Política regulatoria en el Perú 2026

1. Evaluación y recomendaciones

Resumen

El Perú ha logrado avances significativos en la mejora de la calidad regulatoria gracias a la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria, que establece el uso obligatorio de herramientas como el AIR, la participación de las partes interesadas y los análisis ex post. No obstante, pese a estos avances, la aplicación sigue siendo desigual debido a las capacidades limitadas, la elevada rotación de personal y el frecuente recurso de exenciones. En el presente capítulo se remarca la necesidad de concluir el marco regulatorio, adoptar un AIR proporcional, mejorar los procesos de consulta con las partes interesadas, reforzar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y promover una gobernanza ágil y orientada a la innovación.

El Perú ha demostrado un firme compromiso al incorporar los instrumentos jurídicos sustantivos de la OCDE en el ámbito de competencia del CPR1. La Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria establece la adopción obligatoria de herramientas de gestión regulatoria, entre ellas el análisis ex ante de la regulación, la participación de las partes interesadas y el análisis ex post. También crea el organismo de supervisión de la política de calidad regulatoria en el país. El Perú también ha establecido el marco complementario que permite la puesta en marcha del análisis ex ante y las consultas públicas. No obstante, aún se observan algunas deficiencias que deben subsanarse para concluir el marco. El mayor reto es, no obstante, la aplicación sistemática y eficaz de las herramientas y prácticas de gestión regulatoria.

Se están empezando a adoptar herramientas clave destinadas a mejorar la calidad de la regulación, aunque a un ritmo lento. Esta situación se debe en gran medida al corto período de tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley General en mayo de 2023. Además, aún no se ha desarrollado el marco político y regulatorio necesario para abordar otros aspectos clave de la política regulatoria.

Marco institucional y capacidad en materia de política regulatoria

Evaluación

• El Perú ha adoptado medidas significativas encaminadas a instaurar una política regulatoria en todo el ámbito gubernamental. La reciente Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria proporciona un marco político sólido para la aplicación de instrumentos y prácticas de gestión regulatoria en toda la administración nacional. Los instrumentos contemplados en la Ley General incluyen la planificación temprana, el AIR, los análisis ex post, la revisión del stock regulatorio, la participación de las partes interesadas y el uso de soluciones innovadoras para abordar los problemas de política pública. Si bien esta ley no contempla todos los elementos clave del ciclo de la política regulatoria, como la fiscalización regulatoria o la gobernanza a varios niveles, sí sienta las bases para adoptar un enfoque que abarque todos los niveles de gobierno y permita mejorar la regulación.

• El Perú ha sentado las bases necesarias para promover de manera sistemática una cultura de calidad regulatoria. La aplicación sistemática de instrumentos y prácticas de política regulatoria conlleva un cambio de cultura en toda la administración, tanto por parte de los altos cargos como de las unidades técnicas. Pese a que la reforma regulatoria cuenta con un fuerte respaldo por parte de las más altas instancias políticas, aún es necesario generar un mayor compromiso a nivel técnico.

• El Perú ha dedicado importantes recursos a la aplicación de la política regulatoria en la administración. Entre ellos se incluyen inversiones en capacitación y creación de capacidades para los funcionarios públicos encargados de supervisar y aplicar los instrumentos de política regulatoria. Sin embargo, el alto nivel de rotación en los ministerios y otras instituciones frena el impacto de estas iniciativas. Esta situación es especialmente notoria en instituciones clave encargadas de supervisar la política regulatoria, como la Subsecretaría de Simplificación y Análisis Regulatorio (SSAR).

Recomendaciones

• Completar el marco regulatorio que sustenta la política regulatoria, en particular mediante las siguientes líneas de actuación:

• La publicación del Reglamento de la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria podría ayudar a consolidar aún más la utilización de herramientas de gestión regulatoria en toda la administración.

• La elaboración de documentos de política pública en los que se incluyan medidas que contribuyan a adoptar mejores principios, herramientas y prácticas regulatorias en ámbitos como el análisis ex post, la fiscalización y la inspección regulatorias, y la política regulatoria subnacional.

• Defender la importancia de contar con recursos y personal técnico más consolidados y duraderos a fin de aplicar la política regulatoria en el Perú. El objetivo es reducir la elevada rotación de funcionarios en instituciones clave como la SSAR, que desempeña funciones esenciales para la aplicación eficaz de los instrumentos regulatorios en el Perú. Lograr un compromiso estable con los objetivos de la reforma implica contar con conocimientos especializados y recursos estables.

• Fomentar el intercambio de buenas prácticas entre los diferentes agentes e instituciones para generar consenso en torno a la política regulatoria en toda la administración. Los organismos reguladores en materia económica han adoptado herramientas y prácticas de política regulatoria antes que la administración nacional. La PCM podría aprovechar las enseñanzas y experiencias de estos organismos para orientar su labor de reforma y conseguir un mayor apoyo al respecto por parte de los ministerios competentes y otras instituciones.

Regulaciones basadas en evidencia

Evaluación

• El Perú ha introducido la obligación de realizar AIR en el Poder Ejecutivo de manera gradual. La siguiente gran etapa consiste en subsanar las deficiencias en la aplicación. Se han sentado las bases para la aplicación de AIR. Sin embargo, su uso sigue siendo escaso.

• El Perú ha introducido la obligación de realizar AIR en todas las entidades del Poder Ejecutivo nacional. No obstante, la mayoría de los proyectos regulatorios han eludido estos análisis. Si bien el marco normativo que respalda los AIR permite una interpretación amplia de las razones que justifican una excepción a la obligación de someter una regulación al proceso de análisis de impacto, el elevado número de solicitudes de excepción está socavando el potencial de la herramienta para generar resultados públicos positivos. Es fundamental abordar esta laguna jurídica y velar por que las excepciones sean limitadas y estén claramente definidas.

• Los lineamientos del AIR solo definen un nivel para los análisis de impacto, lo que dificulta la asignación proporcional de recursos al análisis de proyectos regulatorios. Aunque los lineamientos del AIR conceden cierta flexibilidad a la institución que propone la regulación en cuanto al alcance y la profundidad del análisis, definir criterios de proporcionalidad claros y explícitos podría ayudar a evitar ambigüedades e impulsar la adopción del AIR.

• El Perú ha adoptado medidas significativas para gestionar el stock regulatorio. Sin embargo, los esfuerzos se han dirigido principalmente a medidas de simplificación administrativa. Es crucial contar con un marco sólido de políticas y gobernanza que garantice el uso sistemático de metodologías destinadas a reducir la carga administrativa y lograr resultados positivos. Por el momento, no existe un marco de este tipo para el análisis ex post de la regulación.

Recomendaciones

• Evaluar los resultados del sistema de AIR tras la fase inicial de aplicación de la Ley General y poner en marcha un plan para reforzar el uso del AIR. Esto conlleva identificar los obstáculos que dificultan su adopción entre los ministerios y adoptar medidas para subsanarlos. Como parte del plan, se debería considerar la posibilidad de centrar los esfuerzos de la CMCR en los principales proyectos regulatorios identificados en las primeras fases del proceso y colaborar con los ministerios responsables en el desarrollo del AIR. Adoptar un enfoque proporcional con respecto a los AIR es fundamental para optimizar los escasos recursos públicos disponibles.

• Adoptar criterios de proporcionalidad y pruebas de umbral para los AIR. Definir claramente los umbrales y los distintos niveles de análisis podría ayudar a asignar adecuadamente los escasos recursos disponibles. Llevar a cabo una supervisión eficaz es fundamental para garantizar que las regulaciones más importantes se sometan a una evaluación más exhaustiva.

• Ajustar el marco de los AIR para limitar las exenciones. Junto con la aplicación de criterios de proporcionalidad, limitar y definir con mayor claridad las condiciones y los motivos para conceder una exención a la realización de AIR puede contribuir a impulsar el uso de esta herramienta en toda la administración y a garantizar que los proyectos regulatorios se sometan, al menos, a un nivel mínimo de análisis. En este supuesto, los ministerios tendrían menos oportunidades de encontrar resquicios para eludir el AIR, pero se beneficiarían de una evaluación más ágil si se prevé que su proyecto de regulación sea de bajo impacto.

• Establecer marcos de política y gobernanza que respalden la introducción efectiva de análisis ex post de las regulaciones. Inicialmente, consistiría en publicar el reglamento o los lineamientos para el uso sistemático de análisis ex post y enfocar su uso en un conjunto específico de regulaciones (en particular, regulaciones que se aprobaron sin un AIR o que tienen un impacto significativo en grupos o sectores específicos, etc.). En una segunda etapa, se trataría de ampliar el requisito a otras regulaciones.

• Comprometerse a reducir las cargas administrativas de las empresas y los ciudadanos. Establecer ventanillas únicas digitales para las licencias y permisos que tienen mayor impacto en los ciudadanos y las empresas. Aprovechar la experiencia de la aplicación del TUPA y considerar la posibilidad de crear ventanillas únicas digitales que incluyan licencias y permisos a todos los niveles de la administración para los procesos de mayor impacto o más comunes para los ciudadanos y las empresas. Dichos procesos incluyen, entre otros, la constitución de empresas y la percepción de prestaciones de la administración.

Participación de las partes interesadas y transparencia

Evaluación

• El Perú ha logrado avances en materia de transparencia en el proceso de elaboración de normas. Sin embargo, los ministerios y otras entidades solicitan con frecuencia exenciones al requisito de consulta pública. La publicación de lineamientos para llevar a cabo actividades que promuevan la participación de las partes interesadas en el marco de los AIR sienta las bases para una adopción más sistemática de la herramienta. No obstante, se han realizado pocas consultas y, con frecuencia, se conceden exenciones.

• Las entidades deben publicar sus proyectos de regulación para que se formulen comentarios al respecto, a menudo en sus sitios web. Sin embargo, los períodos de consulta no están claramente establecidos, lo que genera incertidumbre y limita la participación de las partes interesadas.

Recomendaciones

• Avanzar a la hora de integrar a las partes interesadas en el proceso de elaboración de las regulaciones. Esto implica limitar y definir claramente las excepciones a las consultas públicas y, junto con el enfoque proporcional del AIR, establecer diferentes niveles de exigencia en las consultas públicas en función del impacto previsto del proyecto de regulación.

• Crear una plataforma centralizada para las consultas públicas y definir plazos mínimos de consulta. Esto puede ayudar a reducir las barreras a la participación y fomentar la implicación de los ciudadanos y las empresas.

Implementación regulatoria

Evaluación

• No existe una política común sobre cumplimiento y fiscalización regulatorios en todos los organismos gubernamentales del Perú. Cada institución tiene su propio marco jurídico y su propio conjunto de prácticas de fiscalización desarrolladas a lo largo de los años. Como resultado, existen numerosas unidades encargadas de las actividades de fiscalización e inspección que dependen del marco regulatorio y de la organización de la administración pública. Además, el trabajo de coordinación entre los distintos organismos de inspección plantea dificultades.

• Las políticas y prácticas de inspección y fiscalización regulatorias en el Perú no adoptan, en general, enfoques basados en datos y riesgos. Sin embargo, algunos organismos encargados de la inspección, especialmente aquellos con mayor grado de autonomía, utilizan métodos basados en datos y riesgos para la fiscalización e inspección regulatorias.

• Los organismos reguladores en materia económica del Perú se ajustan a las mejores prácticas de la OCDE en cuestiones de gobernanza. Han sido capaces de introducir de forma eficaz herramientas que mejoran la gestión regulatoria, como el análisis ex ante y la participación de las partes interesadas. Pese a estos logros, estos organismos reguladores se enfrentan a presiones que pueden socavar su gobernanza.

Recomendaciones

• Incluir las políticas de inspección y fiscalización regulatorias en la política regulatoria del Perú. Se trata de integrar y poner de relieve la importancia del cumplimiento y la fiscalización en el marco de la declaración de política general del Perú en materia de calidad regulatoria. Todo ello con el fin de alcanzar los objetivos subyacentes de la regulación. Esto implica abordar la gobernanza de las autoridades de inspección mediante una política transversal. También implica mejorar la coordinación y la comunicación, compartir información, promover las mejores prácticas y extraer enseñanzas de los casos de éxito para poder replicar los logros.

• Adoptar medidas que fortalezcan la independencia de los organismos reguladores en materia económica del Perú. Esto incluye revisar las aprobaciones administrativas que los organismos reguladores deben tramitar ante la PCM y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), mejorar los mecanismos de coordinación, aumentar las obligaciones de rendición de cuentas y sensibilizar a los actores políticos acerca de la función y los objetivos de los organismos reguladores independientes en materia económica.

Gobernanza multinivel para la coherencia regulatoria

Evaluación

• En el marco de la naturaleza unitaria del Perú, los gobiernos subnacionales tienen amplias responsabilidades a la hora de aplicar políticas públicas; esto les permite promulgar regulaciones. Los gobiernos subnacionales del Perú, entre los que se incluyen los gobiernos regionales, los gobiernos de las municipalidades provinciales y los gobiernos de las municipalidades distritales, tienen amplias responsabilidades exclusivas en materia de políticas, de conformidad con la Constitución y las leyes aplicables. También comparten responsabilidades entre ellos.

• Salvo algunas medidas de simplificación administrativa, los gobiernos subnacionales del Perú no aplican, por lo general, instrumentos de política regulatoria más sofisticados, como el análisis ex ante y la participación de las partes interesadas. Dichos gobiernos tampoco tienen la obligación legal de aplicar estos instrumentos más avanzados. No obstante, la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria encomienda a la Presidencia del Consejo de Ministros que asesore a los gobiernos subnacionales para promover su adopción.

• El Perú participa en iniciativas de cooperación regulatoria internacional (CRI) a múltiples niveles, y ello pese a que no existe una declaración de política general que promueva un enfoque de CRI para todo el Gobierno. A pesar de ello, estas iniciativas promueven la aplicación de instrumentos y prácticas de política regulatoria en el marco de acuerdos comerciales, la participación en foros internacionales, u otros mecanismos destinados al intercambio multilateral o bilateral de prácticas regulatorias—, así como la consideración de instrumentos internacionales a la hora de elaborar o revisar la legislación y las regulaciones nacionales.

Recomendaciones

• Elaborar y poner en práctica una estrategia para promover la adopción, por parte de los gobiernos subnacionales, de instrumentos que mejoren la calidad regulatoria prevista en la Ley General. Los planes actuales que contemplan la introducción del Análisis de Calidad Regulatoria mediante programas piloto constituyen un comienzo prometedor. Es fundamental velar por que este plan se complete y se aplique de manera eficaz, y que las enseñanzas extraídas se aprovechen para generalizar el uso de estas herramientas y de los demás instrumentos contemplados en la Ley General. Establecer canales para el intercambio de experiencias entre los gobiernos subnacionales, por ejemplo, conferencias, y ofrecer ejercicios de capacitación y formación sobre calidad regulatoria a los gobiernos subnacionales puede ayudar a difundir las buenas prácticas y fomentar su adopción.

• Incrementar los esfuerzos de coordinación entre los niveles nacional y subnacional a fin de mejorar la coherencia regulatoria. Se trata de aprovechar la experiencia del Consejo de Coordinación Intergubernamental para establecer mecanismos formales específicos que permitan lograr la coherencia regulatoria en todos los niveles de gobierno.

• Reforzar el uso de prácticas de CRI y promover actividades de coordinación entre ministerios y organismos reguladores para crear un entendimiento común en materia de CRI. Elaborar políticas que permitan estrechar la cooperación con otros países a fin de promover el desarrollo y la difusión de buenas prácticas e innovaciones en materia de política regulatoria y gobernanza. Definir un mecanismo para coordinar estas iniciativas entre las entidades gubernamentales con el fin de dar a conocer las ventajas de la CRI y contribuir así al establecimiento de una política global en materia de CRI.

Gobernanza regulatoria ágil

Evaluación

• El Perú ha demostrado estar dispuesto a modernizar su marco regulatorio. El Gobierno ya ha adoptado medidas para introducir políticas y prácticas que se ajustan a la Recomendación de la OCDE sobre gobernanza regulatoria ágil para aprovechar la innovación.

• El marco jurídico del Perú contiene disposiciones para promover un sistema de gobernanza regulatoria ágil. La Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria establece que la implementación de innovaciones costo-efectivas en la regulación es uno de los instrumentos de mejora de la calidad regulatoria. La CMCR se encarga de la supervisión de estos instrumentos. Sin embargo, como el sistema de calidad regulatoria en el Perú es aún reciente, todavía no se han emprendido iniciativas de innovación regulatoria en el marco de la ley.

• Los marcos de gobernanza ágil son poco conocidos en la administración pública. Esto puede dificultar el fomento de la innovación y el establecimiento de marcos regulatorios que garanticen una regulación orientada al futuro. La capacidad analítica de los funcionarios públicos a la hora de consultar a expertos y otras partes interesadas externas sobre esta materia es limitada.

Recomendaciones

• Trabajar para establecer el marco de gobernanza regulatoria ágil previsto en la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria. Esto incluye la elaboración de guías, lineamientos y otros materiales de apoyo que puedan alentar a los ministerios y organismos reguladores a explorar y probar enfoques regulatorios flexibles. Será importante definir con claridad el papel de la Comisión Multisectorial a la hora de supervisar la implementación de innovaciones costo-efectivas en las regulaciones.

• Aprovechar las experiencias y disposiciones ya existentes para poner en marcha proyectos piloto estructurados sobre gobernanza regulatoria ágil que puedan dar lugar a prácticas y enseñanzas fructíferas. El marco jurídico de los entornos de pruebas regulatorios de la Superintendencia de Banca y Seguros, el uso intensivo de sistemas basados en datos y las medidas de fiscalización e inspección basadas en riesgo adoptadas por algunos organismos reguladores pueden servir de inspiración y punto de partida para los programas piloto.

Nota

← 1.  i. OECD Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation [OECD/LEGAL/0278]; ii. OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance [OECD/LEGAL/0390]; iii. OECD Recommendation on Agile Regulatory Governance to Harness Innovation [OECD/LEGAL/0464]; y iv. OECD Recommendation on International Regulatory Co-operation to Tackle Global Challenges [OECD/LEGAL/0475].