaire sur une question donnée augmente de telle sorte qu’il absorbe des quantités de crédits de plus en plus importantes. Ce calcul s’effectue selon une progression quadratique (1 vote = 1 crédit, 2 votes = 4 crédits, 3 votes = 9 crédits). Cette approche oblige les participants à déterminer ce qui leur tient vraiment à cœur. Elle reproduit les compromis inhérents à un budget dans la réalité et aide les décideurs politiques à faire la distinction entre les préférences populaires, qui n’ont pas de conséquences majeures, et les priorités défendues avec conviction par des minorités. Bien qu’elle ne soit pas encore très répandue dans l’élaboration des budgets nationaux, cette méthode a été utilisée par des organismes du secteur public, comme l’assemblée législative de l’État du Colorado, pour dégager les priorités et associer les préférences du public aux choix budgétaires.
Renforcer la légitimité et l’appropriation par la délibération
Les commissions parlementaires peuvent mettre en place ou organiser des processus délibératifs. Cela peut prendre la forme de panels ou d’assemblées de citoyens se consacrant à des questions budgétaires spécifiques ou à des enjeux politiques plus généraux ayant des implications budgétaires. Selon l’OCDE, ces processus font intervenir un groupe de personnes choisies au hasard, largement représentatif d’une population, qui passera un laps de temps conséquent à s’informer, à délibérer et à formuler des recommandations collectives à l’intention des décideurs politiques.
L’Assemblée pour le climat du Royaume-Uni a été mise en place à la demande de six commissions parlementaires spécialisées. Cela permet aux assemblées législatives de recevoir des recommandations éclairées de la part d’un groupe représentatif de citoyens sur des choix complexes (Climate Assembly UK, 2020[80]). Dans ce cas précis, il s’agissait des voies à suivre pour parvenir à la décarbonation. Cette démarche répond à plusieurs objectifs : elle fournit des informations précieuses (« Tâter le terrain »), renforce la légitimité des mesures parlementaires ultérieures (puisque les recommandations émanent d’un groupe de citoyens bien informés) et favorise la compréhension et l’appropriation (« Objectif pédagogique »), en particulier sur les questions à long terme où l’adhésion de la population est essentielle.
Calendrier et cadre
La participation parlementaire intervient souvent après le dépôt du projet de budget de l’exécutif et porte principalement sur son examen et son amendement. Cependant, comme le montre l’exemple canadien, une consultation proactive avant l’élaboration du budget est également possible et pourrait avoir une influence plus déterminante sur la forme initiale du budget. La définition de la participation dépend également du contexte ; il peut s’agir de rechercher des solutions concrètes, de comprendre des valeurs générales, ou encore de sensibiliser les citoyens aux contraintes existantes. Le présent chapitre se concentre toutefois sur la conception préalable au budget ; la Recommandation sur le gouvernement ouvert (OCDE, 2023[75]) encourage la participation tout au long du cycle de l’action publique, y compris dans le suivi et l’évaluation de l’exécution du budget.
Les pouvoirs publics peuvent considérer la question des mesures budgétaires comme un domaine particulièrement sensible. Elle peut sembler exposée à des risques politiques plus élevés. Les commissions parlementaires des finances font parfois preuve de la même prudence.
Cependant, bien concevoir la participation citoyenne au niveau des parlements présente des avantages considérables : un contrôle de meilleure qualité, de meilleures mesures, une légitimité renforcée et un lien démocratique plus fort. En retour, cela offre des leviers essentiels pour adapter les politiques en tenant compte d’un éventail plus large de contributions. Les débats budgétaires complexes peuvent dès lors s’éclaircir et devenir plus accessibles.
L’Almedalsveckan (semaine d’Almedalen) en Suède constitue un exemple de modèle de participation citoyenne. Cet événement annuel a vu le jour en 1968 à la suite d’un discours improvisé d’Olof Palme, alors ministre de l’Éducation. Depuis, il s’est transformé en un lieu de rencontre informel et démocratique. Il ne s’agit pas d’un événement organisé par les pouvoirs publics, mais d’une plateforme décentralisée gérée par la région de Gotland, dont le contenu est créé par les participants. C’est un lieu de rencontre informel où l’on discute de questions démocratiques.
Cet événement offre au grand public l’occasion de rencontrer des dirigeants de partis politiques, des ministres, des chefs d’entreprise, des responsables syndicaux, des universitaires et des représentants d’ONG. L’ambiance est détendue et donne le sentiment que tout le monde peut s’exprimer et se faire entendre.
Questions budgétaires : Les principaux compromis économiques et budgétaires occupent une place centrale dans le débat. Cela permet aux pouvoirs publics et aux partis d’opposition de « tâter le terrain » eu égard aux propositions budgétaires.
Promotion d’une compréhension commune : Le principal atout de l’événement réside dans la promotion d’un dialogue informel permettant à toutes les parties prenantes d’échanger. Cela permet de « gérer les attentes » à l’échelle nationale, en aidant les différents groupes à comprendre leurs positions et contraintes respectives.
Un modèle de dialogue : Almedalsveckan offre un modèle efficace de plateforme permettant d’associer les citoyens. Cela montre comment un dialogue ouvert et informel peut devenir une tradition qui permet de forger une vision commune des enjeux nationaux – une tradition susceptible de renforcer le consensus autour de décisions budgétaires officielles, souvent difficiles à prendre.
La participation citoyenne recèle un immense potentiel. Les exécutifs et les parlements des pays de l’OCDE peuvent s’en servir comme d’un outil pour aller au-delà de la seule expression démocratique par les urnes et associer plus systématiquement et plus activement les citoyens aux décisions budgétaires.
Bien que les approches varient d’un pays à l’autre de l’OCDE, les motivations sous-jacentes sont souvent de même nature : trouver de meilleures solutions, tester des politiques, gérer les attentes.
C’est surtout la légitimité des décisions qui s’en trouve renforcée. Cette légitimité est essentielle pour les pays dont les finances publiques sont placées face à de grands défis, comme une dette publique élevée et des tensions budgétaires croissantes.
Les exécutifs et les parlements peuvent chacun contribuer à cet effort en apportant leurs propres atouts. La méthode généralement employée par les exécutifs consiste à dialoguer avec les citoyens afin de dégager un consensus autour des propositions et de gérer les attentes avant la présentation du budget. Les parlements, quant à eux, sont à même de mieux cerner les réalités du terrain. Ils peuvent contribuer à mettre à l’épreuve l’action publique et offrir aux citoyens de meilleurs moyens de se faire entendre quant aux difficultés et aux possibilités qu’ils perçoivent. Si cette démarche est menée de manière proactive, elle peut se révéler utile aussi bien avant qu’après la présentation des propositions budgétaires. Ces rôles sont complémentaires.
Les mesures visant à restaurer les finances publiques doivent être acceptables pour la population et faire l’objet d’un contrôle rigoureux. L’impératif est évident : pour assurer la viabilité budgétaire, il ne suffit pas de disposer d’une expertise technique ou d’un mandat électif. Il faut opérer un changement pérenne visant à sensibiliser le public et à obtenir une adhésion continue de la société à l’égard des décisions à prendre, qui sont difficiles, mais nécessaires.
Faire participer les citoyens n’est plus seulement une affaire de relations publiques. C’est devenu le fondement de décisions budgétaires judicieuses et un élément essentiel pour mettre en place des institutions publiques plus réactives, efficaces et performantes, capables de répondre aux besoins des citoyens.
Références
[12] Bunea, A. et I. Nørbech (2025), « Does public participation foster stakeholder support for policy proposals? Evidence from the European Union », Policy Studies Journal, https://doi.org/10.1111/psj.70027.
[22] Cavaillé, C., D. Chen et K. Van der Straeten (2024), « Who cares? Measuring differences in preference intensity », Political Science Research and Methods, vol. 13/2, pp. 337-353, https://doi.org/10.1017/psrm.2024.27.
[23] Climate Assembly UK (2020), The Path to Net Zero, https://www.climateassembly.uk/report/ (consulté le 12 novembre 2025).
[16] Convention Citoyenne pour le Climat (2020), , République Française, Paris, https://propositions.conventioncitoyennepourleclimat.fr/le-rapport-final (consulté le 12 novembre 2025).
[5] Department of Finance Canada (2025), Pre-Budget Consultations 2025, https://www.canada.ca/en/department-finance/programs/consultations/2025/pre-budget-consultations-2025.html (consulté le 12 novembre 2025).
[20] Fishkin, J. (2011), When the People Speak, Oxford University Press, https://doi.org/10.1093/acprof:osobl/9780199604432.001.0001.
[4] House of Commons of Canada (2024), Pre-Budget Consultations in Advance of the 2025 Budget, Report of the Standing Committee on Finance, 44th Parliament, 1st Session, Ottawa, https://www.ourcommons.ca/DocumentViewer/en/44-1/FINA/report-21/.
[13] Kim, J., J. Shim et J. Park (2021), « Exploring the role of citizen participation in the policy acceptance process: the case of Korean nuclear facilities », Journal of Asian Public Policy, vol. 16/3, pp. 404-425, https://doi.org/10.1080/17516234.2021.1996868.
[17] Légifrance (2021), Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000043956924 (consulté le 12 novembre 2025).
[8] OCDE (2025), Getting the Public on Side : How to Make Reforms Acceptable by Design, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/262255fd-en.
[9] OCDE (2025), « Implementing citizen participation at all stages of the EU Cohesion Policy cycle », Étude de cas, https://www.oecd.org/en/publications/public-governance-case-studies_575651e4-en/implementing-citizen-participation-at-all-stages-of-the-eu-cohesion-policy-cycle_bf709900-en.html.
[10] OCDE (2025), Open Government for the Green Transition : Panorama of Good Practices Towards Meaningful Citizen Participation, OECD Public Governance Reviews, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/bfa02935-en.
[15] OCDE (2025), Panorama des administrations publiques 2025, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/758a7905-fr.
[3] OCDE (2025), Participation citoyenne au cycle de l’action publique : Explorer de nouveaux horizons, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a697cb85-fr.
[6] OCDE (2024), Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024 : Instaurer la confiance dans un contexte complexe, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/80ddd09b-fr.
[18] OCDE (2023), Open Government for Stronger Democracies : A Global Assessment, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5478db5b-en.
[7] OCDE (2022), Instaurer la confiance pour renforcer la démocratie : Principales conclusions de l’enquête 2021 de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f6a31728-fr.
[2] OCDE (2022), OECD Guidelines for Citizen Participation Processes, OECD Public Governance Reviews, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f765caf6-en.
[11] OCDE (2020), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions : Catching the Deliberative Wave, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/339306da-en.
[14] OCDE (2017), OPSI Case Study Library: Portugal Participatory Budget, https://oecd-opsi.org/innovations/portugal-participatory-budget/ (consulté le 4 mars 2026).
[19] OCDE (2017), « Recommandation du Conseil sur le Gouvernement Ouvert », Instruments juridiques de l’OCDE, OECD/LEGAL/0438, OCDE, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0438.
[1] OCDE (à paraître), Enquête 2026 de l’OCDE sur la confiance, Éditions OCDE, Paris.
[21] Stanford University (s.d.), What is Deliberative Polling?, Stanford University, https://deliberation.stanford.edu/what-deliberative-pollingr (consulté le 13 octobre 2025).
← 1. Il convient de noter que le cadre officiel de l’OCDE, à savoir la Recommandation sur le gouvernement ouvert, définit une échelle de « participation des parties prenantes » (OCDE, 2023[75]). Ce terme générique englobe l’information, la consultation et la participation. Il définit la « participation » comme le plus haut niveau d’implication (« collaborer à toutes les étapes »). Dans le présent chapitre, le terme « participation » est utilisé pour désigner l’ensemble des aspects liés à la participation des citoyens dans le cadre du processus budgétaire. On peut se représenter le concept comme un continuum qui part de l’information (communication à sens unique) en passant par la consultation (échange bidirectionnel) pour aller jusqu’à la participation (coopération active).
← 2. On peut considérer l’objectif de légitimité comme l’un des « avantages intrinsèques » de la participation (OCDE, 2017[76]), en d’autres termes, les valeurs intrinsèques qui découlent de la participation des citoyens au processus démocratique. Cela concerne leur sentiment d’influence politique, leur sens des responsabilités collectives et leur confiance dans les pouvoirs publics. Parmi les avantages intrinsèques, on peut également citer une prise de conscience politique plus forte et le renforcement des valeurs démocratiques, ainsi qu’une légitimité accrue des processus qui sous-tendent les décisions démocratiques. Les autres façons dont la participation des citoyens peut contribuer à améliorer les résultats concernent l’obtention de meilleurs résultats. Ces « avantages instrumentaux » renvoient à l’idée que l’implication de la population peut améliorer la qualité de l’action publique, des lois et des services, dans la mesure où ceux-ci sont élaborés, mis en œuvre et évalués à partir de données plus solides et de choix plus éclairés. Ils pourraient également bénéficier des idées novatrices des citoyens et se révéler plus rentables.