Michael Koelle
OECD
Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2025
Resumen
Perú es un país sumamente vulnerable a los riesgos climáticos —desde el deshielo de los glaciares y los fenómenos meteorológicos extremos a amenazas para su abundante biodiversidad—. Para cumplir el compromiso de descarbonizar la economía de aquí a 2050, lo primero que hay que hacer es abordar la deforestación de la región amazónica, la fuente principal de emisiones. Para mitigar el cambio climático, también es necesario impulsar la inversión en renovables y conseguir un transporte más respetuoso con el medio ambiente, en tanto se garantiza que el sector minero facilite los minerales básicos para la producción de energías renovables de manera sostenible. A fin de incrementar la resiliencia ante riesgos climáticos ya existentes, resulta fundamental invertir en adaptación y aplicar estrategias al efecto, no solo para salvaguardar el medio ambiente y garantizar la sostenibilidad y la resiliencia de industrias exportadoras fundamentales, sino también para proteger los medios de vida de las poblaciones vulnerables, en particular de las comunidades rurales e indígenas. El éxito de muchas estrategias climáticas, entre otras las destinadas a frenar la deforestación, a la conservación del medio ambiente y a la obtención sostenible de minerales básicos, depende de que se alcance un consenso y mejoren los medios de vida de los grupos vulnerables afectados por el cambio climático, ampliando las capacidades y también la productividad.
Perú se encuentra en la primera línea de combate contra el cambio climático mundial. En consonancia con los valientes compromisos que ha contraído en el ámbito internacional en los últimos años, Perú ha tomado medidas para frenar el crecimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Sin embargo, es necesario seguir actuando para cumplir el objetivo de alcanzar la neutralidad climática para 2050, que se ha fijado con arreglo al Acuerdo de París. Tras reconocer la urgencia de la acción climática, Perú ha integrado prioridades ambientales en sus políticas, entre otras sus Contribuciones Nacionalmente Determinadas y el Plan Nacional de Adaptación, la Estrategia Nacional ante el Cambio Climático al 2050, la Ley Marco sobre Cambio Climático, así como la declaración de Emergencia Climática, que facilitará y agilizará la planificación y la dotación presupuestaria. Perú es además muy vulnerable a los efectos del calentamiento global y a un clima que ya está cambiando. El aumento de las temperaturas, los cambios en los patrones de precipitaciones y los fenómenos meteorológicos extremos ya están alterando la infraestructura, la producción agrícola y los medios de vida, con efectos que cabe esperar que se recrudezcan, lo que exige intensificar la aplicación de medidas de adaptación.
Para reducir las emisiones y adaptarse al cambio climático, es necesario avanzar en una transformación profunda de la economía, que puede estimular además la productividad y el bienestar. Abordar la deforestación de la región amazónica, la principal fuente de emisiones de GEI del país, es fundamental para proteger la biodiversidad, favorecer medios de vida sostenibles y compensar emisiones que se producen en otras esferas y resultan difíciles de eliminar. Una transición hacia energías limpias puede reducir la dependencia de los combustibles fósiles, rebajar los costos de la energía y aumentar la seguridad energética aprovechando el enorme potencial de Perú en relación con las fuentes de energía renovables. La transición verde mundial puede suponer una gran oportunidad para Perú, si su sector minero puede suministrar materias primas esenciales de manera más sostenible. Invertir en infraestructura resiliente al clima y eficiente energéticamente puede mejorar las condiciones de vida y reducir los gastos operativos y de mantenimiento. Por otra parte, disminuir la dependencia de los vehículos privados, a través de la mejora del transporte público, puede reducir la contaminación del aire y la congestión, además de mejorar la seguridad vial. Una transición a medios de transporte más limpios y mejores sistemas de transporte público también aumentará la sostenibilidad y habitabilidad de las ciudades.
Sin embargo, esta transición implica costos a corto plazo. Los principales sectores, entre ellos el minero, el agrícola y el del transporte, tendrán que invertir en tecnologías más limpias y ajustar sus modelos de negocio. Así, será necesario sustituir los activos de capital vinculados a las industrias de los combustibles fósiles e introducir nuevas y mejores infraestructuras. Habrá que volver a formar a los trabajadores y aumentar sus competencias; algunos tendrán que buscar empleo en otros sectores. Las políticas de precios del carbono encarecerán los productos que generan muchas emisiones. Al mismo tiempo, las limitaciones en cuanto a financiamiento plantean desafíos, sobre todo porque Perú atraviesa una difícil situación fiscal. Es esencial velar por que la transición sea efectiva y equitativa —reduciendo al mínimo los costos para los hogares, las empresas y el sector público. En Perú, ya existe un fuerte consenso sobre la importancia del cambio climático y la necesidad de que el Gobierno lo aborde, pues el 93% de los peruanos afirma que afecta a su vida cotidiana, y 19 de cada 20 son partidarios de medidas públicas más estrictas para fomentar comportamientos más amigables con el clima (EIB, 2023[1]). Aprovechando este amplio consenso social, para lograr un cambio real a una economía sostenible, será esencial garantizar la coherencia de las políticas y canalizar algunos recursos hacia las poblaciones vulnerables afectadas.
Este capítulo señala un conjunto de políticas para promover una transición rentable hacia una economía verde en Perú mediante la reducción de las emisiones y la adaptación al cambio climático. En primer lugar, el capítulo examina medidas de adaptación para mitigar riesgos climáticos que ya existen. Aprovechando estudios de la OCDE y otras organizaciones internacionales, posteriormente analiza políticas encaminadas a reducir las emisiones y ayudar a alcanzar objetivos de reducción de GEI, en particular frenando la deforestación y reduciendo la dependencia de los combustibles fósiles en el ámbito de la energía y el transporte. A continuación, examina cómo conseguir que la agricultura y la minería sean más resilientes al clima y más sostenibles. Por último, señala políticas encaminadas a apoyar a los trabajadores a lo largo de la transición, que contribuyan a la consecución de un consenso social y político, y eviten la escasez de competencias conforme evolucione la economía.
Perú ha creado un sólido marco de políticas ambientales, pero encara serias dificultades para aplicarlas y ponerlas en práctica de manera efectiva. El país adoptó la Estrategia Nacional ante el Cambio Climático (ENCC) en 2015 para cumplir los compromisos contraídos en virtud de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC). La ENCC incluye objetivos estratégicos y medidas prioritarias sobre mitigación y adaptación, y fue actualizada en 2024. Perú ratificó el Acuerdo de París en 2016 y aprobó su Ley Marco sobre Cambio Climático en 2018. En 2021, el país publicó el Plan Nacional de Adaptación 2022-2030. Desde 2022, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha comenzado a integrar consideraciones en materia de cambio climático en su Marco Macroeconómico Multianual, tales como la evaluación del impacto económico de los fenómenos meteorológicos extremos y la integración de consideraciones sobre resiliencia climática en el plan nacional de infraestructura. Sin embargo, a Perú todavía le queda mucho por hacer en relación con la aplicación y la activación de estas políticas y compromisos de alto nivel, y también para garantizar un financiamiento suficiente para su puesta en práctica. De acuerdo con el Marco de Medición de Políticas y Acciones Climáticas de la OCDE (CAPMF), Perú adoptó menos políticas de acción climática que ningún otro país (Recuadro 4.1). Esto exige el fortalecimiento del marco de políticas y la adopción de políticas de base amplia más generales para promover la transición verde, así como un mayor número de medidas sectoriales que también se examinan a continuación.
El Marco de Medición de las Políticas y Acciones Climáticas de la OCDE (CAPMF) da seguimiento a las tendencias en materia de acción climática y abarca 130 políticas que representan un 75% de los tipos de instrumentos reconocidos por el IPCC.
Según el CAPMF, pese a que Perú cuenta con una serie de objetivos sobre emisiones de GEI y compromisos internacionales similares a los de otros países, en 2023 había adoptado menos instrumentos de política climática (8) que cualquiera de los otros 50 países incluidos en la base de datos. En comparación, el país promedio de la OCDE adoptó 24 instrumentos sectoriales para poner a los sectores que más emiten en la senda de la transición verde, además de instrumentos transversales.
Perú se basa principalmente en instrumentos sectoriales no basados en el mercado, entre ellos unos niveles mínimos de eficiencia energética y el etiquetado de los electrodomésticos. Sin embargo, carece de instrumentos relacionados con el sector del transporte, tales como normas de eficiencia de combustible (presentes en Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica y México), etiquetas para automóviles particulares (en Argentina, Brasil y Chile) o el anuncio de una prohibición a los motores de combustión interna (en Chile, Costa Rica y México). Además, Perú no dispone de ninguno de los instrumentos principales basados en el mercado –impuesto al carbono, sistema de comercio de emisiones, tarifas de alimentación, subastas de renovables o normas sobre la cartera de renovables– que emplean muchos países en relación con la transición energética, también países de esta región, que adoptaron en promedio cerca de 20 instrumentos.
Fuente: Nachtigall et al. (2022[2]), ‘The climate actions and policies measurement framework: A structured and harmonised climate policy database to monitor countries' mitigation action”, Documentos de Trabajo sobre Medioambiente de la OCDE N.º 203, https://doi.org/10.1787/2caa60ce-en; y OCDE (2025), Climate Action in Latin America: https://www.oecd.org/en/data/insights/data-explainers/2025/02/climate-action-in-latin-america.html
La mitigación del cambio climático y la adaptación a este de manera efectiva exigen un marco funcional de coordinación de las políticas. Pese a que se ha avanzado considerablemente en la creación de un marco jurídico e institucional para la política ambiental, desde la creación por primera vez del Ministerio del Ambiente (MINAM) en 2008, la política ambiental podría ser más efectiva si estuviera menos fragmentada (OECD/ECLAC, 2017[3]; World Bank, 2022[4]). Aunque el MINAM posee el mandato oficial de liderar la política climática, carece de recursos y funciones esenciales en varias esferas importantes. La planificación territorial, el desarrollo de infraestructura, la política hídrica, la gestión forestal y la política de transporte y energía son todas cuestiones dirigidas por diferentes entidades. Además, existen visiones sectoriales contrapuestas en ámbitos como el forestal, el agrícola y el minero. Todas las entidades están sujetas a disposiciones presupuestarias pormenorizadas del MEF, que a través de dicho proceso está facultado para aprobar o vetar de manera efectiva herramientas específicas en materia de políticas. En determinadas esferas, como la planificación del uso de la tierra, se encuentran en vigor un gran número de disposiciones jurídicas que en ocasiones se superponen o contradicen, sin una organización clara (OECD/ECLAC, 2017[3]). Por último, la capacidad administrativa de muchas entidades para aplicar las políticas –lo que incluye la implementación, seguimiento y supervisión del cumplimiento, así como la armonización de las medidas aplicadas con los planes– es limitada en muchas instituciones. Esto exige reformas complementarias para reforzar la capacidad estatal, también a través de la lucha contra la corrupción, de la justicia y de reformas en la función pública (Capítulo 1).
Pese a que existen mecanismos de coordinación, tales como la Comisión de Alto Nivel de Cambio Climático (CANCC), la planificación sectorial y la coordinación horizontal para aplicar la política climática no están plenamente alineadas. Por ejemplo, aunque la Ley Marco sobre Cambio Climático obliga a incorporar medidas de mitigación del cambio climático en los planes sectoriales, solo se ha hecho en un reducido número de casos (World Bank, 2022[4]). Los países de la OCDE utilizan diferentes configuraciones institucionales para lograr una acertada coordinación de las políticas climáticas. En algunos países, como los Países Bajos, la responsabilidad de la política climática se agrupa con funciones como la de economía o finanzas, lo que ayuda a incorporar consideraciones sobre el cambio climático en el diseño de las políticas en diferentes sectores. Otros países, como Estonia e Italia, crearon recientemente ministerios para el clima o la transición verde, para realizar una mejor coordinación de las políticas.
La coordinación vertical entre las administraciones centrales y subnacionales también constituye un reto. La responsabilidad de implementar las políticas con relevancia para la acción climática se ha transferido a las administraciones subnacionales en varias esferas. Las administraciones locales son responsables de la gestión de los riesgos de catástrofes y del ordenamiento territorial urbano. Las administraciones regionales son responsables de la designación del uso de la tierra y de la gestión forestal. Sin embargo, la capacidad de las administraciones subnacionales para aplicar las políticas es reducida, en parte por la falta de un régimen de función pública funcional y porque la capacidad fiscal subnacional es insuficiente, tal como se comenta en el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023 (OECD, 2023[5]). En consecuencia, la administración central suele intervenir durante períodos de crisis o en casos de emergencia, declarando el estado de emergencia, con dotaciones presupuestarias asociadas, y la constitución de comités ministeriales al margen de los marcos prestablecidos. Existe una necesidad clara de mejorar los mecanismos de coordinación vertical y promover la aplicación coordinada de los planes y las políticas acordados, además de dar seguimiento y exigir el cumplimiento de las disposiciones legisladas de manera efectiva.
A pesar de sus planes, políticas y compromisos internacionales, Perú carece de una vía consensuada y transparente para alcanzar sus objetivos climáticos a medio y largo plazo. Muchos países de la OCDE, como el Reino Unido, Dinamarca, Francia, Alemania, México, Nueva Zelanda y Suecia tienen objetivos sobre emisiones a cinco años que se revisan periódicamente. Estos objetivos establecen expectativas claras para las partes interesadas y sirven como referencia para el desarrollo y seguimiento de las políticas climáticas. Algunos países, como el Reino Unido, Dinamarca y los Países Bajos, tienen órganos consultivos independientes que proponen objetivos a cinco años en materia de emisiones y dan seguimiento a su consecución, así como a la coherencia de los planes y las políticas con los objetivos. El Plan Nacional de Descarbonización de Costa Rica influyó de manera fundamental en la alineación de las finanzas públicas de este país con su estrategia climática mediante la fijación de objetivos sectoriales específicos. En parte, esto fue posible gracias a la adopción del Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica de las Naciones Unidas.
Perú podría hacer más por facilitar a las entidades gubernamentales y al público acceso a información sobre el clima. Aunque se han registrado avances en esferas importantes, como el Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero INFOCARBONO y la plataforma nacional de deforestación y uso de la tierra GEOBOSQUES –creados para cumplir las obligaciones que establece el Acuerdo de París–, se podrían intensificar las acciones encaminadas a mejorar la capacidad de seguimiento, recabar información en la que fundamentar la aplicación de la política ambiental de las entidades y el cumplimiento de la ley, además de mejorar la rendición de cuentas públicas y el conocimiento de la política climática. Entre otras cosas, se podría reforzar el sistema nacional de monitoreo, reporte y verificación de los datos climáticos, en particular en esferas fundamentales como son la deforestación, la reducción de las emisiones y la adaptación. Un próximo paso en ese sentido serían las plataformas digitales y los sistemas públicos interoperables. La elaboración de un informe anual, en una publicación emblemática accesible, como suele hacerse en los países de la Unión Europea, mejoraría la transparencia y la rendición de cuentas públicas. Entre otras esferas de mejora están los planes de riesgos para la gestión de riesgos de desastres, la supervisión y la trazabilidad en los sectores minero y agrícola, así como el control de la calidad del aire y del agua (OECD/ECLAC, 2017[3]; World Bank, 2022[4]), junto con el seguimiento y la orientación de los recursos económicos destinados a la acción climática.
4.3.1. Reducir las vulnerabilidades y mejorar la capacidad de adaptación
Perú se encuentra más expuesto a los peligros naturales y es más vulnerable que muchos otros países, debido a la elevada frecuencia con la que se registran determinados peligros y también a la concentración espacial de la población y la actividad económica en zonas de alto riesgo (World Bank, 2022[4]). Como consecuencia del cambio climático, la frecuencia de las inundaciones, los deslizamientos de tierras y las sequías irá en aumento. Por ejemplo, una subida de la temperatura de 1,5°C provocará un incremento del 400% en la población afectada por las inundaciones (IPCC, 2022[6]), que ya es superior a la de muchos países de la OCDE (Gráfico 4.1). Las inundaciones y los deslizamientos de tierras provocados por las lluvias extremas suelen ocasionar el bloqueo de las carreteras del país, o la destrucción de puentes, y las alternativas para desviar el tráfico son escasas. Al mismo tiempo, Perú es vulnerable a un aumento gradual de las temperaturas, pues ya ha perdido un 56% de sus glaciares en los seis últimos decenios (INAIGEM, 2023[7]). Incluso en un escenario de bajas emisiones, Perú perderá el 50% de la superficie glacial que le queda; en un escenario de altas emisiones, dicha superficie desaparecerá prácticamente por completo (Schauwecker et al., 2017[8]).
Los fenómenos meteorológicos extremos ya están alterando la economía de Perú y se prevé que su frecuencia e intensidad aumenten debido al cambio climático (Cai et al., 2021[9]). Por ejemplo, si el fenómeno del Niño Costero que genera cambios cíclicos en la temperatura del Océano Pacífico meridional tiene una intensidad entre fuerte y extrema, la producción pesquera caerá un 70% y la agrícola, un 11%, además de producirse daños en las infraestructuras y el stock de capital por las inundaciones provocadas por las fuertes lluvias (IMF, 2024[10]). Según estima el FMI, la economía de Perú ya está experimentando una pérdida de su producción potencial próxima al 4%, por el efecto acumulado de fenómenos climáticos de los que no se recupera plenamente. Se prevé que estas pérdidas acumuladas aumenten en torno a un 16% para 2050, incluso en el escenario de menor intensidad. Las pérdidas pueden aumentar hasta el 23% en el escenario más adverso (IMF, 2024[10]). Si esto se traduce en tasas de crecimiento anuales, se reduciría aún más el ya escaso crecimiento del PIB, entre 0,5 y 0,7 puntos porcentuales al año, sin contar el costo de la reconstrucción y otros pasivos presupuestarios contingentes, tales como la asistencia en caso de emergencia.
Nota: ALC se refiere a un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México.
Fuente: Indicadores de la OCDE de exposición a precipitaciones extremas y desbordamiento de los ríos.
Estos elevados niveles de posibles pérdidas exigen inversiones en la adaptación al cambio climático. Esta necesidad es reconocida por las autoridades, que se han fijado el objetivo de reducir un 30% los daños, las pérdidas y las alteraciones provocadas por los riesgos vinculados al cambio climático. Sin embargo, el financiamiento actual destinado a la adaptación sigue sin ser suficiente. El Plan Nacional de Adaptación (NAP) estima que se necesita un gasto anual próximo al 0,7% del PIB (Recuadro 4.2), aunque el gasto realizado entre 2014 y 2020 asciende a tan solo un 0,2% del PIB al año y, con el tiempo, ha ido disminuyendo. Un paquete de inversión que armonice el gasto en adaptación con el NAP podría mitigar entre la mitad y dos tercios de las pérdidas de la producción potencial ocasionadas por el cambio climático (IMF, 2024[10]). Estas inversiones deberían realizarse de manera continua y enfocarse en la capacidad de adaptación. Para ello, también es necesario un financiamiento adecuado, tal como se comenta de forma más detallada más adelante en este Capítulo. Invertir en adaptación podría mejorar las finanzas públicas de cara al futuro, gracias a un mayor crecimiento y a la reducción de los costos de reconstrucción tras las catástrofes. Por ejemplo, el Gobierno destinó casi un 3% del PIB a labores de reconstrucción después del intenso fenómeno del Niño en 2017, aunque la eficiencia y eficacia del gasto fueron escasas y se extendieron las acusaciones de corrupción, lo que derivó en la disolución del organismo encargado de la reconstrucción en 2023.
Tras reconocer la enorme vulnerabilidad de Perú ante el cambio climático, en 2021, el Gobierno presentó su Plan Nacional de Adaptación (NAP), con un horizonte temporal hasta 2030. Este plan se centra en cinco áreas temáticas –bosques, agricultura, pesca y acuicultura, agua y salud– e incluye los tres objetivos horizontales de equidad social a través de perspectivas de género, interculturales e intergeneracionales; un enfoque participativo para la formulación y aplicación del NAP; y sostenibilidad financiera. De las 92 medidas de adaptación que incluye el plan, 51 presentan estimaciones de costos que ascienden en total a 17.000 millones USD, un 75% de las cuales se refieren a los bosques, un 17% a la agricultura y el resto al agua, la salud, y la pesca y la acuicultura. Este plan se acompaña de un marco de seguimiento y evaluación, el Plan Nacional de Monitoreo y Evaluación de las Medidas de Adaptación al Cambio Climático.
Fuente: Ministerio del Ambiente (2021) Resolución Ministerial N. 096-2021-MINAM, Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático del Perú: un insumo para la actualización de la Estrategia Nacional ante el Cambio Climático
La capacidad de adaptación con la que cuenta actualmente Perú es escasa (Gráfico 4.2,Panel A). Esto pone de manifiesto especialmente vulnerabilidades en materia de seguridad del agua, hábitat humano y el sector de la salud (Gráfico 4.2, Panel B) debido a las deficiencias de larga data en la oferta de vivienda, transporte, infraestructura para agua y aguas residuales, y un sistema de salud desbordado, todos ellos obstáculos ya identificados en la anterior publicación Estudios Económicos de la OCDE: Perú (OECD, 2023[5]). Además, la distribución de agua dulce es muy desigual en todo el país (OECD, 2021[11]) y los hogares con bajos ingresos están expuestos de manera más general a las catástrofes naturales y el cambio climático (World Bank, 2023[12]), lo cual aumenta las preocupaciones en relación con la distribución. En conjunto, estos factores implican que invertir en infraestructura resiliente y mejorar la gestión del agua constituyen medidas con resultados garantizados y ventajosas para todas las partes, que además son rentables a corto plazo y presentan sinergias con objetivos más amplios en materia de política económica y social (OECD, 2025[13]).
Una cuestión transversal es la mejora y agilización de la ejecución de medidas de adaptación ya decididas. El Plan Nacional de Monitorización y Evaluación de las Medidas de Adaptación al Cambio Climático, que da seguimiento a las medidas de adaptación de cara a 2030 decididas en 2021, ni siquiera se encuentra operativo, ni tampoco se ha fijado un plazo para su puesta en funcionamiento. Por ello, no es posible medir el progreso ni tampoco determinar oportunamente si la ejecución transcurre o no conforme a lo previsto. Garantizar una ejecución oportuna y efectiva resulta especialmente esencial al nivel de las administraciones locales, porque muchas medidas de adaptación son propios del lugar. Pese a que las regiones peruanas han adoptado estrategias regionales en materia de cambio climático, la reducida capacidad humana y fiscal suele limitar la capacidad local administrativa. La administración nacional debería reforzar la asistencia técnica y las ayudas económicas para las administraciones locales, para aplicar medidas que contribuyan al cumplimiento del Plan Nacional de Adaptación, en particular identificando, diseñando y gestionando proyectos de adaptación. Los regímenes de cofinanciamiento entre las administraciones nacionales y subnacionales podrían fomentar una planificación proactiva y garantizar que las medidas de resiliencia local estén alineadas con las prioridades nacionales, mientras se mejora la eficiencia del gasto público y se promueve la disciplina fiscal.
Nota: El ND-GAIN Country Index utiliza datos de 45 indicadores para clasificar anualmente más de 180 países por su nivel de vulnerabilidad y su preparación para aplicar adecuadamente soluciones de adaptación a riesgos agravados por el cambio climático, como la superpoblación, la inseguridad alimentaria, la infraestructura inadecuada y los conflictos civiles. El índice de capacidad de adaptación invierte el indicador de capacidad de adaptación ND-GAIN, de manera que cuanto mayores son los valores, mayor es la capacidad. ALC se refiere a un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México.
Fuente: Notre Dame Global Adaptation Initiative Country Index (ND-GAIN), 2025, Universidad de Notre Dame.
4.3.2. Reforzar las respuestas a las catástrofes naturales
Perú cuenta con una Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a largo plazo, al 2050, y también con un plan nacional en la materia a más corto plazo, al 2030, con un calendario similar al del Plan Nacional de Adaptación. Pese a que se han desplegado esfuerzos para armonizar estas dos políticas, existe un claro margen de mejora para seguir generando sinergias, evitar redundancias y aprovechar las oportunidades. En concreto, al igual que ocurre en otras esferas de política, es esencial reforzar las capacidades de las administraciones locales y mejorar su estructura de incentivos para que estén en línea con las prioridades nacionales (OECD, 2020[14]). Esto ayudará a avanzar en la aplicación de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, que hasta la fecha se ha traducido principalmente en políticas y planes, y en menor medida en instrumentos prácticos que las autoridades podrían usar en caso de catástrofe (World Bank, 2021[15]). Con todo, recientemente se han publicado algunos manuales de preparación ante riesgos y se están reforzando los mecanismos de financiamiento. Para mejorar su marco de gestión del riesgo de desastres, Perú podría aprovechar en mayor medida su participación en iniciativas internacionales como el Escudo Mundial contra los Riesgos Climáticos.
Experiencias con desastres registradas en el pasado, como el terremoto de 2007 y el Niño Costero de 2017, han hecho patentes las deficiencias en la gestión y la gobernanza en caso de desastres. En respuesta a la experiencia pasada, desde 2020 (año en el que se firmó un contrato intergubernamental con el Reino Unido), se ha planeado la introducción de un sistema nacional de alerta temprana sobre condiciones meteorológicas extremas. Sin embargo, su ejecución ha experimentado retrasos considerables, por lo que debería acelerarse, además de integrarse con el sistema nacional de alerta temprana de terremotos y con las políticas de adaptación al cambio climático, cuando sea posible. De haberse puesto en funcionamiento ya un sistema de alerta temprana, podría haber prevenido los daños ocasionados por el ciclón tropical de 2023, el fenómeno del Niño de 2023/2024 y las lluvias de 2025.
El alto nivel de informalidad dificulta la generación de resiliencia ante el cambio climático y la respuesta a los desastres. La informalidad de la vivienda complica el ordenamiento urbano, la aplicación de los códigos de edificación, los incentivos tributarios para crear un parque de viviendas resilientes al clima y la ampliación de la cobertura de los seguros. Además, la informalidad laboral y de la actividad empresarial reduce la productividad y dificulta la disposición de una red de seguridad social para las poblaciones vulnerables. Tal como ha demostrado la pandemia de COVID-19, esto restringe principalmente la capacidad del Gobierno para responder de forma matizada ante las catástrofes, lo que obstaculiza el suministro de ayudas específicas. Aunque se prevé que el desarrollo del registro social que está en curso comporte ciertas mejoras, seguir abordando los factores que determinan la informalidad que está estructuralmente elevada en Perú (Capítulos 1, 2 y 3) mejorará la capacidad de adaptación y la resiliencia del país al cambio climático.
La cobertura de los seguros contra catástrofes es baja. La penetración de los seguros distintos del seguro de vida es del 0,8%, una cifra considerablemente inferior al promedio de la OCDE, que es del 5,1%, o al de países de esta región, como Chile (1,7%). Solo un 8% de las propiedades privadas están aseguradas contra desastres naturales y muchas pólizas de seguro excluyen de manera explícita los riesgos de inundación. En el caso de las propiedades públicas, en teoría el seguro es obligatorio por ley, pero en la práctica, la contratación de esta cobertura depende de que haya fondos disponibles. Además, la administración de bienes públicos está fragmentada y cada entidad asegura de manera individual los activos propios que tiene bajo su gestión, lo que impide conseguir economías de escala. Crear un registro nacional de activos públicos permitiría al sector público lograr esas economías de escala, o bien aprovechando su poder de negociación para contratar seguros colectivos (IMF, 2024[10]) o bien como base para que sea el propio Gobierno el que asegure sus activos, como mínimo al nivel de la administración nacional, lo que podría ser más rentable.
Las autoridades podrían promover el desarrollo de un mercado privado de seguros contra catástrofes sensibilizando sobre los riesgos físicos relacionados con el clima, ayudando a segmentos vulnerables a acceder a los seguros y aumentando la disponibilidad de seguros asequibles por medio de la regulación (OECD, 2022[16]). La escasa cobertura de los seguros contra catástrofes naturales (entre otras las inundaciones) podría ser un reflejo de la creencia de que el Gobierno se encargará de las compensaciones en el caso de que se produzcan fenómenos catastróficos, lo cual genera un riesgo moral y también incertidumbres presupuestarias (Maes et al., 2022[17]). Además, aunque en principio hay información disponible sobre factores de riesgo, rara vez se tiene en cuenta, sobre todo en el caso de la construcción informal, que suele producirse en zonas de alto riesgo que los constructores de vivienda formales evitan. Para ello se necesita mejorar la aplicación de los códigos de edificación y de las regulaciones del uso de suelo que prohíben construir en zonas de alto riesgo. Al mismo tiempo, el hecho de que de los precios de los contratos de seguro se determinen en función del riesgo podría reforzar la trascendencia de la información sobre riesgos, por lo que aumentaría las probabilidades de que se tuviese en cuenta. Muchos países de la OCDE exigen seguros privados integrales contra las inundaciones, o bien obligando a los inquilinos y propietarios de viviendas a contratarlos o bien estableciendo en la regulación que deben incluirse ese tipo de seguros en los paquetes tipo de seguros de vivienda, como es el caso de Francia. Pese a que actualmente podría no ser viable imponer por ley la universalidad de los seguros contra inundaciones en Perú, debido a la elevada informalidad en la tenencia de propiedades y a la falta de capacidad para aplicar la normativa, sí se podría exigir en las contrataciones de nuevas hipotecas, como ocurre en Bélgica. Se podrían ofrecer subsidios específicos a los hogares con los ingresos más bajos, por ejemplo, a través de los actuales programas de ayuda para la contratación de hipotecas en la compra de vivienda sostenible. En algunos países, como Sudáfrica, hay empresas privadas que ofrecen seguros de vivienda para asentamientos informales, basados en características contractuales sencillas, como el pago de indemnizaciones de un importe fijo.
4.3.3. Adaptar la infraestructura al clima
La planificación del uso de la tierra y la infraestructura suelen ser insuficientes o ineficaces, y no suelen aplicarse los códigos de edificación existentes. La mayor parte del parque de vivienda se ha construido de manera informal y muchas casas de familias con bajos ingresos se encuentran en zonas de alto riesgo, como son las colinas y el cauce de los ríos. La mala calidad de la construcción y la edificación en lugares inadecuados no se limitan a los hogares de bajos ingresos. Por ejemplo, durante las inundaciones provocadas por el Niño Costero de 2017, se derrumbaron 61 instalaciones sanitarias, lo que afectó a la capacidad de los servicios de salud para responder a la catástrofe (Chávez Cresta, Burbano and Villalobos, 2018[18]). En 2017, solo un 4% del conjunto de las municipalidades contaba con planes locales de desarrollo que integraban consideraciones en materia de gestión del riesgo de desastres (World Bank, 2021[15]). Un impedimento básico parece ser la falta de información sobre riesgos para la planificación urbana y territorial (OECD, 2020[14]). Un estudio de 2019 concluyó que solo 7 de las 30 ciudades más importantes de Perú habían actualizado la totalidad de los instrumentos de planificación urbana conforme a las prescripciones de la normativa nacional, mientras que 5 ciudades, incluida Lima, carecían de ellos (World Bank, 2021[15]).
Mejorar las políticas de planificación territorial y uso de la tierra podría ayudar a reducir las asimetrías en cuanto a información y contribuir a que las compañías aseguradoras tuviesen en cuenta el riesgo en la determinación de sus precios y ofreciesen productos adecuados (IMF, 2024[19]). Se podría mejorar el cumplimiento del código de edificación, que actualmente se basa en un sistema de licencias municipales que adolece de una elevada evasión, pasando a un sistema de inspecciones de edificios basado en el riesgo (World Bank Group, 2015[20]). La Ley de Desarrollo Urbano Sostenible de 2021 exige que se integre plenamente la consideración del riesgo de catástrofes y del riesgo climático en la planificación urbana, aunque para su aplicación se necesitaría un marco institucional y regulatorio claro en la materia, la creación de leyes o políticas multisectoriales sobre organización territorial y una aclaración de las funciones desempeñadas por los diferentes ministerios (World Bank, 2021[21]). Además, la modernización y actualización del catastro (véase a continuación y en el Capítulo 1) ayudaría a las administraciones locales con la gestión de sus instrumentos de planificación y también contribuiría al avance en la titulación de tierras. Perú podría aprovechar en mayor medida su experiencia en la potenciación de la resiliencia de sus infraestructuras en caso de terremotos para promover también la resiliencia ante el cambio climático.
Las carreteras de Perú suelen verse afectadas por las lluvias extremas. Esto afecta también a las vías principales que conectan las ciudades más importantes y las regiones de producción agrícola con la capital, como es el caso de la Ruta Panamericana que discurre a lo largo de la costa y la Carretera Central entre Lima y los Andes. Debido a la falta de redundancia –no existen carreteras secundarias paralelas–, las vías se bloquean durante algunas semanas cada año debido a inundaciones de agua repentinas, deslizamientos de tierras o derrumbes de puentes. La adaptación de las carreteras para casos de inundaciones, sobre todo en puntos vulnerables como los puentes, y la agilización de los planes existentes para crear una vía alternativa en paralelo a la Carretera Central constituirían una estrategia rentable, ya que las interrupciones en el transporte tienen un costo elevado (Hallegatte, Rentschler and Rozenberg, 2019[22]). Es importante incorporar ya la resiliencia a las catástrofes y otras alteraciones en la planificación actual de las infraestructuras, entre otras cosas el mantenimiento y la mejora de la infraestructura existente, además de realizar provisiones presupuestales suficientes.
La adaptación de la infraestructura al clima requiere la participación del sector privado. A través de asociaciones público-privadas (APP) y otros mecanismos, el sector privado ya desempeña un papel importante en el desarrollo de la infraestructura de transporte, tal como señala la publicación Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023 (OECD, 2023[5]). En 2022, se actualizaron el Plan Nacional de Infraestructura y la legislación sobre APP para incluir criterios sobre sostenibilidad –financiera, social, ambiental e institucional– en la priorización y administración de los proyectos. Se podrían intensificar las medidas encaminadas a incluir el riesgo ambiental y climático en la planificación de las infraestructuras y la evaluación de los proyectos, en particular el sistema de valoración de las inversiones públicas. Para ello, se podría incorporar el riesgo de cambio climático en la evaluación de costos y beneficios a lo largo de la vida útil de los proyectos de infraestructura, como en Japón, Reino Unido y Estados Unidos o monetizando los posibles beneficios de un proyecto en cuanto a promoción de la adaptación y la resiliencia al cambio climático, como en Nueva Zelanda (OECD, 2024[23]). De la misma manera, Perú tiene que armonizar la planificación de las infraestructuras con la planificación territorial y el uso de la tierra (como hacen, por ejemplo, Brasil y Costa Rica).
Asimismo, en las concesiones de infraestructura, deberían distribuirse de manera adecuada las responsabilidades relacionadas con los riesgos climáticos, ya que comportan amplios pasivos contingentes (Capítulo 1). De esta manera, se consigue un nivel adecuado de reparto del riesgo, adaptado a la recomendación de la OCDE de que el Gobierno no debería asumir en ninguna circunstancia, salvo que se especifique en el contrato, la responsabilidad por cuestiones delegadas en un socio privado, lo cual engloba un gran número de riesgos climáticos. Por ejemplo, Perú podría seguir el ejemplo de Colombia e incluir cláusulas sobre resiliencia y sostenibilidad directamente en los contratos de APP relativos a concesiones de carreteras. En España, Colombia y Costa Rica, deben integrarse medidas de adaptación en el diseño de proyectos de APP de infraestructuras y, en Suecia, Noruega y Chile, las concesionarias pagan sanciones económicas por interrupciones en el servicio de infraestructuras críticas que estén relacionadas con el clima, lo que contribuye a que las empresas interioricen las ventajas que supone invertir en infraestructura resiliente.
4.3.4. Mejorar la seguridad del agua
La costa peruana es sumamente vulnerable al estrés hídrico estructural, una circunstancia que se verá agravada por el cambio climático. En la costa del Pacífico de este país vive un 60% de la población y se concentra casi un 80% del PIB. Sin embargo, esta zona alberga menos de un 2% de toda el agua dulce y un 1% de las aguas subterráneas. Entre el 97% y el 99% de los recursos hídricos restantes se encuentran en la cuenca del Amazonas (OECD, 2021[11]). Al mismo tiempo, la mayoría de la agricultura a gran escala, orientada a la exportación, se sitúa en la costa desértica, gracias a canales de riego construidos en los últimos años. La escasez de agua disponible no deja margen de maniobra alguno en períodos de sequía y el deshielo gradual de los glaciares de Perú, debido al cambio climático, disminuirá además el agua disponible en la región costera (OECD, 2021[11]; IFC, 2023[24]). En la actualidad, la escasez de agua ya se está notando. Por ejemplo, a finales de 2024, una sequía en la región de Piura obligó a las autoridades a racionar el agua destinada al consumo humano, lo que incidió en la cosecha de productos frescos hortofrutícolas de 2024 (entre ellos uvas, espárragos, aguacates y arándanos), así como en la preparación de la temporada de cultivo de 2025.
Reforzar el sistema de fijación de los precios del agua mejoraría los incentivos para hacer un uso eficiente de esta (OECD/ECLAC, 2017[3]; OECD, 2021[11]). Aunque hay que reconocer que Perú ha introducido en los últimos años cargos por agua dulce, agua subterránea y aguas residuales, las tarifas suelen ser demasiado bajas para crear incentivos adecuados y recaudar recursos suficientes para invertir en infraestructuras hídricas. Los regímenes de precios deberían incluir de manera sistemática el precio que conlleva extraer las aguas subterráneas (que en la actualidad no se tiene en cuenta al fijar los precios en la mayoría de los casos y ni siquiera se le da seguimiento, en particular en el caso del uso agrícola). Esto generaría incentivos para la conservación del agua y reduciría la actual sobreexplotación, tal como ha recomendado anteriormente la OCDE (OECD, 2021[11]). Además, Perú debería eliminar los subsidios que ocasionen daños al medioambiente al contrarrestar incentivos de conservación del agua, por ejemplo, la actual tarifa eléctrica reducida por bombeo de aguas subterráneas. Habida cuenta de que subir las tarifas del agua podría tener un efecto regresivo (al afectar en especial a los hogares con bajos ingresos que actualmente dependen de la extracción de agua fuera de la red), para prevenir impactos sociales no deseados se podrían emplear subsidios fijos específicos.
Las instalaciones de almacenamiento de agua multipropósito vinculadas a redes de tuberías y riego podrían atenuar el aumento de las fluctuaciones en la variabilidad de las lluvias interanuales (World Bank, 2022[4]). El almacenamiento de agua incluye soluciones basadas en la naturaleza, como la protección de las cuencas y los lagos andinos, así como soluciones fabricadas por el hombre como los depósitos de agua. Por ejemplo, tal como se comenta más adelante, los actuales proyectos hidroenergéticos planificados se centran en pequeños embalses, que son más resilientes al cambio climático, por su carácter descentralizado, requieren menos terreno y podrían reutilizarse como depósitos de agua y energía. Para aumentar la resiliencia al cambio climático, es preciso optimizar los flujos de agua e invertir en reducir su consumo, mediante variedades de cultivo que hagan un uso eficiente de los recursos hídricos y métodos de riego inteligentes (véase a continuación).
A través de sus compromisos nacionales e internacionales, Perú trata de reducir sus emisiones para contribuir a las iniciativas internacionales encaminadas a reducir la gravedad global del cambio climático. Si se hace correctamente, mitigar el cambio climático puede aportar importantes beneficios añadidos que, en algunas áreas, podrían mejorar la resiliencia, entre ellos los servicios ambientales y la regulación climática a partir de la preservación de sus bosques y la biodiversidad de estos, así como una mejor seguridad energética gracias a un sistema energético diversificado basado en diferentes fuentes de energía renovable. En un país en desarrollo como Perú, la transición verde brinda aún más oportunidades de inversión, potenciación de la innovación, adopción de tecnologías modernas y mejora de la eficiencia, todos ellos factores que, en última instancia, sostienen la productividad y el crecimiento económicos. Sin embargo, todo esto exige esfuerzos considerables en materia de políticas para situar al país en la senda de la transición.
Perú presenta un escaso porcentaje de emisiones mundiales de GEI (0,3%), inferior a la proporción de la población mundial que representa (0,43%) y similar al porcentaje que le corresponde del PIB mundial (0,3%). Cerca de la mitad del total de emisiones netas procede del uso del suelo, el cambio de uso del suelo y la silvicultura (USCUSS). La energía (18%), el transporte (14%) y la agricultura (15%) son también sectores emisores importantes. El resto (9%) se debe a residuos y procesos industriales y al uso de productos. Las emisiones totales han sido mayoritariamente estables en la última década y media, pero aquellas que proceden de fuentes diferentes a USCUSS han aumentado un 30% desde 2008, en gran medida debido a la duplicación de las ocasionadas por el transporte y por aumentos considerables de los procesos energéticos e industriales (Gráfico 4.3, Panel A).
Nota: “Energía” incluye las categorías de presentación de informes de UNFCCC “Industrias de la energía”, “Industrias manufactureras y de la construcción (energía)” y “Energía – Otros”.
Fuente: Base de datos sobre medio ambiente de la OCDE; BID (2021), Costos y beneficios de la carbono-neutralidad en Perú: Un análisis robusto.
La referencia para el Gobierno y diversas organizaciones internacionales es un estudio de 2021 del Banco Interamericano de Desarrollo (World Bank, 2022[4]; Gobierno del Perú, 2024[25]). Dicha publicación incluye una evaluación robusta de posibles vías encaminadas a alcanzar la neutralidad climática en Perú que considera la incertidumbre en cuanto a costos de mitigación (por ejemplo, la incertidumbre sobre los beneficios y los costos de futuras tecnologías, incluidos los vehículos renovables y eléctricos) (BID, 2021[26]). La mayor parte (95%) de las reducciones de emisiones de GEI previstas corresponden a tres de los cuatro sectores que más emiten actualmente: USCUSS, transporte y energía (Gráfico 4.3). En el escenario de neutralidad climática previsto para 2050 (Gráfico 4.3, Panel B), las emisiones negativas de USCUSS compensarán emisiones difíciles de eliminar de otras fuentes, en particular de la producción de energía y la agricultura, mientras el gas natural seguirá atenuando las fluctuaciones en la oferta y la demanda de energía. Por el contrario, las emisiones del transporte se habrán reducido a cero, para lo cual es necesario invertir el elevado crecimiento actual de las emisiones de este sector.
Fuente: BID (2021), Costos y beneficios de la carbono-neutralidad en Perú: Un análisis robusto.
En sus Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC por sus siglas en inglés), presentadas en 2015 y actualizadas en 2020 a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC), Perú se compromete a tratar de lograr la neutralidad en emisiones de carbono para 2050. De aquí a 2030, Perú se compromete a que las emisiones de GEI no superen las 209 MtCO2eq o sean un 30% inferiores a las que se registrarían en un escenario sin cambios, en el que se siguiese actuando como hasta la fecha. Este nivel de emisiones es un 10% más alto que el promedio del último decenio (Gráfico 4.3) y debería poder alcanzarse con las políticas existentes (Climate Action Tracker, 2022[27]). El objetivo de Perú, condicionado a recibir apoyo internacional, es recortar las emisiones de GEI un 40% con respecto al escenario sin cambios o 179 MtCO2eq (que no se muestra en el gráfico).
Sin embargo, para alcanzar la neutralidad climática en 2050, se necesita un esfuerzo considerable en relación con el escenario sin cambios (Gráfico 4.3, Panel B), tanto a corto como a largo plazo. En dicho escenario, se prevé que las emisiones netas de Perú se dupliquen de aquí a 2050, sobre todo en el transporte (+150%), la energía (+110%) y USCUSS (+60%). Para cumplir la trayectoria marcada hacia la neutralidad climática de cara a 2030, es necesario reducir significativamente las emisiones, más allá de los objetivos definidos en las NDC. Diseñar una estrategia de descarbonización rentable, inclusiva y aceptable públicamente exige una combinación equilibrada de políticas, que incluya instrumentos basados en el mercado, como la determinación del precio de las emisiones y normas y reglamentos en la materia, además de políticas complementarias (D’Arcangelo et al., 2022[28]). Al mismo tiempo, una estrategia así, de base amplia, puede y debería abordar también la incertidumbre relacionada con los costos de atenuación.
4.4.1. Combatir la deforestación
El uso del suelo, el cambio de uso del suelo y la silvicultura (USCUSS) no solo constituyen actualmente la fuente más importante de emisiones de GEI (cerca de un 50%), sino que además se prevé que de aquí a 2050, un 70% del recorte de emisiones necesario deberá producirse en este sector (Gráfico 4.3yGráfico 4.4). Algo más de la mitad (53%) del territorio de Perú es selva amazónica, el segundo mayor ecosistema de Sudamérica, superado solo por Brasil, y uno de los más vitales y biodiversos del mundo. Para reducir las emisiones, es necesario acabar con la deforestación de la región amazónica y convertirla en un sumidero de carbono con emisiones negativas, por medio de la reforestación y de una gestión forestal sostenible. Esto ayudaría a equilibrar las emisiones que son difíciles de eliminar de otros sectores y permitiría alcanzar la neutralidad climática. En otros países, como Chile, que lleva ya un tiempo liderando las prácticas forestales sostenibles, las emisiones procedentes de USCUSS han sido negativas en la mayoría de los ejercicios (OECD, 2025[29]).
La deforestación de la región amazónica de Perú sigue siendo elevada (Gráfico 4.5, Panel A), impulsada por la ampliación de la frontera agrícola, la apropiación de tierras, la construcción de carreteras, y la tala y la minería informales e ilegales. En 2020, primer año de la pandemia de COVID-19, la deforestación marcó un nuevo máximo. Entre 2001 y 2023, la pérdida total de superficie forestal alcanzó los 34.000 km2, ligeramente superior al tamaño de Bélgica. El análisis realizado para este Estudio indica que la deforestación se concentra principalmente en tres zonas geográficas (Gráfico 4.5, Panel B y Recuadro 4.3): en las zonas altas del norte de la selva tropical, en regiones como San Martin y Huánuco, donde la selva se transforma en pequeñas parcelas para la producción agrícola; en la región central de Ucayali, una de las principales regiones de producción maderera, donde la deforestación suele vincularse a la tala ilegal (Office of the United States Trade Representative, 2016), así como al derribo selectivo de árboles para poder producir coca (CEPLAN, 2022[30]); y en la región meridional de Madre de Dios, donde se vincula generalmente a la minería informal (Asner et al., 2013[31]; Caballero Espejo et al., 2018[32]). En torno a tres cuartas partes de la deforestación se produce en pequeñas parcelas de menos de cinco hectáreas, lo que indica que las actividades a escala reducida, artesanales e informales tienen una incidencia importante (véase también el Recuadro 4.3).
La actividad agropecuaria incide considerablemente en la deforestación, tal como revela el análisis del Recuadro 4.3. Las familias del entorno rural dedicadas a la agricultura a pequeña escala deforestan, en un intento por aumentar el terreno productivo, normalmente debido a prácticas agrícolas ineficaces o insostenibles en suelos con escasa calidad nutricional. Los principales cultivos comerciales legales de las zonas en las que se concentra la deforestación de manera principal, también en el caso de explotaciones más grandes, son el aceite de palma, el café y el cacao, que suelen exportarse, a menudo con la intervención de intermediarios. La producción ilegal de coca también suele registrarse en esas mismas zonas, debido a la enorme adaptación agrícola a este cultivo y a su carácter remoto.
Fuente: Ministerio de Ambiente, Observatorio Geobosques, https://geobosques.minam.gob.pe/; y cálculos de la OCDE.
Los análisis que se han llevado a cabo en relación con el presente Estudio utilizan datos reunidos por el proyecto MapBiomas (https://peru.mapbiomas.org), que clasifica el uso de la tierra y el cambio de uso de la tierra a partir de las imágenes del satélite Landsat, usando un algoritmo de aprendizaje automático basado en el motor de Google Earth. La ventaja que tiene esta fuente de datos (usando la última versión que data de junio de 2025) es que su cobertura temporal (1985-2024) y espacial (1.800 distritos peruanos de un total de 1.891) es superior a la de otras fuentes como GEOBOSQUES, que se limita a los 400 distritos que conforman la región amazónica de Perú y al período 2001-2023.
Sus principales hallazgos son:
A largo plazo (40 años), cerca del 90% de la deforestación se concentra en las ocho regiones que constituyen la mayor parte de la región amazónica de Perú: Amazonas, Cuzco, Madre de Dios, San Martín, Loreto, Ucayali, Junín y Huánuco (Gráfico 4.6, Panel A). A lo largo del tiempo, se ha observado un giro, de la región amazónica central de San Martín a las regiones oriental y meridional de Madre de Dios Ucayali y Loreto.
La mayor parte (cerca del 90%) del terreno deforestado se transforma en suelo destinado a la agricultura y la ganadería (Gráfico 4.6, Panel B), principalmente (en un 75%) a agricultura de uso mixto combinada con pastos para el ganado, (Gráfico 4.6, Panel C). Este hallazgo indicaría actividades agrícolas a pequeña escala. La deforestación cuyo fin exclusivo es el cultivo de cosechas y la creación de pastos para el ganado se produce en un reducido número de regiones, en particular en San Martin, donde cultivos como el arroz y el aceite de palma abarcan un porcentaje importante del terreno deforestado.
Existe una fuerte concentración espacial de los usos a los que se destina el terreno deforestado. Pese a que la minería constituye únicamente cerca de un 2% de la conversión total de terrenos agrícolas durante el último decenio (Gráfico 4.6, Panel B), es un importante factor determinante de la deforestación en Madre de Dios (33%) y más relevante aún en algunas provincias de dichas regiones (Gráfico 4.6, Panel C).
Nota: En el Panel A y el Panel B, la deforestación se define como la pérdida neta de superficie forestal a lo largo de un lustro, que puede ser diferente de las estimaciones de pérdida anual de superficie forestal. En el Panel C, se muestra el principal cambio de uso de la tierra vinculado a la pérdida neta de superficie forestal por provincia a lo largo del decenio. Solo se muestran los distritos que han perdido, como mínimo, 1.000 hectáreas de superficie forestal a lo largo del decenio.
Fuente: MapBiomas, Versión 3.0 de la serie anual de uso de la tierra en Perú, visita del 13/06/2025 a través del enlace: https://peru.mapbiomas.org/estadisticas; y cálculos de la OCDE.
Otros dos factores determinantes de la degradación y pérdida de superficie forestal que no se tienen en cuenta en los datos sobre uso de la tierra son la tala ilegal y la producción de coca. Usando fuentes de datos complementarias sobre la detección de producción de coca y las alertas sobre talas ilegales, se puede concluir que existe un vínculo importante entre estas actividades ilícitas y la deforestación.
Fuente: Garcia Soto y Koelle (próximamente). Deforestation in Peru: A spatial analysis. Documento técnico de referencia.
Las inversiones para cambiar los patrones en el uso de la tierra so modestas, más bien se necesitan cambios institucionales efectivos en relación con la cesión y la aplicación de los derechos de propiedad, el ordenamiento jurídico y una transición hacia modos de producción basados en la naturaleza (BID, 2021[26]). Muchos de estos temas ya se trataron en el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023 (OECD, 2023[5]), aunque desde entonces, no ha habido grandes avances tangibles. Revertir la deforestación y aumentar la superficie forestal generaría una serie de beneficios colaterales de carácter ambiental además de la captura de carbono, entre otros la reducción de la erosión del suelo, de los riesgos de inundación y de la degradación de los ríos (IMF, 2023[33]).
Fortalecer los mecanismos institucionales para mitigar la deforestación
La coordinación entre las diferentes entidades públicas encargadas de mitigar la deforestación, tanto de manera horizontal, entre los organismos nacionales, como a nivel vertical, entre autoridades nacionales y regionales, sigue constituyendo un desafío. El Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI) es la autoridad forestal nacional, a través de su organismo adscrito, el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), mientras que el Ministerio del Ambiente (MINAM) se encarga de la política ambiental y supervisa las zonas protegidas y las adscritas a varios programas de conservación. La minería informal la regula el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), mientras que la aplicación de la ley la coordina el Ministerio del Interior. Además, en regiones con un elevado porcentaje de superficie forestal, entre ellas todas las regiones amazónicas, la administración y supervisión forestales se delegan en los gobiernos regionales. Una mejor coordinación, también a través de un plan integrado de gestión forestal elaborado conjuntamente por todas las entidades y que haga uso de todos los instrumentos de política disponibles, reforzaría la planificación forestal, la aplicación, la administración y la ejecución de las políticas, el intercambio de información y la coordinación de intervenciones puntuales. Hacer un seguimiento eficiente de la deforestación exige además una concentración en regiones en las que la deforestación es alta y la formulación de estrategias diferenciadas que aborden los principales factores determinantes de la deforestación en cada región (véase el Recuadro 4.3). Asimismo, para luchar contra la deforestación, también es necesario recabar la participación del sector privado, entre otras cosas mediante la integración de normas industriales sobre sostenibilidad y requisitos en materia de debida diligencia (CEPLAN, 2022[30]).
Perú ya aprovecha la tecnología de la información para dar seguimiento a su superficie forestal, cartografiar la deforestación y emitir alertas tempranas. Desde 2017, la plataforma GEOBOSQUES ha facilitado información públicamente disponible derivada del análisis de imágenes por satélite de la superficie forestal y la variación anual de esta. Además, una parte no pública de la plataforma emite alertas tempranas en tiempo real sobre posibles actividades de deforestación en curso para las autoridades de parques nacionales y los organismos policiales. Sin embargo, existen muchas más posibilidades de mejorar esta información de alta frecuencia, recogida de manera centralizada, y aprovecharla como base de las intervenciones locales. La evidencia empírica de Brasil apunta a los efectos sumamente positivos que puede tener en la reducción de la deforestación la aplicación efectiva de la normativa ambiental, basándose en información de las alertas sobre deforestación obtenida vía satélite (Assunção, Gandour and Rocha, 2023[34]). Perú debería ampliar su sistema de seguimiento y alerta temprana basado en GEOBOSQUES, garantizando la emisión puntual de alertas y el seguimiento por parte de las autoridades policiales. Al mismo tiempo, para una mejor aplicación de la ley, es necesario invertir en capacidad policial local, en particular en regiones remotas de la región amazónica, garantizando una dotación de personal, equipamiento y capacidades suficientes.
Reforzar la gobernanza y la integridad incrementaría la efectividad de las iniciativas transversales en materia de políticas. Los funcionarios locales que aplican las políticas, la normativa y la ley suelen actuar con una supervisión limitada, lo que aumenta los riesgos de corrupción. Por lo tanto, la mejora de los sistemas de seguimiento y control, entre otras cosas con ayuda de las tecnologías digitales, son un paso fundamental para mejorar la gobernanza. Algunos gobiernos regionales están adoptando medidas encomiables en la buena dirección. El Gobierno Regional de San Martin, por ejemplo, ha elaborado un plan de acción para reducir los riesgos de corrupción en la cadena de valor comercial de la madera, en la que la falsificación de la certificación de madera recogida de manera ilegal constituye un problema principal (Associated Press, 2017[35]). Los objetivos son mejorar los sistemas de control internos relativos a la certificación de la manera y hacer un mejor seguimiento y control de la emisión de los permisos catastrales y la administración forestal (Basel Institute of Governance, 2024[36]). Al mismo tiempo, existe un amplio margen de mejora en la lucha contra la impunidad y la corrupción a todos los niveles (Capítulo 1), en especial en relación con el uso ilegal de la tierra. Más del 80% de los peruanos considera que las administraciones no están adoptando suficientes medidas para atajar la deforestación ni la tala y la minería ilegales, principalmente debido a la corrupción (Proética, 2022[37]). Por lo tanto, las autoridades deberían redoblar los esfuerzos encaminados a frenar las actividades ilegales que contribuyen a la deforestación, como parte de una estrategia nacional para intensificar la lucha contra la corrupción a todos los niveles (Capítulo 1).
Reforzar la planificación territorial y los derechos de uso de la tierra para fines forestales
La mayoría de la deforestación se produce en tierras que no han sido incluidas en ninguna categoría territorial (Ministerio del Ambiente, 2019[38]). La zonificación forestal (proceso por el cual se asigna una categoría territorial en función de la legislación forestal) es un requisito previo para la concesión de títulos habilitantes para el uso de la tierra, por ejemplo, en las concesiones sobre tierras de dominio público. Las pruebas empíricas recabadas de Perú indican que la titulación de tierras resulta eficaz para prevenir la deforestación, al reducir la tala de bosques hasta en un 75% (Blackman et al., 2017[39]). Sin embargo, la zonificación forestal es un proceso lento, en el que hay que seguir una gran cantidad de pasos e intervienen muchos agentes diferentes, por lo que existe el riesgo de tropezar con importantes obstáculos. Solo una minoría (30%) de explotaciones agrícolas de Perú están tituladas o poseen un título habilitante, y la agricultura de subsistencia que se produce en diferentes lugares del país generalmente no respeta los límites de las zonas protegidas, entre otras bosques o cuencas de ríos (OECD/ECLAC, 2017[3]). Cerca del 18% del territorio de Perú se clasifica como “zona protegida” y un porcentaje más reducido es de propiedad privada. Para avanzar en la categorización de la tierra, debería simplificarse y agilizarse el proceso de zonificación forestal y su seguimiento posterior, entre otras cosas aprovechando tecnologías digitales. Además, el hecho de que las constancias de posesión sean concedidas en el ámbito local por los alcaldes aumenta la complejidad y podría derivar en un aumento del número de tenientes formales de tierras no reconocidos oficialmente a nivel nacional.
La situación actual de deforestación (promovida, entre otros factores, por la expansión de la actividad agrícola), la necesidad de preservar los medios de vida de los hogares rurales que viven de la agricultura y suelen hacerlo en condiciones de pobreza o pobreza extrema, así como el objetivo de la política mundial de frenar la deforestación para mitigar los efectos del cambio climático plantean la necesidad de alcanzar un delicado equilibrio. La dificultad reside en mantener y mejorar los medios de vida de los agricultores en sus parcelas de tierra actuales y hacerlo de manera sostenible, sin que tengan que talar otra parte del bosque para ampliar su terreno, ya sea en el lugar en el que se encuentran o migrando a un lugar diferente.
Las concesiones agroforestales (Cesiones de uso para sistemas agroforestales CCUSAF), cuya implementación está a cargo de SERFOR, podrían utilizarse de manera más amplia para incentivar el uso de la tierra sostenible por parte de los pequeños agricultores. Las CCUSAF son derechos de uso de terrenos forestales públicos para la agricultura, concedidos con la condición de que se trate de tierras del Estado que no tengan asignado ningún derecho de uso privado y de que el terreno se haya deforestado antes de 2011 (Reyes and Robiglio, 2018[40]). Se formalizan la tenencia de la tierra y su uso por parte de los cesionarios a cambio del compromiso de evitar nuevas deforestaciones y usar prácticas agroforestales sostenibles. Entre otras ventajas está la asistencia técnica, la promoción comercial y el acceso a crédito a través de una hipoteca sobre el terreno de la concesión. Aunque el instrumento podría llegar a beneficiar a 120.000 familias con pequeñas explotaciones agrícolas que ocuparían colectivamente un millón de hectáreas de terreno (Robiglio, Vargas and Suber, 2018[41]), la ejecución de este modelo ha sido lenta y se han otorgado cerca de 1.200 concesiones que afectan a 5.500 hectáreas; debido principalmente al lento proceso de zonificación forestal. Los planes del SERFOR destinados a actualizar los manuales de procedimientos para agilizar el proceso de zonificación forestal son positivos, siempre que se garanticen normas técnicas adecuadas que ayuden a preservar el bosque y den lugar a la implementación de mejores procesos.
Las cesiones de uso para sistemas agroforestales podrían ser más eficaces, si se combinan con un aumento de las iniciativas de capacitación y una mejor supervisión de las prácticas agroforestales sostenibles, mayor seguridad de los derechos sobre la tierra para incentivar las inversiones a largo plazo en la productividad del suelo y acceso a financiamiento (véase el Capítulo 2) para llevar a cabo esas inversiones. Las deficiencias en cuanto a conocimientos de los agricultores, en especial sobre prácticas de conservación del suelo y gestión de nutrientes, son generalizadas (Parodi et al., 2022[42]). A menos que los concesionarios tengan la capacidad para cultivar los terrenos de manera sostenible, probablemente se verán obligados a buscar una nueva parcela cuando se haya degradado la antigua. Se estima que se han abandonado cinco millones de hectáreas de terreno; más que la superficie total deforestada desde 2001. Las visitas de capacitación y supervisión las realiza OSINFOR y los organismos forestales locales, pero las limitaciones de presupuesto y el hecho de que las zonas objeto de concesión sean remotas y estén dispersas constituye un obstáculo. Las tecnologías de teleobservación y comunicaciones podrían complementar las visitas de campo y aumentar su efectividad.
Un cambio reciente en la legislación forestal ha modificado los procedimientos para otorgar títulos habilitantes de uso de la tierra. El Congreso modificó la legislación en diciembre de 2023, celebrando consultas con limitada participación de los grupos de interés afectados. El cambio principal está relacionado con las disposiciones complementarias transitorias que flexibilizan los requisitos para obtener las autorizaciones en tierras forestales con el objetivo de destinarlos a la explotación agrícola, siempre que sean deforestados antes de enero 2024. En este sentido, se suspendió por dos años la zonificación forestal como requisito previo del otorgamiento de títulos habilitantes para el aprovechamiento forestal (concesiones, autorizaciones o permisos). Algunos observadores consideraron que la reforma podría reducir la deforestación por medio de varios canales: mediante la formalización de la tenencia informal de tierras con títulos habilitantes que, al menos a priori, representaban condiciones y obligaciones, incrementando las conexiones legales de los actuales ocupantes con su tierra, desincentivando así nuevas migraciones, y la ayuda a pequeños productores para cumplir el Reglamento de la Unión Europea sobre Deforestación (EUDR) (Peña Alegría, 2024[43]). Sin embargo, a otros les preocupaban las señales negativas que podría enviar este cambio legal, al promover la impunidad, lo que podría fomentar nuevas deforestaciones mediante la apropiación de tierras y la tala en previsión de un futuro título sobre el terreno. En marzo de 2025, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales las disposiciones provisionales de la ley, alegando principios de protección ambiental recogidos en la Constitución y preocupaciones por el respeto de las garantías procesales en relación con la consulta previa a las comunidades indígenas. Otra parte de la legislación que sigue en vigor suspende el requisito de actualizar la categoría de uso de la tierra registrada de las parcelas privadas, aunque confirma explícitamente la exigencia de que el 30% de la parcela sea conservada como superficie forestal. Sin embargo, respetar esta prescripción legal exige una mejora de la capacidad de seguimiento y aplicación de la norma. Un primer paso útil podría ser invertir en auditorías, comenzando por las grandes parcelas, por su extensión de tierras forestales y por las señales visibles que transmiten las auditorías.
Sin perjuicio de estas modificaciones de la legislación, la gestión de los terrenos forestales encaminada a abordar la deforestación exige resolver el problema subyacente de desactualización, fragmentación o inexistencia de registros de uso de la tierra permitido, uso de la tierra real y posesión de terrenos forestales, en particular en el caso de los terrenos públicos. La ocupación y el cultivo de tierras informales generalizados son consecuencia de esta situación y, al mismo tiempo, contribuyen a ella, al obstaculizar la planificación territorial y también el seguimiento y la aplicación de las leyes forestales. Sigue pendiente la búsqueda de una solución más permanente que alcance un equilibrio adecuado entre la aceleración y la racionalización de la formalización de la tenencia de tierras, mientras se garantiza la ejecución de la legislación forestal y la protección de las comunidades. La legislación relativa al Proyecto de Ley para una agricultura sostenible en la Amazonía, que ha superado su primera fase en el Congreso, podría brindar una oportunidad para conseguirlo.
Una solución prometedora, ya perseguida en otros países de la región, consiste en crear un catastro integral, que se actualice de manera permanente, como instrumento para facilitar la administración, cesión y seguimiento de los títulos sobre las tierras y los derechos de uso de la tierra. Por ejemplo, Colombia está trabajando en la creación de un catastro multipropósito para unificar toda la información sobre una parcela, entre otras cosas su uso, propietario y para qué uso resulta apta (véase el Capítulo 1 y (OECD, 2024[44])). Este catastro único servirá como referencia para la planificación y administración territoriales, los mercados de terrenos privados, el seguimiento y la aplicación de los reglamentos sobre el uso de la tierra y otros fines, tales como la administración tributaria. Está pensado para actualizarse de manera continua y reflejar la situación actual de la parcela, usando bases de datos interoperables e inteligencia artificial para detectar y regularizar los cambios de uso de la tierra. En Perú, sería útil una política de esta índole para la planificación y aplicación de políticas de adaptación al cambio climático y de gestión del riesgo de desastres (véase anteriormente).
Una cesión de la tierra más ágil y una administración eficiente de los derechos de propiedad y el uso de esta han de ir acompañadas de una aplicación más efectiva de la ley, tanto para prevenir la deforestación oportunista como para aumentar los incentivos a la inversión en producción sostenible en las tierras destinadas actualmente a la agricultura. La apropiación de tierras es un factor principal que contribuye a la deforestación, en especial cuando participan actores ilegales y la tierra pertenece a comunidades indígenas (Mongabay, 2024[45]). Sería esencial mejorar las capacidades de inteligencia policial para identificar y abordar las operaciones ilegales de minería, tala y producción de cocaína. Asimismo, reforzar la cooperación con países vecinos como Brasil, Bolivia y Colombia resulta crucial para frenar las redes de delincuencia transnacionales que operan en las regiones fronterizas. Sin embargo, para una mejor aplicación, no solo se requieren más capacidades de aplicación de la ley y sistemas de control y seguimiento para frenar la corrupción (véase anteriormente) sino que, en general, se necesita una mayor presencia estatal en zonas forestales remotas.
Ofrecer incentivos económicos
Los pagos por servicios ambientales (PSA) – conocidos en Perú como Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos, MERESE – y otros incentivos económicos son un componente fundamental de las estrategias de éxito encaminadas a revertir la deforestación, como muestra el caso de Costa Rica (Recuadro 4.4). En un contexto en el que la deforestación está impulsada principalmente por las actividades productivas de los hogares pobres, los PSA pueden reducir la deforestación y también la pobreza, al suministrar a los hogares pobres una transferencia monetaria condicionada a la conservación de sus bosques. Los PSA aplican a las externalidades el principio de “el beneficiario paga”, según el cual se realiza un pago por una acción (por ejemplo, la conservación de los bosques) que no sería ventajosa únicamente para esa persona. Sin embargo, existe el riesgo de que los PSA subsidien una conservación de los bosques que se habría producido de todas maneras (denominada ausencia de adicionalidad) o de que los beneficiarios pasen, en cambio, a talar otra parcela no afectada por los PSA (lo que se denomina "fuga"). Las primeras pruebas empíricas recabadas sobre los PSA indican que estas preocupaciones no superarían los beneficios de dichos pagos, lo que puede resultar rentable para reducir la deforestación (Jayachandran et al., 2017[46]) pese a que las condicionalidades contractuales rara vez se aplican en la práctica (Wunder et al., 2018[47]). Evidencias empíricas más recientes de México apuntan a que los contratos que exigen a los participantes inscribir la totalidad de sus tierras en lugar de hacer una inscripción selectiva de parcelas individuales aumentan la adicionalidad y reducen las fugas, por lo que mejora la efectividad y la eficiencia de los PSA (Izquierdo-Tort, Jayachandran and Saavedra, 2024[48]).
En Perú, existe un amplio margen para aumentar el uso de los PSA. En el registro nacional de PSA que mantiene el Ministerio del Ambiente figuran 70 regímenes nacionales diferentes. Sin embargo, la mayoría están relacionados con la protección de las cuencas de los ríos y solo 12 tienen la conservación de los bosques como objetivo primordial, con una cobertura de cerca de 9.000 hectáreas en total. Todos estos regímenes son financiados por empresas privadas o de servicios públicos. Tal como se recomienda en el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023, Perú podría adoptar un régimen de PSA público basado en las mejores prácticas, como el de Costa Rica, por ejemplo (OECD, 2023[5]). Hasta el momento, solo el programa nacional forestal denominado "Programa Bosques", dirigido por el Ministerio del Ambiente, ofrece incentivos económicos por la protección forestal, pero únicamente a comunidades y otros beneficiarios colectivos, no a terratenientes privados. Además, los incentivos son muy escasos, de 10 PEN (cerca de 2,5 USD) por hectárea y año. A efectos comparativos, el régimen de PSA de Costa Rica paga entre 42 USD y 107 USD, y sus beneficiarios pueden ser particulares, grupos de pequeños propietarios organizados en una asociación y comunidades nativas e indígenas. Se podría intensificar el impacto del programa mejorando sus recursos económicos (en total, el presupuesto asciende a 2,5 millones USD), que en gran medida se destinan a costos administrativos (Giudice and Börner, 2021[49]) y la coordinación con otros programas de conservación forestal, en especial los que están bajo las competencias del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego.
Costa Rica es el primer país tropical que ha corregido la deforestación mediante una actuación política decisiva desde mediados de la década de 1990. Así, el país ha incrementado la superficie forestal del 20% al 60% a través de la reforestación, combinando diferentes medidas: una normativa estricta sobre las talas forestales, ampliación de las zonas protegidas con un sólido sistema de gobernanza a varios niveles e incentivos económicos:
La primera estrategia nacional de deforestación creada en 2008 incluía niveles de emisiones de referencia para los bosques y también sistemas de seguimiento.
Las zonas protegidas abarcan un cuarto de la masa terrestre y se han convertido en una importante fuente de ingresos, que se corresponde con un 3% del PIB, en gran medida debido al ecoturismo. Así, se ofrecen incentivos económicos a la conservación y se financia la gestión y el mantenimiento de las zonas protegidas aplicando cuotas de entrada.
El PSA abarca 1,3 millones de hectáreas, más de un 40% del conjunto de la superficie forestal. Entre las actividades que pueden acogerse al pago están, por ejemplo, la protección forestal, la reforestación comercial, las actividades agroforestales y la regeneración de zonas degradadas. Su costo, que en total ascendió a 600 millones USD entre 1997 y 2021, se financia con una parte delimitada de los ingresos obtenidos por los impuestos a los combustibles, así como mediante mecanismos internacionales de financiación verde, tales como los créditos al carbono y REDD+.
Los factores complementarios para que la estrategia de deforestación resultase efectiva incluyeron un refuerzo de las instituciones, la eliminación de subsidios a las explotaciones ganaderas y la aplicación efectiva de las normas relativas a los títulos sobre la tierra.
Fuente: (OECD, 2023[50]) Evaluación del desempeño ambiental de Costa Rica
La participación del sector privado en proyectos de reforestación precisa incentivos mucho más atractivos. La reforestación se ha duplicado, al pasar de 8.000 hectáreas al año antes de 2019 a cerca de 14.000 hectáreas entre 2019 y 2022 (INEI, 2023[51]). Sin embargo, constituye menos del 10% de la superficie total deforestada, lo cual apenas supone cambio alguno en la pérdida neta de superficie forestal. Esta cifra está lejos de alcanzar el compromiso contraído por Perú, en el marco del Desafío de Bonn, de reforestar 3,2 millones de hectáreas para 2030. La silvicultura es un sector que no ha avanzado lo suficiente, al presentar un nivel de desarrollo considerablemente inferior al que podría alcanzar, lo cual pone de manifiesto el hecho de que Perú sea un importador neto de productos de madera, pese a sus abundantes recursos forestales (OECD/ECLAC, 2017[3]). Un régimen de PSA con pagos diferenciados podría ofrecer incentivos a la reforestación (OECD, forthcoming[52]). En Costa Rica, por ejemplo, cuando la tierra inscrita en el programa es reforestada, los propietarios de las tierras obtienen un pago que es el doble del conseguido por la protección de los bosques existentes. Otra política para fomentar la reforestación, dirigida a parcelas más grandes, consiste en promover el desarrollo de plantaciones de madera comercial biodiversa en tierras deforestadas (World Bank, 2022[53]).
REDD+, un programa de colaboración internacional para luchar contra la deforestación en el marco del UNFCCC, y otros mercados voluntarios de carbono brindan una oportunidad para que los países en desarrollo, como Perú, reciban ayuda económica internacional en relación con los PSA y otros programas que reducen la deforestación y la degradación forestal. La ejecución de REDD+ en Perú cuenta con apoyo de Noruega, Alemania, el Reino Unido y los Estados Unidos. El Gobierno de Perú está trabajando activamente en la creación de un marco jurídico e institucional relativo a REDD+, y ha implantado varias iniciativas para propiciarlo, por ejemplo, la plataforma nacional de deforestación de la que se ha hablado anteriormente y el Registro Nacional de Medidas de Mitigación (RENAMI). Sin embargo, la ejecución de proyectos de REDD+ sigue rezagada y se limita en gran medida a iniciativas experimentales iniciales. Otros países de la región, tales como Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica ya han recibido créditos al carbono basados en iniciativas de REDD+ (IMF, 2024[19]). Aunque la participación de muchos actores, entre ellos las ONG, es positiva para la innovación, la transparencia y la protección, el carácter intergubernamental del mecanismo REDD+ exige un liderazgo claro y fuerte del Ministerio del Ambiente, que complemente y propicie iniciativas privadas, en tanto que garantiza unas normas adecuadas (Peña and Sarmiento Barletti, 2022[54]).
Un sistema nacional de comercio de emisiones, como los creados en muchos países de Europa y América Latina, entre ellos Brasil y Colombia, ofrecerían otra posibilidad de preservar y restaurar la selva amazónica. Un sistema de comercio de emisiones exige que los emisores de GEI compren créditos de carbono en un mercado, mientras los particulares y las empresas que generan emisiones negativas (por ejemplo, a través de proyectos de manejos sostenibles de bosques, reforestación o captura de carbono) pueden generar créditos y venderlos de manera rentable en el mercado. Esto puede brindar potentes incentivos para invertir en actividades beneficiosas para el medio ambiente, que actualmente no reportan resultado económico alguno o cuyo resultado es muy escaso, por ejemplo, la conservación forestal o la reforestación. El sistema podría aprovechar los mecanismos voluntarios de crédito al carbono, entre ellos la plataforma “Huella de carbono Perú”. Debería introducirse paulatinamente un sistema interno de comercio de emisiones, comenzando por los emisores de mayor tamaño y garantizando la integración entre el mercado interno de carbono y los mercados internacionales que operan en el marco de la iniciativa REDD+, el artículo 6 del Acuerdo de París, y otros mecanismos para evitar la duplicación y armonizar los incentivos. Al mismo tiempo, para la introducción efectiva de mercados de carbono, se necesitan medidas complementarias destinadas a mejorar la seguridad de la tenencia de la tierra y la creación de un marco sólido de medición y seguimiento de la superficie forestal, tal como se ha recomendado anteriormente.
El ecoturismo brinda también una oportunidad para mejorar la valoración de los activos naturales y la biodiversidad de Perú, creando una importante fuente de ingresos para los propietarios de tierras forestales, entre ellos el Gobierno, en su calidad de gestor de los parques nacionales. Esta ha sido la piedra angular del éxito que ha tenido Costa Rica en sus iniciativas para revertir la deforestación (véase el Recuadro 4.4). Colombia también promueve el ecoturismo y el turismo cultural como una forma de ofrecer oportunidades económicas y de desarrollo a comunidades rurales que llevaban mucho tiempo marginadas, de manera que contribuye a la consolidación de la paz en los territorios diversos del país (OECD, 2024[44]). Pese a que el turismo es un sector importante en Perú, que aportaba cerca del 2,5% al PIB y generaba cerca de 700.000 empleos antes de la pandemia, en general las rutas turísticas se concentran en la capital, Lima, y en regiones con patrimonio cultural, como es el caso de Cuzco (OECD, 2024[55]). Para promover el ecoturismo en otras regiones amazónicas, lo primero que se necesita es mejorar la infraestructura nacional de transporte; además de la formación y el acceso a financiamiento por medio de programas específicos, como el relativo a los bionegocios que se puso en marcha en 2023. La actualización en curso de la Política Nacional de Turismo brinda una oportunidad para enfocar el apoyo político en la creación de condiciones favorables.
Promover la participación activa de las comunidades
Las tierras comunales constituyen la modalidad de tenencia de tierras más extendida en Perú y abarcan un 95% de los terrenos de propiedad privada no destinados a la agricultura (OECD/ECLAC, 2017[3]). Cerca de 10 millones de hectáreas (un 15% de la región amazónica) pertenecen actualmente a reservas comunales formalmente definidas. Otras partes se encuentran habitadas y son cuidadas por las comunidades nativas e indígenas de manera informal, como llevan haciendo durante muchos siglos. Recabar la participación de las comunidades en las políticas descritas anteriormente –titulación de tierras, PSE y REDD+–, mientras se reconocen sus prácticas forestales y conocimientos ancestrales tradicionales resulta, por lo tanto, fundamental para que las iniciativas encaminadas a frenar la deforestación den resultados. Este es un elemento importante de la conservación de los bosques y la gestión forestal no solo en Perú sino también en otros países de la OCDE, puesto que a escala mundial se estima que más de un tercio de los parajes forestales que están intactos se encuentran en tierras de pueblos indígenas (Fa et al., 2020[56]). En Canadá, por ejemplo, los bosques comunitarios son una forma habitual de tenencia de la tierra reconocida por varios marcos jurídicos de acuerdo con las tradiciones y costumbres locales.
La inseguridad en cuanto a tenencia y derechos sobre la tierra perjudica los medios de vida de las comunidades y su capacidad para participar de manera efectiva en REDD+ y otros regímenes de PSE. Esto se manifiesta principalmente de dos formas. En primer lugar, las comunidades nativas de Perú frecuentemente no logran hacer valer sus derechos de propiedad sobre los bosques –otorgados mediante un título sobre una tierra de carácter comunal o con la creación de una reserva comunal– frente a terceros que se entrometen en sus tierras y las deforestan. Así ocurre sobre todo en relación con actividades ilegales como la producción de cultivos ilícitos, la tala ilegal o la extracción de oro. Muchos líderes indígenas de Perú que defienden las tierras de sus comunidades de ese tipo de actividades son amenazados o asesinados.
En segundo lugar, el incremento de la valoración de las tierras forestales que provoca el PSA puede incentivar la apropiación de terrenos por parte de terceros (Larson et al., 2013[57]). Actores ajenos a la comunidad podrían tratar de conseguir títulos o derechos habilitantes sobre tierras comunitarias no tituladas, para beneficiarse de la iniciativa REDD+ y de otros mecanismos que a lo mejor son menos asequibles para las comunidades locales. Los tribunales en Perú concluyeron recientemente que se habían expropiado tierras de comunidades indígenas para otorgar concesiones (Associated Press, 2024[58]). Por lo tanto, es importante implantar salvaguardias que prevengan el aprovechamiento de las comunidades, una parte fundamental de la "preparación" para REDD+ (UNFCCC, 2024[59]). Un elemento esencial para proteger a las comunidades es la formalización de los derechos de propiedad que anteriormente se basaban en las costumbres y las tradiciones locales. Los derechos respetados por costumbre dejan de ofrecer una protección adecuada cuando se despierta un interés en la tierra en agentes externos. Las autoridades deberían agilizar los procesos de titulación de tierras en curso y aprovechar las tecnologías y los registros digitales para promover la documentación del historial de tenencia de las tierras.
De igual manera, simplificar los procesos burocráticos y ofrecer ayuda técnica y financiera puede contribuir a que las comunidades formalicen la tenencia de sus tierras e intensifiquen las labores de conservación (Shanee, Shanee and Horwich, 2014[60]). Perú cuenta con más de 170 zonas de conservación de carácter privado que abarcan una superficie total de 400.000 hectáreas, así como con concesiones sobre ecoturismo. Con todo, solicitar el reconocimiento de una zona de conservación o la atribución de una concesión y conseguirlo es complicado y costoso, y suele estar fuera del alcance de los recursos económicos y profesionales con los que cuentan las comunidades. Una combinación de asistencia técnica para las comunidades y una simplificación y racionalización de los requisitos permitiría a más comunidades formalizarse y conseguir el reconocimiento de sus labores de conservación, además de poder beneficiarse de REDD+, todo lo cual aumentaría los incentivos a la conservación. Las pruebas empíricas aportadas por programas de gestión comunitaria de terrenos forestales que han resultado efectivos en México y Brasil subrayan la importancia que reviste la formalización de la tenencia de las tierras, así como el rol de unas fuertes instituciones de gobernanza que abarquen tanto a la comunidad local como a las partes externas que la apoyan (Cronkleton, Bray and Medina, 2011[61]).
4.4.2. Reducir la dependencia de los combustibles fósiles
En la matriz energética, siguen predominando los combustibles fósiles
Los combustibles fósiles representan un 71% de la oferta de energía primaria de Perú, que corresponde principalmente al transporte y la generación de electricidad (Gráfico 4.7). Las emisiones de GEI generadas por esos dos sectores han aumentado con más fuerza que las de otros en el último decenio y se prevé que suban un 250% hasta 2050, si no se adoptan medidas para introducir cambios (BID, 2021[26]). En la actualidad, constituyen un 30% de las emisiones totales. El gas natural ha ido adquiriendo un papel cada vez más relevante, pues el consumo interno total desde 2005 se ha quintuplicado gracias a los yacimientos de gas de Camisea. El petróleo sigue siendo la fuente de energía más importante por su incidencia en el transporte, que ha aumentado con el crecimiento económico y de la población, así como con el incremento de las personas que poseen un automóvil. La oferta de energía hidroeléctrica se aproxima al 10% de la energía total y al 50% de la electricidad. Las energías renovables, entre ellas la solar, la eólica y la geotérmica, siguen teniendo una incidencia relativamente menor en la oferta total de energía. Cerca del 15% del suministro energético procede de biocombustibles y residuos, en gran parte de las cocinas y los sistemas de calefacción de los hogares.
Fuente: AIE.
Reducir la dependencia de los combustibles fósiles exige dos cambios importantes, que están relacionados, en la producción y el consumo de energía. En primer lugar, el sector del transporte debe cambiar los vehículos con motor de combustión interna alimentados con combustibles fósiles por vehículos eléctricos. En segundo lugar, es necesario ampliar la producción de electricidad de forma masiva –en gran medida para sostener el sector del transporte electrificado– y hacerlo de la mano de las energías renovables. Tal vez haya que repensar la política heredada de masificación del gas natural –que se remonta a la década de los 2000 y cuyo objetivo es aumentar el acceso de los hogares, la industria y el sector del transporte a nuevos recursos naturales internos mediante subsidios e inversiones en infraestructura– (World Bank, 2022[4]). Un precio del carbono general y tecnológicamente neutro puede enviar las señales correctas en materia de precios para acelerar estas transiciones.
Descarbonizar el sector del transporte
El transporte representa un 12% de las emisiones actuales de GEI. Debido al fuerte crecimiento que ofrece el escenario sin cambios, prácticamente un 20% de las reducciones de emisiones totales previstas están relacionadas con este sector (véase el Gráfico 4.4, Panel A y (BID, 2021[26])). Para alcanzar el objetivo a largo plazo de neutralidad climática del transporte para 2050, es necesario electrificar todo el parque de vehículos. Sin duda, esta es una ardua tarea, más aún puesto que las emisiones del sector transportes crecieron en mayor proporción durante las últimas décadas. La antigüedad del parque automotor es muy elevada y contiene muchos vehículos altamente contaminantes; asimismo, el transporte público es descentralizado e informal, lo cual obliga a muchos peruanos a depender de vehículos privados, cuando pueden permitírselo (Gráfico 4.8). Aunque a mediano y largo plazo, un parque automotor de vehículos cero emisiones podría generar ahorros considerables en los costos operativos, esto requiere importantes inversiones de capital, públicas y privadas.
Fuente: Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Modernización (OPPM); Base de datos sobre medio ambiente de la OCDE.
Un parque automotor de vehículos cero o bajas emisiones ayudaría a cumplir objetivos complementarios en materia de políticas públicas, por ejemplo, a reducir la contaminación del aire. El porcentaje de población expuesto a niveles poco saludables de contaminación del aire en Lima es superior al de la mayoría de las ciudades importantes de los países de la OCDE (Gráfico 4.9). La concentración de material particulado (PM2,5) anual promedio en los distritos de Lima oscila entre los 20 mg/m3 y cerca de los 40 mg/m3 (INEI, 2023[62]). Pese a que esto representa un avance considerable, gracias a las iniciativas de políticas públicas, desde la década de los 2000 cuando la contaminación del aire se situaba en más de 80 mg/m3, los niveles actuales siguen considerablemente por encima del umbral de 5 mg/m3 que recomienda la Organización Mundial de la Salud. La contaminación del aire se ha relacionado con más de 10.000 muertes prematuras anuales en Lima (United States EPA, 2020[63]) y se ha identificado el transporte como el factor que más ha contribuido a ella (Tapia et al., 2020[64]).
Los autobuses y los vehículos de carga pesada representan casi un 30% de las emisiones totales de GEI, pese a que solo constituyen un 5% del parque de vehículos total (Gráfico 4.10, Panel A). Los vehículos de transporte que funcionan con diésel perciben subsidios implícitos en forma de devolución del 70% de los impuestos especiales a los combustibles (ISC) y el fondo de estabilización de los precios del combustible (FEPC). Los vehículos que funcionan con gas natural, por su parte, también se benefician de exenciones tributarias y subsidios a la conversión de combustibles. A corto plazo, los combustibles obtenidos a partir de gas pueden influir en la mitigación de emisiones del parque de vehículos existente. Sin embargo, una estrategia integral debería a fin de cuentas incentivar compras oportunas de nuevos autobuses y vehículos pesados de cero emisiones, lo que incluye dejar de otorgar subsidios a los combustibles fósiles (véase a continuación). Esto no solo reduciría las emisiones sino también la contaminación del aire. Otras opciones en materia de políticas a corto plazo serían, por ejemplo, incentivar un aumento de los biocombustibles a través de una rebaja de la tasa impositiva del impuesto especial a estos combustibles, que actualmente es la misma que la de los combustibles fósiles; una revisión de los porcentajes de mezcla para el biodiésel, que son solo del 5% y llevan sin cambios desde 2012 en comparación con el 10% de Colombia y el 14% de Brasil; así como unas normas más estrictas sobre la eficiencia energética de los vehículos pesados. A más largo plazo, la creación de un mercado para el hidrógeno verde (en relación con el cual Perú tiene una ventaja en cuanto a costos -véase a continuación- por su enorme potencial en renovables) contribuirá a la descarbonización del transporte de mercancías.
Concentración promedio de PM2.5 en 2024, µg/m3
Fuente: IQ Air, World Air Quality Report 2024.
Nota: En “triciclos”, se incluyen los mototaxis.
Fuente: RAGEI (MTC, 2019[65]); Cálculos de la OECD a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de 2022.
El transporte público urbano brinda numerosas oportunidades para aprovechar la política con el fin de incidir en la electrificación del transporte en vehículos pesados, gracias al importante papel que ya desempeña el Estado en el transporte público urbano de muchos países. Por ejemplo, Santiago de Chile logró electrificar un 37% de su parque de autobuses en 2024 y planea elevar este porcentaje al 55% para 2026 (OECD, 2025[29]). Sin embargo, en Perú, la atomización y la informalidad del transporte público constituye un obstáculo básico ante ese tipo de iniciativas. Ninguna ciudad peruana, ni siquiera la capital, cuenta con un sistema de transporte público integrado (Recuadro 4.5). A excepción del metro de Lima, ningún sistema de transporte público recibe financiamiento del Estado. Una reforma del transporte público en curso brinda una oportunidad para crear un sistema de transporte público integrado y sostenible en Lima. A los operadores de autobuses tradicionales se les otorga una licencia definitiva no renovable por cinco años en las zonas en las que prestan servicios nuevas concesionarias. Si no hay ninguna concesionaria, las licencias son renovables cada cinco años con la condición de que se sustituya el vehículo por un autobús moderno y por un máximo de 14 años si el nuevo autobús es eléctrico. Además, se otorgará la autorización para explotar dos nuevas rutas exclusivamente a empresas de autobuses cuya flota vehicular sea íntegramente eléctrica. Estas son medidas en la dirección adecuada y debería ser una prioridad para el Gobierno llevar a cabo de manera eficaz esta reforma, que se ha demorado ya durante mucho tiempo.
Una vez establecido, un sistema de transporte público consolidado, ordenado e integrado puede y debe aprovecharse para seguir reduciendo las emisiones. Para ello, serán necesarias políticas complementarias oportunas y solventes. En primer lugar, hay que establecer los incentivos adecuados y un entorno propicio para la renovación y racionalización del parque de vehículos con grandes autobuses modernos, que se espera que aporte, por sí solo, importantes reducciones de las emisiones. Los operadores precisarán soluciones financieras para asumir las cuantiosas inversiones de capital inicial y que se ofrezcan incentivos mediante programas de chatarreo o conversión de combustibles, que han de coordinarse estrechamente con la reforma y aplicarse de forma oportuna. Entre otras medidas complementarias están la fiscalización efectiva de las condiciones de los vehículos autorizados y contra los operadores que carecen de esta autorización, la confiscación de los vehículos más viejos y contaminantes, muchos de los cuales han acumulado importantes multas de tráfico sin pagar y la reconsideración de la exención del pago del IVA en el caso del transporte público. Esta exención podría ofrecer una ventaja en cuanto a costos a los operadores formales de transporte quiénes, sin la exención, podrían deducir el IVA pagado por los insumos.
La liberalización de los servicios de transporte y de la importación de autobuses usados en 1992 derivó en su entrada excesiva en el mercado. El número de autobuses se quintuplicó hasta alcanzar casi 50.000 unidades –que eran principalmente furgonetas y pequeños autobuses de unas 20 plazas–, con efectos secundarios en la congestión del tráfico.
En 1997, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) reguló las rutas de autobús, con la introducción de autorizaciones por diez años. Sin embargo, la MML preveía la subcontratación por parte de los autorizados a los propietarios de los vehículos, quienes a su vez subcontrataban de manera informal a los conductores que alquilaban el vehículo objeto de la habilitación por una cuota diaria. Los conductores de una misma ruta compiten de manera implacable por los pasajeros, lo que influye en la calidad del servicio y también en la seguridad vial.
En 2003, dejaron de emitirse las autorizaciones por diez años y, en su lugar, se renovaban cada seis o doce meses de forma "temporal" en previsión de una reforma integral del transporte, lo que eliminó todo incentivo a la inversión en la calidad de los vehículos o del servicio. La creación de la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU) en 2018 sentó las bases de la reforma actual que se está llevando a cabo en este momento.
En paralelo a este sistema de transporte público tradicional, informal y atomizado, en 2011 se inauguraron un sistema BRT que opera la MML y un metro de cuyo funcionamiento se encarga el Gobierno nacional. Ambos sistemas constan hasta el momento de una sola línea cada uno, aunque actualmente se encuentra parcialmente operativa una segunda línea de metro programada originalmente para 2019. A mediados de la década de 2010, un intento de reforma integral del transporte otorgó corredores principales de autobús a empresas concesionarias. Sin embargo, esta reforma encontró resistencia política y no ha conseguido prosperar e incluso se ha revertido parcialmente.
Fuente: Jauregi-Fung et al. (2019[66]): “Anatomy of an Informal Transit City: Mobility Analysis of the Metropolitan Area of Lima.” Urban Science, 3, 67.
Las líneas de bus de tránsito rápido (BRT) ofrecen una forma rentable de crear sistemas modernos de tránsito masivo y reducir las emisiones. Un parque mucho más pequeño de autobuses BRT de alta capacidad y con bajas emisiones, como el Metropolitano (que funciona con gas), podría sustituir a los minibuses pequeños y contaminantes que funcionan con diésel. Además, los sistemas de tránsito masivo modernos, eficientes y seguros, como el BRT, promueven una nueva tendencia con respecto al uso de vehículos privados. Los datos contrastados que ofrecen los BRT de Ciudad de México y Bogotá indican que pueden reducir las emisiones de GEI entre un 10% y un 20% (Scholl, 2015[67]). Debido al bajo costo y a la alta velocidad de la construcción en comparación con los metros o ferrocarriles ligeros, los BRT son populares en muchos países de la región y constituyen el medio de transporte predominante en ciudades secundarias como Pereira en Colombia, Curitiba en Brasil o Pachuca en México.
Por el contrario, el Metropolitano sigue siendo el único BRT de Perú, aunque los planes de transporte urbano de seis ciudades prevén tener en funcionamiento un total de 130 km de BRT para 2030 y un estudio del Banco Mundial muestra la viabilidad y el potencial en cuanto a reducción de emisiones de 400 km de corredores BRT para 2050 (World Bank, 2022[68]). El Estado debería ayudar a las autoridades locales a implantar estos planes en el plazo establecido. Además, el funcionamiento del Metropolitano se ve obstaculizado por las averías frecuentes de los autobuses que están llegando al final de su vida técnica y por una flota que no se ha incrementado al mismo nivel que las ampliaciones de los corredores iniciales (World Bank, 2024[69]). Las autoridades deberían velar por que se hagan las sustituciones necesarias en la flota de autobuses, y que se ofrezcan suficientes incentivos para ello a los operadores. También resulta esencial integrar el Metropolitano con la creciente red de metro de Lima, cuya implantación debería acelerarse.
El mercado de vehículos eléctricos de Perú sigue siendo muy reducido. En 2023, solo un 2% de las matriculaciones de vehículos nuevos correspondían a vehículos eléctricos (enchufables e híbridos) frente al 17% en Colombia, el 50% en Francia y Alemania, y el 97% en Noruega. Las principales limitaciones para el desarrollo de los vehículos eléctricos son la escasísima infraestructura de carga, en particular fuera de Lima, y el elevado costo de la inversión inicial que suponen esos vehículos. Al mismo tiempo, el costo total de propiedad de los vehículos eléctricos en países como Alemania (donde los precios de los combustibles son elevados) y China (con precios de la electricidad bajos) ha caído en los últimos años por debajo del de los vehículos con motores de combustión interna, incluso antes de los subsidios (IEA, 2024[70]). Aunque el nivel de desarrollo económico e ingresos de Perú plantea ciertas restricciones para la adopción del vehículo eléctrico, la experiencia de Colombia muestra que, con las políticas adecuadas, es posible alcanzar tasas de adopción superiores (17%) en un contexto similar. Entre esas medidas estarían los incentivos regulatorios y económicos, y también el desarrollo de la infraestructura de carga.
La infraestructura de carga del vehículo eléctrico no está suficientemente avanzada. En la actualidad, Perú posee cerca de 70 puestos de carga, principalmente en Lima, todos ellos de propiedad privada y ninguno de carga rápida. La ausencia de un marco jurídico para promover la electromovilidad –pese a que hubo casi dos docenas de iniciativas parlamentarias, ninguna de las cuales se adoptó – bloquea el desarrollo de la infraestructura de carga, a pesar de la regulación existente al respecto. En muchos países de la OCDE, esto se promueve mediante reglamentos o incentivos públicos. Por ejemplo, algunos municipios de Canadá exigen que se instalen puestos de carga para vehículos eléctricos en los aparcamientos comerciales o las estaciones de servicio. Varios países, como Grecia, el Reino Unido y Dinamarca, facilitan financiamiento público. Otras posibilidades son, entre otras, la actualización del código de edificación para crear derechos legales para los residentes en edificios de apartamentos, con la finalidad de instalar puestos de carga para vehículos eléctricos (por ejemplo, en Alemania), o exigir que todos los edificios nuevos tengan al menos un punto de carga para ese tipo de vehículos (por ejemplo, en el Reino Unido).
Los incentivos tributarios pueden promover la adopción de los vehículos eléctricos, en especial en la fase inicial, mientras que las externalidades derivadas de una red de vehículos eléctricos más amplia justifican el uso de subsidios. Sin embargo, tanto los incentivos tributarios como los subsidios deben diseñarse de manera diligente, para evitar algunos de sus peligros latentes y utilizarse solo tras haber analizado a conciencia sus costos y beneficios. Las pruebas empíricas aportadas por los casos de Canadá y Noruega muestran que los incentivos tributarios a los vehículos eléctricos son más eficaces si se orientan a los vehículos más contaminantes y se vinculan a un programa de chatarreo (Fournel, 2023[71]; Camara, Holtsmark and Misch, 2021[72]). En Perú, esto podría lograrse como parte de una estrategia de transporte más amplia, vinculando los subsidios a los vehículos eléctricos con programas de chatarreo ya existentes para camiones y autobuses diésel antiguos, aunque esto requeriría un mejor seguimiento y que se garantice que el programa reduce el parque total de estos vehículos. Varios países de la OECD tienen programas de subsidios para la adquisición de camiones eléctricos, como los Países Bajos, donde la cantidad depende del tamaño de la empresa que compra el vehículo, o Francia, donde las ayudas pueden alcanzar hasta un 40% del costo de un nuevo camión eléctrico (IEA, 2023[73]).
Un segmento que en gran medida está sin explotar en relación con los vehículos eléctricos son las motocicletas (incluidas las de tres ruedas como los mototaxis), para las que existe un gran mercado en Perú, pues el parque total de estos vehículos duplica con creces el de los automóviles (Gráfico 4.10, Panel A). El costo total de propiedad de las motocicletas eléctricas en países como la India y China es ya igual o inferior al de otras alternativas que funcionan con combustibles (IEA, 2024[70]). Sin embargo, en 2024 solo cerca de 500 de las casi 250.000 motocicletas nuevas que se matricularon en Perú eran eléctricas. En comparación con los automóviles, que se encuentran sobre todo en los hogares de altos ingresos, los propietarios de motocicletas y triciclos presentan una distribución más igualitaria por la escala de ingresos (Gráfico 4.10, Panel B). Los elevados costos iniciales de los vehículos eléctricos podrían ser un elemento disuasorio, en particular en el caso de los compradores con menores ingresos de este segmento de mercado que, al mismo tiempo, tienen más dificultades para acceder al crédito o deben pagar tasas de interés más altas. Por ese motivo, algunos países han introducido subsidios específicos. Por ejemplo, la India impulsó la adopción de motocicletas y automóviles eléctricos mediante su campaña Go Electric.
Por último, para reducir las emisiones de GEI del transporte, es necesario crear alternativas al transporte vehicular. Las modalidades de transporte no motorizadas, en especial la bicicleta, son viables sobre todo en ciudades costeras como la Lima Metropolitana, una ciudad con un terreno principalmente llano, al nivel del mar, con temperaturas suaves todo el año y sin precipitaciones importantes. La creación de ciclovías en los últimos años supone un cierto avance, pero existe un amplio margen para aumentar la participación de las bicicletas en el transporte, que era inferior al 1% en 2019, y que podrían sustituir medios de transporte motorizados, como las motocicletas, en especial en las ciudades. Además, muchas ciclovías de la era COVID-19 no se han mantenido y la infraestructura para los ciclistas se ha eliminado, lo que subraya la necesidad de que se mantenga el compromiso político con estrategias integrales locales de movilidad. El ferrocarril y el cabotaje pueden constituir alternativas eficientes al transporte por carretera, en particular en el caso de las mercancías. La evaluación de acciones experimentales de cabotaje de mercancías indica ahorros de costos en relación con el transporte por carretera –en un contexto en el que los costos logísticos son elevados, incluso si se comparan con otros países de la región–, así como con la reducción de las emisiones (Semino Romero, Berrospi Villafuente and Akimoto Toyohama, 2020[74]). Sin embargo, en la actualidad solo el 0,1% de todas las mercancías nacionales se transporta a través de los puertos. La creación de un sector de cabotaje aumentaría aún más la resiliencia climática, porque las carreteras son escasas y corren el riesgo de verse afectadas por fenómenos climáticos (véase anteriormente).
Permitir que las renovables lideren el sector energético
El sector energético (sin transporte) representa un 18% de las emisiones de GEI actuales y un 11% de la reducción de emisiones que se prevén en el escenario rentable (BID, 2021[26]). Para cumplir los objetivos en materia de emisiones, será necesario que prácticamente toda la capacidad de generación de electricidad que se instale a partir de ahora proceda de fuentes renovables (solar, eólica, geotérmica e hídrica), con el apoyo del gas en períodos de consumo máximo y como opción alternativa. En general, se prevé que la capacidad eléctrica instalada prácticamente se cuadruplique de aquí a 2050, no solo debido al crecimiento económico, sino también por la electrificación del transporte. La intensidad en emisiones de CO2 ocasionada por la generación de electricidad es similar a la del país promedio de la OCDE (Gráfico 4.11). Esto se debe a la importancia de la energía hidroeléctrica, que actualmente produce la mitad de la electricidad nacional (Gráfico 4.12), en comparación con un promedio de la OCDE del 14%.
Fuente: Ember (2025); Energy Institute - Statistical Review of World Energy (2024) – con un tratamiento importante de los datos por parte de Our World in Data.
Desde su privatización en la década de 1990, el sector energético de Perú se ha caracterizado por contar con un marco regulatorio y de supervisión sólido. OSINERGMIN regula el sector de la electricidad y el gas natural, fija las tarifas, garantiza el cumplimiento y también los niveles de calidad. La red eléctrica es gestionada por COES. Se hace hincapié en las normas sobre competencia y calidad. En términos generales, el sistema ha funcionado adecuadamente, tal como demuestran el hecho de que la capacidad se haya multiplicado por 2,4 desde el año 2000 y también un aumento de la electrificación desde menos de un 70% al 95% de los hogares desde ese mismo año, así como un fuerte crecimiento del sector del gas natural y, en general, una ausencia de los cortes de electricidad que han sufrido otros países de esta región.
El gas natural ha aumentado su porcentaje de generación de electricidad desde cerca del 0% en 2000 al 44% en 2022 (Gráfico 4.12), gracias a la producción del yacimiento de gas de Camisea en Cuzco, que comenzó sus operaciones en 2004 y actualmente suministra el 95% de la producción nacional. Pese a que esto ha diversificado la combinación energética, reducido los costos para los consumidores y facilitado una energía más limpia que si se empleasen petróleo y carbón, también ha contribuido a un incremento considerable de la intensidad de emisiones que supone la energía (Gráfico 4.11). Dado que el aumento de la producción nacional de gas ha sido relativamente reciente, la mayoría de las centrales eléctricas alimentadas con gas se han construido en los últimos 10 años y se encuentra en pleno despliegue un programa de masificación del gas a escala nacional para el sector residencial. Debido a las suaves temperaturas registradas durante todo el año en buena parte de Perú, prácticamente ningún hogar peruano posee calefacción. Por lo tanto, en el ámbito residencial, el gas se emplea principalmente para cocinar.
La enorme dependencia de una única fuente de gas natural, con un único gasoducto, que abastece una gran parte de la generación de electricidad y puede experimentar alteraciones en el suministro, constituye un riesgo importante para la seguridad energética. La otra fuente de energía principal, la hidroeléctrica, es cada vez más vulnerable a las sequías, cuya frecuencia va en aumento debido al cambio climático. Estos riesgos, combinados, exigen una diversificación rápida de la capacidad de generación de electricidad, tanto en términos de tecnología como de geografía.
Fuente: AIE.
Al mismo tiempo, el rápido crecimiento de la electrificación, en particular en el sector del transporte, exigirá una ampliación considerable de la capacidad de obtención de energía con cero emisiones. El itinerario previsto para alcanzar la neutralidad climática prevé instalar otros 8,7 GW de capacidad de electricidad renovable para 2030 y un total de 45,8 GW para 2050. Como referencia, en 2023 la capacidad total instalada de todas las fuentes de electricidad ascendía a 16 GW. Perú tiene un potencial considerable en cuanto a energías renovables de varias fuentes, más que suficiente para cubrir la demanda que se prevé. Se estima que su potencial en relación con la energía eólica, sobre todo en la costa central y la costa norte, es de 22 GW. Las regiones del sur, Arequipa, Moquegua y Tacna, presentan uno de los mayores potenciales del mundo en cuanto a energía solar, con grandes franjas de desierto sin utilizar donde se pueden instalar parques solares. Además, se calcula que el potencial total de obtención de energía hidroeléctrica es de 70 GW, de los cuales actualmente solo se utilizan cerca de 5 GW. Asimismo, existen posibilidades más moderadas de generación de electricidad mediante geotermia y biomasa.
Pese a los riesgos que plantean las sequías, el gran potencial de generación de energía hidroeléctrica apunta a que seguirá desempeñando una función importante en la matriz energética de Perú. La energía hidroeléctrica ha sido durante décadas prácticamente la fuente exclusiva de generación de electricidad, pues muchos de los grandes embalses son de la década de 1970. Para reducir las vulnerabilidades y aumentar la resiliencia ante anomalías ocasionadas por las precipitaciones, los nuevos proyectos podrían centrarse en sistemas descentralizados y a pequeña escala, que reduzcan la dependencia de los grandes embalses, ya que son más susceptibles a las anomalías en las precipitaciones. Pese a que la tecnología se encuentra todavía en fase de desarrollo, también se podrían emplear pequeños embalses para la generación hidroeléctrica como solución de almacenamiento de energía, para mitigar las fluctuaciones de la generación de electricidad por medios eólicos y solares, además de servir como depósitos de agua dulce. Estas medidas mejorarían la gestión de los recursos hídricos, garantizando la disponibilidad de agua dulce en regiones que suelen padecer sequías.
Perú presenta amplias posibilidades para avanzar en el desarrollo de las energías renovables. El Gobierno se ha fijado el objetivo de aumentar el porcentaje de renovables no convencionales en la generación de electricidad hasta el 20% para 2030. Sin embargo, solo un 5% de la producción total de electricidad corresponde actualmente a energía eólica y solar (Gráfico 4.13), y la capacidad instalada se aproxima a solo 1.100 MW, repartida en 33 plantas. Aunque esto representa un avance importante desde que comenzara a funcionar el primer proyecto de renovables a gran escala en 2012, el ritmo actual no basta para alcanzar la capacidad prevista necesaria para cumplir los objetivos en materia de renovables de aquí a 2030 ni el objetivo de neutralidad climática para 2050. En 2024, tan solo se concluyeron dos parques eólicos con una capacidad total instalada de 244 MW.
Fuente: AIE.
Hasta hace muy poco, la legislación en materia energética dejaba en posición de desventaja a las tecnologías de energía renovable. Los precios de la electricidad al por mayor en Perú se fijan mediante contratos de compra de energía a largo plazo entre generadoras y distribuidoras, complementados por un mercado spot basado en los costos marginales. La anterior legislación sobre energía, de 2006, exigía a las generadoras que suscribiesen un contrato de compra de energía para garantizar la disponibilidad energética durante las 24 horas, lo cual cerraba en realidad este mercado a las generadoras de energía eólica y, sobre todo, solar. En lugar de ello, estas se veían obligadas a depender de las ventas en el mercado al contado a proveedores de energía tradicional, lo que hizo bajar los precios y redujo la previsibilidad de los ingresos. En diciembre de 2024, el Congreso aprobó una reforma que prevé que los contratos de compra de energía vendan la potencia instalada y la energía suministrada por separado, igualando así las condiciones para las generadoras, de manera neutral desde el punto de vista tecnológico. Existe una fuerte demanda de inversión que las empresas de energías renovables de Perú no han atendido. En este país, la última subasta de energía renovable tuvo lugar en 2016. Por ejemplo, el Ministerio de Energía y Minas indica que 13 proyectos de energía solar a gran escala se encuentran en la fase de planificación, con una capacidad total de 2.300 MW, el doble de la capacidad instalada actualmente de eólica y solar combinadas. Las autoridades deberían dar prioridad a aplicar de forma rápida la legislación sobre energía, incluida la publicación de su reglamento, para que no se produzcan más retrasos en el despliegue de energía solar a escala. También deberían programarse nuevas subastas y comunicarse su calendario con antelación, para incentivar la participación oportuna de los inversores.
De manera más general, la previsibilidad para los inversores podría mejorarse a través de señales normativas y regulatorias claras y firmes. Las necesidades de inversión para la transición energética son amplias, del orden de 67.000 millones USD hasta 2050, cerca de 26.000 millones USD más que en el escenario sin cambios. Su materialización depende en gran medida de la voluntad que las empresas privadas tengan de invertir. La ausencia de una planificación energética clara y a largo plazo en Perú ha generado incertidumbre y demorado decisiones clave para el sector. Una ley de transición energética podría brindar un marco regulatorio estable, establecer objetivos claros en materia de energías renovables, institucionalizar las estrategias, dar seguimiento a los progresos y crear mecanismos de financiamiento e incentivos que apuntarían a la continuidad de las políticas a largo plazo, por lo que aumentaría la previsibilidad para los inversores. Asimismo, podría armonizar la estrategia energética del país con los compromisos de emisiones cero netas y aumentar la seguridad energética promoviendo la diversificación y sistemas energéticos descentralizados y resilientes. Por otra parte, debería actualizarse el Plan Energético Nacional de 2014 e incluir objetivos claros, así como su seguimiento.
Es precisa una rápida expansión de las redes de electricidad para atender el incremento previsto de las cargas eléctricas. La transición energética modificará la geografía de la producción de energía. La energía solar se concentra en el sur, cerca de la frontera con Chile, mientras que una de las principales zonas con potencial de generación de energía eólica es el norte. Sin embargo, la mayor parte de la demanda de electricidad se sitúa en Lima, donde se encuentran actualmente la mayoría de las centrales eléctricas térmicas. Las limitaciones de la red ya se están convirtiendo en un obstáculo al desarrollo de las renovables a gran escala. La obsolescencia de la infraestructura energética y las limitaciones geográficas frenan el acceso a energía fiable en zonas remotas. Las pruebas empíricas recientes recabadas en Chile muestran que la ampliación de la red puede activar la entrada de nuevos proveedores, aumentar la generación de energía renovable y facilitar la convergencia de precios entre las diferentes regiones (Gonzales, Ito and Reguant, 2022[75]).
La producción de electricidad variable a partir de renovables y su escasa capacidad de responder a la demanda impone mayores exigencias a las herramientas de flexibilidad de la red, tales como las soluciones de almacenamiento de energía y gestión de la demanda. Las redes inteligentes mejorarían la gestión de la demanda y la eficiencia energética, al permitir una mejor integración de las renovables. Mediante la creación de un canal de comunicaciones entre empresas de servicios y consumidores, se pueden gestionar de manera simultánea tanto la demanda como la oferta de electricidad. El almacenamiento de energía es esencial para lograr un equilibrio entre oferta y demanda en todo momento, mejorando la fiabilidad de la red y reduciendo las interrupciones. El almacenamiento también constituye un tema esencial para los sistemas ajenos a la red o de minirredes en regiones remotas. Para incentivar su desarrollo, el almacenamiento de energía precisa un marco regulatorio que permita a entidades diferentes a las generadoras de electricidad suministrar energía a la red o retirarla de esta. Una vez establecido ese marco regulatorio, el Gobierno debería promover los proyectos experimentales, por ejemplo, invitando a operadores de otros países de la región, como Chile, que planea instalar 2 GW de capacidad de almacenamiento hasta 2027 (OECD, 2025[29]). Otros cambios regulatorios que promoverían el desarrollo y la capacidad de respuesta de la red serían la separación de los servicios minoristas y de distribución de energía, para fomentar la innovación y la entrada en el mercado, y regular la alimentación a la red garantizada de las instalaciones de placas solares a pequeña escala.
Todo esto exige importantes inversiones en la red. Hasta 2030, el nuevo Plan de Transmisión que entró en vigor en 2025 contempla 19 proyectos de inversión en la red, con un volumen total de 1.000 millones USD. Aprovechando este plan, las inversiones en la red deben considerar el sistema energético general, incluido el gas natural, y el hecho de que las renovables no convencionales exigen una mejor integración nacional para gestionar los superávits y los déficits locales. Además, la integración de la red internacional con los países vecinos ayudaría a lograr un equilibrio entre superávits y déficits que dependen de la meteorología. La construcción en curso de una línea de transmisión a Ecuador, donde las precipitaciones siguen por lo general una tendencia contraria a la de Perú, constituye un paso importante en la dirección adecuada. Deberían acelerarse y ejecutarse los planes de integración de la red con Chile. Además, avanzar en la integración en la red internacional no solo exige la coordinación de la transmisión técnica, sino también abordar preocupaciones en materia de seguridad y regulación entre los diferentes países.
Introducir un precio por las emisiones de CO₂ para incentivar un transporte y una energía más limpios
Las señales de precios en forma de impuestos al carbono deberían crear incentivos económicos, neutrales en cuanto a tecnología, para reducir las emisiones de manera rentable, en tanto pueden abordarse obstáculos específicos para la transición energética mediante instrumentos de política sectorial (D’Arcangelo et al., 2022[28]). Los precios del carbono permiten que los consumidores de energía –hogares y empresas– internalicen las externalidades de las emisiones que son consecuencias de sus decisiones, además de enviar al mercado señales claras en cuanto a precios, entre otras cosas para orientar las decisiones en materia de inversión. Los precios del carbono son un instrumento relativamente fácil de aplicar desde el punto de vista técnico, con escasas demandas de capacidad administrativa o de seguimiento, por lo que, en economías emergentes como Perú, se puede aplicar de manera más amplia que un sistema de comercio de emisiones. Sin embargo, en ocasiones resulta difícil, desde el punto de vista de la política, aplicar precios al carbono, sobre todo impuestos explícitos a los consumidores. Por lo tanto, se requiere de un enfoque equilibrado y gradual.
En la actualidad, Perú no cuenta con un impuesto explícito al carbono. El impuesto especial a los combustibles (ISC) constituye un impuesto implícito al carbono, pero solo abarca cerca de un 25% de las emisiones totales de GEI, excepto USCUSS (Gráfico 4.14). Las tasas de los impuestos especiales a los combustibles se calculan en función de la toxicidad de cada combustible y no del contenido de carbono. Uno de los motivos de la baja cobertura de las emisiones de este impuesto especial es que no incluye los combustibles a base de gas. Además, en una comparación de ámbito internacional, las tasas del impuesto al carbono y la recaudación de impuestos relacionados con el medio ambiente son muy bajas, también en relación con otros países de la región. Los impuestos especiales a los combustibles oscilan entre los 0,07 USD y los 0,12 USD por litro, muy por debajo de los registrados en los países europeos, donde se acercan a los 0,60 USD por litro, y también de los de Brasil y Chile (cerca de 0,25 USD por litro). Los combustibles a base de gas están totalmente exentos de los impuestos especiales, lo cual es un reflejo de la política heredada de masificación del gas. El Gobierno debería aumentar la base imponible de los impuestos especiales a los combustibles, ampliándolos de manera paulatina a aquellos que se extraen del gas, y plantearse subir todos los impuestos especiales a los combustibles para vehículos a motor.
Tal como recomienda el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023, este país se beneficiaría además de la introducción de un impuesto explícito al carbono, en consonancia con otros países de América Latina, como Argentina, Chile, Colombia y México (OECD, 2023[5]). Para mejorar la aceptación pública, su introducción debería realizarse de forma gradual y con un itinerario predefinido, para que inversores y consumidores puedan tomar decisiones fundamentadas a largo plazo. Los ingresos obtenidos por dicho impuesto podrían vincularse de manera explícita a ayudas a hogares vulnerables para la adaptación al cambio climático o al financiamiento de inversiones en la transición verde (OECD, 2023[5]). Este extremo es especialmente importante, ya que el precio del carbono necesario para cumplir el objetivo de Perú en materia de emisiones es bastante alto con respecto a su nivel actual, pese a encontrarse en línea con las propuestas de precios del carbono de los países de ingresos medios (Parry, Black and Roaf, 2021[76]). Por ejemplo, una subida del impuesto al carbono de 20 USD por tonelada de CO2, hasta 50 USD, para 2030 sería congruente con las NDC de Perú para 2030, si se redujesen un 35% las emisiones de USCUSS hasta ese año. Una vez que la subida se aplique íntegramente, redundaría en unos ingresos públicos adicionales próximos a un 1% del PIB para 2035 (IMF, 2023[33]). El nivel del impuesto al carbono necesario depende esencialmente de la agilidad con la que se mitigue la deforestación. Por ejemplo, si se reducen las emisiones de USCUSS solo un 25% en lugar de un 35%, el impuesto al carbono necesario aumentaría a 155 USD por tonelada de CO2, mientras que la reducción de las emisiones de USCUSS en un 40% o más reduciría el impuesto al carbono necesario a prácticamente cero. Estos escenarios subrayan la importancia de una rápida reducción de la deforestación para que la vía de cumplimiento de los objetivos en materia de emisiones sea equilibrada y aceptable desde el punto de vista social, lo cual podría promoverse con un impuesto al carbono que contribuya a armonizar los incentivos en los sectores que más energía consumen.
Nota: ALC se refiere a un promedio simple de Chile, Colombia, Costa Rica, México, Argentina y Brasil. Panel A: Las tasas del impuesto al carbono en vigor son un promedio de todas las emisiones de GEI, excepto USCUSS, incluidas las que no abarca ningún instrumento de precios del carbono, de cada uno de los 79 países. Las tasas efectivas de los impuestos al carbono promedio en vigor representan una asignación libre de bonificaciones de sistemas de comercio de emisiones. Todas las tasas se expresan en EUR 2023, usando los últimos datos de inflación y tasa de cambio disponibles de la OCDE. Otros datos sobre emisiones de GEI proceden de CAIT (Climate Watch, 2024) mientras que los datos sobre emisiones de CO2 por el consumo de la energía se basan en la publicación World Energy Balances de la AIE (AIE, 2023). Las estimaciones sobre la asignación libre y la cobertura del sistema de comercio de emisiones se basan en la publicación de la OCDE Effective Carbon Rates de 2023, con ajustes para reflejar los recientes cambios en la cobertura y también los sistemas y países añadidos recientemente.
Fuente: OCDE, Pricing Greenhouse Gas Emissions 2024; base de datos de impuestos a la energía y precios del carbono de la OCDE; base de datos de ingresos tributarios por impuestos relacionados con el medio ambiente.
La recaudación de un impuesto al carbono puede promover la transición verde y apoyar a los hogares y las empresas vulnerables para prevenir un aumento de la desigualdad y, al mismo tiempo, incrementar la aceptación de la transición verde (Dechezleprêtre et al., 2022[77]). Los hogares más pobres destinan una mayor parte de sus ingresos a productos y servicios intensivos en carbono, como los servicios de transporte y la energía, tal como muestran los datos calculados para la presente publicación recabados de las Encuesta Nacional de Hogares (Gráfico 4.15). Los precios de dichos productos podrían aumentar si se introducen impuestos al carbono, pero una parte de su recaudación podría devolverse a los hogares. Muchos países de la OCDE, entre ellos Suiza, Austria y algunas provincias canadienses emplean transferencias fijas –que constituyen un porcentaje más amplio del gasto total en el caso de los hogares con inferiores ingresos–, mientras que Luxemburgo distribuye la mitad de su recaudación por el impuesto al carbono al 40% de los hogares de ingresos más bajos, y el resto se destina a inversiones verdes.
Los combustibles vendidos en 350 municipalidades de la región amazónica de Perú, se benefician de una exención del impuesto sobre el valor agregado y del impuesto especial a los combustibles, lo que incurre en unos gastos tributarios cercanos a 250 millones PEN al año, (Castillo Dextre, 2021[78]). Esta exención genera una distorsión en el mercado de los combustibles y se considera que aumenta la evasión de impuestos y el contrabando, además de facilitar energía barata como insumo para las actividades económicas ilegales en la región (IPE, 2018[79]). Por otra parte, no existen datos empíricos que demuestren que las ventajas tributarias existentes en la región amazónica hayan contribuido al desarrollo económico. Perú debería plantearse eliminarlas de manera paulatina y podría compensar su retirada con otras transferencias a esta región que no tuviesen un efector distorsionador. Esto podría formar parte de una revisión general de los gastos tributarios (Capítulo 1).
Gasto en servicios y productos intensivos en carbono por quintil de ingresos, % de ingresos
Nota: "Energía" engloba electricidad, consumo de gas natural de los hogares, carbón y biocombustibles. "Transporte" incluye los combustibles para automoción y los servicios de transporte, pero no los viajes.
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de 2022.
Las emisiones que genera actualmente la agricultura son reducidas (14%), aunque resultan difíciles de eliminar. Se prevé que este sector aporte solo un 3% a la reducción de las emisiones, si se sigue una vía rentable para alcanzar las cero emisiones netas (BID, 2021[26]). La agricultura es muy vulnerable al cambio climático, tanto a los fenómenos de aparición lenta como el aumento de las temperaturas del aire y del mar y el deshielo de los glaciares, como a las anomalías meteorológicas de aparición súbita. Además, la agricultura informal a pequeña escala de la región amazónica es un factor que contribuye enormemente a la deforestación, sin que se produzca una gran creación de valor agregado (véase anteriormente).
El fenómeno climático del Niño, que se verá agravado por el cambio climático, ya afecta de manera visible a la agricultura de Perú. Durante el Niño de 2017 y 2023, la producción agrícola se contrajo cerca de un 2% en cada una de esas ocasiones. En 2023, esto contribuyó a la recesión de la economía peruana (OECD, 2024[80]; OECD, 2023[5]; World Bank, 2017[81]). Los proyectos de agricultura de riego a gran escala en la costa desértica han contribuido enormemente a las exportaciones y la creación de empleo y suelen utilizar técnicas de riego pioneras a nivel mundial basadas en sensores para minimizar el consumo de agua (IFC, 2023[24]). Sin embargo, son vulnerables a la escasez de agua general.
Además, los cambios en las preferencias de los consumidores internacionales están impulsando el endurecimiento de las normas sobre sostenibilidad que cada vez en mayor medida se espera que cumplan los productores exportadores (Deconinck et al., 2025[82]). Los cambios en el estilo de vida entre las clases medias urbanas jóvenes de muchos países de la OCDE, entre ellos la preocupación cada vez mayor por la salud, el bienestar animal y la huella de carbono, están contribuyendo a la reducción de la demanda mundial de carne. Perú cuenta ya con una posición ventajosa para atender la creciente demanda de sustitutos de la carne por productos como la palta fresca, otras hortalizas frescas y productos más especializados, entre ellos la quinua y otros cereales autóctonos ricos en proteína. Sin embargo, hace muy poco que las empresas agrícolas de Perú han comenzado a concientizarse sobre los cambios en los requisitos de los consumidores y a adaptarse a ellos (IFC, 2023[24]). Además, la dependencia de muchas exportaciones de productos agrícolas frescos del transporte aéreo genera vulnerabilidades, habida cuenta del incremento de las preocupaciones por el clima entre los consumidores.
Para aprovechar las tendencias mundiales de consumo, el Gobierno podría animar a los productores agrícolas a adoptar estándares de sostenibilidad. Así se reduciría la huella ambiental de estas empresas en Perú, aumentaría la resiliencia ante fenómenos meteorológicos extremos intensificados por el cambio climático y ayudaría a preservar y seguir mejorando la sólida posición que ha adquirido el país en los mercados de alimentos internacionales. Para ello, será necesaria la aplicación de y certificación en estándares y metodologías de medición internacionales en Perú, reforzando la capacidad para calcular la huella de carbono y la huella hídrica, además de ayudar al sector con el análisis de cómo reducir estas huellas, al tiempo que se intensifica la promoción internacional de Perú como fuente de alimentos saludables producidos de manera sostenible (IFC, 2023[24]). El Gobierno debe contribuir a sensibilizar sobre los cambios en los requisitos de los mercados internacionales, en especial a los productores más pequeños que no necesariamente están directamente relacionados con compradores internacionales que atienen directamente al consumidor, por ejemplo, los supermercados extranjeros.
Es posible reducir la huella ambiental del sector agrícola y, en particular, las emisiones de GEI, a través de un conjunto de medidas relacionado: optimización de las prácticas de riego, uso de fertilizantes menos intensivos en emisiones e introducción de sistemas silvopastoriles para los criadores de ganado a pequeña escala de la región amazónica (BID, 2021[26]). En la actualidad, para la producción de arroz se emplea riego por inundación, que supone un mayor consumo de agua y también más emisiones de metano, aunque existen otros métodos que reducen ambos. El riego por goteo es ya el sistema utilizado por algunas de las explotaciones más productivas, orientadas a la exportación; reformar las tarifas del agua (véase anteriormente) animaría a más productores a adoptar esta tecnología y otras prácticas de conservación de agua. Promover el consumo de fertilizantes orgánicos fomentaría el compostaje de los residuos agrícolas orgánicos, que en la actualidad son quemados en su mayoría. Por otra parte, si el consumo de alimentos de Perú presentase tendencias similares a las de los países de la OCDE, en particular una reducción de la presencia de carne en las dietas y una sustitución del arroz por otras fuentes de carbohidratos más saludables, como los cereales, los tubérculos o los granos, esto contribuiría en mayor medida a una reducción de la intensidad de las emisiones de la producción de alimentos (World Bank, 2022[4]).
Para frenar la ampliación de la frontera agrícola que impulsa la deforestación, tal como se ha comentado anteriormente, es esencial modificar la forma en que los productores explotan terrenos ya deforestados, en aras de promover la productividad, la eficiencia y el uso sostenible de la tierra. Para atajar este problema, es necesario mejorar las capacidades técnicas de los productores agrícolas, ganaderos y silvicultores a pequeña escala, en particular a través de la extensión agraria y los servicios de capacitación. Así, se frenaría la deforestación y, al mismo tiempo, mejorarían los ingresos y el bienestar de los pequeños propietarios de tierras.
Desde la década de 1990, y también durante la última década, se ha reducido el gasto en servicios de extensión agraria -programas para impartir capacitación y ofrecer transferencia de tecnología e insumos como semillas y fertilizantes mejorados- y otra ayuda directa a los productores. Esto ha contribuido a una dualidad entre los exportadores a gran escala del sector agropecuario de la costa, que han visto cómo su productividad se disparaba, y otras regiones, donde se ha estancado (IFC, 2023[24]; World Bank, 2017[81]). Los proyectos de riego de gran envergadura y otros proyectos de infraestructura también han beneficiado principalmente a la costa. En consecuencia, el mayor crecimiento de la producción agrícola se ha producido en regiones costeras como Lambayeque, Tacna, La Libertad, Piura e Ica –aparte de las regiones en las que se ha vinculado a la deforestación, entre ellas Ucayali y Pasco (Gráfico 4.16)–. Pese a que, en el pasado, podría haber estado justificada una reorientación del gasto para impulsar las exportaciones de productos agrícolas y los ingresos en divisas extranjera, la dualidad existente exige nuevas ayudas directas, en particular a través de servicios de extensión y otros orientados a aumentar la productividad, que permitirían a los productores de Perú aprovechar las oportunidades que ofrecen las exportaciones de productos agrícolas. Las tecnologías modernas, entre ellas la inteligencia artificial, la teleobservación y las comunicaciones móviles, ofrecen reducciones de costos y mejoras de la productividad que pueden llegar a ser importantes en relación con las formas tradicionales intensivas en mano de obra para prestar servicios de extensión agraria. Esto podría ayudar a dotar a las explotaciones agropecuarias pequeñas de una capacitación sumamente necesaria para adoptar técnicas de riego eficientes y variedades de cultivo más resistentes, diversificando las cosechas y aplicando prácticas mejoradas para la conservación del suelo y del agua.
Tasa de crecimiento promedio anual de 2015 a 2022 de la agricultura, la ganadería, la caza y la silvicultura, %
Fuente: INEI.
Además de contar con los conocimientos pertinentes, los agricultores también precisan incentivos adecuados y acceso a financiamiento para invertir en mejores técnicas. Será necesario tener también en cuenta la dualidad de este sector, pues las grandes y las pequeñas explotaciones viven realidades muy diferentes. Las grandes explotaciones podrían necesitar soluciones más personalizadas, entre ellas ayudas para I+D y asociaciones con instituciones de investigación agrícolas. Se les podrían presentar incentivos en materia de precios, como tarifas de agua ajustadas a los costos o sistemas de "arancel-reembolso", que exigirían una mejora en la medición de las emisiones de cada explotación. Las pequeñas explotaciones requieren, en gran medida, asistencia técnica y financiera, y se los debe animar a adoptar las prácticas agrícolas sostenibles existentes. Los incentivos para ello podrían consistir en condicionar la oferta de los diversos sistemas comentados anteriormente –pago por servicios ambientales, seguro agrícola contra catástrofes y la oferta de productos financieros verdes subsidiados y preferentes– al uso de buenas prácticas agropecuarias. La oferta conjunta de acceso a financiamiento y servicios de extensión agraria a través del fondo Agroperú es una medida en la dirección correcta.
Otro medio en materia de políticas para aumentar la productividad de las explotaciones agrícolas más pequeñas es integrarlas en las cadenas de valor de exportación de productos agropecuarios, que hasta el momento han estado dominadas por operaciones agrícolas a gran escala en la costa. Las alianzas productivas que vinculan a los grandes exportadores de productos agropecuarios con explotaciones agrícolas pequeñas y medianas, en particular en el interior del país, han demostrado ser mecanismos eficientes para lograr este cometido, al facilitar la transferencia en cuanto a conocimientos y el acceso a los participantes de los mercados internacionales (IFC, 2023[24]). La formación de alianzas productivas se ve facilitada por el hecho de que muchas explotaciones agrícolas pequeñas ya están organizadas en cooperativas y otros modelos asociativos. Una mejor integración de los pequeños agricultores de los Andes y la región amazónica en las cadenas de valor de las exportaciones no solo exige la creación de vínculos entre las empresas de diferentes regiones, sino también acceso a financiamiento para intensificar las operaciones y una mejor infraestructura, como el riego y las carreteras rurales, tal como se comentaba en el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023 (OECD, 2023[5]). Por otra parte, esto reduciría la presión sobre los ecosistemas y el estrés hídrico sobre la costa, además de mejorar la resiliencia de las exportaciones agrícolas ante los fenómenos climáticos.
El Seguro Agrícola Catastrófico (SAC) asegura los ingresos de las explotaciones agrícolas contra fenómenos climáticos adversos y está subsidiado al 100% por parte del Estado, con una cobertura de un millón de agricultores y dos millones de hectáreas de tierra. Sin embargo, este programa atraviesa dificultades presupuestarias. Las pruebas empíricas recabadas de diferentes países de América del Sur indican que el seguro agrícola tiene ventajas para la productividad agrícola total, al mitigar las pérdidas en caso de sequía (Caucheteux, Nauerz and Vtyurina, 2025[83]). En 2024, se introdujo una nueva póliza de seguro agrícola individual, cofinanciada al 70% por el Estado, que se comercializa a través de instituciones rurales de microfinanzas. Debería darse seguimiento a la adopción de este nuevo tipo de póliza y deberían realizarse evaluaciones para ajustar sus parámetros, en caso necesario.
Las abundantes reservas de minerales con las que cuenta Perú, de materias primas esenciales como el cobre (segunda más grande del mundo), el zinc (cuarta más grande del mundo) y el litio (décimo segunda más grande del mundo), hacen que su sector minero sea un elemento esencial para la transición verde mundial. Sin embargo, los mercados internacionales demandan métodos de producción cada vez más respetuosos con el medio ambiente y más rigurosos: descarbonizar las operaciones mineras a través de la eficiencia energética y de energías renovables; mejorar la gestión ambiental y del agua, en particular habida cuenta del estrés climático regional; y obtener una licencia social más solvente, recabando la participación de la comunidad desde las etapas iniciales y de manera constante y repartiendo los beneficios.
La minería contribuye de manera fundamental a la economía de Perú e impulsó el elevado crecimiento de este país durante la década de 2000 y 2010. Por el contrario, el crecimiento se ralentizó al finalizar el período de bonanza mundial de las materias primas. Aunque la producción de la mayoría del resto de minerales, entre otros el oro y la plata, se ha estancado o retrocedido, la de cobre se ha quintuplicado con creces entre los años 2000 y 2023 (Gráfico 4.17, Panel A). En 2023, la minería aportó un 12% al PIB y un 60% a las exportaciones (Capítulo 1). Perú representó cerca del 11% de la producción mundial de cobre y zinc, respectivamente, en 2022 (Gráfico 4.17, Panel B).
Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Dirección General de Minería; US Geological Survey, Enero 2025.
Aunque la minería representa solo un 2% de las emisiones totales de GEI de Perú, las relacionadas con los minerales que constituyen insumos esenciales para las tecnologías "limpias" están siendo objeto de una vigilancia especial, pues los consumidores podrían estar particularmente concienciados con la huella ambiental de los productos que contribuyen al cumplimiento de los objetivos de reducción de las emisiones. Las empresas mineras han comenzado a reaccionar a estas demandas y muchos líderes del sector –entre ellos, los operadores de algunas de las minas más grandes de Perú– se han comprometido a descarbonizar por completo sus operaciones mundiales para 2050. Cerca de 45 empresas de minería están inscritas en el mercado voluntario de carbono “Huella de carbono Perú”. El sector de la minería es un gran consumidor de energía y podría liderar la descarbonización de los procesos industriales en Perú. Para ello, es necesario obtener electricidad de fuentes renovables y sustituir los equipos diésel por motores eléctricos o por otros combustibles como el hidrógeno verde en los camiones usados para la minería, además de descarbonizar algunos procesos industriales. Por ejemplo, la mina de cobre abierta más recientemente en Perú, Quellaveco, lleva desde que comenzó a funcionar obteniendo el 100% de su electricidad de fuentes renovables, a través de la suscripción de un contrato exclusivo de compra de energía con un parque eólico construido hace poco tiempo. La OCDE promueve la cooperación internacional y también estándares en materia de minería responsable y sostenible, a través de varias iniciativas (Recuadro 4.6).
El sector minero de Perú cuenta con una posición ventajosa para liderar la descarbonización, pues comparte ubicación con zonas que tienen un enorme potencial de explotación de energías renovables. Por ejemplo, las regiones del sur como Arequipa, Moquegua y Tacna no solo son ricas en minerales esenciales como el cobre, sino que además presentan parte del mayor potencial existente en el planeta en cuanto a energía solar (véase anteriormente). Esta proximidad geográfica constituirá una ventaja comparativa para Perú a la hora de descarbonizar la minería de manera rentable. El Gobierno debería velar por que se implanten marcos regulatorios e incentivos adecuados para los diferentes agentes implicados. La reforma de la legislación sobre la energía de 2024 o la aprobación de la Ley de Fomento del Hidrógeno Verde en el mes de marzo son pasos importantes en este sentido. Al anuncio de una inversión de 2.500 millones USD en una central de hidrógeno verde en la región de Arequipa le siguió otro anuncio de un proyecto de hidrógeno verde de 11.000 millones USD a principios de 2025. Se trata de unas cifras elevadísimas, teniendo en cuenta que las entradas totales de IED ascendieron a 6.700 millones USD en 2023. La introducción de un impuesto al carbono (véase anteriormente) también promovería la adopción de tecnologías de producción bajas en carbono, en particular en sectores que consumen mucha energía, como es el caso de la minería.
En Perú, hay una tendencia al conflicto social en el sector minero. Más de la mitad de los 148 conflictos sociales activos en diciembre de 2024 eran de carácter socioambiental y cerca de dos tercios tenían que ver con proyectos mineros (Gráfico 4.18). Muchos conflictos sociales relacionados con la minería se deben a controversias sobre el agua, entre ellos preocupaciones por el vertido de aguas residuales contaminadas a las cuencas de los ríos (OECD, 2021[11]). Aunque la minería representa solo un 1% del consumo total de agua aproximadamente, la elevada desigualdad en cuanto a disponibilidad de agua en este país –cabe recordar que un 97% de los flujos de agua dulce van a parar al Amazonas– significa que las concesiones mineras representan un porcentaje importante en algunas cuencas fluviales afectadas por el estrés hídrico (Natural Resource Governance Institute, 2016[84]). Otro problema es la extracción ilegal de oro en la región amazónica, que además de contribuir a la deforestación provoca un daño ambiental importante y también contamina el agua, por el vertido de residuos de mercurio sin tratar al entorno (OECD/ECLAC, 2017[3]). Se calcula que cerca de una cuarta parte del oro de Perú se extrae de forma ilegal (OAS, 2021[85]). Además de la degradación ambiental y la pérdida forestal, la extracción ilegal e informal de oro se ha vinculado con malas condiciones laborales, como el trabajo infantil y los trabajos forzados, así como con el mantenimiento de relaciones con el crimen organizado.
La OCDE ha creado varios instrumentos jurídicos que incluyen directrices sobre conducta empresarial responsable (CER) y han sido respaldados por los gobiernos. El Manual sobre debida diligencia ambiental en las cadenas de suministro de minerales de la OCDE contextualiza y aplica estas directrices al sector minero. En términos generales, se centra en la debida diligencia basada en los riesgos, con el fin de identificar, prevenir, mitigar y dar cuenta de los impactos adversos reales y potenciales de la conducta empresarial:
Las Directrices sobre minerales de la OCDE (OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict-Affected and High-Risk Areas) ofrecen un marco a medida para la debida diligencia de las cadenas de suministro de minerales, poniendo el foco en los riesgos específicos de este sector, con una concentración especial en lo financiero y en los derechos humanos.
Las Directrices sobre CER de la OCDE (OECD Due Diligence Guidance for Responsible Business Conduct) brindan un marco de debida diligencia, aplicable a todos los sectores y riesgos.
Las Directrices para EMN de la OCDE (Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales sobre Conducta Empresarial Responsable) ofrecen recomendaciones para ampliar la contribución de las empresas al desarrollo sostenible mundial, también en materia ambiental.
Además, los Principios rectores de los contratos duraderos en el sector extractivo de la OCDE ofrecen directrices para los gobiernos sobre cómo establecer condiciones marco adecuadas para equilibrar los riesgos y los beneficios de las concesiones mineras, entre otros aspectos los relativos al medio ambiente y a las relaciones con la comunidad.
Fuente: (OECD, 2023[86]) Manual sobre debida diligencia ambiental en las cadenas de suministro de minerales y (OECD, 2020[87]) Principios rectores de los contratos duraderos en el sector extractivo.
Perú corre el riesgo de desaprovechar oportunidades generadas por un aumento de la demanda de recursos, debido a la transición verde, pues sus minas están paralizadas debido al conflicto social (OECD, 2021[11]; World Bank, 2022[88]; IMF, 2025[89]). Pese a las mejoras en la gestión de los riesgos ambientales mediante las políticas públicas (OECD/ECLAC, 2017[3]), las responsabilidades ambientales heredadas del pasado, cuando a quienes contaminaban no se les exigió responsabilidades, y los aparentes conflictos de interés (por ejemplo cuando las minas contratan a oficiales de policía para que les presten servicios de seguridad privada) alimentan el miedo y la desconfianza por parte de la comunidad (Natural Resource Governance Institute, 2016[84]; World Bank, 2021[90]). Los proyectos de minería paralizados por las protestas sociales incluyen muchos grandes proyectos que habían obtenido todas las autorizaciones regulatorias necesarias del Gobierno nacional, con un volumen de inversión total de 64.000 millones USD (IMF, 2025[89]).
Recabar de manera proactiva la participación de las comunidades y otras partes interesadas e ir más allá de las consultas oficiales, que suelen producirse en las últimas etapas del ciclo de autorización del proyecto, pasando a una toma de decisiones más participativa, podría mejorar la aceptación social de los proyectos y contribuir a su viabilidad a lo largo de su ciclo de vida. Asimismo, racionalizar los procesos de autorización, manteniendo al mismo tiempo estándares adecuados, mejoraría la doble percepción de que la aceptabilidad social es escasa y las regulaciones son complejas.
Las minas precisan un conjunto de permisos ambientales, entre otros relativos a agua, aguas residuales, trabajos arqueológicos, productos químicos, etc. La prominencia cada vez mayor de los impactos ambientales de la minería ha derivado en una proliferación de los permisos necesarios, en cuya obtención interviene un gran número de organismos diferentes. Esto aumenta las exigencias en cuanto a coordinación y también las probabilidades de que haya retrasos, por ejemplo debido a la escasa capacidad administrativa y la elevada rotación del personal en todas las filiales del Gobierno, por la ausencia de un régimen de función pública (OECD, 2023[5]). Pese a que debería reducirse el plazo de expedición de los permisos ambientales disminuyendo los retrasos innecesarios y eliminando obstáculos, las regulaciones relacionadas con un sector minero competitivo en la transición verde mundial se basan en alcanzar un equilibrio adecuado entre la promoción de las inversiones y la aplicación del rigor necesario para proteger el medio ambiente y garantizar las consultas a la comunidad y la participación activa de esta (World Bank, 2021[90]; IMF, 2025[89]). Unas directrices claras sobre las evaluaciones del impacto ambiental ayudarían a garantizar la coherencia y el rigor y, al mismo tiempo, la previsibilidad y la eficiencia del proceso en su conjunto (World Bank, 2025[91]).
Un obstáculo importante en el proceso de obtención de licencias ambientales es el dictamen del Servicio Forestal (SERFOR), que es un elemento obligatorio para obtener una autorización para una mina. Puesto que SERFOR no posee un sistema informativo completo de certificación de la tierra y las concesiones forestales están descentralizadas en muchas regiones y han sido transferidas a las administraciones regionales, ese dictamen puede tardar hasta doce meses en emitirse (World Bank, 2021[90]). Este es otro motivo para mejorar el proceso de certificación de tierras y el catastro, tal como se ha recomendado anteriormente.
Conflictos sociales activos por tipo y actividad, diciembre de 2024
Fuente: Defensoría del Pueblo - APCSG.
En la actualidad, existe poca transparencia sobre la asignación de los derechos sobre el agua y el seguimiento del cumplimiento de las normas sobre la calidad de las aguas residuales. El control de la calidad del agua en las cuencas de los ríos de las minas es muy limitado. Sin embargo, el escaso control llevado a cabo en el pasado con frecuencia concluyó que la contaminación superaba los umbrales aceptables (OECD/ECLAC, 2017[3]). Mejorar la transparencia, el seguimiento y la comunicación de la calidad del agua enviaría la señal de que el Estado está dispuesto a aplicar sus normas y leyes ambientales y a exigir responsabilidades a quienes las incumplen, y tiene capacidad para hacerlo, lo cual contribuiría enormemente a generar confianza. Crear una red nacional integral de seguimiento ambiental, tal como recomienda el Análisis de los resultados medioambientales de la OCDE de 2017 podría ser una forma de aplicar esta medida (OECD/ECLAC, 2017[3]). Un seguimiento ambiental participativo podría mejorar la implicación activa y la confianza de la comunidad. Mejorar la reutilización y el reciclaje del agua reduciría la cantidad de agua que las plantas mineras devuelven a las cuencas de los ríos.
El Gobierno podría intensificar las medidas destinadas a indicar la alienación con los compromisos ambientales propios de las empresas mineras, además de garantizar que la industria minera mantenga su nivel de competitividad en un mundo cada vez más descarbonizado. Por ejemplo, aunque muchos actores líderes de la industria se han comprometido con el objetivo de alcanzar cero emisiones netas para 2050 que fija el Acuerdo de París, y pese al compromiso de Perú con ese mismo objetivo, ninguna de las NDC del país se refiere al sector minero. Esta parece una oportunidad perdida para enviar una señal sobre la armonización de las políticas en materia de cambio climático y minería, así como para promocionar el sector minero de Perú como un aliado esencial para avanzar en la transición verde mundial. La Política Nacional Minería de Chile, por ejemplo, incluye el objetivo de lograr la neutralidad climática en el sector minero para 2040, lo que envía una clara señal para invertir en la transición energética del sector minero de ese país, a través de la electricidad producida con fuentes renovables y del hidrógeno verde.
La inversión necesaria para hacer frente a la transición verde es de gran magnitud. En la actualidad, Perú solo gasta cerca de 4.000 millones PEN por año (0,4% del PIB) en la adaptación y mitigación del cambio climático. Se calcula que los costos de las medidas encaminadas a mitigar el cambio climático y lograr cero emisiones netas se acercan a los 60.000 millones USD a corto plazo (hasta 2035) y 100.000 millones USD hasta 2050, correspondiendo cerca de la mitad al sector público y privado respectivamente (BID, 2021[26]; World Bank, 2022[4]). Se prevé que los costos de adaptación al cambio climático asciendan a 66.000 millones PEN (17.000 millones USD) a corto plazo, hasta 2030, con otros costos adicionales a medida que se vayan materializando los efectos del cambio climático.
Estas necesidades de inversión precisan recursos económicos considerables. Habida cuenta de los limitados recursos públicos nacionales de Perú y su difícil situación fiscal (Capítulo 1), es esencial aprovechar fuentes de financiamiento como la financiación bilateral y multilateral para el desarrollo y también los mercados internacionales, tal como reconoce el Plan Nacional de Adaptación. A escala mundial, hay 23.000 millones USD disponibles procedentes de bancos de desarrollo bilaterales y multilaterales, además de fondos para la acción climática de los países en desarrollo (OECD, 2023[92]). Sin embargo, estos instrumentos se materializan principalmente en forma de deuda, lo cual restringe su utilidad para países como Perú. Al mismo tiempo, la financiación para el desarrollo suele combinarse con iniciativas de creación de capacidad, lo que ayudaría a fortalecer la capacidad administrativa en esta esfera. El Gobierno debería llevar a cabo una evaluación integral de las necesidades de inversión y las oportunidades de financiamiento, además de ayudar a las entidades individuales a obtener fondos, en particular facilitándoles información y evaluaciones ambientales para darles argumentos. Deben dotarse las administraciones subnacionales de mayor capacidad para atraer financiamiento climático internacional, en particular en lo que respecta a la adaptación. En la actualidad, se encuentra en proceso de consulta pública una Estrategia de Financiamiento Climático, que será importante complementar con un plan de descarbonización creíble y correctamente presupuestado.
Sin embargo, aunque Perú logre atraer un porcentaje importante de fondos internacionales, el volumen de la inversión total requiere fuentes de financiamiento diversificadas mediante la ampliación de los bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a la sostenibilidad. El Gobierno de Perú emitió su primer bono soberano sostenible en 2021. En el mercado de bonos corporativos, Perú fue pionero en la emisión de un bono verde relacionado con un proyecto de energía eólica en 2014, y el banco de desarrollo estatal COFIDE es un importante emisor de bonos verdes (Climate Bonds Initiative, 2022[93]). Sin embargo, las limitaciones generales en materia de liquidez del mercado de capitales de Perú (Capítulo 3) inciden en el potencial de desarrollo de su mercado de financiamiento verde, que es mucho más reducido que el de otros países de la región (Gráfico 4.19). Promover la transparencia de información financiera relacionada con el clima por parte de las empresas mediante la creación de una taxonomía verde mejoraría la capacidad de los inversores internacionales para diferenciar entre empresas (Climate Bonds Initiative, 2022[93]; OECD, 2025[13]). Para ello, será necesario que dichas taxonomías sean coherentes con estándares de alta calidad, comprensibles, aplicables y reconocidos en el ámbito internacional, que faciliten la comparabilidad entre empresas y mercados. La Hoja de Ruta de Finanzas Verdes del Ministerio del Ambiente, la Hoja de Ruta de Cambio Climático y Finanzas Sostenibles de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondo de Pensiones, así como el Plan Nacional de Competitividad y Productividad 2024-2030 constituyen elementos decisivos para formular estrategias más amplias, encaminadas a financiar inversiones en la transición verde y fortalecer las consideraciones ambientales del sector empresarial. Para respaldar dichas iniciativas, debería darse prioridad y también acelerarse el proceso de creación de diferentes taxonomías para proyectos de inversiones y finanzas verdes, involucrando a actores del sector privado para garantizar que la taxonomía sea práctica, creíble y adaptada a las necesidades nacionales.
El acceso a financiamiento por parte de empresas y hogares es un factor fundamental para posibilitar inversiones verdes. Sin financiamiento, es improbable que las pymes adopten paneles solares, vehículos eléctricos, sistemas de riego eficientes u otras tecnologías bajas en emisiones de carbono, y también los hogares. Un gran número de máquinas y electrodomésticos de bajas emisiones requieren inversiones iniciales más elevadas, debido a su tecnología superior o al costo de las baterías, pero más tarde ofrecen ahorros de costos de explotación a lo largo del ciclo de vida del artículo. La inversión en tecnologías de bajas emisiones también puede promover la resiliencia, en particular en el caso de las pymes con menos crédito, ya que permite a las empresas adaptarse mejor a las crisis relacionadas con el clima (por ejemplo, invertir en la defensa contra las inundaciones o en cultivos resistentes a la sequía), lo que reduce la vulnerabilidad de las pequeñas explotaciones de agricultura extensiva y del sector de las pequeñas empresas.
Nota: GSSS se refiere a verde, social, sostenible y vinculado a la sostenibilidad, por sus siglas en inglés.
Fuente: Palacios, L. y Herrera Isaza, N. (próximamente), Financing of the energy transition in Latin America: the role of governments and sustainable finance. Documento técnico de referencia.
Perú tiene que examinar formas de crear mecanismos de financiamiento para inversiones verdes de carácter privado. Varios países de la OCDE han introducido fondos para la transición verde, que proceden de ingresos extraordinarios acumulados (por ejemplo, en Grecia) o de recargos suplementarios de las pensiones (por ejemplo, en Dinamarca). Estos fondos emplean su capital para pagar las ayudas, pero también se pueden usar como fondo de inversión soberano que desembolsa préstamos con intereses para inversiones verdes. Perú podría plantearse dotar un fondo verde con beneficios extraordinarios de los altos precios de los minerales, que en la actualidad se acumulan principalmente en el Fondo de Estabilización Fiscal (véase el Capítulo 1), de manera que expliciten aún más la contribución positiva de la minería a la transición verde, no solo a escala mundial sino también local en Perú. El financiamiento de inversiones que potencien el crecimiento también ayudaría al país a obtener beneficios duraderos por ser el proveedor de minerales para atender las necesidades de la transición verde mundial (IMF, 2025[89]).
En una economía con un nivel de informalidad tan elevado como la de Perú, la transición verde brinda oportunidades para mejorar la calidad del empleo, a través de trabajos que sea respetuosos con el medio ambiente y a la vez requieran una buena cualificación y sean de carácter formal en industrias modernas. Al mismo tiempo, surgen preocupaciones por el costo social de la transición verde y la aceptación de las políticas climáticas, al igual que en muchos países de la OCDE. (Dechezleprêtre et al., 2022[77])
La transición verde de Perú incidirá en el empleo de varios sectores. El número de trabajadores y el porcentaje de empleo de los sectores eólico, solar y de transmisión aumentará con fuerza, desde cerca de 17.000 trabajadores en la actualidad en electricidad renovable (principalmente en energía hidroeléctrica). El empleo en generación de energía solar y eólica también constituye un multiplicador del trabajo superior al que constituyen las tecnologías renovables más convencionales (IMF, 2024[19]). Todo esto exigirá una respuesta integral y ágil en materia de políticas para que no se produzca un déficit de competencias, se impulsen programas de capacitación y se prepare la nueva generación de la fuerza laboral con programas de educación y formación técnica y profesional (EFTP) (véase el Capítulo 3). Al mismo tiempo, es posible que no todos los trabajadores desplazados encuentren un nuevo empleo en otro lugar o que necesiten tiempo para hacerlo, lo que exigiría reforzar los sistemas de protección social, entre otros el seguro de desempleo (Capítulo 1).
El sector del transporte podría registrar presiones especialmente altas en materia de empleo a raíz de la transición verde. Debido a su atomización y elevado nivel de informalidad, el sector se caracteriza por un exceso de oferta de unidades pequeñas que crean un porcentaje de empleo significativo. Incluso entre los servicios de transporte más formales, tales como las líneas de bus urbano autorizadas, la atomización y la informalidad son muy frecuentes (véase anteriormente). Un desafío importante en cuanto a economía política para cualquier reforma del transporte será la mitigación de su impacto en el empleo. Las autoridades son conscientes de ello. Por ejemplo, la actual reforma del transporte del área de Lima Metropolitana contempla una aplicación gradual, con margen para absorber a los actuales trabajadores del transporte en un sistema de transporte público agrupado, con unas horas de conducción reguladas, que deberían dar lugar a empleos suficientes para integrar a los conductores de minibuses actuales. Esto no solo protegería el empleo, sino que, al mismo tiempo, mejoraría las deficientes condiciones laborales de los conductores, lo que aumentaría la aceptación de la reforma y contribuiría a la consecución del objetivo político urgente de reducir la informalidad (véase el Capítulo 3 y (OECD, 2023[5])).
Reforzar la educación y formación técnica y profesional (EFYP) resulta fundamental para crear la fuerza laboral del futuro (véase el Capítulo 3) y, en particular, en el caso de la transición verde. Los empleos impulsados por la transición verde, sobre todo los con exigencias de cualificaciones más bajas, requieren un mayor dominio de conocimientos y más competencias cognitivas que los trabajos tradicionales con requisitos similares en cuanto a cualificación (OECD, 2024[94]). Esto subraya la importancia de la EFTP formal para crear competencias para la fuerza laboral, más que un aprendizaje práctico informal. Es necesario adquirir nuevas competencias y también aumentar las que ya se tienen –en el caso de los técnicos en electricidad sobre el uso de tecnologías renovables o, en el caso de los conductores de autobús informales, sobre seguridad vial y laboral–, así como programas para formar a profesionales principiantes cualificados, entre otros, técnicos e ingenieros. Algunas instituciones de EFTP ya se han adaptado a estos cambios en la demanda laboral, por ejemplo la “escuela de energía renovable” de SENATI que ofrece, entre otras cosas, certificaciones para instalaciones de energía fotovoltaica que pueden conseguirse en un breve espacio de tiempo. El Gobierno debería promover de manera proactiva la EFTP relacionada con la transición verde, dando seguimiento a la demanda e incentivando adecuadamente la oferta, antes de que la escasez de competencias se convierta en un obstáculo que solo vaya desapareciendo de forma lenta si se deja al amparo de las señales y los ajustes del mercado. Animar a más chicas jóvenes y mujeres a elegir materias CTIM aumentará aún más las reservas de talento con las competencias que se demandan para la transición verde.
La agricultura y el ecoturismo brindan oportunidades laborales para las zonas rurales en el contexto de la transición verde (Serrate, Iturriza and Urquidi, 2023[95]). La agricultura de exportación de Perú situada principalmente en la costa ya ofrece cientos de miles de trabajos de baja cualificación, sobre todo para mujeres. En el interior del país, los agricultores cuentan con una posición firme en certificaciones de agricultura orgánica y otras relacionadas con la sostenibilidad. Se podrían seguir aprovechando estas redes y clústeres existentes para mejorar la productividad a través de prácticas agrícolas sostenibles y de la mejora de la calidad del trabajo y de los derechos laborales. El turismo, que actualmente se centra en destinos de importancia arqueológica en determinadas regiones y ciudades, podría convertirse en un motor de empleo en más regiones, en forma de ecoturismo, tal como demuestra el ejemplo de Costa Rica (véase anteriormente). El Gobierno debería promover estas tendencias a través de programas orientados de EFTP y servicios de extensión agraria.
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