Études économiques de l’OCDE : Luxembourg 2025

L’activité économique devrait se redresser progressivement, sur fond de faiblesse persistante de l’inflation et d’assouplissement des conditions financières. Tandis que la reprise s’installera, les autorités devraient continuer à mener une politique budgétaire prudente pour se préparer à la montée des tensions sur les dépenses, notamment en ce qui concerne les retraites, les investissements publics liés aux transitions écologique et numérique, ainsi que la défense.

L’activité semble avoir passé le creux de la vague, mais la croissance est restée faible (Graphique 1). La montée des taux d’intérêt, due au resserrement de la politique monétaire de la zone euro depuis la mi-2022, a freiné l’activité mesurée dans le secteur financier et provoqué une correction sur le marché immobilier. La consommation, tant privée que publique, s’est stabilisée et les exportations ont rebondi, mais l’investissement résidentiel reste atone, compte tenu du fléchissement de l’activité observé dans le secteur de la construction.

Le PIB réel devrait se redresser progressivement en 2025-26 (Tableau 1). L’assouplissement des conditions financières et le redressement du secteur de la construction soutiendront la croissance. L’inflation globale mesurée par les prix à la consommation a augmenté temporairement au début de 2025 parallèlement au démantèlement des mesures de plafonnement des prix de l’énergie, mais refluer peu à peu aux alentours de 2 % par la suite. Les risques sont peu ou prou équilibrés. La diminution des coûts d’emprunt pourrait avoir des effets positifs de plus grande ampleur sur l’activité, en particulier dans les secteurs de la finance et de la construction, qui sont sensibles aux taux d’intérêt. À l’inverse, un fléchissement de l’activité à l’étranger, dû à la montée des tensions commerciales, en particulier chez des partenaires commerciaux clés du Luxembourg appartenant à la zone euro, pourrait retarder le redressement des exportations.

Le système financier demeure solide, mais les risques s’accentuent. Les fonds d’investissement ont réussi à faire face aux demandes de rachats de parts qu’ils ont dû satisfaire pendant le cycle de resserrement monétaire, et les banques sont bien capitalisées. Cela dit, la phase descendante actuelle du cycle du logement a conduit à une augmentation de l’encours de prêts non performants. Une fois que le marché de l’immobilier d’habitation se redressera, il faudra durcir les règles macroprudentielles, notamment en revoyant les quotités d’emprunt (ratios prêt/valeur du bien).

Les autorités devraient continuer de mener une politique budgétaire prudente. En tant qu’économie très ouverte dotée d’un vaste secteur financier, qui représente environ un quart du PIB, le Luxembourg est très exposé aux chocs économiques mondiaux. En outre, les tensions sur les dépenses liées à la transition écologique, au vieillissement démographique et à la défense s’accentuent. À court terme, la priorité devrait être de reconstituer des marges de manœuvre budgétaires, notamment en supprimant progressivement en totalité les aides énergétiques.

Adopter une règle nationale de dépenses nettes permettrait à la politique budgétaire de conserver un point d’ancrage à moyen terme. La stabilisation de la dette à long terme exigera une réforme globale des retraites, mais cette règle devrait mettre la gestion des finances publiques à moyen terme en adéquation avec le cadre budgétaire révisé de l’UE.

Des réformes sont nécessaires pour rendre le système d’imposition plus favorable à la croissance. Rehausser progressivement les impôts sur la propriété immobilière et les taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) – qui sont relativement bas – offrirait la possibilité d’accroître les recettes fiscales de manière plus efficiente. Passer graduellement d’une imposition commune à une application individualisée de l’impôt sur le revenu des personnes physiques pour les couples contribuerait à réduire la forte proportion de femmes qui travaillent à temps partiel. Une réforme de l’impôt sur la fortune (prélevé sur l’actif net de certaines sociétés) permettrait de simplifier le système d’imposition et de réduire les distorsions qui en découlent.

L’accessibilité financière du logement reste faible, bien que les prix réels de l’immobilier d’habitation aient baissé d’environ 20 % au cours des deux dernières années. Les autorités se sont principalement attachées à aider les ménages propriétaires de leur logement et ceux qui aspirent à le devenir, mais il faut qu’elles s’emploient davantage à remédier à l’insuffisance structurelle de l’offre. Les pouvoirs publics devraient supprimer progressivement la déduction fiscale au titre des intérêts d’emprunt hypothécaire et cibler le crédit d’impôt accordé pour l’achat d’un logement sur les acquéreurs ayant des revenus modestes. L’adoption programmée d’une surtaxe sur les terrains inoccupés est une avancée positive, mais il faudrait que son taux soit fixé à un niveau suffisamment élevé pour accroître les recettes fiscales et décourager la rétention foncière. Simplifier les procédures d’octroi des permis de construire rendrait le secteur de la construction plus réactif aux évolutions de la demande

Il est nécessaire d’engager une réforme globale du système de retraite à court terme, consistant à la fois à augmenter les cotisations de retraite, à relever l’âge effectif de départ à la retraite, et à réduire dans une certaine mesure les prestations, afin de préserver le système pour les générations futures.

Le Luxembourg va être confronté à une hausse rapide de ses dépenses de retraite au cours des décennies à venir (Graphique 2), due essentiellement au départ à la retraite des cohortes nombreuses d’actifs entrés sur le marché du travail à partir de la fin des années 1980. Le nombre de retraités sera multiplié par plus de trois au cours de la période 2024-70, si bien que la population active occupée devrait augmenter de 1.2 million de personnes pour que le ratio entre travailleurs et retraités reste stable. Cela exercerait des tensions supplémentaires sur les infrastructures et les logements, ce qui souligne que le système de retraite n’est pas viable en l’état actuel des dispositions qui le régissent, malgré l’ampleur des réserves accumulées au cours des deux dernières décennies.

Une réforme globale s’impose pour équilibrer le système de retraite à long terme. Il faut porter de 10 à 50 ans l’horizon auquel est évalué l’équilibre financier du système dans le cadre d’examens périodiques. Définir un taux de cotisation d’équilibre assurant l’équilibre financier du système de retraite à un horizon de 50 ans et commencer rapidement à le mettre en place progressivement allégeraient le fardeau des générations futures, en permettant une augmentation de la contribution des cohortes plus nombreuses d’âge actif, tandis que la réserve gérée par le Fonds de compensation augmenterait grâce au rendement des actifs financiers.

La hausse du taux de cotisation à un niveau viable sur le long terme et le relèvement de l’âge effectif de départ à la retraite, qui est le plus bas de la zone OCDE, donneraient une assise viable au système. Il faudrait durcir les conditions d’admission au bénéfice de la retraite anticipée en excluant les années d’étude du calcul de la durée de cotisation, afin que les prestations versées correspondent à la carrière effective. Cela contribuerait non seulement à équilibrer le système de retraite, mais aussi à améliorer l’équité intragénérationnelle, dans la mesure où cela toucherait essentiellement les travailleurs ayant un niveau de formation élevé, tandis que les personnes moins bien formées seraient préservées. Par ailleurs, il faudrait relever l’âge de la retraite anticipée et l’âge légal de la retraite, afin qu’ils correspondent à l’allongement de l’espérance de vie.

Il faut réduire l’écart entre le Luxembourg et les autres pays de l’OCDE en matière de prestations de retraite. Pour l’heure, le revenu relatif des personnes âgées est le plus élevé de la zone OCDE. Raccourcir la période de transition vers des taux de remplacement plus faibles prévue par la réforme de 2012, en la ramenant de 40 à 25 ans, contribuerait à ralentir l’épuisement de la réserve gérée par le Fonds de compensation. Passer d’une indexation des pensions servies sur les salaires nominaux à une indexation sur l’inflation – courante dans les pays de l’OCDE – permettrait de garantir que les retraités actuels contribuent aux efforts de réforme.

Si tous les leviers d’action possibles étaient utilisés et si des réformes étaient adoptées au cours des prochaines années, les modifications nécessaires seraient d’une ampleur gérable. L’âge légal de la retraite augmenterait d’environ 1½ an par décennie ; le taux de remplacement à l’âge de la retraite resterait aux alentours de 75 % pour un travailleur ayant accompli une carrière complète ; et le taux global des cotisations de retraite patronales et salariales passerait de 16 % à 18 %. Ces changements sont importants, mais ils semblent gérables par rapport aux modifications radicales qui seraient requises à un stade ultérieur en l’absence de réforme, comme de fortes hausses des cotisations de retraite ou des baisses marquées des taux de remplacement à partir de la fin des années 2040.

Il est crucial que les mesures prévues par le plan national énergie-climat (PNEC) soient effectivement mises en œuvre en temps voulu pour que soient atteints les objectifs climatiques. Réduire la dépendance à l’égard de l’automobile et promouvoir l’utilisation des transports en commun et d’autres modes durables de déplacement pendulaire réduiraient les émissions dans le secteur des transports.

Le Luxembourg a réalisé de nets progrès sur la voie de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), mais des efforts supplémentaires s’imposent. Les autorités ont pour objectif de réduire de 55 % d’ici à 2030 les émissions de GES dans les secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’UE, et d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050. Cela exigera des mesures ambitieuses dans les transports et le secteur résidentiel, qui représentent 80 % des émissions mesurées.

Il est possible de renforcer encore les transports en commun. Continuer d’étoffer les infrastructures de transport en commun, tout en augmentant la fréquence et la capacité d’accueil des transports collectifs, contribuerait à atténuer les embouteillages et à renforcer la capacité de l’ensemble du système. Il faut également prendre des mesures pour limiter les encombrements aux heures de pointe, notamment en articulant mieux l’urbanisme et le développement des transports en commun, ainsi qu’en mettant en place des horaires de cours et de travail décalés ou flexibles.

Le Luxembourg se caractérise par une forte dépendance à l’égard des véhicules à moteur thermique, favorisée par la faiblesse des impôts prélevés sur les automobiles et les carburants. Définir une trajectoire claire à long terme pour l’évolution des taxes sur les carburants, qui aille bien au-delà de 2027 et rapproche le prix à la consommation finale des carburants de ceux observés dans les pays voisins, ferait reculer le tourisme à la pompe et l’utilisation de la voiture particulière. Rehausser la taxe d’immatriculation appliquée aux véhicules neufs et la lier aux émissions, tout en instaurant des péages routiers et en réservant des voies aux bus et au covoiturage, favoriseraient la transition vers des modes de déplacement pendulaire plus durables.

Le Luxembourg doit passer d’un modèle de croissance qui repose sur l’augmentation rapide de la population active à un modèle fondé sur les compétences et l’innovation, pour relancer la croissance d’une productivité stagnante, rehausser durablement le niveau de vie de la population et atténuer les tensions sur les infrastructures, le logement et les émissions.

La productivité est une des plus élevées de la zone OCDE, mais elle stagne depuis 15 ans (Graphique 3). Cette stagnation tient essentiellement aux très mauvais résultats enregistrés en matière de productivité multifactorielle, qui constitue une mesure courante du progrès technologique. Pour favoriser le développement et l’adoption des nouvelles technologies, il faut renforcer l’innovation, remédier aux pénuries de compétences et intensifier la concurrence.

L’innovation des entreprises et l’adoption des technologies laissent à désirer. Mesurées en proportion du PIB, les dépenses de recherche-développement (R-D) des entreprises figurent parmi les plus faibles de la zone OCDE, et il est possible de tirer l’innovation vers le haut – notamment les publications scientifiques, les demandes de brevet, ainsi que les innovations de produit et d’entreprise – qui est nettement plus faible que dans les pays les mieux classés à cet égard.

Des réformes du système d’aides publiques à l’innovation sont nécessaires. Mettre en place un mécanisme de coordination entre les principaux acteurs qui octroient des aides publiques à la R-D, tout en allant plus loin dans la substitution d’aides par projet aux aides par établissement et en renforçant le rôle des partenariats public-privé, exercerait un effet d’entraînement sur les activités de R-D des entreprises et les renforcerait. En rationalisant la bonification d’impôt pour investissement et en faisant en sorte que les améliorations numériques et technologiques progressives ouvrent droit aux aides, les autorités favoriseraient l’adoption des technologies par les petites entreprises.

Le Luxembourg est confronté à des pénuries de main-d’œuvre, étant donné que l’écart se creuse entre l’augmentation de la demande et la progression de l’offre de compétences. Il est crucial de renforcer la formation des adultes pour doter la main-d’œuvre des compétences qui font actuellement défaut. On pourrait renforcer les normes de qualité des prestataires de formation en créant un organisme national d’agrément, ainsi qu’en durcissant le contrôle de la qualité des prestataires de formation. Améliorer le ciblage des incitations financières à la formation des adultes et orienter les individus de manière plus volontariste permettraient de renforcer la participation des travailleurs peu qualifiés et des seniors. Dématérialiser intégralement les procédures de délivrance des visas et des permis de travail contribuerait à attirer des talents de l’étranger.

L’ampleur des obstacles à la concurrence entrave la croissance de la productivité, en particulier dans les services. Revoir l’obligation d’appartenance à une association professionnelle et de réussite d’un examen, en sus de la détention d’un diplôme officiel, réduirait les obstacles à l’entrée et ferait baisser les prix dans le secteur des services professionnels. Il faut réduire la capacité des acteurs en place et des grandes entreprises d’influer en leur faveur sur l’élaboration de la réglementation, au détriment des entreprises de plus petite taille et des nouveaux entrants sur le marché. Pour ce faire, les autorités pourraient imposer que soit pleinement rendue publique l’identité des groupes d’intérêt et des agents publics ayant été impliqués dans des activités de lobbying, et instaurer des sanctions applicables aux lobbyistes qui ne se font pas inscrire dans le registre public prévu à cet effet.

On pourrait renforcer encore la qualité de la réglementation en améliorant le processus réglementaire. Mettre en place des évaluations ex ante et ex post de l’impact de la réglementation sur la concurrence et imposer l’utilisation d’un langage simple lors de la rédaction des nouveaux textes législatifs et réglementaires permettraient d’alléger les charges administratives et réglementaires qui pèsent sur les entreprises.