Política regulatoria en el Perú 2026

8. Gobernanza regulatoria ágil

Resumen

El marco jurídico del Perú promueve una gobernanza regulatoria ágil a través de la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria, que introduce las innovaciones costo-efectivas como instrumento regulatorio. Sin embargo, su implementación aún está por concretar, ya que todavía no se han establecido lineamientos operativos ni se han puesto en marcha proyectos piloto. La Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones del Perú ha sido pionera a la hora de crear entornos de pruebas regulatorios para la innovación financiera, si bien aún no se ha autorizado ningún proyecto. Algunos organismos reguladores, como el OEFA y el OSINERGMIN, aplican medidas de fiscalización basadas en riesgo y una supervisión basada en datos. Pese a estos primeros pasos, el Perú carece de la concienciación, la capacidad y la coordinación necesarias para poner en práctica un enfoque de regulación ágil.

Introducción

En este capítulo se identifican las políticas públicas, prácticas e instituciones vigentes en el Perú que podrían servir de punto de partida para aplicar la Recomendación de la OCDE sobre gobernanza regulatoria ágil para aprovechar la innovación [OECD/LEGAL/0464].

Sin dejar de reconocer el carácter ambicioso de esta recomendación, en el presente capítulo se ofrecen sugerencias que podrían ayudar al Perú a adoptar las medidas necesarias para diseñar e implementar un sistema de gobernanza regulatoria ágil. En el marco de este sistema, se podrían adaptar las políticas, prácticas e instituciones tradicionales relacionadas con la política regulatoria para dotarlas de mayor flexibilidad y que, de este modo, puedan responder mejor a los desafíos en materia de gobernanza y regulación que planteen las crisis futuras.

El panorama jurídico e institucional para la gobernanza regulatoria ágil

El marco jurídico vigente del Perú cuenta con una disposición fundamental que promueve un sistema de gobernanza regulatoria ágil. En su artículo 5, la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria1 establece que la implementación de innovaciones costo-efectivas es uno de los instrumentos de la calidad regulatoria. El artículo permite que las entidades públicas y/o la sociedad civil aborden los problemas públicos mediante la generación y el análisis de alternativas de solución regulatorias y no regulatorias, a partir de la producción de evidencia, la identificación, diseño, implementación y monitoreo continuo de innovaciones costo-efectivas, entre ellas los modelos novedosos regulatorios, los laboratorios regulatorios y otros.

Dada la reciente promulgación de la ley, el Perú aún no ha publicado regulaciones o lineamientos adicionales que puedan ayudar a los ministerios competentes y a otros organismos reguladores a hacer operativa la herramienta de implementación de innovaciones costo-efectivas. Por lo tanto, los cambios derivados de las innovaciones y los nuevos retos se gestionan actualmente a través de los procedimientos habituales de emisión de regulación (v. Capítulo 4: Regulaciones basadas en evidencia). Dichos procedimientos se encuentran, a su vez, en fase inicial de desarrollo en lo que respecta a la adopción de los principios y recomendaciones de la OCDE. Como resultado, todavía no se han implementado innovaciones costo-efectivas.

La CMCR presidida por la PCM, se encarga de la supervisión de los instrumentos de calidad regulatoria, incluida la implementación de innovaciones costo-efectivas. La naturaleza, función y organización de la Comisión se detallan en el Capítulo 3 (Marco institucional y capacidad en materia de política regulatoria). A la fecha de redacción del presente informe, la Comisión y la PCM han informado que no se ha registrado ningún caso de implementación de innovaciones costo-efectivas en el ámbito regulatorio. La falta de un marco orientativo para este instrumento de calidad regulatoria, por un lado, y el hecho de que el sistema de calidad regulatoria establecido por la ley se encuentre en fase inicial, por otro, podrían explicar, en parte, esta ausencia de ejemplos de uso de enfoques coherentes con la gobernanza regulatoria ágil.

Estrategias e iniciativas nacionales en favor de la gobernanza regulatoria ágil

Además de las disposiciones previstas en la ley destinadas a promover un sistema de gobernanza regulatoria ágil, el Perú aún no ha adoptado ninguna otra estrategia nacional cuyo objetivo sea, directa o indirectamente, establecer o promover dicho sistema.

No obstante, cabe destacar la iniciativa de la SBS. En 2020, se modificó la Ley General del Sistema Financiero, otorgando a la SBS la facultad de flexibilizar algunos requisitos regulatorios para, de ese modo, poder implementar temporalmente modelos novedosos. Como resultado, en 2021 la SBS publicó el Reglamento para la realización temporal de actividades en modelos novedosos, que desarrolla estas capacidades. Además, aborda otras cuestiones relacionadas en general con la facilitación de la innovación financiera y la clarificación del entorno regulatorio existente en torno a ella.

El Reglamento propone dos regímenes a los que pueden acogerse las empresas del sector financiero para el desarrollo de sus proyectos innovadores, dependiendo de si la experimentación temporal requiere flexibilidad normativa o si dicha actividad no está contemplada en el marco regulatorio vigente.

Dichos regímenes son los siguientes:

• Régimen de flexibilización: este régimen será aplicable a pruebas piloto que requieran cierta flexibilización temporal de los requerimientos normativos para poder desarrollar la actividad asociada al nuevo modelo. Para acogerse a este régimen, es necesario obtener la autorización previa de la SBS y cumplir determinados criterios de elegibilidad. Además, es fundamental que los proyectos innovadores que soliciten acogerse a este régimen requieran la flexibilización de algún requerimiento normativo.

• Régimen extraordinario: a diferencia del anterior, este régimen se aplica a operaciones o actividades de prueba realizadas a través de modelos innovadores no contemplados en el marco regulatorio vigente, sino en el ámbito de competencia de la SBS.

Las pruebas piloto en estos regímenes están orientadas a agregar valor a la experiencia del usuario o a contribuir al desarrollo del sector correspondiente. Asimismo, las actividades objeto de prueba están sujetas a una serie de requerimientos, como una duración de 12 meses, que puede prorrogarse, y un número máximo de participantes, entre otros.

Los entornos de pruebas regulatorios propuestos por la SBS en el Reglamento sientan las bases para la creación de una herramienta regulatoria destinada a promover la innovación a través de la flexibilidad regulatoria. No obstante, a la fecha de redacción del presente informe, la SBS informó al equipo revisor de que no había recibido ninguna solicitud ni autorizado ningún proyecto innovador en el marco de este Reglamento.

Uso de mejores herramientas y prácticas regulatorias

Adoptar un marco de gobernanza regulatoria ágil requiere ajustar las herramientas de gestión regulatoria con el fin de garantizar que la regulación siga funcionando en el futuro. Las herramientas de gestión regulatoria de un país y, en términos más generales, las prácticas de mejora de la regulación, deben perfeccionarse para que sean más dinámicas, adaptables e iterativas. Como la mayoría de los países miembros de la OCDE, el Perú aún no ha logrado avances significativos en el desarrollo de un sistema de gobernanza regulatoria ágil, sólido y completo, si bien se han dado algunos pasos iniciales prometedores, especialmente en relación con el proceso de AIR, la fiscalización y las inspecciones.

El Manual de AIR exige a los ministerios competentes y a los organismos reguladores que tengan en cuenta los impactos económicos, sociales y ambientales, aunque no se hace mención alguna a los impactos para la innovación. El manual también alienta a la entidad proponente a evaluar los riesgos en caso de incumplimiento y a demostrar que la opción regulatoria seleccionada es proporcional al riesgo asociado. Se trata de avances muy alentadores hacia la implementación de una gobernanza regulatoria ágil en el análisis regulatorio ex ante. Sin embargo, dado el poco tiempo transcurrido desde la publicación del manual, aún no se dispone de ejemplos de AIR que incluyan este tipo de análisis (v. Capítulo 4).

Además, al Perú aún le queda un largo camino por recorrer para lograr que el público y las partes interesadas participen desde el inicio y de forma continua a lo largo de todo el ciclo regulatorio. La participación de las partes interesadas es especialmente importante, dadas la incertidumbre económica, jurídica y social que genera la innovación (v. Capítulo 5). Hasta la fecha, no hay evidencias de que se estén aplicando herramientas de consulta pública en el ámbito de la gobernanza regulatoria ágil.

En lo que respecta a la fiscalización y las inspecciones, el Perú ha puesto en marcha una serie de iniciativas para adaptar las actividades de fiscalización regulatoria y hacer que sean más flexibles, se basen en datos y respondan mejor a los riesgos. Después de que la OCDE examinara sus políticas y prácticas de fiscalización e inspección, el OEFA actualizó y mejoró sus procedimientos y su sistema de recopilación y análisis de datos, lo que le ha permitido implementar una estructura de inspecciones basadas en riesgo.

El OSITRAN tiene en marcha un proceso destinado a sistematizar la recopilación de información con el objetivo de supervisar de manera más eficaz el cumplimiento de las obligaciones por parte de las entidades prestadoras de servicios. El objetivo es mejorar la eficiencia de las inspecciones mediante una mejor gestión de los datos y la creación de herramientas de apoyo, basadas en la información recopilada como resultado de esta labor de sistematización. Por otra parte, el OSIPTEL y el OSINERGMIN están adoptando enfoques de inspección y fiscalización basados en análisis de riesgos que priorizan el uso de datos para dar respuestas normativas más inmediatas y asignar los recursos de manera más eficaz. Un ejemplo de ello es el uso de tecnologías de realidad virtual y otras herramientas que han permitido incrementar el volumen y la calidad de la información sobre las infraestructuras energéticas y mineras bajo supervisión, facilitando así que las visitas de supervisión puedan visualizarse bajo demanda.

Si bien el Perú tiene previsto introducir procedimientos y mecanismos de seguimiento para realizar revisiones ex post sistemáticas del marco regulatorio, el enfoque actual no va más allá de las iniciativas destinadas a reducir las cargas administrativas. En este sentido, desarrollar ciclos de evaluación regulatoria más adaptativos, iterativos y flexibles podría contribuir a responder a las necesidades derivadas de los rápidos y dinámicos procesos de innovación.

Por último, la adopción de un enfoque ágil en materia de gobernanza regulatoria es un desafío global que requiere de aspectos de CRI. Esto supone tener en cuenta el ecosistema internacional de innovación a la hora de elaborar regulaciones y cooperar en materia regulatoria con el fin de responder a las implicaciones políticas de la innovación a nivel transfronterizo. No hay evidencia de que el Perú utilice herramientas internacionales de gestión regulatoria que promuevan un enfoque ágil de la gobernanza regulatoria.

Capacidades analíticas e institucionales para una gobernanza regulatoria ágil

Crear un sistema de gobernanza regulatoria ágil requiere contar con una administración receptiva, proactiva y flexible, lo que pone de relieve la necesidad de aumentar las capacidades analíticas de los funcionarios públicos. En el Perú, los funcionarios públicos tienen un conocimiento y una comprensión limitados en materia de gobernanza regulatoria ágil, así como de experimentación regulatoria. Esta situación se debe probablemente al carácter novedoso de los enfoques regulatorios innovadores y los conceptos conexos, a las complejidades inherentes al sistema y al recelo que puede suscitar su implementación. Para cerrar esta brecha, es fundamental emprender una amplia labor de sensibilización y explicar claramente los conceptos, los procesos y los posibles beneficios de un sistema de gobernanza ágil.

Al mismo tiempo, es necesario crear capacidad analítica que permita introducir ajustes regulatorios y adoptar enfoques más ágiles en materia de regulación mediante, entre otros, el desarrollo de la experimentación regulatoria. En el marco del mandato de la CMCR de supervisar la implementación de innovaciones costo-efectivas en materia regulatoria, se trata de crear capacidades entre los miembros de la comisión y, en general, toda la administración, para así reforzar la capacidad de los funcionarios públicos a la hora de identificar y aplicar enfoques regulatorios ágiles, proporcionando formación y orientación específicas. La SBS, que cuenta con un marco jurídico para los entornos de pruebas regulatorios, es candidata idónea para impulsar el desarrollo de capacidades analíticas e institucionales que permitan implementar satisfactoriamente un programa piloto sobre la aplicación de principios de gobernanza regulatoria ágil.

Nota

← 1.  Decreto Legislativo N.° 1565, que aprueba la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria, publicado el 28 de mayo de 2023.