Ce rapport présente les conclusions de l’examen par les pairs 2025 de la coopération pour le développement mise en œuvre par l’Union européenne (UE) et inclut les recommandations pertinentes approuvées par le Comité d'aide au développement (CAD). Conformément à la méthodologie des examens par les pairs, il se concentre sur quatre domaines de la coopération pour le développement de l’UE, sélectionnés en concertation avec ses représentants et ses partenaires. À ce titre, il analyse le tournant stratégique pris par la coopération pour le développement de l’UE et l’architecture de son assistance humanitaire. Il examine ensuite les efforts déployés par l’UE pour favoriser la coordination au moyen de l’approche « Équipe Europe » et ses conséquences sur les partenariats dans les pays, la manière dont fonctionnent concrètement la stratégie « Global Gateway » et l’engagement du secteur privé, ainsi que la façon dont l’UE s’engage dans des contextes présentant un degré élevé ou extrême de fragilité. Pour chacun de ces domaines, le rapport détermine les points forts de l’UE et les défis qu’il lui faut encore relever, les éléments qui lui permettent d’obtenir des résultats, ainsi que les risques et perspectives qui se profilent à l’horizon.
Examens de l'OCDE sur la coopération pour le développement : Union européenne 2025
Description
La Commission européenne centre actuellement son action sur la géopolitique et l’investissement dans un contexte international de polarisation croissante
Depuis le dernier examen par les pairs, la composition de l’Union européenne (UE) a évolué. Après un référendum sur le « Brexit » en 2016, le Royaume-Uni est devenu en 2020 le premier État membre à quitter l’UE, qui ne comprend donc plus que 27 États membres. On compte actuellement neuf pays candidats et un pays aspirant à rejoindre l’UE, engagé dans un processus d’adhésion1, mais le dernier élargissement remonte à 2013 avec l’adhésion de la Croatie.
La reprise économique ralentit au sein de l’Union européenne. La guerre d’agression non provoquée menée par la Fédération de Russie (ci-après « la Russie ») contre l’Ukraine a un impact sur les efforts de relance déployés à la suite de la pandémie de COVID-19 (Eurostat, 2025[1]). La reprise du produit intérieur brut (PIB) postpandémie ralentit à mesure que les effets de la guerre se font sentir à l’échelle mondiale. Cette situation a entraîné une hausse des prix de l’énergie et provoqué de nouvelles perturbations dans les chaînes d’approvisionnement, mettant en évidence le besoin d’investir à long terme dans les transitions écologique et numérique. Pour relever ces défis, l’UE a initié un plan de relance, baptisé « Next Generation EU », d’un montant de 800 milliards EUR. Cependant, le rythme des dépenses est plus lent que prévu. En outre, les tensions géopolitiques et commerciales croissantes continuent de ralentir la reprise et d’accroître l’incertitude, soulignant la nécessité d’approfondir les réformes structurelles (OCDE, 2025[2]).
La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a déclenché une réponse sans précédent de la part de l’Union européenne et de ses États membres. Les sanctions sévères imposées par l’UE à la Russie ont notamment visé les secteurs de l’énergie, du commerce et des technologies. Fin 2024, l’aide apportée par l’UE à l’Ukraine s’élevait à près de 135 milliards EUR, répartis de la manière suivante : aide financière, économique et humanitaire (67.7 milliards EUR) ; aide militaire (48.7 milliards EUR) ; aide aux réfugiés au sein de l’UE (17 milliards EUR). La défense est également à l’ordre du jour de la Commission européenne (ci-après « la Commission ») et les dépenses en matière de dépense devraient augmenter au sein de l’UE et des États membres (OTAN, 2025[3]). Les pays de l’UE discutent actuellement de la mise en place d’un fonds conjoint de 500 milliards EUR destiné à financer des projets de défense communs et l’achat d'armes (Commission européenne, 2024[4]).
La situation politique des États membres de l’Union européenne se caractérise par une polarisation accrue. Récemment, les gouvernements de plusieurs pays, notamment en Allemagne, en Autriche, en France et aux Pays-Bas, ont peiné à conserver leur soutien ou à stabiliser les coalitions de travail qu’ils avaient formées. Les partis centristes traditionnels ont eu tendance à perdre leur majorité. De nombreux gouvernements adoptent ou prévoient d’adopter des positions plus fermes en matière d’immigration et de protection de l’économie nationale (Economist Intelligence, 2025[5]). À la suite des élections du Parlement européen de 2024, si les partis traditionnels pro-UE (Parti populaire européen et sociaux-démocrates) ont conservé la majorité, les partis d’extrême droite ont réalisé des avancées significatives, gagnant un cinquième de sièges par rapport à 2019.
La Commission actuelle axe son travail sur la géopolitique et l’investissement (Commission européenne, 2024[6]). Le mandat d’Ursula von der Leyen, qui préside la Commission depuis 2019, a été renouvelé fin 2024 pour cinq années supplémentaires. Un nouveau collège de commissaires est entré en fonction le 1er décembre 2024. Les priorités de la Commission sont la prospérité et la compétitivité durables de l’Europe, la défense et la sécurité, le modèle social européen, la qualité de vie (sécurité alimentaire, eau et nature), la démocratie, la valorisation du pouvoir et des partenariats de l’Europe, ainsi que la modernisation et le renforcement du budget de l’UE (Commission européenne, 2025[7]).
Un système de prise de décision et de mise en œuvre multiniveaux
La coopération pour le développement est une compétence partagée entre l’Union européenne et ses 27 États membres. L’UE est dotée d’une personnalité juridique sur la base de la légitimité des gouvernements des États membres représentés au Conseil (légitimité indirecte) et de la légitimité du Parlement européen, élu au suffrage direct par les citoyens de l’UE (légitimité directe). La Commission est l’organe exécutif de l’UE. À ce titre, elle dispose d’un droit d’initiative en matière d’élaboration des politiques, à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), elle met en œuvre les politiques de l’UE et exécute son budget (Graphique 1)2. La coopération pour le développement est une compétence partagée3 : si l’UE peut mener des activités propres et une politique commune en matière de coopération pour le développement, cela n’empêche pas les États membres de conduire les leurs. L’UE peut aussi faciliter la coordination. Disposant de ses propres ressources et de son autorité budgétaire, elle est membre à part entière du Comité d’aide au développement (CAD) et un bailleur d’aide publique au développement (APD) de plein droit.
Le cadre financier pluriannuel (CFP) est le budget à long terme de l’Union européenne, qui fixe les plafonds de dépenses pour les politiques et programmes de l’UE sur une période de cinq à sept ans. Le CFP garantit que les dépenses de l’UE sont prévisibles et alignées sur les priorités stratégiques. La Commission propose le CFP, qui est négocié par les États membres au sein du Conseil de l’UE en consultation avec le Parlement européen. Son adoption nécessite l’approbation à l’unanimité du Conseil et l’accord du Parlement européen. Une fois adopté, le CFP est mis en œuvre par l’intermédiaire de budgets annuels, qui doivent rester dans les limites convenues. L’actuel CFP 2021‑27 touche à sa fin et les négociations pour le CFP 2028‑34 ont débuté en juillet 2025 sur la base d’une proposition de la Commission.
L’Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – L'Europe dans le monde (IVCDCI – Europe dans le monde) est l’instrument financier de partenariat international le plus important de l’actuel CFP. Dans son enveloppe initiale, l’IVCDCI – Europe dans le monde 2021‑27 a alloué 79.5 milliards EUR à la coopération (Graphique 2), dont 98 % des engagements éligibles à l’APD à ce jour (2021‑24), part qui devrait dépasser l’objectif de 93 % fixé sur la période couverte par le CFP. En vertu du règlement de l’IVCDCI – Europe dans le monde, la garantie pour l’action extérieure (Fonds européen pour le développement durable plus, ou FEDD+) peut garantir des financements et des investissements à hauteur de 53.4 milliards EUR grâce à une provision de 9 milliards EUR dans l’enveloppe de l’IVCDCI – Europe dans le monde. L’Instrument d’aide de préadhésion (IAP) III a pour objet l’élargissement et encourage les réformes politiques et économiques. Il dispose d’une enveloppe de 14.5 milliards EUR. Parmi les autres instruments d’action extérieure figurent l’aide humanitaire (11 milliards EUR), la PESC (3 milliards EUR), l’instrument européen relatif à la coopération internationale en matière de sûreté nucléaire (300 millions EUR) et la coopération avec les pays et territoires d’outre-mer (PTOM) (500 millions EUR).
Principaux instruments financiers de l’UE pour l’action extérieure, en pourcentage
Trois directions générales (DG) de la Commission et plusieurs autres services ayant un mandat extérieur interviennent directement dans la coopération pour le développement, dont la direction générale chargée de l’aide macrofinancière et de la direction chargée de l’assistance humanitaire :
La Direction générale des partenariats internationaux (DG INTPA) élabore la stratégie globale de l’UE en matière de coopération internationale et de développement. Son action couvre la coopération avec l’Afrique subsaharienne, l’Asie et le Pacifique, l’Amérique latine et les Caraïbes, et les pays et territoires d’outre-mer.
La Direction générale du Moyen-Orient, de l’Afrique du Nord et du Golfe (DG MENA), qui résulte principalement de la restructuration de l’ancienne Direction générale de la politique européenne de voisinage et des négociations d’élargissement (DG NEAR) et de l’actuelle DG INTPA, est le point d’entrée de la Commission pour l’ensemble des pays de ces trois régions.
La Direction générale de l’élargissement et du voisinage oriental (DG ENEST), qui résulte elle aussi de la restructuration de l’ancienne DG NEAR, met en œuvre les stratégies de l’UE en matière d’élargissement et de voisinage oriental.
La Direction générale des affaires économiques et financières (DG ECFIN) est chargée de l’assistance macrofinancière aux pays tiers.
Le Service des instruments de politique étrangère (IPE) est en charge des composantes financières et opérationnelles de la politique étrangère de l’UE. Il se concentre sur les crises, la paix et la sécurité, en étroite coordination avec les services de la Commission et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE). Il est également responsable du programme thématique « Paix, stabilité et prévention des conflits » de l’IVCDCI – Europe dans le monde, ainsi que des aspects relatifs aux besoins en matière de politique étrangère et de réponse aux crises du pilier « réponse rapide » de cet instrument.
Le SEAE coordonne la politique étrangère de l’UE, participe à la programmation de la coopération et gère les délégations de l’UE.
La Direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire européennes (DG ECHO) est responsable de l’assistance humanitaire.
D’autres DG, comme la DG TRADE, la DG CLIMA, la DG HOME, la DG REGIO, la DG ENV et la DG SANTE, collaborent également avec des pays tiers dans leurs domaines de compétence.
La Banque européenne d’investissement (BEI), par l’intermédiaire de BEI Global, soutient la mise en œuvre des politiques extérieures de l’Union européenne dans les pays partenaires et les pays candidats. La BEI fonctionne avec ses propres ressources, conformément aux dispositions des traités de l’UE, et avec les fonds de développement de l’UE, à travers les mandats confiés par la Commission. Si la BEI ne consacre qu’autour de 10 % de ses financements aux pays en développement, elle décaisse environ un quart de l’APD nette totale de l’UE. La BEI est donc un exécutant majeur du système de coopération pour le développement de l’UE ; en tant que signataire du Consensus européen pour le développement de 2017 (Conseil de l'Union européenne, 2017[8]), elle s’engage à soutenir et à mettre en œuvre les objectifs de l’UE en matière de coopération pour le développement et de politique extérieure.
En 2024, les apports d’APD des institutions de l’Union européenne se sont élevés à 27.7 milliards USD (données préliminaires), soit 26.9 milliards USD à prix constants, calculés en équivalent-don. Ce montant est équivalent au volume d'APD fourni en 2023 (Graphique 3), suite à trois années de hausse consécutives, sous l’effet du soutien sans précédent apporté à l’Ukraine (voir Infographie 2). En 2024, les versements nets d’APD des institutions européennes ont atteint 34.7 milliards USD4.
Équivalent-don et APD nette, en milliards USD, à prix constants de 2023
Note : ÉD = équivalent-don ; Vers. = versements.
Source : OCDE (2025[9]), CAD 1, Explorateur des données de l’OCDE (base de données), https://data-explorer.oecd.org/vis?pg=0&snb=3&df[ds]=dsDisseminateFinalDMZ&df[id]=DSD_DAC1%40DF_DAC1&df[ag]=OECD.DCD.FSD&dq=DAC...1140%2B1160..Q%2BV.&lom=LASTNPERIODS&lo=10&to[TIME_PERIOD]=false&lc=fr et OCDE (OCDE, 2025[10]), Données préliminaires de l'APD 2024, https://www.oecd.org/fr/data/datasets/development-finance-statistics-data-on-flows-to-developing-countries.html
En 2023, les institutions de l’Union européenne ont alloué plus de la moitié de leur APD bilatérale aux « autres secteurs macroéconomiques » en raison du soutien exceptionnel apporté à l’Ukraine (Graphique 4). Ces investissements ont représenté 51.4 % des engagements de l’APD bilatérale (21.8 milliards USD) et ont mis l’accent sur l’appui budgétaire général et l’assistance macrofinancière (21.3 milliards USD, dont 19.7 milliards en faveur de l’Ukraine). Si l’on exclue l’aide à l'Ukraine, les institutions de l’UE ont consacré la majeure partie de leur APD aux infrastructures et services sociaux (9.6 milliards USD hors Ukraine et 9.8 milliards USD au total), en ciblant les pouvoirs publics et la société civile (4 milliards USD). Les infrastructures et services économiques ont représenté 4 milliards USD (4.1 milliards USD en prenant en compte l’aide apportée à l’Ukraine).
APD bilatérale par secteurs, engagements, en milliards USD, à prix courants de 2023
Note : parmi les « autres secteurs macroéconomiques » figurent l’appui budgétaire général et l’assistance macrofinancière, les frais administratifs des donneurs et l'aide alimentaire pour le développement.
Source : OCDE (2025[11]), Les profils de coopération pour le développement : Institutions de l’Union européenne, https://www.oecd.org/fr/publications/les-profils-de-cooperation-au-developpement_2ed76316-fr/institutions-de-l-union-europeenne_c5c69a43-fr.html
Le cadre d’action de l’Union européenne (UE) est axé sur la lutte contre la pauvreté et les inégalités et fournit des indications claires permettant le contrôle démocratique et des partenariats prévisibles
Le cadre juridique et les règlements de l’Union européenne relatifs à la coopération pour le développement donnent clairement pour mission de se concentrer sur la réduction de la pauvreté et des inégalités et de contribuer au programme de développement durable. Le Traité sur l’Union européenne (TUE) (Union européenne, 2016[12]) réaffirme l’engagement de l’UE à soutenir les droits de la personne ; à préserver la paix et à prévenir les conflits ; à aider les populations, les pays et les régions confrontés à des catastrophes naturelles ou d’origine humaine ; et à assurer une gestion durable des ressources naturelles mondiales. Le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) (Union européenne, 2016[13]) fait de la réduction et, à terme, de l’éradication de la pauvreté l’objectif principal de l’UE en matière de coopération pour le développement. De même, le Consensus européen pour le développement (Conseil de l'Union européenne, 2017[8]), signé en 2017 par l’UE et ses États membres, réaffirme que l’éradication de la pauvreté demeure l’objectif principal de la politique européenne de développement.
Les instruments de financement actuels de l’action extérieure et leur programmation réaffirment cet engagement et renforcent encore davantage la priorité accordée à l’inclusion sociale, à l’action climatique, aux migrations et aux déplacements forcés. Conformément aux dispositions réglementaires relatives à l’Instrument d’aide de pré-adhésion III (IAP III), celui-ci devrait contribuer à la mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies. Entre autres priorités, cet instrument devrait notamment promouvoir la protection et l’inclusion sociales, lutter contre la pauvreté, encourager l’égalité des genres et l’autonomisation des femmes et des filles, et renforcer les capacités à faire face aux défis migratoires (Parlement européen et Conseil de l'Union européenne, 2021[14]). L’Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – L’Europe dans le monde (IVCDCI – Europe dans le monde), principal instrument de coopération pour le développement du Cadre financier pluriannuel (CFP) 2021‑27, fixe plusieurs objectifs concrets :
Veiller à ce qu’au moins 93 % des dépenses remplissent les critères d’éligibilité à l’APD.
Consacrer 30 % des dépenses à l’intensification des efforts en faveur des objectifs climatiques5. L’IVCDCI – Europe dans le monde devrait également appuyer les objectifs généraux du CFP en matière de biodiversité, selon lesquels 7.5 % des dépenses annuelles au titre du CFP devraient soutenir les objectifs en matière de biodiversité en 2024 et 10 % en 2026 et 2027.
À titre indicatif, consacrer 10 % des dépenses à la gestion et à la gouvernance des migrations et des déplacements forcés, et s’attaquer aux causes profondes de ces phénomènes, y compris des migrations irrégulières.
Consacrer au moins 20 % des dépenses d’APD à l’inclusion sociale et au développement humain6.
Veiller à ce qu’au moins 85 % des nouvelles actions aient pour objectif principal ou significatif l’égalité des genres.
Au moins 5 % de ces actions devraient avoir comme objectif principal l’égalité des genres.
Le cadre stratégique et les objectifs réglementaires clairs de l’IVCDCI – Europe dans le monde fournissent des orientations pratiques solides et favorisent la transparence. Ce cadre et les objectifs de financement constituent une base robuste qui permet d’évaluer si les décisions de la Commission en matière de financement sont conformes aux engagements et aux priorités de l’UE, ce qui favorise le contrôle démocratique exercé par le Parlement européen, le Conseil, la société civile et les citoyens. De nombreux partenaires de l’UE – organisations multilatérales, États membres et organisations de la société civile (OSC) par exemple – disent apprécier la clarté et la prévisibilité qu’apportent ces objectifs, ainsi que les budgets indicatifs et programmes indicatifs pluriannuels (PIP). Ces outils aident les partenaires à planifier et à cibler leurs efforts stratégiques et opérationnels. Si ces objectifs ont accru la complexité de la programmation, ils ont également contribué à accélérer les progrès, en particulier au stade du lancement, au regard de priorités majeures, telles que l’égalité des genres et l’action climatique (voir « Si un programme d’investissement peut contribuer à combler le déficit de financement des ODD, des approches complémentaires sont utiles soutenir les progrès »).
Des stratégies et des outils complémentaires aident à mettre en œuvre les principales priorités en les adaptant aux contextes nationaux, ce qui contribue à établir des bases solides pour une programmation de qualité. Il s’agit notamment de la boîte à outils de l’UE sur les objectifs de développement durable (ODD) ; du plan d’action sur l’égalité des sexes (GAP III) et de ses programmes de mise en œuvre au niveau des pays ; du plan d’action de l’UE en faveur des droits de l’homme et de la démocratie (2020‑2027) et de ses stratégies par pays ; des feuilles de route pour la société civile élaborées au niveau des pays partenaires à l’issue d’un dialogue entre l’UE et les membres de la société civile ; des analyses de conflits ; et de la boîte à outils de l’UE pour une coopération internationale plus verte7. À l’échelle de l’UE, les stratégies sur les droits de l’enfant, des personnes handicapées et des personnes LGBTIQ comportent également des chapitres qui fournissent des orientations pour la coopération extérieure8. Afin de veiller à ce que ses engagements soient effectivement mis en œuvre, l’UE procède à un suivi actif des progrès accomplis, notamment en analysant dans quelle mesure ses programmes ciblent les groupes vulnérables, y compris les 40 % les plus défavorisés. Un exemple en est le lancement du premier marqueur d’inégalités (I‑Marker), conçu pour suivre et comparer l’impact des interventions de la Commission en matière de développement sur la réduction des inégalités dans l’ensemble des régions et secteurs (OCDE, 2024[15]).
L’Union européenne est une puissance normative à l’échelle internationale et un partenaire attaché à des principes et au multilatéralisme, des valeurs sur lesquelles ses partenaires comptent
Le projet de l’Union européenne illustre le rôle que peut jouer l’intégration régionale pour soutenir la croissance et la stabilité régionale, en créant des systèmes de coopération transfrontalière. Forte de son expérience, l’UE soutient l’intégration régionale à travers le monde. Elle a par exemple appuyé la mise en œuvre de la Zone de libre-échange continentale africaine afin de renforcer l’intégration économique de l’Afrique et de soutenir les chaînes de valeur locales ; la création d’un marché régional commun dans les Balkans occidentaux ; et l’Alliance numérique UE-ALC avec l’Amérique latine et les Caraïbes. Son modèle s’est révélé attractif pour le développement régional. La mission à distance réalisée en Ukraine a confirmé que les perspectives d’adhésion et la volonté des pays de s’aligner sur les valeurs de l’UE peuvent stimuler les réformes en renforçant l’engagement politique.
Organisation régionale unique en son genre, l’Union européenne est considérée comme une puissance normative en ce qui concerne la sécurité des consommateurs, la transition vers les énergies vertes, les droits de la personne, l’état de droit et la recherche de la paix. En tant que partenaire, l’UE intervient activement dans la définition des normes communes et le soutien apporté à leur mise en œuvre à l’échelle internationale. Les évaluations des partenaires recueillies dans le cadre de ce processus d’examen ont également mis en évidence le rôle de chef de file de l’UE en matière de normes économiques, environnementales et sociales (voir également La stratégie « Global Gateway » en pratique et la collaboration avec le secteur privé). Dans des pays comme la Colombie ou l’Ukraine, le soutien apporté par l’UE au processus de paix, aux droits de la personne, à l’état de droit et à la résolution des crises migratoires a été reconnu pour son poids politique, associée à un soutien opérationnel et financier.
L’Union européenne est attachée au multilatéralisme. Elle défend les valeurs universelles et le droit international, elle joue un rôle fédérateur stratégique au sein des Nations Unies, elle mène des réformes institutionnelles et elle soutient l’existence d’un ordre international fondé sur des règles pour parvenir à la prospérité mondiale. Elle défend ces objectifs dans sa Communication conjointe de 2021 relative au renforcement de la contribution de l’UE à un multilatéralisme fondé sur des règles (Commission européenne et Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, 2021[16]) et dans les conclusions du Conseil en amont de la quatrième Conférence internationale sur le financement du développement (Conférence de Séville) (Conseil de l'Union européenne, 2025[17]).
L’Union européenne met à profit ses ressources financières et son influence diplomatique pour soutenir et renforcer le multilatéralisme. En sa qualité d’observateur privilégié auprès des Nations Unies, l’UE coordonne les positions communes de ses 27 États membres dans les négociations ; mène une action collective sur les droits de la personne et la sécurité au sein de l’Assemblée générale des Nations Unies, du Conseil économique et social et du Conseil des droits de l’homme ; et plaide en faveur de réformes du Conseil de sécurité et des institutions afin de renforcer la transparence, la représentation et la responsabilité9. En outre, elle a activement participé, aux côtés de ses États membres, aux dialogues sur les réformes menées par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Les institutions de l’UE contribuent financièrement au système multilatéral : elles ont versé 6.1 milliards USD d’APD brute en 2023 (soit 15 % de l’APD totale). Les Nations Unies sont également un partenaire privilégié pour l’action humanitaire, comme en témoigne la volonté de l’UE de soutenir les fonds communs des Nations Unies en cas de crise (voir « À mesure que le paysage des donneurs évolue, les partenaires considèrent de plus en plus l’Union européenne comme un leader dans le domaine de l’action humanitaire »). À l’heure où le multilatéralisme, l’état de droit et les solutions communes sont remis en question, une telle approche, fondée sur des principes et le soutien financier, est essentielle pour soutenir le bon fonctionnement du système multilatéral.
L’engagement de l’Union européenne au sein du système multilatéral pourrait renforcer son influence politique. Une évaluation de la coopération de l’UE avec les Nations Unies dans le domaine de l’action extérieure a montré que les partenariats noués étaient pragmatiques, l’UE recherchant le meilleur partenaire de mise en œuvre. Toutefois, l’engagement stratégique fort au siège de l’ONU n’a pas toujours débouché sur des collaborations stratégiques au niveau des pays (ADE, PEMconsult et IRAM, 2023[18]). L’évaluation suggère que l’insuffisance des collaborations stratégiques dans les pays pourrait limiter l’influence politique de l’UE. En outre, disposer d’informations plus analytiques sur la coopération avec les Nations Unies dans un secteur, un thème, une région, un pays ou avec une entité des Nations Unies spécifique, consolidées entre les DG, pourrait contribuer à tirer davantage parti de ce partenariat.
Alors que l’Union européenne s’oriente vers une vision fondée sur les avantages mutuels dans ses partenariats et entend utiliser l’APD comme catalyseur, il est possible de consolider les fondements des structures de gouvernance existantes
Dans un monde de plus en plus polarisé, la sécurité économique est au cœur de l’action extérieure de l’Union européenne. Conformément aux priorités de la Commission pour 2024‑27, l’UE entend défendre et promouvoir un ordre international fondé sur des règles. Elle s’efforce également de consolider le rôle des institutions mondiales, afin de faire respecter les valeurs de l’UE que sont la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, l’état de droit, la durabilité et le respect des droits de la personne, et de renforcer la prospérité de l’UE et sa position sur la scène mondiale (Commission europénne, 2024[19]). Pour ce faire, elle donne la priorité à l’élargissement pour accroître son influence mondiale et renforcer la stabilité, et se concentre de plus en plus sur son voisinage élargi – y compris la région MENA et la région du Golfe – en vue de soutenir les investissements, la stabilité économique, la création d’emplois, le secteur énergétique et la sécurité. La création de deux DG distinctes, dotées de commissaires propres et consacrées à ces régions, la DG ENEST et la DG MENA, illustre cette attention politique accrue. À l’échelle mondiale, la politique économique étrangère de l’UE est axée sur la sécurité économique, le commerce et l’investissement dans les partenariats. Elle vise à renforcer la résilience, à sécuriser les chaînes d’approvisionnement, à appuyer l’innovation collaborative et à s’attaquer aux causes profondes de l’insécurité (Commission europénne, 2024[19]).
La coopération pour le développement est étroitement liée aux objectifs politiques que se fixe l’Union européenne et à la manière dont elle se projette sur la scène internationale. En faisant de l’élargissement une priorité géopolitique et en intégrant la plupart des instruments financiers de l’action extérieure à l’IVCDCI – Europe dans le monde10, l’UE a étendu la portée de son portefeuille consacré à la coopération pour le développement afin d’englober des objectifs plus larges de politique étrangère. Selon l’évaluation des instruments financiers de l’action extérieure réalisée en 2024, la création de l’IVCDCI – Europe dans le monde a contribué à renforcer la cohérence des partenariats internationaux avec les objectifs en matière de politique étrangère (Particip GmbH, 2024[20]).
La flexibilité du cadre de l’IVCDCI – Europe dans le monde a permis à l’Union européenne de réagir aux chocs politiques. Par exemple, alors que la programmation se fait principalement au niveau des pays, la Commission a pu transférer les financements par pays au sein d’enveloppes géographiques11. Elle a exploité cette possibilité en faveur des régions et des pays du Sahel et de la région MENA lorsque les changements politiques dans la région ont entraîné une perte d’alignement entre les valeurs de l’UE et celles des pays partenaires (voir Rester engagé dans un contexte de fragilité croissante et d’évolution du paradigme en matière de développement). En outre, l’IVCDCI – Europe dans le monde prévoit une réserve de 9.53 milliards EUR pour les défis et priorités émergents. Cela lui permet de réagir rapidement et à grande échelle aux crises, tout en préservant la prévisibilité de la programmation géographique. Néanmoins, la majeure partie (79 %) du budget de réserve, établi sur sept ans, a été affectée dès les trois premières années de mise en œuvre à l’appui de plusieurs priorités : les conséquences de la pandémie de COVID-19, la crise des réfugiés syriens dans les pays partenaires et la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Elle a également fourni des garanties supplémentaires à la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le cadre de la stratégie « Global Gateway » (Hauck, Sabourin et Jones, 2024[21]). Sur la base de ces constats, certains plaident en faveur d’une plus grande flexibilité dans le futur cadre financier pluriannuel (CFP).
La coopération pour le développement de l’Union européenne s’inscrit dans un contexte mondial marqué par l’insuffisance du financement et de l’investissement, qui compromet la réalisation des ODD. Selon un récent rapport de l’OCDE, les économies émergentes et en développement sont confrontées à un déficit annuel de financement des ODD d’environ 4 000 milliards USD – une augmentation spectaculaire par rapport aux 2 500 milliards USD de déficit constatés en 2015 (OCDE, 2025[22]). Alors que les besoins de financement des ODD ont augmenté de 36 % entre 2015 et 2022, les financements effectifs n’ont progressé que de 22 %, d’où un déficit de financement qui a explosé de 60 %. L’APD est une source essentielle de financement du développement, mais avec 223 milliards USD en 2023, elle est insuffisante pour combler le déficit de financement et ne peut que compléter la mobilisation de ressources intérieures et les investissements. Les actifs financiers mondiaux – dont 21 % sont détenus dans des pays en développement – peuvent contribuer au progrès social et économique s’ils sont en phase avec les besoins en matière de développement.
En se fixant des objectifs plus larges en matière d’action publique et dans un contexte de contraction budgétaire, l’Union européenne entend combler le déficit de financement en utilisant l’APD comme catalyseur d’investissements publics et privés. Dans l’ensemble des régions où elle intervient, la Commission s’efforce de diversifier sa panoplie d’outils en développant les modalités autres que les subventions afin d’apporter un soutien à plus grande échelle. Dans les régions couvertes par la DG ENEST et la DG MENA, la Commission développe l’investissement privé et les prêts budgétaires conditionnels afin d’encourager les réformes, tout en tirant parti des ressources d’APD. Par exemple, l’UE a créé deux nouvelles facilités dans les pays de son voisinage : la Facilité pour l’Ukraine et la Facilité pour la réforme et la croissance en faveur des Balkans occidentaux. Ces mécanismes associent des prêts et des subventions dont les versements sont conditionnés au franchissement d’étapes qualitatives et quantitatives. Ils visent également à mobiliser les ressources et l’expertise du secteur privé, les fonds étant acheminés par l’intermédiaire des trésors publics nationaux et de plateformes d’investissement dans les infrastructures qui favorisent également la convergence économique12. En outre, la DG INTPA entend utiliser l’APD comme un catalyseur, en mettant l’accent sur la mobilisation de l’investissement privé par le biais de projets qui répondent aux priorités de l’UE et au besoin de stabilité et de résilience (voir La stratégie « Global Gateway » en pratique et la collaboration avec le secteur privé).
Lancée en décembre 2021 par une communication conjointe de la Commission (Commission européenne, 2021[23]), la stratégie « Global Gateway » illustre ce changement de paradigme. Cette stratégie définit une nouvelle approche des partenariats internationaux, d’une logique donneur-bénéficiaire à un modèle de partenariat mutuellement bénéfique qui, outre les besoins en matière de développement des pays partenaires, prend également en compte les intérêts économiques et stratégiques à long terme de l’UE. Cette nouvelle approche vise à soutenir les investissements financiers intelligents dans des infrastructures de qualité, afin de mettre en place des partenariats en matière de connectivité ; réduire les disparités d’investissement à l’échelle mondiale ; encourager les connexions intelligentes, propres et sécurisées dans les secteurs du numérique, de l’énergie et des transports ; et renforcer les systèmes de santé, d’éducation et de recherche (voir La stratégie « Global Gateway » en pratique et la collaboration avec le secteur privé), tout en apportant des investissements à long terme qui respectent les valeurs de l’UE13. Les investissements physiques doivent être complétés par des investissements humains de façon à être durables et à se renforcer mutuellement. L’objectif est de mobiliser jusqu’à 300 milliards EUR d’investissements entre 2021 et 2027. Cette attention accrue portée aux infrastructures semble opportune pour répondre aux ambitions de partenariats mutuellement stratégiques, si tant est que ces investissements ne visent pas uniquement la croissance économique dans les pays bénéficiaires. Des études ont en effet identifié que le financement des infrastructures et l’aide au commerce génèrent des avantages mutuels dans le domaine économique même si les retombées en termes de croissance sont limitées (Heidland et al., 2025[24])14.
Ces priorités stratégiques plus vastes et en évolution ont dépassé le cadre fondamental de l’IVCDCI – Europe dans le monde. La stratégie « Global Gateway » a été lancée fin 2021, quelques mois seulement après l’entrée en vigueur de l’IVCDCI – Europe dans le monde s. Dans les faits, cela signifie que la première version de la programmation et les outils initiaux ont été conçus et dimensionnés en vertu d’une approche dépassée – tout en étant remaniés dans le cadre du CFP en cours. La Commission a déployé des efforts considérables pour mettre au point des mécanismes de gouvernance inclusifs, avec notamment la présence de représentants du secteur privé et de la société civile (voir La stratégie « Global Gateway » en pratique et la collaboration avec le secteur privé) pour plus d’informations sur la gouvernance), et pour assurer une communication régulière sur les investissements. Elle a par exemple créé un site web public consacré à la stratégie « Global Gateway » (DG INTPA, 2025[25]), qui recense les projets menés dans le cadre de cette stratégie et propose une carte interactive, et elle a fourni des informations sur cette stratégie dans le rapport annuel sur la mise en œuvre des instruments de l’action extérieure de l’UE. Néanmoins, dans la mesure où l’approche stratégique fait l’objet d’ajustements constants, il s’est avéré difficile pour le Parlement de s’engager. En outre, bien que les projets « Global Gateway » sont soumis au règlement relatif à l’IVCDCI – Europe dans le monde, les critères de sélection des projets phares menés au titre de cette stratégie, leur degré d’avancement, les partenaires de mise en œuvre et les résultats attendus ne sont pas rendus publics. Ce manque d’informations a des répercussions sur la confiance d’un certain nombre de partenaires, comme l’ont fait ressortir les évaluations et les entretiens menés avec les partenaires. Des observateurs extérieurs rencontrés s’interrogent par ailleurs sur la façon dont les objectifs de développement peuvent être maintenus au sein d’un programme axé sur l’intérêt mutuel. Certains craignent que cette politique évolutive entraîne également une prise de distance avec les objectifs de l’UE en matière de lutte contre la pauvreté et un retrait des pays où les investissements du secteur privé se révèlent être plus difficiles que prévu. Les sections suivantes abordent les changements observés.
Le maintien de l’engagement dans les pays les moins avancés et dans les contextes caractérisés par une fragilité élevée ou extrême au-delà du voisinage européen nécessitera des efforts soutenus, dans le cadre d’un portefeuille axé sur la sécurité économique et l’investissement
Les actions menées par l’Union européenne au titre de la coopération pour le développement ciblent de plus en plus les pays européens éligibles à l’APD, en particulier l’Ukraine, reflétant ses priorités politiques. Si l’on inclut l’Ukraine, les dix principaux bénéficiaires se situent essentiellement dans le voisinage oriental et méridional (voir l’infographie 2) : les pays européens éligibles à l’APD ont reçu 60.8 % de l’APD bilatérale des institutions de l’UE, reflétant l’attention géopolitique portée à ces régions. Cela s’explique principalement par le soutien apporté par l’UE à l’Ukraine à la suite de la guerre d’agression menée par la Russie contre ce pays.
La part de l’APD allouée aux pays ne faisant pas partie du voisinage a reculé entre 2020 et 2023, mais cette baisse ne reflète pas encore les changements intervenus depuis l’examen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (CFP) et l’examen à mi-parcours de la programmation de l’IVCDCI – Europe dans le monde. Les tendances observées dans le Système de notification des pays créanciers (SNPC) de l’OCDE s’expliquent principalement par la mobilisation du budget de réserve de l’IVCDCI – Europe dans le monde pour l’essentiel en faveur des régions concernées par la politique de voisinage et d’élargissement à la suite de la pandémie de COVID-19, des crises liées aux déplacements forcés en Syrie et de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Le SNPC ne reflète pas encore la révision de 2024 du CFP, qui sera mise en œuvre en 2025. Ces révisions ont conduit à de nouvelles priorités de financement, qui augmenteront encore la part des pays du voisinage dans l’APD des institutions de l’UE. Cette hausse est notamment due à trois éléments : 50 milliards EUR approuvés au titre de la Facilité pour l’Ukraine (17 milliards EUR de subventions et 33 milliards EUR de prêts pour 2024‑27), des fonds supplémentaires pour la gestion des migrations et des frontières dans le voisinage méridional, ainsi que pour les réfugiés syriens et les communautés d’accueil en Iraq, en Jordanie, au Liban, en Türkiye et en Syrie15. En outre, une partie de ce budget supplémentaire provient d’une réaffectation des financements existants, dont 2.6 milliards EUR provenant de l’IVCDCI – Europe dans le monde et de l’Instrument d’aide de pré-adhésion (IAP III). Cette réaffectation a conduit à une diminution au prorata de 7.48 % pour toutes les lignes budgétaires gérées par la DG INTPA et l’ancienne DG NEAR pour la période 2025‑27 et pour les lignes budgétaires gérées par le Service des instruments de politique étrangère pour la période 2024‑27, hors budget de réserve pour les défis et priorités émergents et lignes administratives.
Parallèlement, le soutien de l’Union européenne aux pays les moins avancés (PMA) affiche une légère baisse, dans un contexte de diminution mondiale des flux d’APD alloués à ces pays. En 2023, les PMA ont reçu 10.6 % de l’APD bilatérale brute versée par les institutions de l’UE (soit 4.2 milliards USD) (voir Graphique 5), ce qui représente une légère baisse en volume et en pourcentage de l’APD bilatérale de l’UE par rapport à 2020, année record du soutien apporté par l’UE aux PMA dans le contexte de la pandémie de COVID-19, et une baisse marginale par rapport à 2018, dans le cadre de coupe plus large au CFP. Ce sont des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (PRITI) qui ont reçu la part la plus importante (58.9 %) de l’APD bilatérale brute de l’UE, mais il faut noter que 17.3 % de cette aide n’étaient pas ventilés par groupe de revenu16. De même, la part et le volume de l’APD allouée à des pays dont l’indice de pauvreté se situe entre 20 % et 80 % ont diminué depuis 2020 (voir Graphique 6). En 2023, si l’on examine la ventilation de l’APD des institutions de l’UE au regard de l’« APD par personne en situation d’extrême pauvreté »(OCDE, 2025[11]), le montant était de 5.7 USD par personne dans les PMA, 38.1 USD dans les PRITI et 46.8 USD dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (PRITS) (OCDE, 2025[11]).
APD bilatérale nette (versements), en milliards USD (prix constants de 2023)
Note : graphique à prix constants pour réduire la distorsion qui pourrait être induite par l’inflation lorsque l’on compare les données dans le temps.
Source : OCDE (2025[26]), DAC 2, Explorateur des données de l’OCDE (base de données), http://data-explorer.oecd.org/s/od.
Part d’APD allouée en fonction de l’incidence de la pauvreté dans les pays (seuil d’extrême pauvreté de la Banque mondiale), en millions USD (prix constants de 2021)
Source : OCDE (2025[26]); DAC 2, Explorateur des données de l’OCDE (base de données), http://data-explorer.oecd.org/s/od ; Banque mondiale (2025[27]), Poverty and Inequality Platform, pip.worldbank.org.
Les pays les moins avancés (PMA) risquent d’être touchés de manière disproportionnée par les réductions de l’APD à l’échelle mondiale. Une étude de l'OCDE a estimé qu’en raison de ces fortes réductions, l’APD bilatérale destinée aux PMA pourrait enregistrer une baisse comprise entre 13 % et 25 % en 2025, après une baisse de 3 % constatée en 2024 (données préliminaires) (Graphique 7). Dans le scénario tablant sur la plus forte réduction (baisse de 17 % de l’APD totale), ces pays pourraient perdre environ un quart de leur APD pour la seule année 2025 (OCDE, 2025[28]). D’après les projections, l’APD bilatérale fournie aux PMA en 2025 serait à son niveau le plus bas depuis le milieu des années 2000. Ces baisses sont d’autant plus préoccupantes que l’APD joue un rôle important dans ces pays par rapport à d’autres apports financiers internationaux, puisqu’elle représente une part significative du budget national et du revenu national brut (1.6 % dans les PMA).
APD bilatérale nette des pays du CAD allouée aux PMA, 2002‑24 (données officielles) et 2025‑27 (projections), en milliards USD (prix constants de 2023)
Note : les données concernant 2002‑23 correspondent aux statistiques finales communiquées à l’OCDE. Celles relatives à 2024 sont préliminaires. Les estimations pour 2025‑27 présentent une fourchette de projections de l’APD.
Source : OCDE (2025[28]), Réductions de l’aide publique au développement : Projections de l’OCDE pour 2025 et à court terme, https://www.oecd.org/fr/publications/reductions-de-l-aide-publique-au-developpement_811056e3-fr.html
Dès lors, il est essentiel de mettre à profit l’APD pour favoriser les investissements privés afin de combler le déficit de financement, mais les PMA sont généralement exclus des instruments et de la mobilisation du secteur privé à l’échelle mondiale. Ce sont principalement les PRITI et les PRITS qui bénéficient des financements privés mobilisés par les membres du CAD. Sur la période 2020‑23, les membres du CAD ont mobilisé respectivement 28.5 % et 22 % des financements privés dans les PRITI et les PRITS, contre 12 % dans les PMA (OCDE, 2025[29]). En effet, les projets rentables et les mécanismes de partage des risques sont plus viables dans les pays à revenu intermédiaire (PRI). Les pays ayant la capacité institutionnelle pour proposer des projets susceptibles d’obtenir un financement sont plus attractifs pour les investisseurs, tandis que certains pays peinent à satisfaire aux mêmes critères. Si les pouvoirs publics accordent une attention accrue aux défis à relever, les contraintes structurelles dans les PMA limitent la réserve de projets susceptibles d’attirer des investissements et ont un effet dissuasif sur les acteurs du secteur privé.
Le maintien de l’engagement dans les PMA nécessitera des efforts soutenus et complémentaires, à mesure que l’Union européenne s’oriente vers un portefeuille d’investissements. Ces pays sont inclus dans le décompte des projets « Global Gateway », représentant 37 % des projets phares (Tableau 1). Cependant, aucune information accessible au public n’est disponible sur le volume réel par projets que représenteront ces nouveaux investissements une fois qu’ils auront été concrétisés. En outre, si l’on examine les efforts déployés par l’UE, on constate qu’en 2022‑23, 2.7 % des instruments du secteur privé des institutions de l’UE ont été alloués à des PMA et à d’autres pays à faible revenu (PFR), soit moins d’un point de pourcentage d’augmentation par rapport à 2018‑19 ; 5.2 % du total des financements privés mobilisés en 2022‑23 ont bénéficié aux PMA et autres PFR, mais il faut noter que 52.3 % des financements n’étaient pas ventilés par groupe de revenu. Plusieurs rapports ont souligné les difficultés inhérentes à l’utilisation du financement mixte et des garanties de l’UE dans les PMA et les PRB (Particip GmbH, 2024[20] ; Cour des comptes européenne, 2024[30] ; Cour des comptes européenne, 2025[31]). Par conséquent, même si ces investissements répondent à la demande des pays partenaires, les pays qui ne bénéficient pas de solutions de financement par le marché auront néanmoins besoin d’accéder à des financements concessionnels au moyen d’approches complémentaires. Pour y parvenir, il sera essentiel de poursuivre les efforts à l’appui de la mobilisation des ressources intérieures, de la lutte contre la corruption et de la bonne gouvernance, en complément d’une approche axée sur l’investissement.
Nombre de projets phares de la stratégie « Global Gateway » en 2024 et 2025 dans les différents groupes de pays classés par niveau de revenu
Note : les catégories PRITI et PRITS désignent les PRI qui ne sont pas des pays figurant parmi les moins avancés. Certains projets phares sont mis en œuvre dans plusieurs pays. Le cas échéant, ils ne sont pas comptabilisés deux fois, mais sont classés dans la catégorie du pays dont le revenu est le plus faible.
Source : liste partagée par la Commission européenne.
L’adoption d’approches complémentaires similaires dans les contextes caractérisés par une fragilité élevée ou extrême favoriserait la mise en œuvre de la stratégie « Global Gateway ». Les institutions de l'UE ont alloué entre 15 et 30% de l'APD totale à des contextes hautement et extrêmement fragiles et touchés par des conflits en 2023, avec des montants relativement stables en volume (Graphique 20). Les efforts déployés pour développer les investissements « Global Gateway » dans 41 des 61 contextes (67 %) caractérisés par une fragilité élevée ou extrême témoignent de l’attention que la Commission leur accorde. Il sera important de continuer à adapter la mise en œuvre des partenariats et des approches relevant de la stratégie « Global Gateway » à ces contextes afin de susciter l’intérêt du secteur privé et d’encourager les approches sur mesure. En effet, selon le Cadre 2025 de l’OCDE sur la fragilité (OCDE, 2025[32]), le financement privé à l’appui du développement reste concentré dans les contextes présentant une fragilité moyenne à faible, en partie en raison des capacités institutionnelles des parties concernées. La section Rester engagé dans un contexte de fragilité croissante et d’évolution du paradigme en matière de développement examine plus en détails les défis à relever pour que la stratégie « Global Gateway » porte ses fruits dans ces contextes.
Équilibrer une programmation flexible et une forme de sanctuarisation pour les pays les plus dans le besoin permettrait de soutenir les ambitions de l’Union européenne. Alors que l’UE étend son champ d’action en matière d’investissement dans un contexte en évolution rapide, elle vise également à accroître la flexibilité dans son prochain CFP, en se concentrant sur des macrorégions plutôt que sur des programmes par pays. Miser sur une flexibilité accrue semble logique au vu de l’absorption rapide du budget de réserve de l’IVCDCI – Europe dans le monde, de l’impératif de réagir rapidement aux changements géopolitiques dans un monde polarisé et de la nécessité de tirer parti des opportunités d’investissement lorsqu’elles se présentent. Pourtant, une approche totalement flexible, prévoyant moins d’outils pour mesurer la mise en œuvre des engagements, rend le contrôle externe plus complexe et affecte la capacité des partenaires à planifier leur engagement stratégique avec l’UE. En outre, compte tenu de la complexité de la mobilisation des financements privés dans les PMA et dans les contextes caractérisés par une fragilité élevée ou extrême, il conviendra de trouver un juste équilibre pour protéger les financements destinés à ces contextes plus difficiles afin que l’UE puisse continuer de contribuer à leur stabilité. Une telle sanctuarisation sera particulièrement importante car les parties prenantes au sein de l’UE ont des opinions divergentes quant à savoir si la stratégie « Global Gateway » et la vision de l’investissement qui en découle constitueront l’approche unique ou principale des partenariats internationaux.
Si un programme d’investissement peut contribuer à combler le déficit de financement des ODD, des approches complémentaires sont utiles soutenir les progrès en matière de développement humain, de démocratie et de renforcement des institutions
Le développement humain est une composante centrale de la stratégie « Global Gateway », notamment en associant les investissements dans les infrastructures matérielles et immatérielles. Dans ses conclusions de 2021, le Conseil a souligné l’importance d’apporter un soutien systémique aux principaux éléments constitutifs des secteurs du développement humain et de l’investissement dans le cadre de la stratégie « Global Gateway ». Cela permettrait de favoriser la prévention et la reprise, de renforcer la résilience, de promouvoir la stabilité et une croissance durable et d’atténuer l’impact à long terme de la pandémie sur la perte de revenu et la pauvreté. Dans des conclusions ultérieures (Conseil de l’Union européenne, 2023[33]), le Conseil a appelé à investir dans le développement humain en tant que catalyseur d’investissements du secteur privé à l’appui d’une transition sociale, verte et numérique. Les conclusions du Conseil mettent l’accent sur le soutien à des institutions publiques transparentes et efficaces, des systèmes de protection sociale solides et des efforts mesurables à l’appui des plus défavorisés, notamment en ayant recours au marqueur des inégalités. En se fixant des domaines prioritaires comme la santé, l’éducation et la recherche, la stratégie « Global Gateway » est alignée sur les priorités de l’IVCDCI – Europe dans le monde, à savoir le développement humain et l’inclusion sociale. Dans les autres secteurs prioritaires, grâce à son approche à 360 degrés, l’UE vise également à articuler investissements humains et investissements physiques, de manière à les rendre durables, accessibles, inclusifs et à ce qu’ils se renforcent mutuellement, dans l’optique d’accroître les rendements économiques et sociaux des infrastructures grâce au capital humain (voir « Affiner l’approche à 360 degrés »). La stratégie de l’UE en matière de santé mondiale contribue également à la stratégie « Global Gateway », qui fait de la santé l’un de ses cinq principaux domaines de partenariat.
Toutefois, les projets « Global Gateway » en faveur du développement humain se concentrent principalement sur des solutions fondées sur le marché. Les projets phares menés au titre de la stratégie « Global Gateway » sont dominés par des investissements en faveur de projets d’infrastructure à forte visibilité privilégiant les intérêts économiques. Par conséquent, ces projets sont davantage présents dans les secteurs où les marchés sont plus matures et où ils peuvent attirer des financements, comme l’atténuation du changement climatique et l’énergie (voir Tableau 2). Les projets de développement humain ont représenté moins de 20 % du total des projets phares de la stratégie. Dans les secteurs de la santé et de l’éducation, les investissements ne permettront que partiellement de relever les défis auxquels les pays sont confrontés, car ils ne ciblent pas les soins de santé primaires et les systèmes de santé, ou l’éducation de base. Par exemple, les projets menés dans le domaine de l’éducation se concentrent souvent sur l’enseignement et la formation techniques et professionnels (EFTP) afin de veiller à ce que les pays partenaires puissent gérer et entretenir les investissements dans les infrastructures. Les projets dans le domaine de la santé sont quant à eux axés sur la fabrication locale de vaccins.
Nombre et part des projets phares de la stratégie « Global Gateway » par secteur
Note : UE = Union européenne ; ÉM = États membres. Les montants par projet ne sont pas accessibles au public.
Source : Bilal et Chloe (2024[34]), « Global Gateway: Where now and where to next? », https://ecdpm.org/work/global-gateway-where-now-and-where-next.
Les sous-secteurs traditionnels de la santé et de l’éducation auront pourtant impérativement besoin de financement compte tenu des réductions de l’APD au niveau mondial et des premiers signes de diminution du soutien en faveur des services publics essentiels et des systèmes de protection sociale. Sur la période 2025‑27, 11 membres du CAD ont substantiellement réduit leur budget d’APD. Ainsi, les apports d’APD des membres du CAD en faveur de l’éducation devraient diminuer de 18 à 22% entre 2023 et 2025, et de 13 à 26 % au niveau de l’enseignement primaire (OCDE, 2025[28]). L’APD allouée à la santé devrait diminuer de 50 à 60 % entre 2022 et 2025, ramenant les niveaux d’APD à ceux de 2008. Le financement des soins de santé de base, de la nutrition de base et des programmes d’approvisionnement en eau et d’assainissement avait déjà reculé entre 2019 et 2022, en partie en raison d’une réorientation des financements en réponse à la pandémie. Le soutien en faveur des systèmes de santé locaux peut apporter des avantages indirects sur les plans économique, politique et stratégique aux bailleurs à moyen terme (Heidland et al., 2025[24]). Mais de nouvelles réductions dans ces domaines risquent d’inverser les progrès accomplis dans le sens d’une couverture sanitaire universelle et du renforcement de la résilience à long terme face aux pandémies (Penn et al., 2025[35]).
La Commission européenne est en bonne voie pour atteindre les objectifs de dépenses de consacrer au moins 20 % d’APD au développement humain, en atteignant le taux de 32 % sur la période 2021‑24. Néanmoins les premières indications suggèrent une diminution du soutien apporté aux services publics essentiels et aux systèmes de protection sociale, au renforcement de la gouvernance et à la lutte contre les facteurs multidimensionnels de fragilité au-delà du voisinage Est européen et de la région MENA. Par exemple, selon Van Damne (2025[36]), l’examen à mi-parcours de l’IVCDCI – Europe dans le monde en Afrique subsaharienne a révélé une moindre attention portée à la gouvernance, au développement humain et aux mesures de soutien dans les futures dotations financières (voir Tableau 3). Les missions menées en Angola et en Colombie ont confirmé que, au niveau local, la société civile et l’administration attachent de l’importance aux questions de démocratie et de participation (voir Rester engagé dans un contexte de fragilité croissante et d’évolution du paradigme en matière de développement).
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Domaines prioritaires de la programmation
Source : Van Damme (2025[36]), « The NDICI-Global Europe mid-term review exercise in sub-Saharan Africa: Lessons for the future », https://ecdpm.org/application/files/6117/4599/9277/NDICI-Global-Europe-Mid-Term-Review-Exercise-Sub-Saharan-Africa-Lessons-Future-ECDPM-Briefing-Note-192-2025.pdf.
Ces dernières années, l’Union européenne a fait preuve d’un leadership politique fort en matière d’égalité des genres, de santé et de droits sexuels et reproductifs, ainsi que de droits des personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, transgenres, queer et intersexes (LGBTQI). Sous la direction d’une nouvelle commissaire à l’égalité, le troisième plan d’action sur l’égalité des sexes (GAP III), ambitieux et progressiste, a permis de faire progresser l’intégration des objectifs en la matière dans la programmation et de renforcer leur importance stratégique dans l’action extérieure de l’UE (DG INTPA et al., 2023[37]). L’UE s’est notamment engagée à intégrer des objectifs d’égalité des genres dans 85 % de ses actions de développement.
Des efforts soutenus seront nécessaires pour maintenir le rythme des progrès en faveur de l’égalité des genres. Selon les statistiques internes de l’UE, 78.4 % de l’ensemble des actions extérieures initiées sur la période 2021‑23 étaient assorties d’objectifs en matière d’égalité des genres ; de même que 85 % des actions relevant de l’IVCDCI – Europe dans le monde, 75 % des actions menées au titre de l’instrument d’aide de pré-adhésion (IAP III) et 28 % de celles lancées au titre de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). De même, si l’on considère uniquement les décaissements de la Commission, la part des décaissements ayant des objectifs d’égalité en matière d’égalité des genres a augmenté de manière continue, passant de 16 % en 2010-2011 à 71 % en 2022‑23. Si l’on considère toutes les institutions de l’UE, y compris la BEI, la part d’APD assortie d’objectifs en matière d’égalité des genres a considérablement augmenté au cours de la dernière décennie, mais stagne depuis autour de 60 % (Graphique 8). En outre, seuls 2 % de l’APD bilatérale ventilable des institutions de l’UE avaient l’égalité des genres pour objectif principal en 2022‑23, contre 4 % en moyenne pour le CAD.
Volumes et parts de l’APD poursuivant des objectifs en matière d’égalité des genres, milliards USD, institutions de l’UE, engagements d’APD bilatérale ventilable, moyennes sur deux ans
Source : OCDE (2025[38]), « Activités d’aide (APD) visant l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes », Explorateur des données de l’OCDE (base de données), https://data-explorer.oecd.org/vis?lc=fr&df[ds]=DcdDisseminateFinalDMZ&df[id]=DSD_GNDR%40DF_GENDER&df[ag]=OECD.DCD.FSD&av=true&dq=DAC_EC..1000..2.0%2B1%2B2%2B10%2B99.C.Q._T..&lom=LASTNPERIODS&lo=2&to[TIME_PERIOD]=false&pg=0.
L’APD allouée aux infrastructures et aux services économiques, à la distribution d’eau et à l’assainissement et au secteur de l’énergie poursuit dans une moindre mesure des objectifs en matière d’égalité des genres, même si ces secteurs font partie des priorités de la stratégie « Global Gateway ». Cela signifie que toutes les institutions de l’UE devront poursuivre leurs efforts pour placer l’égalité des genres au cœur des investissements réalisés dans le cadre de la stratégie « Global Gateway » (voir Graphique 9 et « Affiner l’approche à 360 degrés »).
Attention portée à l’égalité des genres par secteur, 2022‑23, APD bilatérale ventilable, engagements, en pourcentage
Note : les transports sont inclus dans les autres infrastructures et services économiques. Le numérique n’est pas considéré comme un secteur dans le système de notification des pays créanciers de l’OCDE.
Source : OCDE (OCDE, 2025[11]), Profils de coopération pour le développement : Institutions de l’Union européenne, https://www.oecd.org/fr/publications/les-profils-de-cooperation-au-developpement_2ed76316-fr/institutions-de-l-union-europeenne_c5c69a43-fr.html.
L’Union européenne s’est engagée à lutter contre le changement climatique et à protéger la biodiversité dans tous ses partenariats et toutes ses opérations. Le Pacte vert de l’UE fixe des objectifs ambitieux pour la transition verte et l’IVCDCI – Europe dans le monde fait de l’UE l’un des principaux bailleurs de fonds de l’action internationale en faveur du climat et de l’environnement. Après avoir fixé des objectifs en matière de dépenses pour le climat et la biodiversité, les institutions de l’UE ont accru la part de leur APD à l’appui de l’environnement et des conventions de Rio, qui a atteint 35 % (8.1 milliards USD) en 2022‑23, contre 26.7 % en 2020‑21, ce qui reste toutefois en deçà de la moyenne du CAD, de 39 % sur la même période (OCDE, 2025[11]). Elles sont également à l’origine de l’essentiel de la mobilisation des financements privés en faveur de l’environnement. Dans le domaine de la biodiversité, l’UE est le troisième contributeur bilatéral sur la période 2022‑23 et, avec ses États membres, elle représente plus de 75 % de l’ensemble des financements. L’UE et ses États membres plaident ardemment en faveur de la négociation et de la mise en œuvre d’accords multilatéraux sur l’environnement qui défendent les droits des peuples autochtones et des communautés locales. Dans le cadre de la stratégie « Global Gateway », l’UE entend intensifier ses efforts pour mobiliser des investissements publics et privés à l’appui de la transition verte et numérique dans les pays partenaires, selon son principe central « vert et propre »17. Le climat et l’énergie figurent également en bonne place dans la liste des projets phares de la stratégie « Global Gateway », couvrant un large éventail de solutions énergétiques, de l’hydroélectricité et des centrales géothermiques jusqu’à l’hydrogène vert, les centrales solaires et le biogaz.
D’un point de vue structurel, la stratégie « Global Gateway » pourrait s’avérer moins adaptée pour soutenir l’adaptation, les pertes et préjudices et la biodiversité. Le financement des mesures d’adaptation au changement climatique et des solutions fondées sur la nature est entravé par de nombreuses défaillances du marché. La DG INTPA s’emploie activement à lever les obstacles qui entravent ces investissements et à encourager les institutions de financement à œuvrer dans ce sens (voir La stratégie « Global Gateway » en pratique et la collaboration avec le secteur privé). Néanmoins, certains projets pourraient ne pas être compatibles avec les investissements envisagés dans le cadre de la stratégie « Global Gateway » et risquent de ne plus apparaître comme centraux, ce qui risque d’éloigner l’UE de ses propres objectifs en matière de climat et de biodiversité et d’affecter sa capacité à aider ses pays partenaires de manière efficace et durable. Cela concerne notamment les projets de transformation agricole à petite échelle, d’économie circulaire, de production alimentaire durable ou de conservation de parcs naturels. Selon une étude en cours réalisée par l’OCDE sur l’accès au financement climatique, les autorités nationales et locales, ainsi que les fournisseurs au Gabon, à Madagascar, au Togo et dans d’autres pays ont constaté que le budget de l’UE consacré au climat et à la biodiversité diminuait dans leurs pays. Ce déclin, associé à de nouvelles approches (par exemple, le programme « NaturAfrica », qui a remplacé le programme d’appui pour la préservation de la biodiversité et les écosystèmes fragiles en Afrique centrale, ECOFAC), se traduirait par des répercussions négatives sur la nature (et des impacts climatiques indirects) et une réaffectation des ressources après des années d’engagement. Pour y remédier, il conviendrait de veiller à ce que le futur portefeuille de partenariats internationaux prévoie une marge pour des activités sortant du cadre de la stratégie « Global Gateway », au-delà du principe de « ne pas nuire » inscrit dans cette stratégie (La stratégie « Global Gateway » en pratique et la collaboration avec le secteur privé), en parallèle des efforts déployés pour intégrer systématiquement la nature et la résilience à la programmation. Il sera d’autant plus important de continuer à prêter attention à la biodiversité et aux solutions axées sur la nature que la stratégie « Global Gateway » vise également à garantir l’accès de l’UE à des ressources minérales essentielles souvent situées dans des zones écologiquement sensibles jouant un rôle primordial dans l’atteinte des objectifs mondiaux en matière de climat et de biodiversité.
Combiner différents instruments et approches sera essentiel pour poursuivre le renforcement des institutions. L’UE dispose d’approches et de boîtes à outils distinctes pour ses partenariats en fonction de la région d’engagement et des intérêts européens. Dans les pays du voisinage Est européen et de la région MENA, la boîte à outils est déjà étoffée et continue de se développer. L’UE peut ainsi s’appuyer sur une gamme complète de modalités : projets, investissements publics et privés, soutien budgétaire, prêts à l’appui de réformes et assistance technique entre pairs, qui se sont révélées utiles pour soutenir les réformes (voir Encadré 1). L’engagement en faveur de la transformation numérique est un exemple d’association d’actions de renforcement des infrastructures et des institutions18. Le domaine prioritaire du numérique illustre quant à lui les efforts déployés pour relier les investissements matériels et le développement humain. L’action de l’UE en la matière cherche à renforcer les capacités en matière de cybersécurité, consolidant ainsi la résilience et la durabilité des investissements et des infrastructures de l’UE, tout en soutenant la fiabilité et l’efficacité des services publics. En revanche, depuis 2021, le recours au soutien budgétaire diminue dans les pays et régions couverts par la DG INTPA (Graphique 10) en raison de la multiplication des crises politiques qui ne permettent pas de prolonger les soutiens de cette nature déjà engagés ou de concevoir de nouveaux programmes selon cette modalité de mise en œuvre (par exemple dans les pays du Sahel et en Haïti). Dans les pays où il n’existe pas de partenaire étatique fiable, l’engagement cible les besoins fondamentaux et les moyens de subsistance, par l’intermédiaire de la société civile et des organisations internationales. Pour les observateurs extérieurs et les principales parties prenantes européennes, il est encore difficile de savoir si les outils de partenariat utilisés dans les pays éloignés du voisinage de l’UE se limiteront aux investissements « Global Gateway » et à l’aide humanitaire. En outre, le renforcement des institutions – qui va au-delà de la création d’un environnement favorable lié aux projets « Global Gateway » – joue un rôle déterminant pour soutenir les solutions de développement durable et lutter contre les inégalités. Par ailleurs, compte tenu de l’impact de l’accès aux services de base et du bon fonctionnement des institutions sur les inégalités et la stabilité, le programme d’action de l’UE en matière d’investissement devrait compléter – et non remplacer – le soutien précieux et fondé sur des principes qu’elle apporte à ces dimensions, comme l’ont exprimé la plupart des parties prenantes rencontrées au cours de la mission d’examen par les pairs.
Part du soutien budgétaire dans l’APD totale ; APD hors Ukraine ; et APD dans les zones géographiques couvertes par la DG INTPA, versements, prix constants
Note : le soutien budgétaire général correspond aux contributions non préaffectées au budget de l’État, y compris le financement de réformes macroéconomiques (programmes d’ajustement structurel, stratégies de lutte contre la pauvreté). Cela exclut donc les fonds transférés au Trésor public pour financer des programmes ou des projets gérés selon des procédures budgétaires différentes de celles du pays bénéficiaire, dans l’intention d’affecter ces ressources à des usages spécifiques. Le soutien budgétaire sectoriel est, à l’instar du soutien budgétaire général, une contribution financière au budget du gouvernement du pays bénéficiaire. Cependant, dans le cas du soutien budgétaire sectoriel, le dialogue entre les donneurs et les administrations partenaires se concentre sur les préoccupations spécifiques à un secteur plutôt que sur les priorités générales en matière de politique publique et de budget.
Source : OCDE (2025[39]), « Système de notification des pays créanciers », Explorateur des données de l’OCDE (base de données), https://data-explorer.oecd.org/vis?pg=0&snb=8&df[ds]=dsDisseminateFinalDMZ&df[id]=DSD_CRS%40DF_CRS&df[ag]=OECD.DCD.FSD&dq=DAC..1000.100._T._T.D.Q._T..&lom=LASTNPERIODS&lo=5&to[TIME_PERIOD]=false&lc=fr.
L’assistance macrofinancière – un outil efficace au service de la stabilité macroéconomique
L’assistance macrofinancière (AMF) est un instrument financier de l’UE. Conçue pour aider les pays partenaires à faire face aux crises de la balance des paiements, elle prend la forme de prêts concessionnels et/ou de dons. Les versements sont subordonnés au respect des droits de la personne et à l’existence de mécanismes démocratiques efficaces, notamment un système parlementaire multipartite, le respect de l’état de droit, un bilan satisfaisant au regard du programme du FMI et la mise en œuvre des réformes décrites dans un protocole d’accord bilatéral.
Les évaluations montrent que l’AMF a été efficace pour stabiliser la situation macroéconomique des bénéficiaires, en particulier à court et moyen termes. Ce succès a été attribué à l’accent mis sur les pays voisins, la proximité avec ces pays ayant permis d’adopter une approche sur mesure et des programmes de réforme bien calibrés ; à l’ampleur du soutien en raison de la prédominance des prêts et à des délais limités qui incitent la réforme ; et à une coordination étroite avec les programmes de soutien portés par d’autres institutions financières internationales.
Le déploiement de l’AMF rencontre certaines difficultés d’ordre opérationnel et stratégique. La longueur du processus décisionnel de l’AMF pourrait entraîner des retards. Toutefois, l’UE a démontré que ces procédures peuvent être accélérées lorsque son engagement correspond à une situation de crise, comme lors de la pandémie de COVID-19 ou à la suite de l’invasion non provoquée de l’Ukraine par la Russie. Si le caractère rigide du protocole d’accord renforce l’efficacité de l’instrument s’agissant de mener à bien un effort de réforme global, il peut en limiter la flexibilité dans des contextes plus dynamiques. En outre, la taille relativement modeste de certains programmes d’AMF peut amoindrir leur impact. La visibilité de l’instrument dans les pays bénéficiaires pourrait par ailleurs être améliorée. Les conditions politiques préalables, bien que fondées sur des principes, peuvent parfois limiter l’engagement de l’UE, même lorsque des intérêts stratégiques sont en jeu. En Égypte, l’UE est parvenue à définir des conditions provisoires pour apporter son soutien. La dépendance à l’égard des programmes du FMI peut également avoir un effet dissuasif sur certains pays en raison de la stigmatisation et des retards procéduraux associés à ces programmes, alors qu’il existe des avantages certains à accroître l’effet de levier et la cohérence entre les réformes.
Soutien budgétaire, assistance macrofinancière et prêts publics – des outils complémentaires à l’appui d’un changement à long terme
Le soutien budgétaire apporté par les membres du CAD s’est avéré efficient et efficace pour appuyer la réponse à la pandémie de COVID-19. Ce type d’intervention permet de s’aligner sur les priorités des pays, de garantir la coordination des approches et de renforcer la résilience à long terme des systèmes nationaux. Le soutien budgétaire et l’AMF de l’UE ont aidé certains pays à stabiliser leur cadre macrobudgétaire, à cibler les mesures liées au COVID-19 dans leur action et à faire face aux conséquences sociales et économiques de la crise. Ils ont également permis d’ouvrir un espace de dialogue stratégique pour suivre la mise en œuvre de la réponse au COVID-19. L’UE a toutefois eu tendance à mettre l’accent sur le soutien à l’adoption de mesures immédiates pour faire face à la pandémie, plutôt que sur le renforcement de la résilience à plus long terme.
En Ukraine, la mobilisation de l’AMF a aidé le pays à remplir les critères requis pour l’octroi de prêts. Le lien établi entre les investissements et la réforme des politiques publiques dans le cadre du Plan pour l’Ukraine, sous-tendant la Facilité pour l’Ukraine, a permis de maintenir le rythme des réformes politiques, en mettant rapidement en évidence les avantages de l’application de l’acquis communautaire. La possibilité de combiner prêts, dons et assistance technique a été saluée pour sa pertinence dans les pays à revenu intermédiaire qui, bien que confrontés à des problèmes de liquidité, peuvent accéder à différentes sources de financement.
Note : cette pratique est décrite plus en détails sur la plateforme des Outils, enseignements et pratiques de la coopération pour le développement : https://oe.cd/6hU.
Source : ADE (2022[40]), « Fast-track assessment of the EU initial response to the COVID-19 crisis in partner countries and regions », https://data.europa.eu/doi/10.2841/973188 ; Commission européenne (2023[41]), « Evaluation of Macro-financial Assistance to Third Countries (Meta evaluation of operations for 2010–2020) », https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023SC0016 ; OCDE (2025[42]), Strategic Joint Evaluation of the Collective International Development and Humanitarian Assistance Response to the COVID-19 Pandemic.
Alors que la Commission s’oriente vers un portefeuille d’investissements, elle peut préserver sa force institutionnelle qui réside dans son approche fondée sur les données probantes et pilotée dans les pays
Une programmation pilotée dans les pays favorise une coopération sur mesure, en fonction des besoins et des priorités des pays partenaires. L’IVCDCI – Europe dans le monde se concentre sur des programmes géographiques plutôt que sur des programmes thématiques ou mondiaux. Cet instrument préaffecte au moins 75 % du financement de l’action extérieure à des régions spécifiques, une enveloppe financière qui est ensuite programmée par le biais de programmes indicatifs pluriannuels (PIP) au niveau national, multinational, régional et mondial. Cela renforce la prévisibilité et l’appropriation par les pays partenaires et conduit à un meilleur ajustement de la coopération19. Les PIP fournissent aux partenaires des indications claires sur les priorités de l’UE, en exposant avec précision les priorités, les objectifs, les résultats escomptés et les dotations financières indicatives pour chaque programme national, régional et thématique. Les délégations ont pour mission de programmer et de mettre en œuvre la majeure partie de l’action extérieure, avec le soutien des unités géographiques et thématiques et en coopération avec les DG compétentes. Leur niveau de responsabilité est élevé puisqu’elles jouent un rôle central dans la plupart des processus d’analyse, de prise de décision, de mise en œuvre et d’établissement de rapports.
À mesure que les approches axées sur l’investissement gagnent en importance dans l’action extérieure de l’UE, le maintien d’une forte présence dans les pays peut contribuer à garantir que les programmes sont fondés politiquement et reposent sur des données probantes. Il est essentiel de parvenir à une compréhension fine des systèmes, de la dynamique politique et des contextes locaux des pays partenaires pour déterminer les investissements aptes à réduire la pauvreté et à produire un impact de grande portée et inclusif, tout en identifiant les populations qui en bénéficient et celles susceptibles d’être laissées de côté et en atténuant les risques d’accaparement par les élites. Cela est particulièrement vrai dans les contextes marqués par des conflits, où l’injection de ressources peut faire plus de mal que de bien (voir Rester engagé dans un contexte de fragilité croissante et d’évolution du paradigme en matière de développement). Cela vaut également pour les pays qui envisagent d’adhérer à l’UE, où il est essentiel de soutenir les réformes socio-économiques et de stimuler les investissements. Une bonne connaissance et une bonne compréhension des différents acteurs sont également nécessaires pour mettre en œuvre une approche à 360 degrés qui lie les investissements à des objectifs de développement plus larges (voir « Affiner l’approche à 360 degrés »).
La complémentarité entre les programmes régionaux/mondiaux et les programmes par pays pourrait toutefois être renforcée. Comme l’ont montré les trois visites effectuées dans des pays partenaires, les programmes régionaux et mondiaux élaborés à Bruxelles viennent en général compléter les programmes par pays. Toutefois, certains facteurs peuvent venir entraver la communication avec les délégations et la consultation de ces dernières. C’est notamment le cas lorsque des programmes régionaux ou mondiaux sont conçus par plusieurs directions : l’information circule alors moins rapidement et perd en précision. Une vue d’ensemble détaillée de l’engagement dans les différents pays, au-delà des programmes bilatéraux, pourrait accroître les interactions possibles entre les différents aspects géographiques, mondiaux et thématiques au niveau des pays, mais aussi certainement la visibilité de l’UE. De même, la centralisation des décisions relatives à l’AMF a parfois perturbé la programmation géographique en venant remanier le processus de planification annuelle ordinaire piloté par les délégations (Particip GmbH, 2024[20]).
La plupart des partenaires considèrent la forte présence de l’Union européenne dans les pays comme un atout pour l’approche de la Commission en matière de partenariat. Plus de la moitié des agents de la Commission (56,4 %) travaillant dans le domaine de la coopération pour le développement et de l’aide humanitaire sont affectés à l’étranger, avec des délégations dans 145 pays à travers le monde20. Les délégations de l’UE s’appuient aussi sur l’expérience et les connaissances du personnel local lors de la programmation et de l’élaboration des politiques21. Selon les évaluations et les entretiens menés avec les partenaires, les États membres de l’UE, leurs agences et leurs partenaires apprécient la présence de l’UE dans les pays et son pouvoir fédérateur, sa compréhension du contexte local et national, tant au niveau de l’action publique que de la mise en œuvre, et dans certains cas sa capacité à mutualiser les ressources (voir Encadré 7). Comme cela a été mentionné à plusieurs reprises au cours des recherches documentaires, les délégations de l’UE jouent un rôle particulièrement important dans les contextes complexes où les États membres sont peu présents, notamment en facilitant le dialogue politique. Les parties prenantes interrogées au cours de la mission en Colombie ont souligné que la présence de longue date de l’UE dans le pays avait renforcé la confiance et permis à la Commission de faciliter l’accès à des territoires qui, sans cela, seraient largement inaccessibles à d’autres acteurs.
Les délégations de l’UE jouent un rôle central en contribuant à instaurer des relations de confiance et d’égal à égal avec les administrations partenaires et la société civile locale. L’UE modernise actuellement son réseau de délégations afin de l’aligner sur ses nouvelles priorités politiques et de gagner en efficacité et en flexibilité. Il a été décidé de maintenir les 145 délégations situées en dehors de l’UE, mais 10 d’entre elles auront une configuration plus légère, se limitant à une présence diplomatique. Six délégations se voient renforcées par du personnel technique, administratif et politique chargé de soutenir d’autres délégations au sein de différents groupements géographiques. Six autres délégations seront réorganisées, ce qui réduira les profils financiers traditionnels tout en renforçant le soutien aux domaines politiques, en particulier ceux axés sur l’adhésion à l’UE. Alors que l’UE affine encore les modalités de travail pour ce nouveau type de postes dans les délégations renforcées, il sera essentiel de veiller à ce que le personnel dispose de missions claires et des moyens nécessaires pour travailler au niveau régional et que les délégations continuent à tirer parti des connaissances locales afin de renforcer la capacité de l’UE à mener un dialogue politique, à effectuer des analyses locales et à échanger et apprendre en temps réel au niveau local afin d'éclairer les décisions d’investissement. Il sera essentiel de continuer à prêter attention au moral du personnel et à soutenir les agents en transition, comme l’ont déjà entrepris le SEAE et les DG concernées, à mesure que ces changements seront mis en œuvre.
La DG INTPA a mis à jour ses programmes de formation afin d’appuyer la réorientation stratégique en cours. La DG a mené une enquête sur les compétences et une analyse prospective des profils de compétences. Sur cette base, elle a commencé à mettre à jour l’offre de formation qu’elle met à disposition de l’ensemble du personnel en poste à Bruxelles et dans les délégations. Une attention particulière est accordée à la gestion des programmes, à la gestion des investissements et à l’utilisation des technologies numériques et de l’intelligence artificielle, outre son offre de formation plus traditionnelle sur l’égalité des genres, l’approche fondée sur les droits de la personne et des sujets connexes tels que l’inclusion des personnes handicapées, les personnes LGTBQI et les droits humains. L’Académie des partenariats internationaux de l’UE propose des cours structurés (apprentissage en ligne et webinaires) à l’intention du personnel et des partenaires de l’UE, couvrant les instruments financiers, la facilitation des échanges et la participation du secteur privé. Son nouveau module « EFSD+ for dummies » (le FEDD+ pour les nuls), qui présente le mécanisme de garantie européen, est le cours le plus suivi. Cela témoigne de sa pertinence et de la nécessité pour le personnel d’améliorer sa culture financière (voir également « Si le fonds FEDD+ promeut les investissements du secteur privé, il est essentiel de partager les informations sur l’additionnalité et de préserver l’orientation vers le secteur privé local »).
Les formations en ligne peuvent être complétées par des formations plus larges sur le rôle du secteur privé dans le développement et par des échanges entre pairs. Intégrée au réseau des acteurs du développement de l’UE, la plateforme « Private Sector Work Stream » pourrait favoriser les échanges entre pairs sur le rôle du secteur privé dans le développement. Une formation technique complémentaire sur les principaux concepts de la stratégie « Global Gateway », telle l’approche à 360 degrés au-delà de l’environnement économique, accélérerait l’appropriation culturelle de cette stratégie. En outre, bien que la stratégie « Global Gateway » soit une stratégie de la Commission dans son ensemble, il est possible d’amener le personnel hors DG INTPA à mieux la comprendre et à y adhérer davantage – une formation et une communication renforcées pourraient être utiles à cet égard. La DG INTPA dispose toutefois de diverses plateformes de gestion des connaissances – Evaluation Network Group, Learn4dev, Cap4dev, European Expert Network on International Cooperation and Development, Network on Knowledge Management Correspondence –, ainsi que d’autres plateformes destinées aux autres DG. Dès lors, il peut parfois être difficile pour le personnel d’établir et de s’approprier un parcours d’apprentissage. Afin de relever ce défi, la DG INTPA a élaboré un cadre de compétences complet pour le personnel, assorti de modules d'apprentissage correspondants.
1. L’Union européenne devrait garantir l’accès à des financements concessionnels pour les pays les moins avancés (PMA) et les contextes les plus exposés à la fragilité à mesure que le paradigme de coopération au développement évolue.
2. Alors qu’elle met en œuvre un changement de paradigme dans ses partenariats, et dans le contexte d’une diminution mondiale des budgets de l’aide publique au développement (APD), l’Union européenne devrait chercher à maintenir son avantage comparatif. Pour cela, elle devrait :
communiquer et mettre en œuvre son approche à 360 degrés qui inclue un soutien global à un environnement favorable afin de garantir que les investissements placent la réduction de la pauvreté et des inégalités au cœur de leurs objectifs ;
continuer à apporter un soutien prévisible au développement humain fondamental et au renforcement des institutions, y compris au-delà de la stratégie « Global Gateway ».
3. L’Union européenne devrait tirer parti de sa vaste gamme d’approches et d’outils complémentaires – tels les prêts à l’appui de réformes, le soutien budgétaire, l’assistance technique, les analyses de sensibilité aux conflits et de résilience – pour favoriser les réformes politiques dans toutes les zones couvertes par son action extérieure, notamment en continuant à partager les bonnes pratiques entre les directions générales chargées des relations extérieures.
4. Dans le cadre de la modernisation de sa présence dans le monde, l’Union européenne devrait :
continuer à accompagner les agents les plus touchés par le processus de modernisation ;
s’assurer que le personnel des nouvelles délégations renforcées dispose d’un mandat clair et des moyens nécessaires pour travailler dans l’ensemble des zones de leurs portefeuilles géographiques ;
nourrir sa présence dans les pays par une expertise en matière de développement afin de tirer parti des connaissances et du réseau des délégations et de maintenir l’engagement auprès des acteurs nationaux et locaux.
La dynamique des initiatives de l’Équipe Europe, dans lesquelles la Commission joue un rôle central, est une approche pragmatique pour renforcer la coordination
La coordination entre l’Union européenne et ses États membres est au cœur de la coopération pour le développement de l’UE et de ses partenariats internationaux. Comme indiqué dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) coordonne la politique étrangère de l’UE, participe à la programmation de la coopération et gère les délégations de l’UE. L’UE et ses États membres coordonnent leurs politiques de coopération pour le développement et se consultent sur leurs programmes d’aide, y compris au sein des organisations internationales et lors de leur mise en œuvre sur le terrain, afin de favoriser la complémentarité et l’efficacité (Union européenne, 2016[13]). Conformément à l’article 210.2 du TFUE (Union européenne, 2016[13]), la Commission peut prendre toute initiative utile pour promouvoir cette coordination. Elle a pour mission de proposer des actions conjointes, de faciliter l’échange d’informations, d’encourager la répartition des tâches afin d’éviter les chevauchements et de promouvoir les positions communes de l’UE au sein des forums internationaux.
L’approche « Équipe Europe » est la traduction concrète de cette vision de la coordination au niveau de l’Union européenne. L’Équipe Europe a vu le jour dans le contexte de la pandémie de COVID-19 afin d’accroître la visibilité et l’impact des mesures collectives adoptées par l’UE afin de soutenir les pays partenaires, notamment via ses États membres et leur réseau diplomatique, les institutions financières (y compris les banques nationales de développement), les organismes de mise en œuvre, la Banque européenne d’investissement (BEI) et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Les retours d’expérience positifs formulés par les États membres ont conduit à élargir la conception de l’approche « Équipe Europe » et à préparer des stratégies de coopération à long terme qui couvrent l’intégralité du périmètre de la politique de développement de l’UE. En mettant en commun ses ressources et son expertise avec celles de ses États membres, de la BEI et de la BERD, et en agissant de manière plus coordonnée, l’UE chercher à obtenir des résultats à plus grande échelle. Dans le contexte de l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, le cadre de collaboration de l’Équipe Europe peut faciliter la coordination des ressources et l’alignement des outils diplomatiques et financiers, et renforcer les capacités des pouvoirs publics à coordonner l’aide extérieure. L’approche « Équipe Europe » contribue également à accroître la cohérence, l’efficacité et la visibilité de l’architecture financière européenne pour le développement. Le Conseil a appelé à privilégier cette approche, dans la mesure du possible, pour la coopération pour le développement et les partenariats de l’UE et de ses États membres (Conseil de l'Union européenne, 2023[43]).
L’approche « Équipe Europe » regroupe trois méthodes différentes : la programmation conjointe, la mise en œuvre conjointe et les initiatives de l’Équipe Europe.
La programmation conjointe est un processus collaboratif au travers duquel l’UE et ses États membres alignent leurs stratégies de coopération pour le développement dans les pays partenaires en analysant conjointement les besoins, en définissant des priorités communes et en élaborant une stratégie pluriannuelle commune – processus qui aboutit idéalement à la préparation d’un document unique relatif à la stratégie-pays. On recense actuellement 14 processus de programmation conjointe actifs, avec en moyenne quatre acteurs impliqués dans la programmation conjointe au niveau des pays (Union européenne, 2025[44]).
La mise en œuvre conjointe fait référence à l’exécution collaborative des activités de coopération pour le développement dans le cadre de la mise en œuvre par les institutions de l’UE et les États membres de priorités convenues conjointement dans des domaines spécifiques. Elle désigne la modalité de mise en œuvre, qui peut prendre la forme d’appels à propositions conjoints, de financements groupés, de cadres de résultats conjoints ou d’activités de coopération déléguée (lorsqu’une institution d’un État membre de l’UE, qui a fait l’objet d’une évaluation de ses piliers, met en œuvre un programme financé par l’UE pour le compte de l’UE22).
Les initiatives de l’Équipe Europe (IEE) sont conçues de manière à être facilement reconnaissables dans des domaines où les acteurs de l’Équipe Europe peuvent avoir un impact collectif tout en s’alignant sur les intérêts stratégiques et les priorités politiques, d’une part, de l’UE et, d’autre part, des pays partenaires. Elles sont la somme de plusieurs actions/interventions coordonnées, mais pour la plupart indépendantes, menées par des acteurs de l’Équipe Europe à titre individuel, mais dans une logique d’intervention conjointe collectivement approuvée. Pour y participer, tous les participants doivent apporter une contribution, à laquelle une valeur financière peut être attribuée.
Les initiatives de l’Équipe Europe (IEE) concrétisent un élan pragmatique en faveur de l’action conjointe, en privilégiant l’alignement à l’harmonisation. Dans de nombreux pays, l’intérêt pour les IEE a dépassé celui pour la programmation et la mise en œuvre conjointes : en 2025, 161 initiatives étaient déployées dans le monde entier – 123 au niveau des pays, 32 au niveau régional et 6 au niveau mondial. Ces initiatives aident les États membres et la Commission à partager leurs analyses et à s’aligner sur des objectifs macroéconomiques, sans pour autant adopter une approche harmonisée. Elles visent plutôt à relier la coopération technique et la coopération financière, en combinant et en utilisant les différentes modalités disponibles pour faciliter le dialogue sur les politiques, appuyer la réforme des politiques publiques, simplifier l’effet de levier financier et la mise en œuvre des investissements publics (voir Graphique 11). Les précédents formats de coordination étaient plus structurés, mais pâtissaient de processus par trop bureaucratiques (ADE, COWI, DG INTPA, 2017[45] ; Keijzer et al., 2021[46]). Le succès du déploiement des IEE tient à leur plus grande flexibilité, à des modalités de coordination adaptées à chaque contexte et à la possibilité pour les États membres non présents dans les pays partenaires de participer.
Source : Commission européenne (s.d.[47]), Capacity4Dev - Methodological note TEI Design.
La participation active des États membres aux initiatives de l’Équipe Europe requiert une attention constante
La Commission joue un rôle actif pour faciliter les initiatives de l’Équipe Europe. Dans le cas des IEE mises en œuvre au niveau des pays, le processus d’identification et de formulation commence par des consultations entre la délégation de l’UE, les États membres présents dans le pays, ainsi que les parties prenantes nationales et locales. Les IEE régionales et mondiales sont lancées et coordonnées au niveau des services centraux. La Commission examine également les nouvelles propositions d’IEE afin de garantir leur pertinence stratégique, leur cohérence avec la programmation de l’UE et les priorités mondiales, leur faisabilité opérationnelle et leur complémentarité. Une fois les IEE lancées, la Commission réalise également depuis Bruxelles des « bilans de santé » réguliers des différentes initiatives, soit pour relancer celles qui s’essoufflent, soit pour clore celles qui sont en perte de vitesse.
Les États membres manquent souvent de capacités pour prendre l’initiative en matière de coordination, en particulier ceux dont la présence dans les pays est limitée. Tous les États membres sont impliqués dans au moins une des initiatives de l’Équipe Europe. Leur participation à des IEE régionales, à des IEE mondiales ou thématiques, ainsi qu’aux programmes liés aux instruments d’assistance technique et d’échange d’informations (TAIEX) et de jumelage (Twinning) facilite leur engagement (voir Encadré 2). La France et l’Allemagne sont toutefois les principaux États membres engagés dans ces initiatives. Les IEE ayant une forte dimension locale, les membres peu présents dans les pays concernés y participent de manière plus restreinte, même si tous les États membres ont la possibilité d’apporter leur contribution. Il est donc nécessaire de mettre en place des mécanismes plus solides pour garantir que ce sont bien les États membres de l’UE les plus compétents qui soient choisis, y compris pour les rôles de chef de file.
Les efforts visant à encourager une plus grande participation d’acteurs de l’Équipe Europe non présents dans les pays concernés peuvent influencer les priorités en matière de sélection. Conformément au principe d’inclusivité, l’UE s’efforce de favoriser la participation des acteurs non résidents, notamment les États membres accrédités ou les institutions financières disposant de bureaux régionaux. L’objectif est de renforcer la circulation de l’information entre les acteurs de l’Équipe Europe et d’accroître la transparence, dans le droit fil du mandat de la Commission. Un suivi attentif demeurera important pour s’assurer que cela n’influence pas de manière involontaire le choix des priorités et des partenariats (voir « Dans un contexte de polarisation, il est essentiel de maintenir l’équilibre entre l’appropriation locale et les intérêts des États membres »).
De nombreux pays en développement voient encore aujourd’hui leur capacité à mettre en œuvre le Programme de développement durable à l’horizon 2030 entravée par des contraintes institutionnelles. Des institutions publiques compétentes, transparentes et responsables sont essentielles pour mettre en œuvre des politiques efficaces, renforcer la résilience, gérer des réformes complexes et créer des environnements propices aux investissements durables. Les pays désireux d’approfondir leur engagement doivent comprendre et appliquer le cadre réglementaire de l’UE, ce qui rend leur tâche plus complexe. Dans le même temps, dans un contexte de fragmentation des partenaires techniques et financiers, il peut être difficile de comprendre et de déterminer quel pays ou organisme est le mieux placé pour partager une expertise pertinente à l’appui de la réforme des politiques.
Les instruments Twinning et TAIEX de l’UE offrent un modèle alternatif de renforcement des capacités, fondé sur l’échange entre pairs et sur l’appropriation et les partenariats avec le secteur public, en mobilisant l’expertise des États membres de l’UE. L’instrument TAIEX apporte un soutien ciblé et à court terme aux administrations publiques des pays candidats à l’adhésion à l’UE et au-delà. Il vise à accélérer l’alignement des textes législatifs et réglementaires sur les normes de l’UE, à renforcer les cadres de gouvernance et à stimuler les réformes socio-économiques. L’instrument de jumelage établit quant à lui une coopération institutionnelle à long terme entre les administrations des États membres de l’UE et celles des pays partenaires. Ces deux instruments fonctionnent en mettant en relation les demandes spécifiques des partenaires avec l’expertise pertinente des institutions publiques de l’UE.
L’instauration d’appels à propositions ouverts à tous les États membres de l’UE permet de créer une offre inclusive. En 2024, 23 des 27 États membres ont participé à des programmes de jumelage en tant que chef de file ou partenaire junior, la Lituanie étant le membre le plus représenté dans cet instrument. D’après les examens par les pairs des États membres de l’UE réalisés par le CAD, ces mécanismes se sont révélés particulièrement efficaces que la coopération déléguée pour tirer parti de l’expertise des États membres moins expérimentés en matière de coopération pour le développement. Par exemple, les pays du voisinage européen ont mis à profit l’expertise de pays qui avaient récemment mis en œuvre des réformes similaires ou qui avaient engagé le processus d’adhésion à l’UE, comme la République tchèque, la Pologne ou la Slovénie. Il est essentiel d’encourager la participation des experts publics – par des actions de sensibilisation, des formations et la documentation des bonnes pratiques – afin de maintenir l’engagement des institutions publiques de l’UE dans les projets de jumelage.
Faciliter la création de consortiums favorise l’apprentissage interne et l’efficience. En 2024, 60 % des projets de jumelage étaient mis en œuvre par plus d’un État membre. Cette approche a contribué à réduire la fragmentation, en garantissant la mobilisation des compétences complémentaires nécessaires dans chaque projet. Elle a également favorisé l’apprentissage mutuel parmi les experts européens. Le fait que chaque État membre de l’UE ne puisse soumettre qu’une seule proposition par appel à propositions favorise également la coordination interne et réduit la fragmentation.
En raison de leur succès, ces deux instruments, initialement conçus pour soutenir le processus d’adhésion à l’UE, sont désormais déployés à l’échelle mondiale. Le jumelage vient appuyer les réformes institutionnelles dans plus de 30 pays, plus de 60 % des projets étant mis en œuvre conjointement par plusieurs États membres. L’instrument TAIEX, quant à lui, a déjà été mis à profit par plus de 100 pays. L’association de ces deux instruments permet un séquençage efficace de l’action : les missions TAIEX permettent souvent d’instaurer un climat de confiance et un sentiment de connaissance réciproque, préparant ainsi le terrain pour des projets de jumelage plus complets.
Source : OCDE (2023[48]), « Mobiliser les institutions publiques pour soutenir les réformes des pays partenaires par le biais de TAIEX et du jumelage de l’UE », https://www.oecd.org/fr/publications/outils-enseignements-et-pratiques-de-la-cooperation-pour-le-developpement_97e9f347-fr/mobilier-les-institutions-publiques-pour-soutenir-les-reformes-des-pays-partenaires-par-le-biais-de-taiex-et-du-jumelage-de-l-ue_12117825-fr.html ; Union européenne (2024[49]), TAIEX and Twinning Highlights – Annual Activity Report: Moving Forward Together with EU Expertise, https://enlargement.ec.europa.eu/document/download/9da2f60a-8938-45d5-9101-e9da379b3bd2_en?filename=TAIEX-Twinning-AAR-2023_EN.pd.
Avec la montée en puissance de la stratégie « Global Gateway » et l’attention accrue portée au secteur privé, l’Équipe Europe évolue vers une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration et une mobilisation efficace du secteur privé. Les représentants du secteur privé européen (entreprises et investisseurs par exemple), ainsi que les organismes de crédit à l’exportation et de promotion des exportations des États membres, notamment par l’intermédiaire des Équipes nationales, occupent une place grandissante au sein des groupements Équipe Europe compte tenu du rôle qu’ils jouent pour faciliter et réaliser des investissements dans le cadre des partenariats internationaux. Une coordination plus large est donc nécessaire pour intégrer les États membres de l’UE, leurs organismes de mise en œuvre, les institutions de financement du développement (IFD) et les organismes de crédit à l’exportation et de promotion des échanges, la Banque européenne d’investissement (BEI), les autres institutions financières européennes (dont la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, BERD), ainsi que les OSC et fondations de l’UE et le secteur privé de l’UE. Comme l’a montré l’expérience de la Colombie, une telle approche a permis à la délégation de l’UE de constituer des groupements plus larges, en renforçant la coordination avec les représentants du secteur commercial, les chambres de commerce de ses États membres et la BEI.
La participation des banques publiques de développement et des IFD européennes demeure limitée à un petit nombre d’organismes, reflétant le niveau d’engagement des États membres et la configuration de leurs dispositifs institutionnels. Par conséquent, les IFD des États membres les plus actifs – notamment l’AFD et Proparco en France, la KfW en Allemagne et la FMO aux Pays-Bas – figurent également parmi les acteurs les plus présents au sein des IEE. En Colombie, bien que la délégation de l’UE ait renforcé sa collaboration avec les IFD et les États membres, elle semble avoir réduit ses échanges avec les agents des États membres travaillant sur les questions de développement. Cette évolution pourrait nuire à la relation de confiance entre la Commission et ces acteurs, en particulier dans les contextes où l’UE s’éloigne des formes traditionnelles de soutien aux droits de la personne, à la recherche de la paix et à l’inclusion.
Les initiatives de l’équipe Europe peuvent favoriser une intégration plus poussée
La visibilité bilatérale peut primer sur les approches communes de l’UE. La participation à une approche « Équipe Europe » peut parfois être freinée par des préoccupations liées à la visibilité et par les intérêts nationaux des États membres. Selon une étude réalisée par Jones et al. (2025[50]), les États membres recourent encore en priorité à la coopération bilatérale dans des domaines tels que la diplomatie économique et le financement des infrastructures, en privilégiant souvent les intérêts et les acteurs nationaux par rapport à une approche « Équipe Europe ». Les agendas nationaux en matière de commerce, d’investissements et de migrations prennent souvent le pas sur un engagement unifié de l’UE. Faute d’un alignement plus clair, le financement de l’IVCDCI – Europe dans le monde risque de servir des objectifs nationaux fragmentés et non des intérêts européens communs. L’approche « Équipe Europe » a également vu son champ d’action limité dans les contextes marqués par une fragilité élevée ou extrême, où la divergence des priorités politiques complique la coordination (voir Rester engagé dans un contexte de fragilité croissante et d’évolution du paradigme en matière de développement). Dans ce contexte, sélectionner les IEE dans lesquelles la coordination apporte le plus de valeur ajoutée semble être une voie pragmatique et pertinente pour l’avenir.
Les questions de taille, de gouvernance et de clarté autour de la sélection des initiatives sont des aspects stratégiques déterminants. La taille optimale et la gouvernance des IEE sont fonction du rapport entre la valeur ajoutée apportée par chaque membre et la complexité administrative croissante qui en découle. La transparence limitée des processus liés aux IEE – de l’établissement des priorités à l’identification et la conception des initiatives, en passant par la sélection des partenaires les plus indiqués – alimente également les inquiétudes quant à leur intégration stratégique. À titre d’exemple, les acteurs de la société civile ont souligné à plusieurs reprises avoir été exclus de ces processus. Afin de relever certains de ces défis et de renforcer la transparence, la Commission s’appuie sur les technologies de l’information, notamment avec les plateformes en ligne que sont la plateforme Global Gateway lancée en 2024, l’Outil de suivi des initiatives de l’Équipe Europe et de la programmation conjointe et l’Explorateur Team Europe23. Il incombe également aux délégations d’assurer un suivi renforcé dans le cadre de ce processus. À cet égard, les consultations sur les priorités stratégiques menées au niveau des pays constituent une avancée positive (Commission européenne, 2024[51]).
Suivre de manière constante les résultats et la valeur ajoutée de l’approche « Équipe Europe » et des IEE permettrait d’en renforcer le bien-fondé et d’orienter plus stratégiquement leur mise en œuvre, au-delà du seul objectif de visibilité accrue. Les cadres d’action de l’approche « Équipe Europe » et de la stratégie « Global Gateway » visent à renforcer l’engagement collectif de l’UE, en montrant qu’une approche plus flexible et axée sur les intérêts peut accroître la participation des États membres. Il reste néanmoins à déterminer si certaines IEE ne constituent pas une simple requalification d’interventions existantes sous une étiquette politique leur conférant une meilleure visibilité ou si elles permettent réellement d’accroître l’influence et l’impact en s’inscrivant dans un effort européen collectif de plus grande ampleur. Dans les faits, les IEE interviennent souvent à travers la coopération entre un État membre et la Commission, sans permettre une véritable planification conjointe ou stratégique entre les États membres et les institutions. L’Équipe Europe et les Équipes nationales devraient être des vecteurs clés de la mise en œuvre des stratégies « Global Gateway ». Dès lors, il sera essentiel de trouver des moyens de favoriser la collaboration entre des entreprises concurrentes issues du secteur privé européen et d’inciter les organismes de crédit à l’exportation (OCE) et les institutions financières à s’engager auprès de l’ensemble du secteur privé de l’UE, pas seulement au niveau national, dans l’optique de concrétiser la vision « Global Gateway » - tout en maintenant une distinction claire entre la coopération au développement et la promotion des exportations afin que l'aide publique au développement reste non liée. Le suivi des résultats des initiatives de l’Équipe Europe et de la valeur ajoutée d’une approche collective relève d’une démarche volontaire et n’est pas rendu public24. Toutefois, de telles évaluations permettraient à l’UE de tirer pleinement parti des avantages comparatifs de ses acteurs, qu’il s’agisse de leur expertise technique, de leur capital politique ou de leurs portefeuilles de projets existants. Des orientations stratégiques plus claires de la part du Conseil sur les objectifs et les priorités des initiatives de l’Équipe Europe renforceraient plus avant la cohérence, l’homogénéité et la complémentarité.
L’Union européenne est un fervent défenseur de l’efficacité du développement, soutenant la coordination au‑delà des États membres et l’appropriation par les pays
La Commission est appréciée pour son approche multipartite et son rôle fédérateur. Non seulement elle soutient la coordination entre ses États membres, mais elle étend également cette démarche à des partenaires de développement partageant les mêmes valeurs en termes de partage d’analyses, de constitution de groupements stratégiques ou d’appui à la mise en œuvre conjointe. Elle s’est notamment positionnée comme une référence centrale pour le dialogue politique, le financement et la programmation. Par exemple, par le biais du Fonds fiduciaire de l’UE pour la paix en Colombie (Encadré 7) ou de la Plateforme de coordination des donateurs pour l’Ukraine, l’UE, via la Commission, a joué un rôle déterminant dans la coordination des partenaires techniques et financiers autour d’objectifs communs en matière de paix et de sécurité. L’accord de garantie conclu entre l’UE et la Société financière internationale en Ukraine, par exemple, vise à mobiliser plus de 1 milliard USD d’investissements auprès du secteur privé, illustrant la manière dont une coordination élargie de l’UE peut permettre de porter des programmes à plus grande échelle (Encadré 5). Dans ces deux contextes, les partenaires de développement soulignent également la capacité de l’UE à constituer des coalitions d’acteurs associant autorités locales, société civile et secteur privé, grâce à un engagement aux niveaux régional, national et local (voir notamment ci-dessous les feuilles de route de la société civile.
L’Union européenne est déterminée à œuvrer en faveur de l’appropriation et de l’alignement. Guidée par le principe de la « priorité à l’action publique » (policy first), l’approche « Équipe Europe » devrait contribuer à améliorer l’inclusion, l’alignement et l’appropriation. En vertu de ce principe, l’UE et ses États membres privilégient un appui conjoint aux pays partenaires fondé sur leurs propres politiques, stratégies et programmes de réforme en matière de développement, plutôt que sur les instruments de financement ou les priorités des donneurs. Selon les orientations internes, la conception des IEE doit suivre un processus inclusif prévoyant la consultation des parties prenantes représentatives, notamment les autorités nationales et locales, les OSC, les acteurs du secteur privé – européens et locaux –, de même que les donneurs non membres de l’UE et les partenaires multilatéraux.
L’Union européenne affiche un bilan positif en matière d’appropriation nationale et d’alignement sur les priorités locales. Selon l’évaluation des instruments de financement de l’action extérieure, la phase de programmation du cadre financier pluriannuel (CFP) actuel et de ses programmes indicatifs pluriannuels (PIP) s’est distinguée par son caractère inclusif, reposant sur un dialogue élargi mené avec les pays partenaires, les États membres de l’UE, les OSC (notamment les organisations de femmes et de jeunes, les structures de représentation des personnes porteuses de handicaps et d’autres groupes vulnérables), les autorités locales, le secteur privé, les Nations Unies et d’autres fournisseurs partenaires, ainsi que d’autres parties prenantes clés (Particip GmbH, 2024[20]). Dans les régions d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, le rôle d’intermédiaire en matière de programmation, assuré par l’Ordonnateur national ou régional comme instauré par l’accord de Samoa, a été supprimé. Ce changement a permis aux délégations de l’UE d’entretenir un dialogue direct avec les ministères sectoriels et les organismes publics des pays partenaires. Les premières conclusions de l’exercice de suivi 2023‑26 du Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement confirment que l’UE continue d’afficher de bons résultats en matière d’appropriation et d’utilisation des systèmes nationaux (Global Partnership for Effective Development Co-operation, 2025[52]). Plus précisément, l’UE fournit aux gouvernements partenaires des plans prévisionnels de dépenses ; elle transmet des données aux systèmes nationaux de gestion de l’information, à la fréquence et au niveau de détail demandés par les autorités publiques ; et elle utilise des systèmes de gestion des finances publiques.
Les consultations régulières et stratégiques avec les OSC et les dialogues multipartites constituent la pierre angulaire de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de l’Union européenne. L’UE a également déployé sa troisième génération de feuilles de route pour la société civile, un outil utile pour poursuivre l’inclusion, dans 90 pays. En Ukraine, cette feuille de route a permis aux organisations de la société civile (OSC) de mieux comprendre les priorités de la délégation de l’UE dans le pays et d’établir des liens avec d’autres fournisseurs. Les OSC locales participent pleinement à l’élaboration de ces feuilles de route, garantissant ainsi l’appropriation au niveau local et l’inclusivité du processus. En 2023, des consultations ont été menées dans la quasi-totalité des pays étudiés (100 sur 101), avec une prédominance des OSC locales (82 % de l’ensemble des OSC consultées). La quatrième génération de feuilles de route pour la société civile (2025‑27) renforcera le rôle de la société civile dans la mise en œuvre des initiatives lancées au titre de la stratégie « Global Gateway ». L’UE organise également des dialogues multipartites structurés dans le cadre du Forum politique sur le développement, qui réunit des réseaux mondiaux et régionaux d’OSC, des associations de collectivités locales, des institutions de l’UE et des représentants des États membres.
Dans un contexte de polarisation, il est essentiel de maintenir l’équilibre entre l’appropriation locale et les intérêts des États membres
L’attention accrue portée aux États membres lors de la détermination et de la mise en œuvre des projets peut parfois générer des tensions entre les priorités de l’Union européenne et celles établies aux niveaux national et local – un défi qui n’est pas propre à l’UE. Comme l’ont observé les économistes en chef des principaux organismes de développement (DCD, 2025[53]), le recentrage de l’aide vers des intérêts mutuels ou stratégiques peut réduire la marge de manœuvre pour s’aligner aux priorités des pays partenaires, ce qui pourrait alimenter le mécontentement de différents acteurs dans ces pays. Un déséquilibre entre intérêts propres et intérêts mutuels fragilise également la confiance des pays partenaires et compromet les résultats en matière de développement (Heidland et al., 2025[24])25. Dans le cadre de l’approche « Équipe Europe », les priorités nationales et locales sont censées constituer le point de départ de la coordination. Toutefois, certains partenaires estiment que l’accent mis sur les États membres a parfois conduit à privilégier la coordination au niveau de l’UE et les priorités des États membres, au détriment d’une démarche menée par les partenaires et d’une coordination nationale des acteurs. Par ailleurs, les pays partenaires et les autres parties prenantes locales ne sont pas censés être impliqués dans la gouvernance globale des IEE (l’orientation stratégique ou la gestion par exemple), qui demeurent essentiellement un dispositif européen. Le déploiement d’Équipes nationales (Team Nationals) pour identifier les investissements potentiels au titre de la stratégie « Global Gateway » devrait en outre renforcer la prise en compte des intérêts du secteur privé des États membres. Le rôle de la Commission sera dès lors déterminant pour veiller à ce que les besoins et priorités des partenaires soient traités sur un pied d’égalité, afin de soutenir véritablement le développement dans les pays partenaires et de limiter un biais eurocentrique à court terme, notamment dans un contexte de fragmentation géopolitique (voir « La collaboration avec le secteur privé concerne de plus en plus les entreprises européennes, ce qui présente à la fois des avantages et des inconvénients »).
Favoriser la mise en œuvre par les États membres de l’UE peut conduire à une fragmentation du paysage des fournisseurs et ajouter des niveaux intermédiaires supplémentaires. Alors qu’elle représente environ 6 % des apports d’APD de l’UE (hors soutien à l’Ukraine), une part stable dans le temps, la coopération déléguée26 a vu sa pertinence renforcée (OCDE, 2025[39]). La coopération déléguée est présentée comme un canal d’acheminement efficace, car elle peut permettre de mettre à profit l’expertise des États membres de l’UE et de simplifier les processus administratifs. En Ukraine, par exemple, il a été jugé plus pertinent de passer par les États membres de l’UE que de travailler avec des cabinets de conseil privés, notamment en raison de leur périmètre d’action plus étendu. La participation des États membres de l’UE s’est révélée particulièrement utile pour assurer la cohérence des différents projets d’assistance technique. La coopération déléguée s'est également avérée efficace pour renforcer les capacités de gestion de l'aide des États membres de l'UE. Les examens par les pairs des États membres de l’UE ont toutefois mis en évidence certains effets indirects négatifs de la coopération déléguée (OCDE, 2025[54] ; 2024[55] ; 2023[56] ; 2023[57] ; 2022[58] ; 2022[59]). Parmi eux, citons la multiplication des organismes bilatéraux et/ou des institutions de financement du développement (IFD), puisque les États membres sont incités à mettre en place leurs propres institutions – dont les piliers sont plus faciles à évaluer qu’un ministère – afin de mettre en œuvre des programmes au nom de l’UE. Cela augmente le risque que les États membres de l’UE ne deviennent que de simples exécutants, qu’ils soient ou non les mieux placés pour cela. Les missions effectuées lors de l’examen par les pairs ont également confirmé que, dans certains cas, le choix d’un État membre de l’UE n’a pas abouti à la sélection du partenaire de mise en œuvre le plus pertinent en termes de réseau ou d’expertise. Or une focalisation accrue sur les intérêts de l’UE pourrait accentuer davantage cette tendance. En outre, la coopération déléguée crée des strates administratives supplémentaires, les financements octroyés par les États membres étant transférés au niveau de l’UE avant d’être réaffectés au niveau des États membres.
L’attention accrue portée aux intérêts stratégiques de l’Union européenne et à la mise en œuvre par les États membres s’accompagne d’une diminution des financements directes aux acteurs locaux. L’UE se démarquait jusqu’alors par son utilisation directe des canaux de distribution nationaux et locaux, le secteur public étant de loin le canal privilégié. Les administrations des pays bénéficiaires sont les principaux partenaires locaux de l’UE (voir Graphique 12), dans la mesure où l’essentiel du soutien direct apporté aux acteurs locaux prend la forme d’un soutien budgétaire (21.3 milliards USD en 2023 – y compris l’assistance macrofinancière, voir également Graphique 10). La part des financements acheminés directement par les acteurs nationaux et locaux direct tend néanmoins à diminuer si l’on exclut le soutien en faveur de l’Ukraine - ce qui n’empêche pas les partenaires de mise en œuvre de l'UE de travailler ensuite avec les acteurs locaux. Cela soulève des questions quant au maintien de ces bons résultats. En effet, comme l’a montré un exercice d’apprentissage entre pairs de l’OCDE sur la coopération pour le développement pilotée localement (OCDE, 2024[60]), le financement direct à long terme au budget central est un levier déterminant pour renforcer l’appropriation et la capacité d’agir des acteurs locaux, que ce soit au niveau national ou infranational.
Versements bruts, pourcentage de l’APD totale et APD totale hors soutien à l’Ukraine
Note : compte tenu de l’ampleur du soutien apporté par l’UE à l’Ukraine sous la forme d’assistance macrofinancière et de prêts dirigés, les comparaisons sont plus pertinentes en excluant l’Ukraine
Source : OCDE (2025[39]), « Système de notification des pays créanciers », Explorateur des données de l’OCDE (base de données), https://data-explorer.oecd.org/vis?pg=0&snb=8&df[ds]=dsDisseminateFinalDMZ&df[id]=DSD_CRS%40DF_CRS&df[ag]=OECD.DCD.FSD&dq=DAC..1000.100._T._T.D.Q._T..&lom=LASTNPERIODS&lo=5&to[TIME_PERIOD]=false&lc=fr.
Le rôle des acteurs nationaux et locaux en matière de mise en œuvre diminue, notamment s’agissant de la société civile. Comme indiqué précédemment, les pays partenaires et les autres parties prenantes locales ne sont pas censés être impliqués dans la gouvernance globale des IEE (pour l’orientation stratégique ou la gestion par exemple), qui demeurent essentiellement un dispositif européen. En outre, dans le cadre de l’actuel CFP et de l’instrument IVCDCI – Europe dans le monde, les organisations de la société civile (OSC) et les autorités locales n’ont plus d’accès propre aux financements de l’UE et se retrouvent en concurrence pour obtenir des fonds dans le cadre des programmes géographiques27. Les financements acheminés vers ou par des OSC ont augmenté en volume, représentant 2.7 milliards USD de l’APD bilatérale brute en 2023, mais ils ont décliné en pourcentage de l’APD bilatérale, passant de 10.6 % en 2018 à 6.8 % en 2023. Si le changement de paradigme en matière de partenariats a indéniablement entraîné une plus forte inclusion dans la programmation stratégique des OSC internationales et des OSC basées au sein de l’UE, la situation est différente pour les OSC nationales et les OSC de terrain qui peinent à trouver leur place dans les instruments géographiques. Le financement destiné aux OSC basées dans des pays en développement a diminué en pourcentage du total des contributions destinées aux OSC, passant de 20.9 % en 2018 à 13.9 % en 2023. Au cours de la même période, les financements directs destinés à la société civile locale sont restés stables, mais faibles, représentant entre 1 % et 2 % de l’APD. Cette situation difficile est due à des appels à propositions de plus en plus nombreux et à de nouvelles réglementations qui ont augmenté le degré de complexité pour les OSC, en particulier pour les OSC locales. En Angola et en Colombie, les OSC ont signalé un manque de clarté concernant l’accès aux appels à propositions et leur calendrier, ainsi que la complexité des procédures administratives. L’accès aux appels à propositions est d’autant plus difficile que ces processus sont désormais entièrement dématérialisés et que certains outils et instructions ne sont disponibles qu’en anglais ou en français. Pour surmonter ces problèmes, les délégations organisent des sessions de formation sur les différents appels à propositions et veillent à ce que les délais et procédures soient clairement communiqués. L’UE s’appuie également sur le dispositif du Support financier à des tiers (Financial Support to Third Parties, FSTP) pour apporter un soutien flexible aux groupes locaux ou marginalisés, ce qui permet aux OSC locales d’accéder plus facilement aux financements, même indirectement. La réorientation opérée par la DG INTPA en faveur de la stratégie « Global Gateway » et de l’engagement du secteur privé soulève des questions sur la manière dont les OSC locales seront associées à cette nouvelle façon de mettre en œuvre la coopération pour le développement, et dans quelle mesure. Il reste également à déterminer dans quelle mesure la quatrième génération de feuilles de route pour la société civile reflètera les priorités exprimées par les acteurs de la société civile et celles de la stratégie « Global Gateway ».
5. Tout en reconnaissant son rôle en matière de coordination et de promotion d’une coopération efficace au service du développement, l’Union européenne devrait :
Continuer à encourager et soutenir le suivi et l’évaluation des initiatives de l’Équipe Europe, notamment l’évaluation de leur valeur ajoutée ;
sélectionner les États membres chargés de la coopération déléguée sur la base de leur valeur ajoutée avérée, telle que leur présence dans le pays ou leur expertise technique, et analyser de façon systématique si un financement direct aux acteurs nationaux et locaux ne serait pas plus approprié.
La stratégie « Global Gateway » place le secteur privé au centre de son action
L’Union européenne a présenté cette stratégie comme une « offre positive» pour les pays partenaires (voir Alors que l’Union européenne s’oriente vers une vision fondée sur les avantages mutuels dans ses partenariats et entend utiliser l’APD comme catalyseur, il est possible de consolider les fondements des structures de gouvernance existantes »). Dans un contexte où le déficit annuel de financement des ODD est estimé à 4 000 milliards USD, la stratégie « Global Gateway » vise à répondre à la forte demande des pays partenaires en matière d’investissements dans les infrastructures. Son approche consiste à privilégier des investissements de qualité dans cinq secteurs clés : le numérique, le climat et l’énergie, les transports, la santé, l’éducation et la recherche. D’un côté, elle fournit des infrastructures matérielles, comme des câbles sous-marins, des corridors de transport et des installations d’énergie renouvelable. De l’autre, elle promeut la mise en œuvre de réformes afin de créer un environnement propice aux investissements des entreprises européennes. Cette stratégie se fonde sur les principes suivants : valeurs démocratiques et normes strictes, bonne gouvernance et transparence, partenariats équitables, respect de l’environnement, sécurité et promotion des investissements du secteur privé.
La stratégie « Global Gateway » ne dispose pas d’instruments dédiés. Le Fonds européen pour le développement durable plus (FEDD+), qui a été créé dans le cadre du Règlement établissant l’instrument IVCDCI – Europe dans le monde (juin 2021), a précédé le lancement de la stratégie « Global Gateway » et constitue l’un de ses principaux instruments de financement. Mais cela signifie que les objectifs de ce fonds ne sont pas totalement alignés sur ceux de la stratégie (voir « Si le fonds FEDD+ promeut les investissements du secteur privé, il est essentiel de partager les informations sur l’additionnalité et de préserver l’orientation vers le secteur privé local »). De nombreux programmes de développement du secteur privé – menés par les DG INTPA, MENA et ENEST – ne sont en outre pas associés à la stratégie « Global Gateway ». Par exemple, le cadre d’investissement pour l’Ukraine, dont l’action est axée sur le secteur privé, a été créé après le déclenchement de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et ne relève pas de la stratégie « Global Gateway » mais suit les mêmes principes (Encadré 5).
La mobilisation du secteur privé, notamment européen, est l’une des principales priorités de la stratégie « Global Gateway » et peut prendre des formes diverses (Graphique 13). Le secteur privé, tels les fonds de pension, peut participer à des projets de développement en tant qu’investisseur, par exemple en injectant de l’argent dans des facilités mises en place par des institutions multilatérales et des IFD européennes. Ce dispositif permet de mobiliser des capitaux privés européens au service du développement (Karaki, Bilal et van Seters, 2022[61]). Les entreprises privées peuvent également bénéficier de prêts ou de capitaux propres accordés par des institutions multilatérales et des IFD européennes soutenues par le FEDD+. Enfin, les entreprises privées peuvent prendre part à des projets de développement en tant qu’exécutantes (ou prestataires de services) à l'issue d’un processus de passation de marchés publics. Ces dernières années, l’UE a œuvré pour mettre davantage l’accent sur les entreprises européennes, principalement en tant que bénéficiaires (voir « Si le fonds FEDD+ promeut les investissements du secteur privé, il est essentiel de partager les informations sur l’additionnalité et de préserver l’orientation vers le secteur privé local ») et en tant qu’exécutantes (voir« La collaboration avec le secteur privé concerne de plus en plus les entreprises européennes, ce qui présente à la fois des avantages et des inconvénients»). Alors que l’OCDE utilise le concept de « mobilisation du secteur privé » pour désigner la levée de financements privés (le secteur privé est alors un investisseur) (OCDE, 2018[62]), l’UE l’utilise généralement dans les trois cas de figure précités (investisseur, bénéficiaire, exécutant).
Depuis le lancement de la stratégie « Global Gateway », la Commission Europénne a diversifié ses modes de partenariat avec le secteur privé. Plus de 20 forums destinés aux entreprises ont été organisés aux niveaux national et régional en Afrique, en Asie, en Amérique latine et Caraïbes, les Balkans occidentaux, la Turquie et le voisinage oriental afin de nouer des liens avec le secteur privé. Le Groupe consultatif des acteurs du marché (Global Gateway Business Advisory Group) fournit un cadre de discussion pour débattre des orientations de la stratégie « Global Gateway » et recueillir des avis. Il recueille des informations des représentants du secteur privé sur leurs priorités, activités, difficultés et opportunités dans les secteurs et les régions couverts par la stratégie. Il permet également de discuter de la mise en œuvre de la stratégie28. Au niveau des pays partenaires, les chambres de commerce européennes s’impliquent de plus en plus aux côtés des délégations de l’UE (voir « La participation active des États membres aux initiatives de l’Équipe Europe requiert une attention constante »). Plus récemment, grâce à l’approche des Équipe nationales, les entreprises de chaque État membre de l’UE peuvent suggérer des projets d’investissement à la Commission. Cette approche qui coordonne l’ensemble de l’administration des États membres (pouvoirs publics, organismes de crédit à l’exportation et IFD), est complétée par des partenariats structurés avec le secteur privé pour favoriser la collaboration autour d’objectifs stratégiques (Bilal et Klasen, 2025[63]). La DG INTPA travaille actuellement à la mise au point d’un nouveau canal pour traiter l’ensemble des propositions de projets d’investissement relevant de la stratégie « Global Gateway » et impliquant le secteur privé dans les régions couvertes par INTPA: la plateforme d’investissement « Global Gateway » (Global Gateway Investment Hub). Pour les pays des Balkans occidentaux, la Turquie et le voisinage oriental, les entreprises sont directement encouragées à participer aux appels à manifestation d’intérêt pour les investissements privés organisés par la DG ENEST.
Si la DG INTPA contribue à l’indentification des nouveaux projets, elle doit veiller à ce que ce processus tienne compte des atouts des partenaires. La DG INTPA joue un rôle important dans le montage des projets, ce qui peut permettre de sélectionner de nouveaux types de projets ayant un impact sur le développement. Depuis le lancement de la stratégie « Global Gateway », la DG INTPA a investi dans le développement des compétences de son personnel dans le domaine du secteur privé (voir « Alors que la Commission s’oriente vers un portefeuille d’investissements, elle peut préserver sa force institutionnelle qui réside dans son approche fondée sur les données probantes et pilotée dans les pays »). Un point de contact FEDD+ a également été désigné dans chaque délégation de l’UE afin qu’elles puissent jouer un rôle plus important dans l’identification des opportunités d’investissement. La DG INTPA s’implique de plus en plus dans l’identification de projets pour les institutions financières partenaires (par exemple, sur les sargasses dans les Caraïbes, l’électromobilité au Costa Rica et la connectivité par satellite en Asie centrale). Une telle approche peut contribuer à encourager les investissements dans des interventions à fort impact sur le développement qui se situent à l’extrémité la plus risquée et la plus innovante du spectre (Gavas et Perez, 2022[64]). Cela dit, s’assurer que ces opportunités d’investissement soient viables financièrement permettrait à la DG INTPA d’engager plus sûrement un dialogue constructif avec les institutions financières partenaires et les investisseurs privés29. Maintenir des rôles distincts entre la Commission – qui fixe les orientations – et ses partenaires financiers – qui ont fait l’objet d’une évaluation des piliers – dans le cadre de l’évaluation des projets permettra en outre de tirer parti des atouts de chaque institution.
L’accès à l’information sur la stratégie « Global Gateway » doit être renforcé
L’Union Européenne a indiqué que la stratégie « Global Gateway » mobiliserait jusqu’à 300 milliards EUR entre 2021 et 2027, mais les informations relatives aux volumes de financement sont limitées. Comme l’a indiqué la Commission, jusqu’à 135 milliards EUR d’investissements durables pourraient être mobilisés au titre de l’IVCDCI – Europe dans le monde sur la période 2021‑27, notamment sous forme de garanties et de financements mixtes de la part des IFD. La Commission a également estimé que les États membres de l’UE et leurs institutions de développement, ainsi que la BERD, pourraient mobiliser 145 milliards EUR d’investissements supplémentaires dans le cadre de cette stratégie, sans soutien direct du budget de l’UE. Selon les informations communiquées par la Commission, en juin 2025, l’UE avait contribué à hauteur de 50 milliards EUR tandis que ses États membres, la BEI et la BERD avaient mobilisé 129 milliards EUR (voir Graphique 17). Il n’existe en revanche aucune information détaillée sur les sources de financement (UE, États membres, IFD européennes, autres Institutions financières internationales (IFI), gouvernements partenaires et acteurs privés). Il est en outre difficile de savoir si les montants indiqués correspondent à de nouveaux investissements ou à des initiatives et projets en cours de mise en œuvre dans le cadre de l’Équipe Europe. En Angola, par exemple, jusqu’à présent, l’UE n’a investi que dans des initiatives immatérielles (enseignement et formation techniques et professionnels, facilitation des échanges), alors que d’autres IFI et banques régionales financent des infrastructures matérielles, ce qui suscite des interrogations du côté des parties prenantes locales quant au décalage entre la communication et le soutien effectif de l’UE. Au vu de l’importante communication de la Commission sur l’objectif des 300 milliards EUR, des mises à jour précises rendant compte des nouveaux investissements et des sources de financement aideraient les partenaires à mieux comprendre la stratégie « Global Gateway ».
À mesure que la stratégie « Global Gateway » progresse vers la maturité (Commission européenne, 2024[65]), il sera primordial de disposer d’un cadre de résultats transparent permettant d’évaluer les impacts ex ante et ex post. Les partenaires de l’UE, les membres du Parlement et le Conseil manquent d’information sur les raisons de la sélection des projets « Global Gateway » et les résultats attendus. Chaque projet soutenu par la Commission dispose d’objectifs clairs, avec des indicateurs de résultat et de réalisation suivis dans des documents d’action, accessibles au public, dans le cadre de l’IVCDCI. Mais l’UE ne dispose pas d’un cadre général permettant d’évaluer les résultats des projets « Global Gateway » menés avec la participation d’acteurs comme les organismes publics et les IFD des États membres. Partager quelques indicateurs de résultat clés pour chacun des projets (par exemple, l’impact attendu sur les 40 % de personnes les plus pauvres dans le pays partenaire, l’amélioration de l’accès à l’eau, la création d’emplois, la réduction des émissions de CO2, etc.) permettrait d’améliorer la compréhension de la stratégie et sa supervision. Dans son programme de travail pour 2025, la Commission affiche l’ambition de faire progresser la stratégie « Global Gateway » du stade de démarrage au stade de la maturité, ce qui offre l’occasion de mettre en place un système axé sur les résultats qui soit efficace et visible.
Les États membres, le secteur privé et les OSC n’ont pas tous le même niveau d’information sur la stratégie « Global Gateway ». En Colombie, certaines autorités municipales, régionales et nationales sont très attachées à l’approche de la stratégie « Global Gateway » et apprécient les contacts réguliers avec l’UE et les entreprises européennes. Les entreprises privées des États membres de l’UE sont également satisfaites de la consultation qui est mise en place dans le cadre de la stratégie par l’intermédiaire des groupes de travail sectoriels (qui préparent par exemple des documents de synthèse). En revanche, les responsables des pays partenaires, les États membres et les entreprises privées n’ont pas le même niveau de compréhension des objectifs et du fonctionnement de la stratégie. Lors de la visite de terrain en Colombie, certaines délégations des États membres ont fait savoir que certains de leurs projets mis en œuvre avec l’UE avaient été estampillés « Global Gateway » sans discussion préalable.
Une structure de gouvernance spécifique a été mise en place pour la stratégie « Global Gateway », mais elle peut être améliorée pour assurer la participation constructive de l’ensemble des parties prenantes, y compris les partenaires locaux. De nouvelles plateformes, telles que le groupe consultatif des acteurs du marché30 et la plateforme de consultation des autorités locales et de la société civile, apportent une diversité de perspectives (Graphique 14). Un comité « Global Gateway » fournit des orientations pour la stratégie et pour l’élaboration des initiatives de l’Équipe Europe31. Au sein du Parlement et du Conseil européens, les structures de gouvernance de Global Gateway ne sont pas les mêmes que pour la coopération pour le développement. Par exemple, le groupe des conseillers pour les relations extérieures – ou groupe RELEX – et la Commission des affaires étrangères du Parlement – ou AFET – en collaboration avec la Commission du développement – ou DEVE et avec la participation du Comité sur le commerce international (INTA), sont en charge de Global Gateway. Le groupe « Coopération au développement et partenariats internationaux » – ou CODEV-PI – et DEVE sont généralement en charge de la coopération pour le développement. Cela reflète la nature davantage géostratégique et politique de la stratégie « Global Gateway », mais soulève également des interrogations quant à la coordination avec la coopération pour le développement de l’UE. La stratégie « Global Gateway » n’a en outre pas d’existence sur le plan juridique (voir « Alors que l’Union européenne s’oriente vers une vision fondée sur les avantages mutuels dans ses partenariats et entend utiliser l’APD comme catalyseur, il est possible de consolider les fondements des structures de gouvernance existantes »), ce qui ne permet pas au Parlement et au Conseil européens d’y jouer facilement un rôle. Les représentants de l’administration publique, du secteur privé32 ou des OSC des pays partenaires sont généralement absents de la structure de gouvernance.
Note : Le Parlement est observateur dans le Comité Global Gateway. AFET = Commission des affaires étrangères du Parlement européen ; CODEV-PI = groupe « Coopération au développement et partenariats internationaux » ; DEVE = Commission du développement ; RELEX = groupe des conseillers pour les relations extérieures.
Affiner l’approche à 360 degrés permettrait d’accroître l’impact sur le développement
La stratégie « Global Gateway » présente un fort potentiel en matière de création d’emplois et de réduction de la pauvreté et des inégalités. Avec cette stratégie, l’UE cherche à se concentrer sur un nombre réduit de projets d’envergure, dans des secteurs sélectionnés, avec la participation du secteur privé pour garantir un impact durable. La stratégie « Global Gateway » est actuellement mise en œuvre dans différents types de pays ; 31 % des projets ont concerné les PMA en 2024‑25 (Tableau 1). Les projets dont l’objectif principal ou significatif est la réduction des inégalités – dénommés projets phares pour l’égalité – présentent un potentiel transformateur pour réduire les inégalités33. D’autres projets phares, comme l’initiative MAV+ – qui concerne la fabrication de vaccins, de médicaments et de technologies médicales ainsi que l’amélioration de leur accessibilité en Afrique – ou le corridor transcaspien34 entre l’Europe et l’Asie centrale pourraient également apporter des changements importants dans les pays partenaires (OCDE, 2023[66]). En Colombie, les grands projets d’infrastructure comme le métro de Bogotá ou le train de banlieue dans le département Valle del Cauca favoriseront une croissance verte et inclusive. Au-delà des centres urbains et périurbains, l’UE promeut la connectivité numérique dans les régions rurales – une tâche complexe, mais qui peut être déterminante pour amener la prospérité et la paix dans les régions reculées (voir Encadré 3 et Rester engagé dans un contexte de fragilité croissante et d’évolution du paradigme en matière de développement).
Aider la Colombie à améliorer la connectivité internet dans les zones rurales peut être un bon moyen de réduire les inégalités et d’assurer la paix. La Colombie s’est fixée pour objectif de connecter 85 % de sa population au réseau d’ici 2026, contre 60 % actuellement. Il s’agit d’un objectif particulièrement ambitieux dans les zones rurales, où le taux de connexion est de 29 %. Pour relever ce défi, le ministère colombien des Technologies de l’information et des Communications a conclu un partenariat avec l’UE et la Banque de développement de l’Amérique latine et des Caraïbes (CAF).
Pour promouvoir la connectivité en milieu rural, l’UE apporte différentes formes de soutien :
Investissements dans les infrastructures : l’UE finance une étude de faisabilité sur les conditions techniques et financières de l’utilisation de solutions satellitaires pour raccorder les zones rurales reculées. Elle a également alloué une enveloppe de 4.6 millions EUR pour constituer un portefeuille de projets finançables visant à déployer une infrastructure internet dans les dix départements du pays où la fracture numérique est la plus importante. La CAF et la BEI pourraient investir ultérieurement jusqu’à 200 millions EUR.
Promotion des réseaux internet communautaires : des réseaux de communication communautaires ont été mis en place en zones rurales pour offrir des solutions alternatives d’accès aux services internet et intranet. L’objectif est de promouvoir les capacités locales, le travail collaboratif et l’autonomie des communautés dans les zones rurales et périurbaines. À terme, cela permettra aux communautés concernées d’assurer elles-mêmes la gestion, la conception, la mise en place et la maintenance de leurs réseaux. L’UE apporte également son soutien à la Stratégie de connectivité des communautés du gouvernement colombien, dont le but est de combler la fracture numérique dans les zones les plus reculées (situées près de la frontière et dans la jungle). Elle adopte donc des solutions financées et gérées par les communautés, avec l’aide des autorités colombiennes. Ce faisant, elle tient compte des défaillances du marché qui empêchent les opérateurs et les fournisseurs de services internet locaux d’offrir leurs services.
En s’appuyant sur ces projets, l’UE peut déterminer si la stratégie « Global Gateway » est adaptée aux zones reculées ou présentant une fragilité élevée ou extrême.
Source : document interne établi par la délégation de l’UE en Colombie concernant les projets relevant de la stratégie « Global Gateway ».
L’approche à 360 degrés, qui constitue la principale valeur ajoutée de l’Union européenne pour rendre les projets d’infrastructure inclusifs et durables, gagnerait à être clarifiée et mieux supervisée. Adoptée en 2024, l’approche à 360 degrés s’appuie sur six grands principes guidant la sélection, la mise en œuvre et le suivi de l’ensemble des investissements réalisés dans le cadre de la stratégie « Global Gateway » : partenariats équitables ; respect de l’environnement ; promotion de l’investissement du secteur privé ; valeurs démocratiques et normes strictes ; bonne gouvernance et transparence ; et sécurité. Au-delà du financement des infrastructures matérielles, cette approche est utilisée pour investir dans l’éducation, les compétences, l’accès à un financement durable, le soutien réglementaire, le transfert de technologies et le partage de connaissances (Commission européenne, 2024[67]). Elle est généralement comprise comme correspondant à « tout ce qui entoure les investissements dans les infrastructures » et qui les rend inclusifs et durables, mais son interprétation est très variable (Graphique 15). Certains interprètent cette approche comme incarnant simplement le principe consistant à « ne pas nuire », autrement dit la garantie que les investissements dans les infrastructures n’auront pas d’effets néfastes sur les droits de la personne, les normes sociales et en matière de travail, et l’environnement. Dans cette interprétation, un soutien – limité – est apporté afin de mettre en place un environnement favorable aux investissements dans les infrastructures (par exemple, une assistance technique à une autorité de régulation des transports). Pour d’autres, l’approche à 360 degrés consiste à faire en sorte que les investissements dans les infrastructures bénéficient aux plus pauvres en apportant un large soutien à la mise en place d’un environnement favorable (par exemple, en matière d’état de droit ou de gestion des finances publiques). Cette approche est parfois définie comme une combinaison des trois volets : offre, demande et environnement favorable35. Pour d’autres encore, l’approche à 360 degrés est l’association des deux volets sociaux de la stratégie « Global Gateway » (santé et éducation) et de ceux relatifs aux infrastructures (transports, numérique, climat et énergie). Une définition plus claire de cette approche, accompagnée de lignes directrices et de consignes pour l’utiliser dans le cadre de la stratégie « Global Gateway », favoriserait une plus grande cohérence dans son interprétation et sa mise en œuvre. Une communication interne concernant cette approche a récemment été diffusée au sein de la DG INTPA et plusieurs sessions ont été organisées lors des Journées de coopération de 2023 et 2024.
En Colombie, les efforts déployés par l’Union européenne pour mettre en place un environnement adifavorable aux investissements et améliorer la gestion des finances publiques sont très appréciés. L’UE fournit une assistance technique aux ministères et aux organismes publics, notamment dans les secteurs des transports et de l’énergie, mais aussi en matière de gestion des finances publiques (par exemple, un soutien au cadre de dépenses publiques et de redevabilité financière). Les parties prenantes locales considèrent cette aide comme une condition préalable à la réussite de la stratégie « Global Gateway ». Il s’agit là d’un domaine dans lequel l’UE pourrait jouer un rôle plus important. Une récente évaluation du soutien de l’UE à l’initiative « Collect More Spend Better » (Percevoir plus, mieux dépenser) montre que cela a permis de préparer le terrain pour l’amélioration de l’efficience de l’administration fiscale. Ce soutien a également contribué à faire avancer les réformes concernant la transparence, la redevabilité, la lutte contre la corruption et la gestion des dépenses dans les systèmes nationaux de finances publiques (ADE, 2021[68])36.
Note : le cercle bleu clair représente l’interprétation minimaliste de l’approche à 360 degrés (« Ne pas nuire ») et le cercle bleu foncé une interprétation plus large (avec l’objectif de lutter contre la pauvreté et les inégalités).
La stratégie « Global Gateway » permet une forte concentration sectorielle et géographique dans chaque pays partenaire, mais avec le risque d’exclure des secteurs ou des zones importants. Les projets phares concernent majoritairement des investissements dans les infrastructures matérielles (voir « Si un programme d’investissement peut contribuer à combler le déficit de financement des ODD, des approches complémentaires sont utiles soutenir les progrès en matière de développement humain, de démocratie et de renforcement des institutions »)37. Selon une analyse du Centre for Global Development, d’avantage d’investissements dans le capital humain, en matière d’éducation et de santé par exemple, pourraient augmenter les retombées économiques et sociales des investissements (Granito et Gavas, 2024[69]). En Angola, l’UE concentre de plus en plus son action sur les provinces adjacentes au corridor de Lobito, où vivent 8 millions de personnes (25 % de la population). Si l’UE soutient toujours à l’heure actuelle des projets menés dans des zones rurales et dans la capitale Luanda38, les partenaires font état d’une baisse de l’intérêt pour les projets en dehors de la région de Lobito.
Annoncé dans une déclaration commune Union européenne-États-Unis en marge de la réunion du Partenariat pour les infrastructures et les investissements mondiaux (PGII) organisée à l’occasion du G20 réuni en Inde en septembre 2023, le corridor de Lobito est une priorité majeure du PGII du G7. Ce corridor de transport ferroviaire reliera le port de Lobito en Angola au sud de la République démocratique du Congo (RDC) et au nord-ouest de la Zambie. L’UE et les États-Unis étaient conjointement en charge de la gestion de l’aide fournie pour le développement de ce corridor. Ce projet présente une grande importance géopolitique car il peut permettre d’améliorer l’accès de l’UE à des matières premières essentielles.
Le corridor de Lobito devrait accroître les débouchés d’exportation de la Zambie, de la RDC et de l’Angola. Une fois que l’infrastructure de transport reliant les trois pays pourra être utilisée, la ligne favorisera la circulation des marchandises au niveau régional ainsi que la mobilité des personnes. En réduisant considérablement le temps de transport moyen, le corridor fera baisser les coûts logistiques et l’empreinte carbone liés à l’exportation de métaux, de produits agricoles et d’autres produits, ainsi que ceux liés à l’exploitation future des gisements de minéraux qui seraient éventuellement découverts.
Les investissements dans les infrastructures sont pour l’instant assurés principalement par des IFI et des banques régionales, avec la participation de quelques entreprises européennes. Parmi ces entreprises figure le consortium Lobito Atlantic Railways, composé de Trafigura (dont le siège est à Singapour), de Mota Engil (enregistré au Portugal) et de Vecturis (enregistré en Belgique). Ce consortium a obtenu la concession lui donnant le droit de gérer le corridor en Angola. Parallèlement, l’entreprise Africa Global Logistics (qui fait partie du groupe suisse MSC) a remporté l’appel d’offres pour le port de Lobito.
Conformément à l’objectif de diversification économique de l’Angola, l’UE concentre son intervention sur le renforcement de l’enseignement et de la formation techniques et professionnels (EFTP) et sur le développement des chaînes de valeur agricole à proximité du corridor. Le programme d’EFTP vise, entre autres, à améliorer la qualité de la formation dans les secteurs économiques clés comme l’agriculture, les transports, les énergies renouvelables, les pêches, le tourisme, les services ainsi que l’économie verte et circulaire. Il s’adresse plus particulièrement aux jeunes, y compris ceux qui possèdent un faible niveau d’études, aux femmes et aux autres personnes en situation de vulnérabilité.
Il est essentiel de garantir un accès équitable aux infrastructures et de protéger les populations locales contre les effets néfastes d’un développement exclusivement centré sur les ressources minérales pour garantir des avantages sociaux et économiques sur le long terme (OCDE, 2025[70]). Pour certaines parties prenantes, le corridor de Lobito est un projet visant principalement à servir les intérêts de l’UE en lui garantissant l’accès à des minéraux essentiels. Elles craignent que ce corridor ne soit qu’une « voie de transit » pour acheminer des minéraux de la RDC vers l’Europe. Alors que l’UE concentre son soutien sur l’EFTP et le développement des chaînes de valeur agricole à proximité du corridor, l’absence de routes et d’infrastructures de stockage réfrigéré dans les zones rurales pourrait compromettre ces efforts. Les améliorations apportées aux infrastructures du dernier kilomètre financées par la Banque mondiale (Diversifica+) et la plateforme logistique mise en place avec le soutien des Pays-Bas sont des initiatives qui vont dans le bon sens. Si l’UE prévoit de renforcer les OSC dans le corridor de Lobito, les parties prenantes locales s’inquiètent du processus de dialogue engagé avec les communautés locales sur les questions de relogement et d’indemnisation. Une analyse des effets redistributifs du projet, réalisée ex ante et mise à disposition de tous, permettrait de s’assurer que le corridor profitera aux 40 % les plus pauvres de la population angolaise.
Source : note de synthèse sur le programme d’EFTP en Angola, entretiens avec les partenaires de l’UE en Angola ; Commission européenne (2023[71]), « Déclaration commune de l’Union européenne et des États-Unis », https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/fr/statement_23_4419/STATEMENT_23_4419_FR.pdf ; OCDE (2025[70]), OECD Background Note on Lobito Corridor, https://oe.cd/6j1.
La collaboration avec le secteur privé concerne de plus en plus les entreprises européennes, ce qui présente à la fois des avantages et des inconvénients
De manière générale, l’Union européenne affiche un très bon bilan en matière de déliement de l’APD, même si dans les faits la plupart des marchés publics sont attribués à des entreprises européennes. L’UE pratique le déliement total de son APD à destination des pays visés par la Recommandation du CAD sur le déliement de l’APD39. S’agissant de l’APD totale (tous pays et tous secteurs confondus) fournie par l’UE en 2023, 95 % de cette aide était non liée. L’UE privilégie des modalités de financement qui impliquent, à la fois juridiquement et matériellement, un déliement de l’aide (par exemple, le soutien budgétaire et la gestion indirecte) et qui délèguent à des tiers la responsabilité d’attribuer les marchés publics. S’agissant des projets d’APD non liée incluant des adjudications de marchés, près de 50 % des contrats sont attribués à des entités européennes (entreprises et OSC) (Graphique 16)40.
Répartition des contrats d’APD non liée financés par les institutions de l’UE selon l’origine du fournisseur, nombre de contrats mis en œuvre dans les pays et les secteurs bénéficiaires de l’APD couverts par la Recommandation du CAD, 2016-23
Source : base de données interne de l’OCDE.
La stratégie « Global Gateway » met particulièrement l’accent sur les entreprises européennes, ce qui peut être avantageux pour les pays partenaires mais crée également des risques en termes de rentabilité lorsque les marchés publics font l’objet de restrictions. Selon les règles établies par l’instrument IVCDCI – Europe dans le monde, certains membres du G20 (dont la Chine) peuvent être exclus des marchés publics financés par l’UE41. Dans la plupart des cas, il semblerait que cette clause n’est pas utilisée, mais dans le cadre de la Facilité pour l’Ukraine des restrictions ont été appliquées.
En Colombie, l’Union européenne coopère avec les autorités nationales lors de la phase de préparation des marchés publics afin de promouvoir des normes strictes en matière de qualité et au regard des questions environnementales, sociales et de gouvernance (ESG), et pour faire en sorte que les entreprises européennes aient des chances de l’emporter, ce qui est apprécié. L’UE privilégie les offres qui tiennent compte des normes ESG, des coûts sur l’ensemble du cycle de vie42 et de l’emploi à l’échelon local. Cela peut aider à accroître la participation des entreprises – européennes43 ou non – qui respectent les normes ESG et être bénéfique à la Colombie. Pour la construction de la seconde ligne de métro de Bogotá, l’UE a œuvré pour que les critères sociaux et environnementaux soient mieux pris en compte, en modifiant la pondération de 80-20 (prix-qualité) à 50-50 (EU Delegation in Colombia, 2025[72]). Elle s’est également engagée à modifier les procédures de traitement des offres anormalement basses qui peuvent résulter des subventions gouvernementales. L’UE a en outre adapté le cadre régissant les indemnisations en cas d’événement extraordinaire survenant lors de la phase de construction, car ce type de facteur peut nuire à l’égalité des chances pour tous. Dans la mesure où ces ajustements des critères d’évaluation des offres restent dans l’intérêt de la Colombie et ne favorisent pas outre mesure certaines entreprises européennes, les autorités colombiennes apprécient l’action de l’UE et l’importante participation des entreprises européennes aux appels d’offres.
Dans le cas de l’Ukraine, les marchés publics financés par l’Union européenne sont soumis à des restrictions, ce qui soulève des interrogations quant au rapport coût-efficacité du soutien de l’UE. Selon l’accord-cadre établissant la Facilité pour l’Ukraine (Union européenne, 2024[73]), les marchés publics sont réservés aux entreprises établies dans l’UE, en Ukraine et dans quelques autres pays de la région (les partenaires des Balkans occidentaux, la Géorgie et la Moldova)44. Des restrictions supplémentaires peuvent parfois s’appliquer s’agissant de l’origine géographique des fournitures et des matériaux45. Dans les faits, les matériaux requis sont parfois difficiles à trouver et souvent plus onéreux dans les pays remplissant les conditions d’admissibilité. Ces restrictions en matière de marchés publics impliquent que, sauf si des exceptions pertinentes sont invoquées46, l’Ukraine n’a peut-être pas toujours accès aux options les plus rentables pour répondre à ses besoins en matière de reconstruction.
Si les entreprises européennes disposent de plusieurs avantages concurrentiels47, elles ne sont pas toujours bien placées dans certains secteurs liés à la croissance verte. Certaines entreprises non européennes offrent des solutions pertinentes et abordables dans plusieurs secteurs relatifs à la croissance verte, comme les panneaux solaires48, les batteries électriques49 et les éoliennes50, ainsi que dans des activités plus larges de construction d’infrastructures, telles que les routes, les barrages, les canaux ou les ports. Cela signifie que le discours sur les bénéfices mutuels de la stratégie « Global Gateway » – qui consiste à relever les défis du développement dans les pays partenaires tout en promouvant la participation des entreprises européennes dans les appels d’offres – ne fonctionne pas toujours.
L’accent mis sur les entreprises européennes pourrait porter préjudice aux projets qui visent en premier lieu le développement du secteur privé et la croissance inclusive au niveau local. Certains projets relevant de la stratégie « Global Gateway » – comme « Investir dans les jeunes entreprises en Afrique » de l’Équipe Europe51 – sont surtout axés sur le développement du secteur privé local52. Cependant, les institutions financières de développement (IFD) subissent une pression croissante pour impliquer les entreprises européennes dans le cadre de cette stratégie. Les partenaires du FEDD+ ont fait état de la baisse d’intérêt de la Commission pour les projets axés principalement sur le développement du secteur privé local (voir « Si le fonds FEDD+ promeut les investissements du secteur privé, il est essentiel de partager les informations sur l’additionnalité et de préserver l’orientation vers le secteur privé local »).
Les efforts déployés par l’Union européenne pour améliorer la coordination entre les IFD et les organismes de crédit à l’exportation (OCE) sont positifs, mais il est essentiel de maintenir une distinction claire entre l’objectif de coopération pour le développement et celui de promotion des exportations. En mai 2023, la Commission a publié l’Étude de faisabilité sur une stratégie européenne en matière de crédits à l’exportation (Mudde et al., 2023[74]) et a retenu trois projets pilotes pour améliorer la coordination entre les IFD et les OCE53. Cette coordination est censée permettre aux entreprises européennes d’être concurrentielles face à d’autres acteurs proposant des solutions complètes pour favoriser les investissements nationaux dans les pays partenaires (Bilal et Klasen, 2025[63]). Le partage des connaissances (analyses du marché et des risques pays) et les transactions conjointes entre les OCE et les IFD peuvent potentiellement procurer des avantages Cette coordination a cependant suscité les craintes d’un possible détournement des fonds européens destinés à la coopération pour le développement au profit de l’industrie européenne (Gerasimcikova, Sial et Vanaerschot, 2024[75]). De plus, dans la mesure où les OCE pourraient appliquer des normes ESG différentes de celles des IFD, le renforcement de la coordination avec ces organismes pourrait nécessiter une harmonisation des normes afin d’éviter de compromettre la réputation de l’UE54.
Si le fonds FEDD+ promeut les investissements du secteur privé, il est essentiel de partager les informations sur l’additionnalité et de préserver l’orientation vers le secteur privé local
L’architecture financière européenne pour le développement s’appuie sur un vaste réseau d’acteurs et une réflexion sur la manière de la rendre plus cohérente et mieux alignée aux objectifs de l’Union européenne a été engagée en 2019. L’expansion rapide des IFD bilatérales55 et le chevauchement de leurs missions avec celles de la BEI et de la BERD ont conduit à des appels à réformer l’architecture financière européenne pour le développement. En octobre 2019, un groupe de sages de haut niveau a examiné les rôles respectifs de la BEI et de la BERD56. En 2021, le Conseil a adopté des conclusions encourageant ces deux banques multilatérales européennes à travailler ensemble pour accroître leur coopération avec les IFD européennes dans le cadre d’une approche « Équipe Europe ».
Le Fonds européen pour le développement durable plus (FEDD+) est l’instrument financier de l’initiative IVCDCI – Europe dans le monde et s’inscrit dans le prolongement du précédent FEDD. Il est également le principal instrument de financement de la stratégie « Global Gateway », même s’il n’a pas été conçu à cette fin. Le FEDD a été créé en 2017 selon les lignes directrices du Plan d’investissement extérieur de l’UE, qui avait pour but d’encourager les investissements privés contribuant à la croissance inclusive et à la création d’emplois. Dans cette logique, la plupart des garanties FEDD étaient allouées au développement du secteur privé, notamment au financement des PME et aux investissements privés en faveur de l’agriculture. Les autres secteurs d’investissement couverts par des garanties du FEDD étaient l’énergie durable et la connectivité, les villes durables et la transformation numérique.
Les fonds mis à disposition par le FEDD+ se répartissent comme suit : 40 milliards EUR sous forme de garanties et 18 milliards EUR de financements mixtes. Les 40 milliards EUR incluent des garanties dans les secteurs d’investissement spécifiques de la BEI (26.7 milliards EUR) et d’autres relevant de l’architecture ouverte du FEDD+ (13 milliards EUR) au profit d’autres IFD, principalement européennes mais aussi des institutions financières régionales et internationales comme la SFI et la BAfD (voir Graphique 17). Le FEDD+ contribue également aux opérations de financement mixte, principalement sous forme d’aides à l’investissement pour soutenir des projets d’infrastructures (en couvrant une partie des coûts des projets, dans le cas de projets généralement gérés par le secteur public), d’assistance technique (études de faisabilité des projets, plans de développement et formation du personnel), mais aussi de capital-risque et de garanties57.
La garantie FEDD+ est déployée par l’intermédiaire d’une série d’institutions financières éligibles, qui interviennent sur le terrain en tant que partenaires de mise en œuvre de l’Union européenne. Pour bénéficier de l’aide directe du FEDD+, une institution financière doit faire l’objet d’une évaluation des piliers58. Dans les faits, les principales institutions partenaires de mise en œuvre sont les institutions multilatérales de financement du développement européennes, comme la BEI et la BERD, les IFD bilatérales des États membres, ainsi qu’un petit nombre d’institutions financières régionales et internationales59. En tant que banque de l’UE60, la BEI a un rôle spécifique à jouer dans la mise en œuvre des priorités de l’UE en matière de développement et dispose de guichets d’investissement spécifiques. Les autres institutions financières partenaires ont accès au FEDD+ par le biais des guichets de l’architecture ouverte.
Structure de financement de la stratégie « Global Gateway », montants attendus et montants effectivement mobilisés et utilisés
Note : TPE/PME = micro, petites et moyennes entreprises.
Source : données communiquées par la DG INTPA et entretiens.
Les institutions financières partenaires du FEDD+ ont toutes des tailles de portefeuille, des territoires, des montants d’investissement et des missions spécifiques, que l’Union européenne peut exploiter pour appuyer la réalisation de ses objectifs en matière de développement. La BEI, la BERD et les IFD européennes ont des portefeuilles d’investissement de taille différente, dont la totalité n’est pas comptabilisée au titre de l’APD (Graphique 18). La BEI possède une bonne expérience des prêts souverains et sous-souverains de grande ampleur (avec un montant moyen de 100 millions EUR) et son action s’articule autour de pôles régionaux (six en Afrique subsaharienne et quatre en Amérique latine et dans les Caraïbes). La BERD dispose d’une solide expertise en matière de financement du secteur privé, avec des volumes de prêt plus faibles (le montant moyen est de 25 millions EUR) et un modèle d’activité reposant sur une forte présence dans les pays du voisinage européen (le bureau du Caire compte par exemple 84 personnes). Les IFD bilatérales européennes ont chacune une taille, un statut, un modèle de financement, une mission et une appétence au risque différents61 (Attridge et Novak, 2022[76]). Plusieurs IFD disposent de vastes réseaux de bureaux locaux, notamment en Afrique subsaharienne. Certaines IFD de petite taille, n’ayant pas fait l’objet d’une évaluation des piliers, ont obtenu un accès aux garanties FEDD+ grâce à des propositions conjointes menées par l’Association des institutions européennes bilatérales de financement du développement, une méthode qui s’est avérée efficace pour tirer au mieux parti de leurs ressources et de leur expertise.
Dix principales institutions financières utilisant le FEDD+, instruments du secteur privé, versements bruts, millions USD en prix constants de 2023
Note : les instruments du secteur privé (ISP) signalés par la couleur bleu clair sont ceux qui ne sont pas comptabilisés dans l’APD. La FMO, capitaux publics mis à part, ne déclare pas ses ISP au titre de l’APD.
Source : SNPC et rapport annuel 2023 de la FMO, https://annualreport.fmo.nl/2023/annual-report-2023/report-of-the-management-board/letter-from-the-management-board.
Le FEDD+ a permis aux institutions financières bilatérales et multilatérales européennes de fournir des financements à des segments, des secteurs et des zones géographiques qui présentent un intérêt en termes d’impact sur le développement, mais qui sont considérés comme risqués. Dans leurs retours d’information, les IFD bilatérales européennes indiquent que le FEDD+ leur permet d’élaborer des projets plus risqués, par exemple avec des entreprises nouvellement créées ou des micro-entrepreneurs. Avant l’existence de la stratégie « Global Gateway », le FEDD – le prédécesseur du FEDD+ – a apporté une garantie au mécanisme de partage des risques « Nasira » géré par l’IFD néerlandaise FMO. Le mécanisme Nasira fournit des garanties de portefeuille à des institutions financières locales dans les pays partenaires, afin qu’elles puissent atteindre des segments délaissés, comme l’agriculture et les MPME, ainsi que les entreprises créées par des jeunes, des femmes et des migrants. L’Initiative de financement agricole (AgriFI) est un autre exemple de mécanisme soutenu par le FEDD et le FEDD+ au travers d’un financement mixte qui s’adresse principalement aux petits exploitants et aux MPME de l’agro-industrie. Ce mécanisme propose des prêts subordonnés et des prises de participation d’un montant compris entre 0.5 et 5 millions EUR en monnaie locale. Les fonds sont versés soit aux institutions financières qui les prêtent ensuite aux petits exploitants, soit directement aux PME. Le FEDD+ a également permis à certaines IFD de réaliser leurs premiers investissements dans des PMA et des contextes présentant des niveaux élevés de fragilité. Il a par exemple aidé l’IFD finlandaise Finnfund à investir dans l’infrastructure numérique au Soudan du Sud. Ce type d’investissement – caractérisé par un fort impact sur le développement et des risques élevés – peut permettre de démontrer la viabilité de tels investissements, y compris dans des contextes fragiles, et susciter à terme la création de marchés.
Le FEDD+ dispose d’une base solide pour mesurer les résultats, qui sera encore renforcée grâce au marqueur des inégalités. Le cadre de mesure des résultats du FEDD+ comprend toute une série d’indicateurs de résultat et de réalisation qui renseignent sur les progrès accomplis dans les domaines de la gouvernance et l’état de droit, le développement socioéconomique, l’agriculture et la protection de l’environnement, la consolidation de la paix et des droits de la personne. En juin 2025, la DG INPTA a décidé d’appliquer le marqueur des inégalités (I-Marker) à l’ensemble des opérations du FEDD+, en commençant par les opérations de financement mixte et en l’étendant aux garanties lors du prochain appel à propositions. Ce marqueur est un outil important qui guide la conception des programmes de subventions de la DG INPTA et améliore le suivi et l’analyse comparative en matière de réduction des inégalités (voir « Le cadre d’action de l’Union européenne (UE) est axé sur la lutte contre la pauvreté et les inégalités et fournit des indications claires permettant le contrôle démocratique et des partenariats prévisibles»). Son utilisation peut contribuer à renforcer l’accent mis sur les inégalités dans les projets financés par le FEDD+. Toutefois, certaines institutions financières partenaires pourraient ne pas avoir la capacité nécessaire pour adopter une telle approche pour certaines activités, par exemple les évaluations des effets redistributifs avant investissement.
L’information sur l’additionnalité des investissements soutenus par le FEDD+ est insuffisante. Les quelques évaluations dont le FEDD+ a fait l’objet montrent l’insuffisance des éléments probants sur l’impact global des opérations de ce fonds et sur ce qui les distingue des investissements habituels (Cour des comptes européenne, 2024[30]). Des institutions comme la BEI ont été critiquées pour leur approche prudente en matière de prêts, qui limite les effets produits sur les pays en développement (Gavas et Pleeck, 2023[77]). En Amérique latine, par exemple, la stratégie de la BEI est de générer des profits afin de compenser les pertes pouvant être enregistrées dans d’autres régions. Cela conduit à s’interroger sur le rôle spécifique de la BEI par rapport aux investisseurs privés et à se demander si elle pourrait évincer le financement du secteur privé62. La BEI a cessé de comptabiliser les instruments du secteur privé (ISP) dans l’APD en 2023 pour des raisons de confidentialité, ce qui rend l’évaluation de l’additionnalité difficile63. La Note d’orientation de l’OCDE pour la mise en œuvre des Principes du CAD relatifs au financement mixte (OCDE, 2021[78])64 souligne la nécessité d’évaluer l’additionnalité, d’en apporter la preuve et de la rendre publique. Les parties prenantes se demandent par ailleurs si l’architecture ouverte du FEDD+ donne lieu à de nouveaux investissements ou si elle subventionne des investissements qui auraient eu lieu de toute façon (Perez, Albhakit et Ruiz, 2023[79]). Si les retours d’information des IFD sont positifs, il existe peu de données publiques sur les nouveaux segments, secteurs ou zones géographiques ciblés grâce au soutien du FEDD+, en particulier les contextes très fragiles et les PMA. Les investissements facilités par le FEDD+ sont encore récents et s’étaleront sur plusieurs années. Cependant, les partenaires ont indiqué que pour l’instant la garantie ne semblait pas encourager de manière significative la prise de risques, car peu d’accords de garantie ont été activés65.
Le FEDD+ ne dispose pas de mécanisme d’atténuation des risques de change66. Cela signifie que les institutions financières partenaires doivent soit proposer un financement en monnaie locale et absorber elles-mêmes une exposition au risque importante, soit faire peser les risques de change sur les partenaires locaux. Les entreprises privées ont indiqué que des financements en monnaie locale rendraient le soutien du FEDD+ plus attractif. La mise en place d’un pool de garanties visant spécifiquement à soutenir les prêts en monnaie locale nécessiterait une analyse approfondie des avantages, des inconvénients et des coûts (CGD et Lion's Head, 2025[80]).
La pression accrue qui s’exerce pour apporter la preuve de l’impact de la stratégie « Global Gateway » sur les entreprises européennes est parfois en contradiction avec celle qui pèse sur les institutions financières partenaires ce qui crée de l’incertitude. Si l’architecture ouverte du FEDD+ comporte un volet consacré aux MPME, qui représentent une part importante des opérations signées (37 % en 2024), les IFD ont constaté une baisse d’intérêt de la Commission pour le développement du secteur privé local (par exemple, le financement des PME ou le soutien au secteur financier local) car présentant moins d’opportunités pour les entreprises européennes67. La Commission a par exemple rejeté certaines parties de projets proposés au motif qu’elles n’étaient plus compatibles avec la stratégie « Global Gateway ». Ce revirement a eu un coût pour les IFD qui avaient déjà investi dans la préparation de ces projets. Il a également créé de l’incertitude quant à savoir si tous les projets soutenus par le FEDD+ doivent cadrer avec la stratégie « Global Gateway » et mettre en avant les entreprises européennes (voir « La collaboration avec le secteur privé concerne de plus en plus les entreprises européennes, ce qui présente à la fois des avantages et des inconvénients»). Bien que le FEDD+ dispose d’un cadre de mesure des résultats rigoureux, plusieurs partenaires craignent qu’un glissement ne s’opère et que l’impact sur le développement ne cède la place aux intérêts de l’UE et des entreprises européennes. En tant qu’instrument relevant de l’APD, le FEDD+ doit respecter le principe du déliement de l’aide. Si l’UE cherche à favoriser une plus grande participation des entreprises privées européennes dans les projets de développement, elle devra se doter d’autres instruments non financés par l’APD.
Le FEDD+ gagnerait à simplifier son processus et pourrait mobiliser plus efficacement les fonds privés
Les modalités d’accès aux garanties FEDD+ ne sont pas les mêmes pour la BEI et pour les autres institutions financières partenaires. La BEI soumet chaque trimestre au comité directeur stratégique de la Commission des propositions de projets ayant trait à ses secteurs d’intervention. Une fois que ce comité a décidé quels projets peuvent éventuellement bénéficier d’une garantie, la BEI prépare les projets qui seront évalués pour déterminer leur éligibilité au FEDD+68. De manière générale, la moitié environ des engagements annuels de la BEI au niveau mondial bénéficient d’une garantie FEDD+. D’autre part, pour les secteurs relevant de l’architecture ouverte, la procédure prévoit des appels à propositions (Graphique 19), mais un seul appel a été organisé depuis la création du FEDD+ en 2021. Les institutions financières partenaires soumettent des propositions de programmes d’investissement qui sont évaluées par la Commission et classées par ordre de priorité en fonction de leur domaine d’action, leur zone géographique, leur additionnalité et leur risque. Une fois que le conseil opérationnel du FEDD+69 a approuvé les garanties, les contrats sont négociés et signés.
Source : Commission européenne et entretiens avec les institutions financières.
La longueur et la complexité du processus FEDD+ représentent une difficulté majeure pour les institutions financières partenaires (CGD et Lion's Head, 2025[80]). Lorsque la DG INTPA a lancé en 2022 le premier appel à propositions relevant de l’architecture ouverte – doté d’une enveloppe de 6 milliards EUR –, elle a reçu des propositions représentant 24 milliards EUR de garanties, signe du vif intérêt suscité par cet instrument. Or la plupart des contrats de garantie n’ont été signés qu’en 2024 et 2025. Dans plusieurs cas, compte tenu du temps écoulé, les propositions de programmes d’investissement n’étaient plus réalisables70. Pour certaines institutions financières partenaires, la négociation des contrats de garantie a duré plusieurs années car chacune d’entre elles a dû négocier des conditions particulières avec l’UE71. L’absence de conditions standard pour l’établissement des contrats a également conduit à se demander si les commissions de garantie ne différaient pas d’une institution partenaire à l’autre72. Enfin, les processus du FEDD+ diffèrent parfois entre la DG INTPA et l’ancienne DG NEAR, créant des difficultés pour les IFD ayant des investissements dans diverses régions. À l’heure où l’UE envisage de mettre en place des financements complémentaires ou « top-up » pour accélérer l’établissement des contrats, elle gagnerait également à standardiser le processus FEDD+ pour permettre de signer les contrats plus rapidement.
En mettant l’accent sur les garanties, le FEDD+ facilite les investissements, avec un soutien limité de l’Union européenne, mais l’essentiel des fonds mobilisés provient d’institutions publiques. Dans la mesure où elles ne nécessitent pas de sortie immédiate de fonds73, les garanties sont utiles pour optimiser les budgets du développement (Garbacz, Vilalta et Moller, 2021[81]). À titre d’exemple, les financements du FEDD+ pour les secteurs d’investissement de la BEI requièrent un provisionnement de 9 %74. Cela signifie que lorsqu’une garantie de 26.7 milliards EUR est accordée, l’UE n’a besoin de mettre de côté que 2.4 milliards EUR pour couvrir les pertes éventuelles. La BEI exige une participation minimale de 50 % de la part des autres partenaires de développement (comme la Banque mondiale ou les banques régionales de développement) et finance souvent un tiers du montant total de l’investissement. Les 2.4 milliards EUR provisionnés par l’UE peuvent ainsi permettre de réaliser 80 milliards EUR d’investissements75. Le FEDD+ permet donc d’avoir un effet de levier sur le budget de l’UE et le bilan de la BEI, laquelle procède ensuite à des co-investissements aux côtés des autres partenaires de développement76. Un instrument similaire de réduction des risques a été créé pour l’Ukraine (Encadré 5).
Dans le cadre de la Facilité pour l’Ukraine, le cadre d’investissement pour l’Ukraine a été mis en place pour attirer les investissements publics et privés, avec 7.8 milliards EUR de garanties de prêts et 1.5 milliard EUR de subventions pour des financements mixtes. Il devrait permettre de mobiliser jusqu’à 40 milliards EUR d’investissements publics et privés au cours des prochaines années.
Cet instrument vise à attirer les investissements privés pour répondre aux besoins de reconstruction et de développement de l’Ukraine. Par exemple, Project Connect, soutenu par l’UE, est un investissement de grande ampleur dans le secteur des télécommunications ukrainien, auquel participe la société Datagroup-Volia-Lifecell nouvellement constituée. Une garantie de l’UE de 80.7 millions EUR a permis d’attirer des investissements s’élevant à 435 millions USD, avec un cofinancement de la SFI et de la BERD. Ce montage permet de multiplier par plus de cinq le dispositif d’atténuation des risques de l’UE. Cette société devrait améliorer la connectivité mobile de 10 millions d’abonnés et fournir un accès au haut débit fixe plus rapide et plus fiable à quelque 4 millions de foyers. Il s’agit du plus gros investissement direct étranger réalisé en Ukraine depuis le début de la guerre, ce qui envoie un signal positif fort aux investisseurs.
Le cadre d’investissement pour l’Ukraine met l’accent sur les entreprises européennes. Fin 2024, un premier appel à manifestation d’intérêta été lancé pour encourager les entreprises européennes à investir dans la reconstruction de l’Ukraine. L’accent était mis sur les projets de plus de 50 millions EUR dans les secteurs clés énoncés dans le Plan pour l’Ukraine (énergie, matières premières essentielles, industrie manufacturière, numérique et transports), avec une participation du promoteur du projet équivalant à 10 % de la valeur totale de l’investissement. L’UE a reçu 110 propositions de la part d’entreprises issues de 21 États membres. Une telle concentration d’entreprises européennes pourrait nuire au développement des entreprises ukrainiennes. Dans les faits, les parties prenantes locales ont indiqué qu’un grand nombre des projets soutenus par l’UE se caractérisaient par une collaboration entre des entités européennes et ukrainiennes, que ce soit dans le cadre d’une sous-traitance, d’une association d’entreprises ou d’un approvisionnement au niveau local. Ces collaborations peuvent contribuer à faciliter le transfert de technologies, la création d’emplois et aider à connecter les entreprises ukrainiennes aux chaînes de valeur européennes. Un deuxième appel été lancé en 2025.
Source : entretiens avec la délégation de l’UE, le ministère ukrainien de l’Économie et l’École de commerce de Kiev ; Commission européenne (s.d.[82]), Ukraine Investment Framework.
Dans quelques cas, le FEDD+ est parvenu à mobiliser des financements privés. Grâce au soutien du FEDD+, l’IFD danoise IFU77 s’est associée à quatre fonds de pension privés danois pour créer le fonds SDG Fund II78, dont les investissements sont axés sur la réalisation des ODD. Dans ce cas de figure, la garantie FEDD+ ne couvrait pas les pertes éventuelles encourues par l’IFD mais celles des investisseurs privés, ce qui a permis de garantir leur participation au fonds79. Un autre exemple de réussite est le partenariat entre ILX et la BERD, avec le soutien du FEDD+, qui vise à financer des solutions climato-intelligentes, la transformation numérique et l’inclusion financière80. Dans de tels cas, la couverture doit généralement être plus généreuse81 que celle fournie habituellement aux IFD et aux institutions financières multilatérales européennes. Il convient toutefois de noter que les investissements réalisés par les IFD avec le soutien d’une garantie FEDD+ s’accompagnent souvent de co-investissements de la part de banques commerciales locales et d’investisseurs privés, et soutiennent les activités du secteur privé sur le terrain.
Compte tenu du soutien apporté par l’Union européenne à la finance durable et de l’importance des investisseurs institutionnels pour la réalisation des objectifs de développement (OCDE, 2025[83]), le FEDD+ pourrait jouer un plus grand rôle dans la couverture des transactions impliquant des investisseurs privés. L’UE a joué un rôle important dans la promotion de la finance durable en vue d’accélérer la mobilisation de capitaux privés en faveur de l’environnement, du climat et de la durabilité. La Commission a notamment créé un groupe d’experts de haut niveau pour accroître les financements durables dans les pays à revenu faible ou intermédiaire. Afin d’orienter davantage les capitaux privés vers des investissements durables, l’UE s’engage à partager son expérience avec les pays partenaires, à promouvoir des taxonomies interopérables et des cadres de financement durable et à fournir une assistance technique et un renforcement des capacités dédiés, notamment par le biais du Sustainable Finance Advisory Hub. Pour attirer davantage d’investisseurs privés, il faudrait améliorer la transparence des transactions soutenues par le FEDD+. Cela permettrait de combler l’écart entre les risques réels et les risques perçus par les investisseurs privés sur les marchés émergents. Une distinction claire entre la mission de la DG INTPA et celle des institutions financières partenaires du FEDD+ aiderait également à renforcer la confiance des investisseurs privés et à mobiliser des fonds privés (voir « La stratégie « Global Gateway » place le secteur privé au centre de son action»).
Le FEDD+ a joué un rôle important dans l’émergence d’un marché des obligations vertes en Amérique latine et dans les Caraïbes et pourrait favoriser davantage la mobilisation de financements au niveau local. La Facilité d’investissement pour l’Amérique latine et les Caraïbes (LACIF), qui propose des instruments de financement mixte dans le cadre du FEDD+, a contribué, avec l’Allemagne, à la constitution du fonds LAGreen (Latin American Green Bond Fund), qui investit dans des obligations vertes en Amérique latine. Depuis son lancement en 2021 et jusqu’à fin 2024, ce fonds a aidé plus de sept émetteurs d’obligations – en Colombie, au Pérou, au Costa Rica, en Équateur, au Mexique et au Panama – à accéder au marché et a contribué à améliorer les performances écologiques de leurs obligations82. Cette approche peut aider à mobiliser des financements en monnaie locale pour les projets ayant un impact important en termes de développement. De la même manière, l’initiative mondiale sur les obligations vertes (Global Green Bond Initiative, GGBI), en cours d’élaboration par la Commission européenne, pourra permettre aux pays partenaires d’accéder plus facilement à des financements privés par l’intermédiaire d’obligations vertes83. À l’avenir, ces programmes de financement durable pourraient jouer un plus grand rôle dans la mobilisation des fonds de pension et des fonds souverains des pays partenaires.
Dotée de garde-fous appropriés, la stratégie « Global Gateway » peut contribuer à renforcer les synergies entre les priorités de l’Union européenne en matière de commerce, d’investissement et de coopération pour le développement
La stratégie « Global Gateway » a pour objectif de renforcer les échanges commerciaux et les capacités en matière de commerce. La communication conjointe de 2021 sur la stratégie « Global Gateway » souligne le rôle de cette dernière dans la mise en place d’un environnement favorable aux échanges commerciaux et aux investissements dans les pays partenaires, afin de stimuler les investissements en faveur du développement durable, tout en renforçant la résilience des chaînes d’approvisionnement et en créant des débouchés commerciaux pour l’économie européenne (Commission européenne, 2021[23]). Ce double objectif se reflète dans les priorités d’investissement de la stratégie. Par exemple, les investissements effectués en Afrique au titre de la stratégie « Global Gateway » financent des corridors stratégiques qui facilitent les échanges commerciaux et les investissements à la fois entre les pays africains et entre l’Afrique et l’Europe (Commission européenne, 2022[84]). Les cinq priorités sectorielles de la stratégie – le numérique, le climat et l’énergie, les transports, la santé, l’éducation et la recherche – sont toutes importantes pour faciliter les échanges commerciaux.
La stratégie « Global Gateway » s’appuie sur l’expérience de l’Union européenne en matière de renforcement des infrastructures et des capacités liées au commerce dans les pays en développement. Ces dix dernières années, l’UE a toujours figuré parmi les principaux fournisseurs d’aide au commerce, qui comprend l’ensemble de l’APD consacrée au financement des infrastructures liées au commerce, à la mise en place de capacités de production ainsi qu’au renforcement des politiques et réglementations commerciales. En 2022, l’UE et ses États membres se sont engagés à fournir conjointement 22.2 millions EUR d’aide au commerce, soit 36 % du total des flux internationaux en la matière (Commission européenne, 2024[85]). Les institutions de l’UE ont engagé 7.5 milliards USD (soit 39.5 % de l’APD ventilable par secteur) en faveur de l’aide au commerce. Une grande partie de ces sommes était destinée à renforcer les capacités des PME locales, à soutenir les pays partenaires dans leurs efforts pour réduire les coûts des échanges commerciaux et à améliorer les impacts sociaux et environnementaux du commerce, conformément aux politiques commerciales et aux priorités en matière de développement durable de l’UE. En 2022, 51 % de l’aide au commerce engagée par les institutions de l’UE comprenaient des objectifs liés au climat.
La stratégie « Global Gateway » a un potentiel important pour aider à mobiliser davantage de ressources pour répondre aux besoins liés au commerce dans les pays partenaires. En utilisant des instruments de réduction des risques, comme les garanties et le financement mixte, cette stratégie ouvre la voie à une participation accrue du secteur privé dans les projets ayant trait au commerce. Divers acteurs, dont l’OMC et les pays partenaires, ont appelé à une plus grande participation du secteur privé à la coopération pour le développement liée au commerce. Cependant, afin de s’assurer que la stratégie « Global Gateway » apporte un soutien efficace aux pays partenaires, il est primordial de maintenir l’accès à des formes de financement très concessionnelles, en particulier dans les PMA et les contextes vulnérables. Sur les 68 pays partenaires ayant pris part aux enquêtes de l’OCDE et de l’OMC en 2024, 82 % ont rencontré des difficultés pour accéder à des financements leur permettant de répondre à leurs priorités en matière commerciale. Parallèlement, 78 % des répondants ont cité l’accès aux dons comme la difficulté la plus importante (OCDE/OMC, 2024[86]). On notera, dans ce contexte, que la part des subventions dans l’aide au commerce européenne demeure importante, représentant 44 % du total en 202284, ce qui fait de l’UE le plus important fournisseur d’aide au commerce sous forme de dons au niveau mondial. Toutefois, le récent audit de l’aide au commerce, réalisé par la Cour des comptes européenne, note que l’importance croissante de la stratégie « Global Gateway » et l’accent qu’elle met sur la mobilisation d’investissements du secteur privé pourraient exacerber les difficultés rencontrées par les PMA pour accéder aux financements du développement, étant donné leur situation économique souvent fragile, leur vulnérabilité en termes d’endettement et les difficultés que rencontre leur secteur privé pour honorer ses remboursements en devises étrangères (Cour des comptes européenne, 2025[31]).
Les priorités de l’Union européenne pour 2024‑29 renforcent le rôle de la stratégie « Global Gateway » pour soutenir les partenariats en matière de commerce et d’investissement. Dans sa volonté de donner plus de poids à la stratégie « Global Gateway », l’UE souhaite proposer une offre globale combinant des investissements dans les infrastructures avec un soutien commercial et macroéconomique (Commission européenne, 2024[65]). La stratégie « Global Gateway » fait en outre partie de la « boussole pour la compétitivité » de l’UE, introduite en janvier 2025, qui souligne le rôle de cette stratégie pour financer des partenariats mutuellement bénéfiques (Commission européenne, 2024[65]). Pour atteindre cet objectif, l’UE se dote actuellement de nouveaux instruments (également appelés « formes d’engagement alternatives » ou « mini-accords commerciaux » par les observateurs externes). Cela comprend notamment les partenariats pour des échanges et des investissements propres (PEIP), qui visent à rassembler des règles commerciales et d’investissement ciblées, les investissements « Global Gateway » et la coopération réglementaire au sein d’un partenariat unique à l’échelle de l’ensemble de l’administration. Placés sous la responsabilité de la DG du commerce et de la sécurité économique (DG TRADE), les PEIP sont destinés à compléter le vaste ensemble d’accords commerciaux de l’UE par des formes d’engagement plus souples et plus ciblées, et devraient être conçus en synergie avec la stratégie « Global Gateway » (sous l’autorité de la DG INTPA) (Jütten, 2025[87]). En mars 2025, l’UE a amorcé des négociations avec l’Afrique du Sud pour élaborer ce qui sera le premier PEIP, rendu possible grâce à la coopération et la mise en œuvre d’un paquet d’investissement UE-Afrique du Sud dans le cadre de la stratégie « Global Gateway »85.
Assortie de garde-fous appropriés, l’approche intégrée de l’Union européenne est susceptible de faciliter la réalisation des objectifs liés au commerce, à l’investissement et au développement grâce à des modalités cohérentes et pragmatiques. De manière générale, l’abandon du modèle donneur-bénéficiaire reflète la préférence des pays partenaires pour des partenariats sur un pied d’égalité. Dans ce contexte, les nouvelles formes de partenariat (comme les PEIP) peuvent fournir des outils intéressants pour concevoir des offres sur mesure correspondant aux priorités de développement des pays partenaires. Les observateurs ont toutefois souligné qu’il était essentiel de veiller à ce que ces partenariats, soutenus par l’aide au développement européenne, apportent une valeur ajoutée au niveau local, créent des emplois et accordent une place centrale à l’environnement et aux droits de la personne – en particulier dans un contexte où l’accès aux matières premières essentielles, qui proviennent souvent de régions où les droits humains sont menacés, fait l’objet d’une attention croissante (Friedrich Ebert Stiftung, 2025[88] ; New Climate Institute, 2024[89]).
L’Union européenne a pris des mesures importantes pour que la création de valeur au niveau local et la question de la durabilité soient prises en compte dans sa collaboration avec les pays partenaires tout au long de la chaîne de valeur des matières premières essentielles. Le Règlement (UE) 2024/1252 exige par exemple que l’UE tienne compte de la création de valeur au niveau local et du respect des normes internationales en matière de droits humains et d’environnement lors de la conception et de la mise en œuvre des partenariats stratégiques ayant trait aux matières premières essentielles86. Cependant, le caractère non contraignant des nouvelles formes de partenariat est perçu comme un facteur de risque pour ce qui concerne le respect des engagements en faveur de l’environnement et des droits de la personne (EJTC, 2025[90]). De surcroît, contrairement aux accords commerciaux traditionnels, ces partenariats sont considérés comme relevant d’un droit « mou » qui ne requiert pas l’accord du Parlement européen et ne sont donc pas soumis à un processus de consultation et de supervision similaire (Rödl and Partner, 2024[91] ; Europe Jacques Delors, 2025[92]). À l’heure où l’UE et l’Afrique du Sud avancent dans les négociations du premier PEIP, le fait d’accorder une place centrale aux priorités des pays partenaires, sur la base de consultations inclusives préalables, peut aider à établir un modèle pertinent pour les futurs partenariats de l’UE, en intégrant le commerce, l’investissement et la coopération pour le développement dans un cadre cohérent.
Le maintien de normes strictes en matières sociales et environnementales, ancrées dans la cohérence des politiques au service du développement durable, est essentiel pour mettre en œuvre efficacement la stratégie « Global Gateway »
L’Union européenne s’est toujours distinguée par ses efforts visant à utiliser les échanges commerciaux et les chaînes d’approvisionnement mondiales pour favoriser le développement durable. L’UE a déployé toute une série d’outils (stratégies politiques, lois et instruments économiques) pour faire en sorte que les échanges et les investissements européens aient des effets positifs sur le développement durable, mais aussi pour atténuer leurs éventuels effets négatifs sur l’environnement, les droits de la personne et les autres aspects liés à la durabilité (Encadré 6). Ces initiatives constituent une base solide pour atteindre les objectifs de la stratégie « Global Gateway », à savoir encourager des partenariats mutuellement bénéfiques respectant les valeurs et les normes de l’UE.
L’UE a consenti d’importants efforts pour mettre la force du commerce au service du développement durable. La politique commerciale de l’UE de 2021 accorde une place centrale à la durabilité et la résilience et comprend des objectifs visant à faciliter l’intégration des pays en développement dans les chaînes de valeur mondiales. Le Pacte vert pour l’Europe prévoit de s’appuyer sur les politiques commerciales et leurs instruments pour faciliter la transition écologique au sein de l’UE et au-delà.
Ces ambitions se reflètent dans les accords commerciaux et les régimes préférentiels. Depuis 2011, tous les accords commerciaux conclus par l’UE comprennent des chapitres consacrés au commerce et au développement durable, qui intègrent des dispositions non commerciales, comme les droits des travailleurs et la protection de l’environnement. Le système de préférences généralisées (SPG) de l’UE supprime ou réduit les droits d’importation sur les marchandises provenant d’économies vulnérables. Ce système comprend trois régimes (le SPG standard, le SPG+ et le régime « Tout sauf les armes »). Il prévoit des dispositions spéciales à l’intention des PMA, ainsi que des incitations liant l’accès aux conditions préférentielles à la ratification et la mise en œuvre des normes internationales relatives aux droits de la personne, aux droits des travailleurs et à la protection de l’environnement.
Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) est un autre exemple des actions menées par l’UE pour gérer les impacts du commerce sur les objectifs de durabilité. Le MACF vise à réduire les émissions de carbone en harmonisant les règles du jeu entre les entreprises européennes, qui paient pour leurs émissions de CO₂, et les exportateurs étrangers de biens à forte intensité carbone vers l’UE. Ce mécanisme applique aux importateurs de l’UE une redevance équivalant à l’écart entre le prix du carbone au sein de l’UE et celui pratiqué par le pays exportateur, de manière à empêcher le transfert des émissions de carbone liées à la production vers des pays ayant des politiques climatiques moins strictes.
L’Union européenne est à l’avant-garde des initiatives internationales visant à promouvoir le respect des droits de la personne, des droits des travailleurs et des normes environnementales dans les chaînes d’approvisionnement mondiales. À cette fin, l’UE a adopté plusieurs politiques et règlements (par exemple la Directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, le Règlement sur les minerais provenant de zones de conflit, le Règlement sur la déforestation, la Directive sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité et le Règlement sur le travail forcé) qui obligent les entreprises concernées par ces dispositions à gérer les effets qu’elles produisent sur les questions touchant à la durabilité, comme les droits humains, les droits des travailleurs et l’environnement, en prenant pour base les normes de conduite responsable des entreprises reconnues internationalement (comme les Principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme, la Déclaration de principes tripartite de l’OIT sur les entreprises multinationales et la politique sociale, et les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales sur la conduite responsable des entreprises).
Source : Commission européenne (2021), « An Open, Sustainable and Assertive Trade Policy », https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:5bf4e9d0-71d2-11eb-9ac9-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1&format=PDF ; Commission européenne (2019), « Le pacte vert pour l’Europe » ; Commission européenne (2025), « Système de préférences généralisées », Generalised Scheme of Preferences ; Commission européenne (2025), « Durabilité et conduite responsable des entreprises », Corporate sustainability and responsibility ; Commission européenne (2025), Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières.
L’adoption de textes législatifs en matière de durabilité et l’intégration de cette priorité dans les politiques commerciales et les instruments économiques de l’UE ont été sources de défis et d’opportunités pour les pays partenaires. Si ces mesures peuvent permettre d’impacter positivement les chaînes d’approvisionnement et de minimiser les risques d’atteinte aux droits humains et de dégradation de l’environnement, leur adoption rapide a également suscité de nouvelles difficultés pour les partenaires commerciaux et d’investissement. Certaines parties prenantes ont par exemple indiqué que des dispositions comme le Règlement européen sur la déforestation créent des obstacles pour les entreprises locales qui exportent vers l’UE. Certains partenaires ont attiré l’attention sur la nécessité d’une meilleure consultation des services et directions générales de l’UE travaillant dans le domaine de l’action extérieure et des délégations de l’UE avant l’adoption de telles mesures. Ces remarques vont dans le sens des considérations avancées dans la résolution du Parlement européen de 2023 sur la cohérence des politiques au service du développement (CPD), qui préconisent des analyses plus rigoureuses de l’impact sur le développement durable des politiques commerciales et des propositions législatives, ainsi qu’un examen systématique des conséquences possibles sur les pays en développement à un stade précoce. Elles soulignent également le rôle essentiel de la DG INTPA pour favoriser la mise en œuvre des engagements en matière de CPD au sein de la Commission (Parlement européen, 2023[93]).
Les récentes initiatives de l’Union européenne visant à simplifier les règlements européens en matière de durabilité ont suscité des réactions mitigées. Dans le cadre de sa stratégie générale en faveur de la compétitivité, la Commission a présenté en février 2025 un train de mesures « omnibus » destinées à réduire la charge administrative pesant sur les entreprises. Entre autres choses, ces mesures reportent la mise en application de la Directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, de la Directive sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité et du Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) pour les remplacer par des exigences de notification et de vigilance simplifiées. Si ces efforts de simplification ont été bien accueillis par les entreprises – en particulier au sein de l’UE –, les parties prenantes ont mis en garde contre le risque d’un assouplissement des attentes à l’égard des entreprises et ont exprimé leurs inquiétudes quant à la rapidité de la préparation de ces mesures omnibus et l’absence de consultation préalable (ECCJ, 2025[94] ; Palinska, 2025[95] ; EU Ombudsman, 2025[96]).
Alors que l’Union européenne met l’accent sur les entreprises européennes, il sera particulièrement important de démontrer son engagement en faveur de la qualité – qui se traduit par des normes sociales et environnementales exigeantes – afin de concrétiser la proposition de de valeur de la stratégie « Global Gateway ». L’UE a toujours été un leader mondial en ce qui concerne la promotion de la conduite responsable des entreprises, par exemple au travers de programmes sectoriels et régionaux visant à accroître la durabilité des chaînes d’approvisionnement par la formation des entreprises, le renforcement des capacités et le dialogue sur les politiques à suivre (OCDE, 2021[97]). Des mesures d’accompagnement sont intégrées au texte de la Directive de l’UE sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité afin d’éviter que les exigences en matière de vigilance n’aient des conséquences transfrontières involontaires (Rödl and Partner, 2024[91]). En décembre 2025, l’UE devrait lancer, dans le cadre d’une initiative de l’Équipe Europe, un portail internet destiné aux parties prenantes des pays partenaires, géré par la GIZ, afin de fournir des orientations sur les mesures d’accompagnement disponibles pour faciliter la mise en œuvre des exigences en matière de vigilance (Berthier, 2025[98]). Poursuivre et accroître les efforts pour évaluer les éventuelles conséquences transfrontières des textes législatifs, procéder à des consultations inclusives et accompagner les modifications réglementaires par une assistance technique et financière peuvent être des pistes pour permettre à l’UE de réaliser des arbitrages et de promouvoir un alignement par le haut sur les normes sociales et environnementales internationales.
6. Alors que la stratégie « Global Gateway » monte en puissance, l’adhésion des parties prenantes pourrait être renforcée. Pour cela, il conviendrait de :
sensibiliser les acteurs externes sur les objectifs, processus et critères de sélection de Global Gateway ;
publier des informations détaillées sur les projets (stade et partenaires de mise en œuvre, résultats attendus, impacts, montants des investissements par source de financement).
7. L’Union européenne devrait s’appuyer sur ses solides antécédents en matière de déliement de l’aide et continuer à agir conformément à la Recommandation du CAD sur le déliement de l’APD à mesure que le paradigme de la coopération au développement évolue.
8. Reconnaissant le rôle de premier plan de l’Union européenne en matière de cohérence des politiques et alors qu’elle s’appuie de plus en plus sur le secteur privé pour générer des impacts en matière de développement dans les pays partenaires, l’Union européenne devrait :
continuer à promouvoir des normes environnementales et sociales strictes dans les chaînes de valeur mondiales, en s’appuyant sur son leadership historique en matière de conduite responsable des entreprises ;
veiller à ce que ses réglementations soient conçues de manière à mieux prendre en compte leur impact sur les pays en développement et fournir à ces pays un soutien approprié pour les aider à s’adapter aux attentes en matière de durabilité.
9. L’Union européenne devrait renforcer son mécanisme de garanties afin d’optimiser son impact, notamment en :
simplifiant et accélérant ses procédures pour améliorer son attractivité ;
préservant son orientation vers le développement du secteur privé local ;
partageant des informations sur l’additionnalité de ses investissements ;
facilitant la mobilisation de financements privés.
L’Union européenne s’est forgé une solide réputation en tant que partenaire œuvrant en faveur de la paix et de la stabilité
L’Union européenne est un partenaire précieux pour la paix. La vision politique de l’UE en matière de résilience, de paix et de sécurité s’appuie sur la Stratégie globale en matière de politique étrangère et de sécurité de 2016 (SEAE, 2019[99]) et le Consensus européen pour le développement de 2017 (Conseil de l'Union européenne, 2017[8]). Ces politiques, complétées par l’approche stratégique de la résilience dans l’action extérieure de l’UE de 2017 (Commission européenne, 2017[100]), les conclusions du Conseil sur l’opérationnalisation du lien entre action humanitaire et développement de 2017 (Conseil de l'Union européenne, 2017[101]) et les conclusions du Conseil sur le renforcement de la résilience dans les pays partenaires au moyen de l’action extérieure de l’UE de 2025 (Conseil de l’Union européenne, 2025[102]), ont permis de renforcer la cohérence de l’approche de l’UE en matière de fragilité multidimensionnelle, notamment grâce à l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix.
L’approche de l’UE en matière de paix et de sécurité repose sur le dialogue politique, les ressources diplomatiques des institutions et des États membres, la coopération pour le développement et le dialogue sur les politiques sectorielles, ainsi que sur des initiatives bilatérales. Au-delà de l’IVCDCI – Europe dans le monde, divers instruments relevant ou non du budget de l’UE contribuent à la stabilité et à la paix, notamment la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la Facilité européenne pour la paix. Entre 2014 et 2020, les fonds fiduciaires de l’UE (FFUE) ont permis d’apporter des réponses adaptées à des situations de conflit ou de crise spécifiques, en Syrie, en Colombie (Encadré 7) et en République centrafricaine par exemple. Le pilier thématique de l’IVCDCI – Europe dans le monde couvre les domaines suivants : droits de la personne et démocratie ; organisations de la société civile ; paix, stabilité et prévention des conflits ; et défis mondiaux. En outre, l’approche de l’UE met l’accent sur l’importance de renforcer la résilience dans les pays partenaires au moyen de son action extérieure. Cela vient compléter les programmes géographiques qui couvrent le voisinage, l’Afrique subsaharienne, l’Asie et le Pacifique, les Amériques et les Caraïbes.
L’accent mis par l’Union européenne sur les droits de la personne et la démocratie, très apprécié de ses partenaires, joue un rôle important dans les contextes de grande fragilité. Le soutien apporté à la gouvernance inclusive, à l’état de droit, à l’espace civique et aux droits de la personne par le biais de programmes spécifiques s’accompagne d’un dialogue politique structuré qui permet une coordination étroite avec les États membres de l’UE (voir « Un nouveau paradigme du développement pour les partenariats internationaux »). Lorsque leur présence dans les pays est limitée, les États membres apprécient la capacité de l’UE à s’engager sur ces questions et à défendre les valeurs européennes. Les OSC locales et communautaires observent que la simple présence d’une délégation de l’UE peut envoyer un message positif en faveur de l’espace civique et des droits de la personne.
Les partenaires attendent de l'Union européenne qu'elle apporte un soutien durable en faveur de la paix, car les transitions après un conflit ne se déroulent pas de manière linéaire. Les exemples de l’Ukraine et de la Colombie montrent de quelle façon l’UE a commencé à planifier la transition, le redressement et la reconstruction alors même que le conflit faisait encore rage. Alors que d’autres pays partenaires en situation de conflit amorcent une transition, l’UE peut s’appuyer sur les expériences de l’Ukraine et de la Colombie pour plaider en faveur d’investissements précoces dans le redressement avant même la conclusion d’un accord de paix, tout en continuant à mettre l’accent sur la résilience. Les transitions requièrent des investissements supplémentaires et une planification en amont pour certaines questions complexes liées au retour et à la réintégration des réfugiés et des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, aux changements territoriaux et aux besoins humanitaires à long terme, ainsi qu’un soutien adapté en faveur de la transition vers une économie post-conflit.
La transition vers la paix est au cœur de la relation de l’Union européenne avec la Colombie. Le soutien de l’UE à la paix a toujours veillé à systématiquement intégrer la diplomatie, le commerce, la sécurité et la paix négociée, et le dialogue politique soutenu par des programmes de coopération pour le développement. L’UE a réussi à aligner avec succès ses différents instruments en Colombie. Cela se traduit par la présence d’un envoyé spécial de l’UE, des engagements diplomatiques bilatéraux, des instruments de coopération, notamment un fonds fiduciaire de l’UE, un soutien budgétaire, des instruments de soutien à la société civile et aux droits de la personne, ainsi que la coordination avec plus de dix États membres de l’UE ayant leurs propres programmes bilatéraux dans le pays.
Le Fonds fiduciaire de l’UE pour la Colombie, également appelé FFUE pour la consolidation de la paix en Colombie ou Fondo Europeo para la Paz, a été salué pour son approche intégrée. Ce fonds est considéré comme une pratique exemplaire pour son financement conjoint, sa coordination, son caractère inclusif et son impact tangible. Inscrit dans l’accord de paix conclu en 2016 entre le gouvernement colombien et les Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC-EP), le FFUE a donné la priorité aux zones rurales touchées de manière disproportionnée par le conflit, en utilisant une « approche territoriale » propre au gouvernement colombien, qui privilégie la consolidation de la paix au niveau local et territorial dans les zones les plus touchées par le conflit. Les projets portés par ce fonds ont ciblé six piliers stratégiques à l’appui de l’accord de 2016. Ils se sont attachés à stimuler l’activité économique et la productivité, renforcer la légitimité de la présence de l’État, reconstruire le tissu social et soutenir la réconciliation et la réintégration sociale et économique des anciens combattants. Son rapport final montre de quelle façon les institutions européennes, 21 États membres de l’UE, le Royaume-Uni et le Chili ont alloué environ 130 millions EUR à travers 31 interventions.
Le FFUE peut être considéré comme un instrument de réponse aux crises efficace et adapté, qui a été précurseur pour les initiatives de l’Équipe Europe (IEE). Le Fonds fiduciaire de l’UE pour la Colombie était le seul fonds fiduciaire de l’UE lié à un accord de paix spécifique et géré au niveau du pays plutôt qu’au siège, ce qui a largement contribué à son succès. Parmi ses points forts, ce fonds disposait d’un cadre solide en matière de suivi et d’évaluation, qui pourrait servir de modèle. Il a également montré que l’UE peut aligner des instruments supplémentaires sur son soutien budgétaire afin d’accroître son influence politique. En outre, il a promu une approche territoriale de la consolidation de la paix qui pourrait servir d’exemple dans d’autres contextes en transition après un conflit (et potentiellement aussi dans ceux présentant un niveau élevé ou extrême de fragilité).
Depuis la cessation progressive des activités du Fonds fiduciaire de l’UE pour la Colombie, le soutien de l’UE à la paix se poursuit, mais à une échelle plus modeste. Le programme indicatif pluriannuel (PIP) 2021‑27 alloue 39 millions EUR pour soutenir la mise en œuvre de l’accord de paix de 2016 à travers une IEE sur la paix et des initiatives comme l’« Alliance territoriale pour la paix et la nature » et l’« Action du secteur privé et des communautés en faveur de la paix » lancées en 2024. L’IEE intègre les programmes de coopération bilatérale des États membres, ainsi que la coordination avec les programmes humanitaires de la DG ECHO. Son périmètre d’action porte ainsi sur le développement socio-économique, la gouvernance et l’état de droit, en mettant l’accent sur l’autonomisation des femmes, des jeunes, des groupes ethniques minoritaires et des anciens combattants handicapés. Grâce à ces initiatives, l’UE cherche à prolonger son soutien à la paix et à remédier à certaines faiblesses du FFUE, par exemple la viabilité limitée des projets à petite échelle financés par des dons. En outre, dans le cadre des programmes régionaux de l’UE, une initiative régionale de l’Équipe Europe en faveur de la justice et de la sécurité soutient la lutte contre la criminalité transnationale organisée. Ces engagements pourraient permettre de tirer des enseignements utiles pour d’autres contextes en proie à des violences et des conflits liés aux groupes armés illicites et à leurs activités économiques.
Note : pour une analyse plus approfondie des effets de l’intensification de la violence, voir États de fragilité 2025, chapitre 2. Cette pratique est décrite plus en détails sur la plateforme des Outils, enseignements et pratiques de la coopération pour le développement : hthttps://www.oecd.org/fr/publications/outils-enseignements-et-pratiques-de-la-cooperation-pour-le-developpement_97e9f347-fr/soutien-integre-de-l-ue-a-la-paix-en-colombie_072b9079-fr.html.
Sources : Service européen pour l'action extérieure (2016[103]), “EU Trust Fund for Colombia”, https://www.eeas.europa.eu/node/16984_fr ; Pérez de Armiño (2023[104]), “The EU’s peace work in Colombia: Conclusions, lessons learned and future prospects”, https://doi.org/10.1007/978-3-031-24797-2_13 ; Union européenne et gouvernement de Colombie (2024[105]), Final Monitoring Report, www.fondoeuropeoparalapaz.eu/wp-content/uploads/2025/02/Informe-Final-SSyE-VF.pdf.
Les délégations de l’Union européenne jouent un rôle particulièrement important dans les contextes complexes où la représentation des États membres est limitée. La présence de l’UE dans les pays partenaires a permis de développer une compréhension fine de leurs systèmes, économies politiques et contextes. C’est pourquoi la modernisation proposée des délégations de l’UE et la tendance générale à la recentralisation observée par les partenaires et les États membres devront être gérées avec prudence. Ces processus ne doivent pas abaisser le niveau d’ambition au niveau des pays, ni réduire l’adaptation des programmes et des projets aux contextes locaux. Les nouvelles délégations renforcées comme celles dotées d’une présence diplomatique moins importante doivent s’efforcer de préserver la centralité des intérêts des pays partenaires (voir « Alors que la Commission s’oriente vers un portefeuille d’investissements, elle peut préserver sa force institutionnelle qui réside dans son approche fondée sur les données probantes et pilotée dans les pays »).
La réponse aux crises est devenue un élément central de l’action extérieure de l’Union européenne
L’IVCDCI – Europe dans le monde a mis en place un guichet dédié à la réponse aux crises et à la résilience, qui offre la flexibilité nécessaire pour faire face à l’imprévu. Le pilier consacré aux actions de réponse rapide permet de mettre en place des programmes supplémentaires de prévention des conflits et de résilience afin de répondre aux chocs imprévus par une approche centrée sur le développement. Ces actions visent à favoriser la stabilité et la prévention des conflits en situation de crise, à renforcer la résilience, à relier action humanitaire et développement et à répondre aux besoins et priorités de la politique étrangère de l’UE. Néanmoins, la marge de manœuvre prévue par l’IVCDCI – Europe dans le monde et l’instrument de flexibilité plus large du CFP étaient déjà fortement mis à mal au moment de l’examen à mi-parcours du CFP (Hauck, Sabourin et Jones, 2024[21]) (voir « Alors que l’Union européenne s’oriente vers une vision fondée sur les avantages mutuels dans ses partenariats et entend utiliser l’APD comme catalyseur, il est possible de consolider les fondements des structures de gouvernance existantes”»). Les réaffectations et la hiérarchisation des priorités lors de l’examen à mi-parcours de la programmation de l’IVCDCI – Europe dans le monde ont effectivement entraîné une réduction des enveloppes nationales et des programmes thématiques en matière de paix, de sécurité et de gouvernance dans des contextes présentant à la fois un niveau élevé ou extrême de fragilité et des problèmes de gouvernance. Il s’agit notamment du Mali, du Niger et du Burkina Faso, mais aussi du Soudan, du Myanmar et du Yémen (Bergmann et Watson, 2025[106]). Cela soulève des questions quant à l’agenda politique et aux critères qui ont motivé les réaffectations lors de l’examen à mi-parcours (Van Damme, 2025[36]).
Au-delà de l’IVCDCI – Europe dans le monde, il existe différents instruments et mécanismes importants disponibles pour répondre aux crises, qui poursuivent des objectifs distincts. Par exemple, le Dispositif intégré pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise est une procédure du Conseil qui soutient la prise de décision rapide et coordonnée au niveau politique en cas de crises majeures, à l’intérieur ou à l’extérieur de l’UE. Dans sa réponse aux crises, l’UE reconnaît que tout ce qui est urgent ne peut être qualifié d’humanitaire et que tout ce qui est à plus long terme ne relève pas forcément du développement. L’assistance humanitaire, l’aide au développement, le pilier de réponse rapide de l’IVCDCI – Europe dans le monde, les Fonds fiduciaires de l’UE et l’assistance macrofinancière (AMF) poursuivent des objectifs différents. Bien que leur héritage soit contesté et qu’ils aient progressivement cessé leurs activités, les FFUE, plus ciblés, se sont révélés être des instruments utiles, rapides et flexibles pour répondre aux crises. Plus précisément, ils ont favorisé des approches intégrées à travers l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, la flexibilité, l’adaptation et un rôle fédérateur important pour l’UE, comme l’a montré la mission en Colombie (Encadré 7). L’AMF a démontré que les prêts à l’appui de réformes politiques peuvent efficacement être alignés sur le soutien budgétaire et d’autres programmes en tant qu’outils de réponse aux crises (Encadré 1), même dans des contextes complexes comme celui de la Tunisie. Les mesures de prévention des conflits et de renforcement de la résilience soutenues par le pilier de réponse rapide de l’IVCDCI permettent des interventions de développement à court terme qui ne sont pas prévues dans les cycles de planification pluriannuels. Le recours à une combinaison d’instruments et de stratégies est en outre au cœur de l’approche de l’UE en matière de fragilité, en particulier dans des contextes de crise complexes comme au Liban (voir « Si un programme d’investissement peut contribuer à combler le déficit de financement des ODD, des approches complémentaires sont utiles soutenir les progrès »).
L’IVCDCI – Europe dans le monde a contribué à simplifier et à rationaliser les instruments de l’action extérieure de l’Union européenne, mais les partenaires mettent en garde contre une approche trop radicale. Les outils et instruments sont en cours de révision en vue du prochain CFP. Cette révision est l’occasion d’examiner ceux qui sont le plus à même d’aider les pays partenaires à faire face aux crises à court et à long terme. Si la simplification est utile, il sera essentiel de veiller à ce que les financements, les processus et le personnel puissent être mobilisés en cas de besoin afin de garantir une résilience durable, car les crises continueront de peser sur les fonds de l’UE.
Face à la recrudescence des situations de fragilité, de conflit et de violence, il est nécessaire de réfléchir de manière stratégique aux crises imprévues, tout en conservant les capacités financières et opérationnelles indispensables pour répondre aux besoins humanitaires urgents. Le prochain CFP devrait offrir une plus grande flexibilité pour mieux faire face aux crises (Commission européenne, 2025[107]). Les réponses apportées par l’UE à la pandémie de COVID-19 et à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine montrent que l’UE est capable d’agir rapidement, avec souplesse et à grande échelle en cas de crise, en utilisant tous les instruments à sa disposition. Alors qu’elle repense son modèle de réponse aux crises dans un monde tumultueux, l’UE applique déjà les enseignements tirés de l’expérience ukrainienne à des contextes de voisinage, tels que les Balkans occidentaux. Au-delà, ces pratiques innovantes et l’expérience tirée d’instruments comme les FFUE en Colombie ou en République centrafricaine peuvent inspirer un modèle renouvelé de réponse aux crises reposant sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix.
L’Union européenne fait constamment évoluer sa compréhension et son approche de la fragilité, en particulier grâce à l’approche Nexus liant action humanitaire, développement et recherche de la paix
Depuis 2017, un nombre croissant de délégations de l’UE institutionnalisent et mettent en œuvre l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix. À compter de 2017, avec l’adoption des conclusions du Conseil sur la mise en œuvre du lien entre aide humanitaire et développement (Conseil de l'Union européenne, 2017[101]), six pays pilotes ont été identifiés pour la mise en œuvre de l’approche Nexus sous l’égide de la DG DEVCO/INTPA : Iraq, Myanmar, Nigéria, Ouganda, Soudan et Tchad. À partir de 2018, le pilier portant sur la paix a été renforcé (Conseil de l'Union européenne, 2018[108]). Une analyse des conflits est devenue obligatoire dans le cycle de programmation de l’IVCDCI – Europe dans le monde pour la formulation de PIP dans les contextes présentant un niveau élevé ou extrême de fragilité. Cette mesure a favorisé une approche plus systématique et stratégique de la mise en œuvre de l’approche Nexus dans un nombre croissant de contextes, au-delà des pays pilotes initiaux. Un Pôle fragilité et transformation (Fragility & Transformation Hub) a été créé en 2022 au sein de la DG INTPA afin de soutenir les capacités internes, l’apprentissage et le partage d’informations. Néanmoins, un rapport de 2022 sur la mise en œuvre de l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix a conclu que l’élément paix n’est pas toujours bien compris, en dépit de sa pertinence (Land et Hauck, 2022[109]). La réalisation prévue d’une synthèse des évaluations sur la dimension paix de cette approche pourrait contribuer à remédier à ce problème.
La Commission pourrait s’appuyer sur l’expertise développée par la DG INTPA et le Service des instruments de politique étrangère (IPE) en matière de fragilité, de paix et de résilience. Ensemble, la DG INTPA et l’IPE fournissent l’essentiel de l’expertise de la Commission dans ce domaine et ont mis au point une boîte à outils riche et variée à l’appui des délégations de l’UE et des partenariats avec les États membres, les organisations multilatérales et les partenaires de mise en œuvre. Toutefois, il est possible d’améliorer le partage de connaissances et d’expertise entre les DG et les services chargés de la fragilité, mais également avec les États membres. En particulier, les échanges et l’apprentissage entre pairs pourraient être encouragés entre les DG INTPA, MENA, ENEST et l’IPE, qui sont confrontés à des défis similaires en matière de conception et de mise en œuvre de programmes dans des contextes présentant un niveau élevé ou extrême de fragilité.
L’Union européenne s’efforce de rester engagée en tant qu’Équipe Europe à travers toutes les composantes de l’approche Nexus dans les contextes de grande fragilité où ses États membres sont présents. Les efforts visant à expliciter la raison d’être et les objectifs de l’engagement dans des contextes complexes au niveau de l’UE (et du CAD) continuent de mettre en évidence les risques et les limites liés à l’absence de coopération ou à la réduction de celle-ci. Parmi les défis persistants figure la nécessité de renforcer l’expertise, les capacités et la collaboration en matière d’analyses approfondies du contexte et des conflits, le partage d’informations, la coordination et l’action collective des États membres, des délégations de l’UE et des autres acteurs du développement. Les investissements réalisés en Éthiopie et en Haïti dans les capacités de coordination des efforts d’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix illustrent la manière dont l’UE entend relever ce défi.
L’approche « Équipe Europe » a ses limites, en particulier dans les contextes présentant un niveau élevé ou extrême de fragilité. La mise en œuvre d’une approche européenne commune peut être entravée par la recherche de visibilité politique des différents États membres, leurs priorités politiques respectives et parfois divergentes, ainsi que par la complexité administrative des approches communes en pratique. Cela est particulièrement vrai pour le partage d’informations, l’analyse conjointe des risques et les instruments de financement disponibles, comme le montre l’exemple du Sahel central (Desmidt et al., 2024[110]). Néanmoins, l’approche Nexus liant action humanitaire, développement et recherche de la paix s’est révélée extrêmement pertinente dans les situations de fragilité et de crises prolongées. Elle offre une combinaison efficace d’instruments, d’outils de réponse aux crises et d’interventions humanitaires fondées sur des principes, saluée par les partenaires.
La part de l’APD de l’Union européenne consacrée aux contextes présentant un niveau moyen à faible de fragilité a augmenté depuis 2019, tandis que l’APD consacrée aux contextes présentant un niveau élevé ou extrême de fragilité a diminué au cours de la même période (voir Graphique 20). Parallèlement, la part de l’APD allouée aux objectifs de paix est également en baisse depuis 2020. Elle est toutefois restée relativement stable et importante dans les contextes présentant un niveau élevé ou extrême de fragilité, où elle représente entre 15 % et 20 % de l’APD depuis 2020, malgré une baisse en volume depuis 2020 et des fluctuations d’une année à l’autre (OCDE, 2023[111])87. Parmi les dix principaux bénéficiaires de l’APD de l’UE en 2022‑23, l’Afghanistan, la Syrie et la Cisjordanie et Gaza sont confrontés à un niveau élevé ou extrême de fragilité (voir infographie 2). L’Ukraine est désormais le premier bénéficiaire de l’APD de l’UE. Malgré trois années de guerre conventionnelle sur son territoire et une grave fragilité en matière de sécurité, l’exposition globale de l’Ukraine à la fragilité continue d’être classée comme moyenne à faible dans le cadre de fragilité de l’OCDE en raison de ses capacités d’adaptation dans d’autres dimensions de la fragilité (OCDE, 2025[32]).
Versements, en milliards USD, prix constants de 2023
Source : OCDE (2025[39]), « Système de notification des pays créanciers », Explorateur des données de l’OCDE (base de données), http://data-explorer.oecd.org/s/52.
Il est possible de renforcer l’approche Nexus liant action humanitaire, développement et recherche de la paix au-delà des contextes les plus exposés à la fragilité, en s’appuyant sur les données disponibles et l’expertise existante. Dans les situations de crise ou de fragilité, l’UE a su mettre en place des approches solides fondées sur l’articulation HDP, en structurant de manière cohérente l’aide d’urgence à court et long terme avec des approches visant à renforcer la résilience (Land et Hauck, 2022[109]). Au-delà des six pays pilotes, on peut également prendre pour exemple le soutien apporté par l’UE en Cisjordanie (Palestine), au Liban ou au Yémen. Toutefois, lorsque les contextes ne sont pas « répertoriés » comme présentant des degrés élevés de fragilité, la mise en œuvre d’une telle approche est moins évidente et cette façon de penser doit encore s’enraciner. Des liens plus systématiques entre les trois piliers de l’approche permettraient aux différents instruments de fonctionner de manière complémentaire dans certains secteurs ou certaines zones géographiques. L’Ukraine et la Colombie, par exemple, sont toutes deux en proie à des conflits, mais disposent de capacités d’adaptation importantes qui contribuent à atténuer leur exposition à la fragilité. Dans ces deux pays, les échanges lors des missions n’ont pas explicitement fait référence à ce type d’approches. Cela crée des lacunes potentielles, notamment s’agissant de la capacité de l’UE à répondre aux besoins urgents en matière de développement (par opposition aux besoins humanitaires vitaux), à l’instar des réseaux énergétiques en Ukraine. Les partenaires identifient également des possibilités de renforcer les liens entre les programmes de développement et de sécurité, en particulier dans le cadre de la préparation d’une transition à l’issue d’un conflit. L’analyse de la fragilité peut permettre de mettre en évidence les liens entre des secteurs et des problèmes, tout en favorisant une coordination efficace des actions dans le cadre de l’articulation HDP. Elle peut également permettre de comprendre les risques de retombées négatives liés au désengagement de certaines zones géographiques spécifiques. Ce faisant, elle pourrait contribuer à hiérarchiser les engagements (Réseau international sur les situations de conflit et de fragilité (INCAF), 2025[112]), par exemple en Afrique subsaharienne.
Alors que la défense et la sécurité économique sont au cœur de l’attention, il sera important de montrer que la lutte contre la fragilité contribue à répondre aux préoccupations en matière de sécurité, de défense et d’investissement
En matière de politique étrangère, les objectifs de développement sont de plus en plus concurrencés par les priorités que sont la sécurité et la défense, les partenariats économiques, le commerce et l’investissement, les migrations et les déplacements forcés. Le contexte mondial actuel est caractérisé par une fragilité croissante et une forte concurrence, ce qui entraîne un changement de paradigme en faveur d’une action extérieure davantage axée sur la géopolitique et l’investissement, y compris au niveau de l’Union européenne. Si le terme de « fragilité » ne fait pas l’unanimité, l’UE et ses États membres sont directement touchés par la fragilité de leurs partenaires et doivent se saisir de cette notion, sous peine d’en subir les conséquences directes. Les effets en cascade de crises telles que la pandémie de COVID-19 ou la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine montrent à quel point la fragilité peut affecter l’économie mondiale, perturber les échanges commerciaux et faire grimper les prix des denrées alimentaires, y compris au sein de l’UE. Si elle n’est pas synonyme de conflit, la fragilité peut mener à des conflits si rien n’est fait pour y remédier, avec des effets de contagion potentiels et des réponses coûteuses. Se retirer laisse en outre le champ libre aux concurrents et peut rendre l’accès aux ressources essentielles plus coûteux, comme l’illustre la présence de la Russie au Sahel (Fabre et Spencer Bernard, 2024[113]).
La coopération pour le développement contribue à la prévention des crises, à la paix et à la sécurité par son action sur les facteurs de fragilité, de conflit et de migration irrégulière. En contribuant à atténuer les risques liés à différents chocs et à prévenir l’accroissement de la fragilité, la prévention offre un moyen proactif et financièrement avantageux de répondre aux priorités de l’UE en matière de sécurité, de défense et d’investissement. Les inégalités, la pauvreté et la défaillance des institutions étatiques sont des facteurs d’instabilité. En 2018, la Banque mondiale estimait qu’un dollar investi dans la prévention permettait d’économiser à terme environ 16 USD (Georgieva, 2018[114]). En 2024, les économistes estiment que le taux de rendement d’un dollar consacré à des politiques de prévention était compris entre 26 et 75 USD pour les pays n’ayant pas été récemment touchés par la violence et pouvait atteindre 103 USD pour les pays récemment touchés par la violence (Mueller et al., 2024[115]). La non prise en compte des objectifs de développement fait donc peser des risques sur les objectifs de politique étrangère et les ressources publiques. Alors que l’UE cherche à renforcer ses capacités en matière de défense (Commission européenne, 2025[116]), il sera important de reconnaître que les mesures de dissuasion sont plus efficaces si elles s’accompagnent d’une coopération en faveur de la paix et du développement (Réseau international sur les situations de conflit et de fragilité (INCAF), 2025[112]). Par ailleurs, la contribution de la coopération pour le développement à la prévention et à la dissuasion dans des contextes de stabilité relative ou apparente, au-delà de ceux présentant les niveaux de fragilité les plus élevés, pourrait être mieux comprise.
L’approche intégrée de la fragilité à l’échelle de la Commission représente une opportunité pour s’adapter à l’évolution du contexte mondial, mais les retards pris risquent d’en réduire l’impact. La DG ECHO a été chargée de mettre en œuvre une « approche intégrée de la fragilité à l’échelle de la Commission, garantissant que les politiques humanitaires, de développement, de paix et autres fonctionnent ensemble afin de mieux relier l’aide d'urgence et les solutions à plus long terme » (Commission européenne, 2024[117]). La DG INTPA a été chargée d’élaborer une « approche différenciée » pour les « zones de conflit, les pays fragiles et les autres contextes complexes » (Commission européenne, 2024[65]). La Commissaire pour la Méditerranée88 a été invitée à « déployer une approche intégrée afin que les politiques économiques, humanitaires, de développement, de paix et de sécurité apportent toutes leur contribution » (Commission européenne, 2024[118]). Le programme de travail de la Commission pour 2025 précise que cela se fera dans le cadre budgétaire existant, en alignant les politiques et en mobilisant tous les instruments pertinents (Commission européenne, 2024[118]). Toutefois, il ne précise pas comment ces éléments seront mis en œuvre, ni la manière dont ils s’articulent entre eux. Les DG ECHO et INTPA travaillent ensemble à mettre au point cette approche. Il sera important qu’elle soit finalisée en temps utile afin d’éclairer les négociations sur le prochain CFP.
Associer trop étroitement fragilité et action humanitaire comporte des risques pour l’efficacité de l’action extérieure de l’Union européenne. Le fait de combiner la révision de la communication de la Commission sur l’action humanitaire de 2021 (Commission européenne, 2021[119]) avec sa nouvelle stratégie en matière de fragilité risque d’entraîner une perception de la fragilité comme une question humanitaire. Or la fragilité va bien au-delà des PMA et des contextes touchés par des conflits. Le Cameroun, la Colombie ou les petits États insulaires en développement, par exemple, illustrent les interactions complexes entre risques et résilience, dont les dimensions peuvent se recouper. L’UE œuvre déjà à la prévention structurelle et systémique des conflits dans certaines régions de son voisinage, comme l’Ukraine, la Syrie et le Liban, où elle cherche à maintenir la stabilité et à atténuer les facteurs de fragilité. Cette approche devrait être poursuivie, y compris au-delà de son voisinage, car cette solution sera plus durable que de devoir répondre à une crise par l’aide humanitaire.
Un appui soutenu aux objectifs de paix et de consolidation de la paix dans les situations de fragilité, de crise ou de conflit peut contribuer à renforcer la priorité accordée aux investissements, aux partenariats économiques et à la défense. En Ukraine, les parties prenantes interrogées lors de la mission dans le pays ont fait remarquer que les ressources consacrées aux activités de stabilisation et de consolidation de la paix sont minimes par rapport au soutien militaire et économique apporté par l’UE. Elles ont souligné qu’il était possible de renforcer la coordination entre les approches humanitaires, de développement et de sécurité. Des enjeux tels que la cohésion sociale, la médiation ou la gestion des déplacements forcés et des retours seront essentiels pour soutenir une transition réussie après un conflit et doivent être pris en considération dès le départ. Les préoccupations liées aux migrations sont également à l’origine de la priorisation de l’action de l’UE en matière de développement. Ainsi, le Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique a été conçu pour répondre aux causes profondes de l’instabilité, des déplacements forcés et des migrations irrégulières et ainsi contribuer à une meilleure gestion des migrations89. La gestion des migrations a également été au cœur de l’évolution du partenariat avec des partenaires de la région méditerranéenne comme la Tunisie. De même, l’accès aux matières premières est un objectif central des partenariats stratégiques, qui façonne les engagements dans des pays tels que l’Angola et la République démocratique du Congo, où les défis en matière de gouvernance ou de fragilité, dans ses différentes dimensions, ne conduisent pas nécessairement à des relations contraintes ou complexes. Ces exemples illustrent l’importance des relations politiques entre l’UE et ses partenaires de développement lorsqu’il s’agit de traiter des questions de fragilité et de gouvernance. Les parties prenantes soulignent l’importance de maintenir l’approche fondée sur les droits qui sous-tend la coopération de l’UE, en particulier lorsque les priorités changent.
Comprendre et lutter contre la fragilité sera essentiel pour le succès de la stratégie « Global Gateway »
Compte tenu de la nature des investissements de la stratégie « Global Gateway », une compréhension rigoureuse et approfondie du contexte sera nécessaire, tenant compte des risques et de la résilience. Alors que cette stratégie devient le principal vecteur de la coopération pour le développement de l’UE au-delà de son voisinage, une certaine incertitude subsiste quant à sa capacite à opérer dans des contextes caractérisés par un niveau élevé ou extrême de fragilité. Dans la pratique, selon la DG INTPA, des projets « Global Gateway » sont en cours dans 10 des 18 contextes caractérisés par une extrême fragilité. Il en va de même dans 31 des 43 contextes caractérisés par une fragilité élevée selon le Cadre de l’OCDE sur la fragilité de 2025 (OCDE, 2025[32]), notamment en Haïti et au Soudan du Sud (voir « Le maintien de l’engagement dans les pays les moins avancés et dans les contextes caractérisés par une fragilité élevée ou extrême au-delà du voisinage européen nécessitera des efforts soutenus, dans le cadre d’un portefeuille axé sur la sécurité économique et l’investissement »).
Une analyse contextuelle et multidimensionnelle approfondie permettra d’améliorer la durabilité des projets « Global Gateway » et de garantir leur succès, indépendamment du degré de fragilité. Pour garantir la valeur ajoutée de l’UE, il sera essentiel de veiller à ce que tous les investissements tiennent compte des conflits et d’aller au-delà du principe consistant à « ne pas nuire » pour chercher à « faire le bien ». Les investissements ont des effets distributifs, profitent à différents segments de la société et peuvent renforcer ou éroder le capital social. Par conséquent, même dans des contextes d’apparente stabilité, les financements doivent s’intégrer dans le contexte politique, sécuritaire, économique, environnemental, sociétal et humain où ils sont mis en œuvre. En outre, de nombreux projets « Global Gateway » relient des pays par-delà les frontières ; il sera dès lors essentiel de comprendre comment la fragilité se manifeste aux niveaux régional et infranational pour analyser la sensibilité aux conflits dans des régions comme l’Asie centrale ou l’Amérique centrale par exemple (OCDE, 2025[32]).
Il sera important d’adapter la mise en œuvre des partenariats et des approches « Global Gateway » aux contextes caractérisés par un niveau élevé ou extrême de fragilité afin de développer l’intérêt du secteur privé et d’encourager les approches sur mesure. De nombreux contextes présentant un niveau élevé ou extrême de fragilité ne reçoivent que peu, voire pas, d’investissements directs étrangers (IDE). Le secteur privé de l’UE s’y intéresse également très peu. Dans certains contextes, comme en Angola, les IDE profitent principalement à des secteurs tels que les industries extractives, qui contribuent peu au développement local. La taille généralement réduite des projets peut constituer un obstacle immédiat à l’intérêt des investisseurs étrangers. Le secteur privé local est souvent déconnecté des IDE et du financement du développement. Au-delà de l’environnement commercial, l’instabilité politique et les problèmes de sécurité peuvent influencer la perception du risque lié aux investissements. Pour autant, cela ne signifie pas que les investissements sont impossibles. Dans ces domaines, liés à l’évaluation des risques, au développement des marchés et des portefeuilles de projets, à l’environnement commercial et aux réformes politiques et économiques plus larges, la valeur ajoutée de l’UE peut être significative (Brien et Thompson, à paraître[120]).
L’approche différenciée de la DG INTPA pourrait se concentrer sur la fixation d’objectifs réalistes pour les investissements dans des contextes complexes. L’approche différenciée de la DG INTPA pourrait adapter les processus, les procédures et les pratiques aux différentes dimensions de la fragilité et aux besoins spécifiques des contextes complexes. Ce faisant, elle pourrait renforcer la contribution de l’UE à la prévention des conflits et aux objectifs de paix. L’Encadré 3 montre comment, en Colombie, l’UE s’appuie sur les efforts visant à améliorer la connectivité numérique des communautés isolées. Cet exemple montre comment la stratégie « Global Gateway », lorsqu’elle est alignée sur les priorités stratégiques de développement des pays partenaires, peut opérer dans des régions isolées et des zones présentant un niveau élevé ou extrême de fragilité. Il montre également que l’UE peut soutenir la paix, ainsi que ses valeurs constitutives, telles que l’égalité des genres et la gouvernance inclusive, au moyen d’approches du secteur privé. Pour y parvenir et pouvoir partager les enseignements et les expériences, il sera essentiel de créer un environnement propice à l’expérimentation d’approches innovantes.
Des fondements analytiques solides seront essentiels pour réaliser des investissements qui prennent en compte les conflits. Les différents éléments de l’approche à 360 degrés et son champ d’application par rapport à des investissements spécifiques doivent être clarifiés. Cela aidera les équipes des délégations de l’UE à établir des bases plus solides pour la réussite des projets (voir « La stratégie « Global Gateway » en pratique et la collaboration avec le secteur privé »). Notamment, procéder à des analyses contextuelles approfondies, qui examinent à la fois les risques et les sources de résilience dans plusieurs dimensions et secteurs, nécessite du temps et des ressources. Cette analyse doit venir informer les projets dès le départ. Elle pourrait en effet être considérée comme une condition préalable à la phase d’identification des projets, bien avant que le financement ne soit engagé. La boîte à outils de la Commission en matière de fragilité, qui comprend entre autres des outils d’évaluation de la résilience, des analyses du contexte et des risques liés à l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, ainsi que des évaluations de la sensibilité aux conflits spécifiques à chaque projet, sera essentielle et pourrait avantageusement contribuer à soutenir des investissements sensibles aux conflits au-delà des contextes caractérisés par un niveau élevé ou extrême de fragilité. Le fait de prévoir une phase d’analyse approfondie dès les premières étapes afin de réaliser des investissements favorables à la paix pourrait accroître l’impact transformateur de la stratégie « Global Gateway ».
Au-delà des différents investissements, l’Union européenne doit continuer à s’engager pour créer les conditions d’un développement durable et inclusif
L’accent mis de longue date par l’Union européenne sur la sécurité humaine, le renforcement des systèmes, la gouvernance inclusive, les valeurs démocratiques et les droits de la personne constitue son avantage concurrentiel. Toutes les formes de financement dépendent d’un environnement favorable. Sans paix, sans institutions stables et sans gouvernance inclusive, les interventions en faveur du développement ont peu de chances d’aboutir à des résultats durables. En Colombie, par exemple, l’intensification des conflits entraîne une augmentation des besoins humanitaires. Pourtant, les parties prenantes interrogées lors de la mission dans le pays ont fait remarquer que l’adoption par l’UE d’une approche de coopération pour le développement axée sur l’investissement et le commerce risque de créer un « chaînon manquant » sur des questions telles que la prévention des conflits, la gouvernance inclusive et le développement humain, qui favoriseraient la réalisation des objectifs en matière de paix (voir également « Si un programme d’investissement peut contribuer à combler le déficit de financement des ODD, des approches complémentaires sont utiles soutenir les progrès »). Lorsque des États membres de l’UE ou d’autres membres du CAD réduisent leurs actions ou se désengagent, l’avantage comparatif de l’UE est de rester engagée, comme le montrent les exemples du Sahel ou du Yémen.
D’autres formes de partenariats économiques sur mesure peuvent compléter et renforcer la stratégie « Global Gateway ». D’autres types de partenariats économiques peuvent aller de pair avec la stratégie « Global Gateway ». Au Liban, par exemple, le soutien de l’UE aux systèmes économiques essentiels pour les services de base et la protection sociale peut réduire l’exposition aux risques et accroître la résilience économique. Le soutien aux systèmes économiques fondamentaux peut en effet représenter une contribution précieuse à la prévention structurelle et systémique des conflits. Il peut prendre la forme d’un renforcement des capacités et d’un soutien aux systèmes ; d’un dialogue sur les politiques à adopter et les mesures à prendre ; d’accords commerciaux, d’investissement et de développement mutuellement bénéfiques ; et d’interventions stratégiques et ad hoc avant, pendant, ou après différents types de chocs (OCDE, 2025[32]). De même, l’appui à la gestion des finances publiques et des recettes fiscales permet de renforcer la résilience et le contrat social. L’accent mis par l’UE sur la résilience économique au Yémen constitue un bon exemple de ce type d’approche sur mesure, qui vient compléter les actions menées en matière de protection sociale, de sécurité alimentaire et de moyens de subsistance.
L’UE dispose d’une capacité unique en son genre à combiner ses outils, dont les dons et prêts concessionnels, dans des pays à revenu intermédiaire mais caractérisés par une fragilité élevée, comme l’Angola ou l’Iraq. Les secteurs privés nationaux, souvent caractérisés par un important secteur informel, peuvent être une source essentielle de résilience. Les entreprises et les marchés locaux sont souvent dynamiques et résilients, s’adaptant aux chocs et aux facteurs de stress tout en fournissant des biens et des services. Se concentrer sur ces domaines grâce à des actions de développement du secteur privé sur mesure peut permettre d’avoir un impact durable sur les moyens de subsistance, la sécurité humaine et la croissance économique inclusive. Dans le même temps, cela peut contribuer à préparer le terrain pour des investissements plus importants à long terme. Il sera donc important de veiller à ce que l’accent mis sur la stratégie « Global Gateway » dans les programmes de la DG INTPA vienne compléter les efforts plus généraux de l’UE en faveur du développement du secteur privé (voir « La collaboration avec le secteur privé concerne de plus en plus les entreprises européennes, ce qui présente à la fois des avantages et des inconvénients »).
À mesure que le paysage des donneurs évolue, les partenaires considèrent de plus en plus l’Union européenne comme un leader dans le domaine de l’action humanitaire
Grâce à son cadre politique solide et à son vaste réseau sur le terrain, l’Union européenne fait désormais figure de leader d’opinion et référence normative en matière de politique humanitaire. L’accent mis par la Commission sur l’amélioration des résultats, la promotion de l’innovation et le renforcement du soutien aux intervenants locaux est conforme aux engagements pris dans le cadre du « Grand Bargain », dont le droit international humanitaire est un pilier fondamental. Ces politiques, définies pour la première fois dans le cadre du consensus européen sur l’aide humanitaire de 2008 (Union européenne, 2008[121]), ont été réaffirmées en 2021 dans la communication de la Commission sur l’action humanitaire de l’UE (Commission européenne, 2021[119]). Dans son approche, l’UE accorde une grande importance aux facteurs climatiques et environnementaux et s’engage en faveur d’un financement humanitaire prévisible et durable. La forte présence de la Commission sur le terrain est, aux yeux de tous, un atout. Le personnel de la Commission apporte ses connaissances, son expertise et favorise l’accès à ses partenaires, comme on le voit en Colombie. La flexibilité de la DG ECHO et sa collaboration étroite avec d’autres acteurs humanitaires permettent des interventions fortes pilotées au niveau local et une relation étroite avec le système d’intervention humanitaire des Nations Unies.
La part de l’aide humanitaire apportée par l’Union européenne au titre de l’APD est restée relativement stable au cours de la dernière décennie. L’aide humanitaire a représenté entre 10 % et 13 % de l’APD totale de l’UE entre 2013 et 2021. Ce niveau est retombé à environ 8 % en 2023 sous l’effet de l’augmentation globale de l’APD en lien avec la crise ukrainienne. Au cours de cette période, le volume de l’APD humanitaire de l’UE est passé de 2.29 milliards USD en 2014 à 3.34 milliards USD en 2023. Dans les contextes présentant un niveau élevé ou extrême de fragilité, l’aide humanitaire de l’UE a représenté autour de 25 % de l’APD totale de l’UE consacrée à ces contextes entre 2013 et 2023, atteignant 31 % en 2023.
L’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix et l’approche « Équipe Europe » sont des aspects essentiels du cadre de la politique humanitaire de la Commission. La DG ECHO soutient les mesures de protection sociale des plus démunis, la préparation aux catastrophes et la résilience, la protection des civils et la recherche de solutions à long terme aux problèmes liés aux déplacements forcés, en complémentarité et en cohérence avec les programmes de développement. La politique humanitaire de l’UE renvoie également à l’approche « Équipe Europe », en s’appuyant notamment sur la réponse coordonnée apportée à la pandémie de COVID-19. Elle souligne que les messages communs de l’UE, les engagements consolidés, le partage et la mise en commun accrus des analyses et des ressources peuvent renforcer l’impact des interventions de l’UE.
Versements bruts, en millions USD, prix courants
Source : OCDE (2025[11]), Les profils de coopération pour le développement : Institutions de l’Union européenne, https://www.oecd.org/fr/publications/les-profils-de-cooperation-au-developpement_2ed76316-fr/institutions-de-l-union-europeenne_c5c69a43-fr.html
L’Union européenne contribue déjà de manière significative au système humanitaire multilatéral et l’évolution des perspectives en matière d’APD devrait encore renforcer sa position de leader dans le domaine humanitaire (voir « L’Union européenne est une puissance normative à l’échelle internationale et un partenaire attaché à des principes et au multilatéralisme, des valeurs sur lesquelles ses partenaires comptent »). En 2025, une diminution de l’ordre de 21 % à 36 % des budgets humanitaires était attendue (OCDE, 2025[28]). Le désengagement des États-Unis, qui représentaient plus de la moitié de l’aide humanitaire du CAD en 2023, et les nouvelles réductions annoncées de l’APD devraient avoir des répercussions sur le système multilatéral. La révision du cadre de la politique humanitaire de l’UE intervient donc à un moment critique. Dans un contexte de baisse des budgets à l’échelle mondiale, l’UE et ses États membres devront établir des priorités. Dans ce cadre, ils pourraient envisager des synergies encore plus importantes entre les portefeuilles humanitaires et de développement, par exemple via la planification conjointe et le regroupement. Ce faisant, ils devront clairement définir le périmètre d’action de l’instrument humanitaire, et ce qu’il ne peut pas faire. Cela contribuerait à harmoniser l’approche de la Commission en matière de fragilité, notamment lorsque les situations de crise prolongées et urgentes dépassent le cadre des missions essentielles de l’action humanitaire visant à sauver des vies. Le maintien d’un budget humanitaire distinct permettrait à l’UE de conserver son approche fondée sur des principes en matière d’action humanitaire.
10. L’Union européenne devrait s’appuyer sur sa solide expérience en matière de paix, de résilience, de réponse aux crises et de leadership humanitaire fondé sur des principes pour mettre en avant la valeur de la coopération pour le développement comme outil de prévention des crises et de maintien de la paix à travers l’articulation entre assistance humanitaire, développement et recherche de la paix, y compris dans des contextes plus stables, et utiliser sa panoplie d’outils pour s’assurer que son approche en matière d’investissement est adaptée à la fragilité.
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← 1. Les neuf pays candidats sont : l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, la Macédoine du Nord, la Moldova, le Monténégro, la Serbie, la Türkiye et l’Ukraine. Le Kosovo est un candidat potentiel. Les discussions avec la Türkiye sont au point mort depuis 2016.
← 2. La Commission est composée d’un collège de 27 commissaires (un ressortissant de chaque État membre) et d’un président proposé par le Conseil européen et nommé par le Parlement européen. Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité est automatiquement vice-président de la Commission (HR/VP). Le HR/VP représente l’UE auprès des instances internationales (dont les Nations Unies) et a autorité sur les 145 délégations de l’UE dans le monde.
← 3. Il existe trois types de compétences : exclusives, partagées et d’appui.
← 4. Les versements correspondent aux transferts internationaux effectifs de fonds d’un apporteur à un bénéficiaire, tandis que l’équivalent-don représente la valeur financière d’un don ou d’un prêt à des conditions de faveur, ajusté pour tenir compte de son véritable élément de libéralité, sur la base des remboursements futurs actualisés. La différence entre l’APD des institutions de l’UE en équivalent-don et en versements s’explique principalement par les prêts massifs accordés à l’Ukraine à la suite de la guerre d’agression menée par la Russie.
← 5. En 2021, l’IVCDCI – Europe dans le monde s’est engagé à consacrer 4 milliards EUR supplémentaires au financement climatique jusqu’en 2027.
← 6. En ce qui concerne la période 2021‑24, 32 % des engagements d’APD de l’IVCDCI – Europe dans le monde ont été axés sur l’inclusion sociale et le développement humain. Au cours de cette période, 12 % des engagements de la DG INTPA ont été destinés à l’éducation, contre 7 % dans le CFP précédent.
← 7. La boîte à outils de l’UE pour une coopération internationale plus verte propose un ensemble complet d’outils, de documents d’orientation et de services d’assistance conçus pour aider à intégrer les priorités en matière d’environnement et de climat à tous les stades de l’action extérieure de l’UE, pour aller au-delà du simple fait de ne pas nuire à l’environnement. Elle comprend des profils par pays et par région ; des outils pour les études d’impact sur l’environnement, les évaluations environnementales stratégiques et les évaluations des risques climatiques ; ainsi que des notes et des scripts sectoriels. Elle aide également à suivre les contributions financières versées en faveur de la réalisation des objectifs de réduction des risques liés à l’environnement, à la biodiversité et au climat et des risques de catastrophes. Une Facilité d’intégration de l’environnement et du changement climatique (Greening Facility) propose une assistance à distance et sur site au personnel de l’UE et aux partenaires nationaux.
← 8. Stratégie de l’UE sur les droits de l’enfant ; Stratégie en faveur des droits des personnes handicapées 2021‑30 ; Stratégie en faveur de l’égalité des personnes LGBTIQ 2020‑25.
← 9. L’évaluation de la coopération de l’UE avec les Nations Unies dans le domaine de l’action extérieure a montré que l’engagement de l’UE dans les forums multilatéraux et celui de ses États membres étaient pour l’essentiel cohérents. Dans quelques cas, des incohérences persistaient, principalement dans les domaines des migrations, de l’égalité des genres, des personnes LGBTQI, et de la santé et des droits sexuels et reproductifs, ce qui a eu des répercussions négatives sur l’influence de l’UE.
← 10. L’aide humanitaire, l’instrument de préadhésion, la Facilité européenne pour la paix et le Mécanisme de protection civile de l’UE demeurent des instruments distincts.
← 11. Bien que les opérations au titre de l’IVCDI – Europe dans le monde soient pour la majorité programmées au début de la période couverte par le CFP, une certaine flexibilité est prévue au niveau de la programmation, avec la possibilité de réaffecter jusqu’à 20 % des fonds initialement alloués à un Programme indicatif pluriannuel (PIP) et de réutiliser les fonds dégagés (non utilisés) de certaines opérations dans des conditions précises. L’examen à mi-parcours du CFP (vers 2024‑25) offre également l’occasion d’ajuster les PIP, y compris les dotations par pays/région et les domaines thématiques prioritaires.
← 12. Le cadre d’investissement pour l’Ukraine a été mis en place pour attirer les investissements publics et privés, avec 7.8 milliards EUR de garanties de prêts et 1.5 milliard EUR de subventions au titre du financement mixte. Il devrait mobiliser jusqu’à 40 milliards EUR d’investissements publics et privés au cours des prochaines années.
← 13. Six principes fondamentaux sont au cœur de la stratégie « Global Gateway » : valeurs démocratiques et normes strictes ; bonne gouvernance et transparence ; partenariats équitables ; respect de l’environnement ; sécurité ; et promotion des investissements du secteur privé.
← 14. D’après le document de travail no 2291 du Kiel Institute : « Les formes d’aide telles que l’aide liée, en revanche, nuisent souvent au bien-être des bénéficiaires et répondent davantage aux critères caractérisant les formes d’aide animées par des intérêts propres. En ce qui concerne l’aide à la recherche de ressources, aucune conclusion claire ne peut être tirée, ce qui met en évidence l’insuffisance des recherches dans ce domaine. » Le rapport complet peut être consulté ici : https://www.kielinstitut.de/publications/identifying-mutual-interests-how-donor-countries-benefit-from-foreign-aid-18177/
← 15. La révision à mi-parcours du CFP prévoit un montant total supplémentaire de 64.6 milliards EUR pour le budget à long terme de l’UE, visant à couvrir le soutien à l’Ukraine, les questions de migration, la plateforme « Technologies stratégiques pour l’Europe » (STEP) et les instruments spéciaux (qui ne sont pas tous comptabilisés dans l’APD). Cette enveloppe supplémentaire comprend 50 milliards EUR pour la Facilité pour l’Ukraine, 2 milliards EUR pour la gestion des migrations et des frontières, 7.6 milliards EUR pour le voisinage et le monde, 1.5 milliard EUR pour le Fonds européen de la défense au titre du nouvel instrument STEP, 2 milliards EUR pour l’instrument de flexibilité et 1.5 milliard EUR pour la réserve de solidarité et d’aide d’urgence (dont les deux tiers seront alloués en Europe et un tiers à la réserve d’aide d’urgence destinée aux réactions rapides dans des situations d’urgence spécifiques au sein de l’UE et dans le monde).
← 16. La part de l’APD non ventilée par groupe de revenu était en moyenne de 28 % entre 2018 et 2023.
← 17. La stratégie « Global Gateway » vise à favoriser le développement durable et le redressement économique en encourageant une croissance inclusive et en créant des emplois, en investissant dans des infrastructures propres et résilientes face aux changements climatiques et en veillant à ce que tous les projets soient conformes aux objectifs de neutralité carbone et au principe consistant à « ne pas nuire » prévu dans le Pacte vert pour l’Europe.
← 18. Par exemple, dans le cadre de l’Alliance numérique UE-ALC ou de l’initiative de l’Équipe Europe sur la connectivité numérique en Asie centrale (Team Europe Initiative on Digital Connectivity in Central Asia), l’UE procède à des investissements matériels via l’ensemble des modalités de financement existantes, combinés à des interventions axées sur les logiciels, telles qu’une assistance technique ou des formations consacrées à l’élaboration de cadres réglementaires.
← 19. L’approche géographique de la programmation s’explique également par une volonté d’alignement sur les intérêts stratégiques et les objectifs de politique extérieure de l’UE, et de renforcement de la coopération et de l’intégration régionales.
← 20. La DG INTPA compte 2 810 agents, dont 946 sont basés à Bruxelles et 1 864 (66 %) dans des délégations situées dans des pays tiers. Le pourcentage de personnel affecté en délégations est plus faible dans les autres DG : il est de 54 % pour la DG ENEST (sur un total de 1 165 agents) et de 36 % pour la DG MENA (sur un total de 507 agents). La DG ECHO est composée de 967 agents, dont 46 % sont affectés dans 45 bureaux à l’étranger. Le SEAE compte 2 000 agents (46,5 %) à Bruxelles et 2 300 (53,5 %) dans les délégations de l’UE à travers le monde. Le FPI compte 149 agents à Bruxelles et 91 (38 %) dans les délégations.
← 21. Toutefois, la mobilité professionnelle des agents locaux est limitée, les informations sur les règles de calcul des salaires sont sommaires et il n’existe pas de mécanisme structuré de discussion avec la direction.
← 22. À l’issue d’une évaluation positive de ses piliers par la Commission, l’institution se voit confier la gestion indirecte de la mise en œuvre de fonds ou de garanties budgétaires de l’UE.
← 23. L’Explorateur Équipe Europe (https://team-europe-explorer.europa.eu/) est un outil en ligne public et interactif qui permet de rechercher et de visualiser les données sur le soutien apporté par l’UE et ses États membres aux pays partenaires. Il centralise des données financières – aide publique au développement (APD) et soutien public total au développement durable (TOSSD) –, ainsi que des informations au niveau des projets. Ces données proviennent de la base de données interne de la Commission et des données ouvertes communiquées à l’OCDE (APD dans le Système de notification des pays créanciers), à l’Initiative internationale pour la transparence de l’aide (IITA) (APD selon la norme de l’IITA) et au Secrétariat du TOSSD (TOSSD). Pour l’APD comme pour le TOSSD, les graphiques et les cartes, présentés selon un format de notification harmonisé, montrent les acteurs actifs, le soutien financier reçu par les différentes zones géographiques et les différents domaines thématiques, et l’évolution du financement au fil du temps, conformément à l’approche « Équipe Europe ».
← 24. Le cadre de suivi, de notification et d’évaluation des initiatives de l’Équipe Europe (Team Europe Initiatives Monitoring, Reporting and Evaluation Framework, TEI MORE) fournit des orientations pour cet exercice de suivi. Il est disponible en ligne : https://wikis.ec.europa.eu/spaces/ExactExternalWiki/pages/95552549/Team+Europe+Initiatives+Monitoring+Reporting+and+Evaluation+Framework+TEI+MORE
← 25. Selon cette étude, c’est notamment le cas de l’aide liée ou des fortes conditionnalités pour la coopération en matière de migration.
← 26. La coopération déléguée est une modalité d’acheminement de l’aide à laquelle l’Union européenne et ses États membres ont recours. Elle prévoit qu’un donneur (le donneur principal) – comme la Commission ou un État membre de l’UE – agit au nom d’un ou de plusieurs autres donneurs pour gérer et mettre en œuvre l’aide au développement dans un pays partenaire. Pour être autorisée à gérer pleinement les fonds de l’UE selon un mode de gestion indirect, une institution doit faire l’objet d’un audit organisationnel pour que ses piliers soient évalués. Cette évaluation couvre les systèmes de contrôle interne, les systèmes comptables, l’audit externe, les marchés publics, les subventions, les instruments financiers, la sous-délégation, les mesures de transparence et de lutte contre la fraude, ainsi que la protection des intérêts financiers de l’UE.
← 27. Dans le cadre du précédent CFP, les OSC et les autorités locales avaient accès à une enveloppe spécifique, le programme « Organisations de la société civile et autorités locales ». Au sein de l’IVCDCI – Europe dans le monde, OSC et autorités locales se font concurrence pour obtenir des financements au titre des enveloppes géographiques ou thématiques. Dans le cadre des programmes thématiques, des dotations spécifiques par pays sont affectées au soutien des initiatives des OSC, pour un montant total de 1.2 milliard EUR sur la période 2021‑27.
← 28. Ce groupe informel d’experts placé sous la responsabilité de la Commission a été créé en septembre 2023 pour permettre la pleine mobilisation du secteur privé et optimiser l’impact et l’efficacité des investissements effectués au titre de la stratégie « Global Gateway ». Il se compose de 59 membres et 10 observateurs. Les membres sont des organisations privées dont le siège social se situe au sein de l’UE et soumises à sa réglementation. On y trouve des entreprises de tailles diverses. Les membres incluent également des associations commerciales et professionnelles européennes, ainsi que des réseaux d’entreprises établis dans l’UE. Les observateurs sont des institutions financières européennes (institutions de financement du développement, organismes de crédit à l’exportation) ayant reçu une invitation.
← 29. L’ingérence des instances politiques dans l’évaluation des projets risque de dissuader les acteurs privés d’investir et de nuire aux objectifs de la mobilisation de financements privés.
← 30. Le groupe consultatif des acteurs du marché est composé des directeurs généraux et cadres supérieurs des grandes entreprises, PME et associations professionnelles européennes. Il fournit un cadre de discussion permettant d’échanger avec le secteur privé sur les orientations de la stratégie « Global Gateway ».
← 31. Ce comité, présidé par le président de la Commission, comprend des commissaires et des ministres des Affaires étrangères des États membres de l’UE. Le Parlement européen et des institutions financières européennes comme la BEI et la BERD sont invités en tant qu’observateurs.
← 32. Les entreprises des pays du Sud sont en grande partie exclues du groupe consultatif des acteurs du marché.
← 33. En 2025, sur une liste totale de 169 projets phares soutenus par l’UE, 10 concernaient l’égalité. Certains d’entre eux, comme l’initiative GG « Travail décent au Bangladesh », ne figuraient pas dans la liste complète des projets phares.
← 34. Selon une étude de l’OCDE, l’augmentation du trafic sur le corridor médian offre une perspective de développement économique dans les pays situés le long du parcours. La congestion s’est cependant accrue à partir de 2022 au niveau des goulots d’étranglement existants, tandis que le relief difficile de l’itinéraire et le caractère multimodal du corridor nuisent à sa compétitivité.
← 35. Ainsi, l’initiative MAV+ – qui concerne la fabrication de vaccins, de médicaments et de technologies médicales, ainsi que l’amélioration de leur accessibilité en Afrique – est présentée comme « une initiative à 360 degrés complète, qui agit sur trois dimensions : l’offre, la demande et l’environnement favorable ». Le volet offre concerne ici la production de vaccins, celui de la demande la consommation de produits fabriqués en Afrique et l’aspect environnement favorable porte sur l’amélioration des systèmes pharmaceutiques et de santé, le développement des compétences de la main-d’œuvre et la mise en place de cadres réglementaires et d’une supervision.
← 36. Le rapport d’évaluation fournit également des recommandations allant dans le sens d’un renforcement du soutien de l’UE. De fait, si les résultats obtenus grâce aux contributions de l’UE ont été visibles en ce qui concerne la stabilité macroéconomique, les modes de financement des pays partenaires ont en revanche peu évolué ces dernières années. On ne constate en effet aucune amélioration durable de la marge de manœuvre budgétaire qui permettrait un accroissement des dépenses publiques.
← 37. Tous les projets financés par l'UE doivent respecter l'approche fondée sur les droits humains. Une boîte à outils publique développée en 2021 fournit des conseils pratiques sur l'application de cette approche à des projets dans tous les secteurs. Global Gateway intègre le développement humain dans son modèle d'investissement, en veillant à ce que les infrastructures, les réformes de la gouvernance et les politiques sociales contribuent ensemble à réduire la pauvreté et les inégalités.
← 38. Par exemple, dans le cadre du plan d’action annuel 2023, le programme sur l’économie bleue se concentre sur l’ensemble de la côte atlantique, tandis qu’un programme sur la gestion des déchets et l’économie circulaire cible la capitale, Luanda (25 millions EUR).
← 39. Les pays visés par la Recommandation sont les pays les moins avancés (PMA), les pays pauvres très endettés (PPTE), les autres pays à faible revenu, ainsi que les pays et territoires bénéficiant uniquement des crédits de l’Association internationale de développement (IDA). La Recommandation ne s’applique qu’à certains secteurs, excluant, entre autres, les bourses d’études et la coopération technique pure.
← 40. L’APD non liée inclut également les dons. Le pourcentage alloué aux entreprises européennes serait plus élevé s’il ne comprenait que les adjudications de marchés publics.
← 41. Les marchés publics financés par l’UE sont généralement ouverts aux États membres et aux pays en développement à l’exception des membres du G20, ainsi qu’aux autres donneurs membres du CAD lorsque les projets ont lieu dans des pays couverts par la Recommandation sur le déliement de l’aide. Des restrictions sectorielles sont également prévues. S’agissant par exemple des équipements numériques, l’UE a établi une liste de fournisseurs de confiance (au regard de la souveraineté des données et de la cybersécurité).
← 42. L’estimation des coûts sur l’ensemble du cycle de vie tient compte du coût initial, mais aussi des coûts prévisionnels d’exploitation, de maintenance et de fin de vie.
← 43. Dans son discours sur l’état de l’Union de 2025, la Présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a déclaré : « Lorsque nous investissons dans le cadre de la stratégie “Global Gateway”, par exemple, nous incitons fortement nos partenaires à acheter européen. »
← 44. Selon les règles établies par l’IVCDCI – Europe dans le monde, certains membres du G20 (dont la Chine) peuvent être exclus des marchés publics financés par l’UE.
← 45. Ces restrictions sont requises : « a) en raison de la nature spécifique ou des objectifs de l’activité ou de la procédure d’attribution spécifique ou lorsque ces restrictions sont nécessaires à la mise en œuvre effective de l’activité ; b) lorsque l’activité ou des procédures d’attribution spécifiques portent atteinte à la sécurité ou à l’ordre public, en particulier en ce qui concerne les actifs et intérêts stratégiques de l’Union, de ses États membres ou de l’Ukraine, y compris la protection de l’intégrité des infrastructures numériques, des systèmes de communication et d’information et des chaînes d’approvisionnement qui y sont liées. »
← 46. Selon le rapport annuel de la Commission sur la mise en œuvre de la facilité pour l'Ukraine (COM (2025) 464), des dérogations ont été appliquées conformément aux dispositions légales, notamment pour répondre aux besoins urgents en équipements énergétiques essentiels, aux exigences de compatibilité avec les systèmes existants en Ukraine et aux conditions de crise sur le terrain.
← 47. Les entreprises européennes spécialisées dans l’observation par satellite sont par exemple bien placées pour faciliter la transition écologique.
← 48. En 2024, la Chine a fourni plus de 95 % des panneaux solaires utilisés dans l’UE (McWilliams, Tagliapietra et Trasi, 2024[124]).
← 49. L’industrie européenne des batteries électriques est encore balbutiante. En 2023, sa production couvrait environ la moitié de la demande européenne de batteries utilisées dans les véhicules électriques et les systèmes de stockage d’énergie (Ragonnaud, 2025[122]).
← 50. En 2024, le marché chinois représentait 70 % des nouvelles installations d’éoliennes (Patey et Tsang, 2025[123]).
← 51. Dans le cadre de ce projet, les entreprises en phase de démarrage (en particulier celles dirigées par des jeunes ou des femmes) bénéficient d’investissements avec atténuation du risque et d’un soutien accru pour renforcer leurs capacités et pour accéder à des moyens de financement et à un écosystème entrepreneurial.
← 52. Les projets d’infrastructures s’inscrivant dans la stratégie « Global Gateway » peuvent en outre bénéficier au secteur privé local grâce à la sous-traitance, à l’emploi local, à la mise en place d’un environnement favorable et au soutien apporté aux chaînes de valeur (voir Encadré 4 sur le corridor de Lobito).
← 53. Ces projets concernent : les matières premières critiques au Kazakhstan, les bus électriques au Costa Rica et la fabrication de vaccins au Ghana.
← 54. En Ukraine, la BEI et la BERD n’ont pas soutenu le plus gros investisseur privé du secteur de l’énergie (le groupe DTEK) en raison d’inquiétudes quant à son intégrité et l’origine des capitaux. En revanche, l’organisme de crédit à l’exportation (OCE) danois EIFO a apporté son soutien au groupe DTEK pour faciliter les exportations d’éoliennes par le Danemark. L’amélioration de la coordination entre les OCE, les IFI et les IFD nécessiterait l’harmonisation des critères environnementaux, sociaux et de gouvernance entre les institutions.
← 55. Les IFD sont des institutions spécialisées dont le capital est généralement détenu en majorité par les États et qui ont pour but d’aider au développement du secteur privé dans les pays en développement.
← 56. Constitué par le Conseil, le groupe de sages de haut niveau a rendu un rapport dans lequel il donne une vision globale des défis et des opportunités liés à l’amélioration et à la rationalisation de l’architecture financière européenne pour le développement.
← 57. Contrairement à d’autres types de garanties, celles associées aux financements mixtes sont financées (des espèces sont versées dès le départ aux institutions financières partenaires pour couvrir les éventuelles pertes).
← 58. Si l’évaluation de ses piliers par la Commission est positive, cette institution se voit alors confier la gestion indirecte de la mise en œuvre de fonds ou de garanties budgétaires de l’UE.
← 59. En 2025, le FEDD+ a également fourni 291 millions EUR de garanties à la Société financière internationale.
← 60. La plupart des activités de prêt de la BEI ont lieu au sein de l’UE (environ 85-90 %), mais cette banque est aussi un important bailleur de fonds à l’échelle mondiale et elle joue un rôle clé dans le cadre de la coopération pour le développement de l’UE. Afin d’accroître l’impact de son financement du développement, la BEI a créé en 2022 une branche spécialisée, baptisée BEI Monde. Une grande part des prêts accordés par la BEI sont garantis par le budget de l’UE, tandis que d’autres sont accordés sans.
← 61. À titre d’exemple, l’IFD néerlandaise FMO est supervisée par la Banque centrale européenne, elle émet des titres de créances sur les marchés de capitaux et est détenue à 42 % par des banques privées. De son côté, l’IFD allemande DEG n’est pas réglementée et son financement est assuré par des emprunts auprès de la banque KFW.
← 62. De manière générale, la plupart des IFD ont des objectifs de rentabilité ou cherchent à atteindre une viabilité financière. Certaines visent la rentabilité au niveau de leur portefeuille d’investissements (c’est le cas de la SIFEM en Suisse), d’autres au niveau de chaque investissement (par exemple Swedfund). En fixant son objectif de rentabilité au niveau de la région Amérique latine et Caraïbes, la BEI peut potentiellement compromettre sa capacité à financer des interventions à haut risque/fort impact dans la région.
← 63. En 2023, la BEI a accordé aux pays en développement 1.9 milliard USD sous forme d’instruments du secteur privé (ISP), mais cette somme n’est pas comptabilisée dans l’APD. Parmi ces ISP, 91.6 millions USD (4.9 %) ont été versés aux PMA et autres PFR, tandis que la plus grosse part (48.4 %) a été allouée aux pays à revenu intermédiaire et aux PRITS, ces derniers en recevant 34.8 %. Les ISP financés par la BEI ont soutenu principalement des projets dans les services bancaires et financiers (54.8 %) et le secteur de l’énergie (30.4 %). Le financement du secteur privé local par la BEI passe surtout par des lignes de crédit. En 2020‑23, la banque a ainsi accordé 7.4 milliards USD aux institutions financières locales, principalement sous forme de lignes de crédit (ce qui requiert des garanties complémentaires de la part de ces institutions et une participation au financement par l’emprunteur final).
← 64. La deuxième édition (2025) de cette note d’orientation devrait être publiée prochainement.
← 65. Cela a également un lien avec le statut de créancier privilégié des IFD.
← 66. L’UE soutient TCX (The Currency Exchange Fund), qui propose des solutions pour gérer le risque de change sur les marchés émergents et frontières.
← 67. Les partenaires ont indiqué que le développement du secteur financier local est considéré comme moins important stratégiquement dans le cadre de la stratégie « Global Gateway » car « il n’est pas possible de planter un drapeau européen sur un bilan financier ».
← 68. L’équipe chargée de l’examen n’a pas eu accès aux formulaires de demande de garantie du FEDD+.
← 69. Le conseil opérationnel est présidé par la Commission et se compose de représentants des États membres et du Service européen pour l’action extérieure (SEAE).
← 70. Le processus d’accès aux financements mixtes dans le cadre du FEDD+ est tout aussi complexe. En Colombie, les partenaires ont souligné que l’obtention d’un don d’un faible montant de la part de la Facilité d’investissement pour l’Amérique latine et les Caraïbes pour réaliser une étude de faisabilité pouvait prendre plusieurs mois, d’où la difficulté à maintenir l’intérêt des partenaires publics et privés.
← 71. Pour la phase d’évaluation, plutôt que de fournir aux IFD un cadre de référence général à respecter, la Commission examine chaque projet, ce qui ralentit le processus.
← 72. Dans les faits, la commission est calculée en fonction de l’estimation des risques et ne dépend pas de l’institution partenaire.
← 73. Les garanties FEDD+ ne sont pas financées.
← 74. Pour les garanties des projets du secteur privé dans la région Afrique, Caraïbes et Pacifique, le provisionnement est de 50 %.
← 75. En 2024, la BEI a investi 8.44 milliards EUR à l’échelle mondiale. Elle a contribué pour une grande part à la stratégie « Global Gateway » en finançant quelque 60 milliards EUR d’investissements en 2022 et 2023.
← 76. La définition OCDE de la mobilisation de financements n’inclut pas les co-investissements réalisés par des institutions publiques comme les IFD ou les IFI, mais se limite aux financements privés.
← 77. L’IFU a changé de nom en juin 2025 et s’appelle désormais Impact Fund Denmark.
← 78. Le SDG Fund II est un partenariat public-privé au sein duquel le secteur privé contribue pour 60 % aux engagements d’investissements et l’IFU à 40 %.
← 79. Un contrat de garantie similaire a été signé avec l’IFD allemande DEG. De même, la garantie FEDD+ a facilité un investissement conjoint de l’IFD finlandaise Finnfund et d’un fonds d’investissement privé dans l’agroforesterie durable.
← 80. ILX est un fonds de crédit privé géré par la société ILM Management B.V. Il s’appuie sur des fonds de pension privés (notamment néerlandais et danois) pour co-investir dans des portefeuilles élaborés par les banques multilatérales de développement et les IFD.
← 81. Cela inclut par exemple une couverture plus importante des pertes éventuelles et une couverture des premières pertes.
← 82. Le fonds a été créé en décembre 2019 par la banque KfW avec du capital de départ fourni par l’UE. Sa mission consiste à produire un impact climatique, environnemental et social en fournissant des financements verts responsables en Amérique latine et dans les Caraïbes. Les émetteurs sont notamment des banques, des sociétés de crédit-bail ainsi qu’une première entreprise privée.
← 83. La GGBI est une initiative mise sur pied par l’UE en collaboration avec un groupement de sept IFD, le Fonds vert pour le climat et l’agence LuxDev.
← 84. Voir le rapport d’étape 2024 sur l’Aide pour le commerce européenne : EU aid for trade - Publications Office of the EU.
← 85. Ce paquet inclura des dons de l’UE (303 millions EUR) ainsi que des prêts consentis par des institutions financières européennes (4.4 milliards EUR) et des banques de développement sud-africaines.
← 86. Voir le Règlement (UE) 2024/1252 établissant un cadre visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques et modifiant les règlements (UE) no 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1724 et (UE) 2019/1020.
← 87. Cette analyse est basée sur le cadre de fragilité de l'OCDE 2025. Dans le Cadre de l’OCDE sur la fragilité, l’APD dirigée vers les secteurs liés à la recherche de la paix est un sous-ensemble de l’APD consacrée au développement et fait l’objet d’un suivi à l’aide des 18 codes-objet suivants du Système de notification des pays créanciers : 15110 (Politiques publiques et gestion administrative), 15111 (Gestion des finances publiques), 15112 (Décentralisation et soutien aux administrations infranationales), 15113 (Organisations et institutions pour la lutte contre la corruption), 15130 (Développement des services légaux et judiciaires), 15150 (Participation démocratique et société civile), 15152 (Assemblées législatives et partis politiques), 15153 (Médias et liberté de l’information), 15160 (Droits de la personne), 15170 (Organisations et mouvements de défense des droits des femmes et institutions gouvernementales), 15180 (Élimination de la violence à l’égard des femmes et des filles), 15190 (Faciliter la migration et la mobilité de façon ordonnée, sans danger, régulière et responsable), 15210 (Gestion et réforme des systèmes de sécurité), 15220 (Dispositifs civils de construction de la paix, et de prévention et de règlement des conflits), 15230 (Participation à des opérations internationales de maintien de la paix), 15240 (Réintégration et contrôle des armes légères et de petit calibre), 15250 (Enlèvement des mines terrestres et restes explosifs de guerre) et 15261 (Enfants soldats [Prévention et démobilisation]). Pour plus d'informations, voir : Peace and Official Development Assistance.
← 88. La Commissaire pour la Méditerranée est en charge de la Direction générale du Moyen-Orient, de l’Afrique du Nord et du Golfe (DG MENA).
← 89. Le fonds fiduciaire d’urgence en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées en Afrique (FFUE pour l'Afrique) a été créé pour remédier aux causes profondes de l’instabilité, des déplacements forcés et de la migration irrégulière, et pour contribuer à une meilleure gestion des migrations. Lors d’un premier audit de performance réalisé en 2018, la Cour des comptes européenne (CCE) a estimé que cet instrument n’était pas assez ciblé. Un rapport spécial de la CCE publié en 2024 a confirmé cette conclusion et fait état de préoccupations concernant les procédures de signalement et de suivi des violations des droits de la personne, un point largement repris par la presse.